PUBLIC DROIT DES ETRANGERS · PUBLIC LOI ET ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX · PUBLIC POLICE ADMINISTRATIVE · TRIBUNAL-SUPREME-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Cour de révision de Monaco — Contrôle de qualification et de motivation — cassation totale

Sumario Analítico Korpus — Il résulte de la décision rendue le 28 octobre 2026 (n° 17182) par Cour de révision de Monaco (Principauté de Monaco), statuant au visa de droit positif applicable en Principauté de Monaco, que l'application des règles régissant le domaine « public droit des etrangers · public loi et actes administratifs unilateraux · public police administrative · tribunal-supreme-administrative » exige une caractérisation précise des éléments de fait et de droit soumis au débat contradictoire, sous le contrôle de révision en droit (ou d’appréciation de conformité constitutionnelle au Titre III de la Constitution du 17 décembre 1962) propre aux juridictions souveraines de la Principauté (cassation totale).

L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir

• Règle directrice & sens de l'arrêt : Cour de révision de Monaco consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de droit positif applicable en Principauté de Monaco (cassation totale), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté de Monaco.
• Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
• Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine public droit des etrangers · public loi et actes administratifs unilateraux · public police administrative · tribunal-supreme-administrative.

Tribunal Suprême de Monaco, 19 juin 2018, n° 17182

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 juin 2018, n° 17182 (Lire sur source officielle)

Le contentieux de la police des étrangers constitue, par excellence, le terrain d’affrontement entre la souveraineté de l’État, soucieux de préserver son ordre public ainsi que sa sécurité intérieure et extérieure, et les droits des administrés confrontés à des mesures de contrainte ou d’exclusion. Dans la Principauté de Monaco, ce domaine révèle des enjeux d’autant plus prégnants que l’exiguïté du territoire et l’exposition internationale de la place financière imposent aux autorités une vigilance accrue face aux risques liés à la criminalité transnationale et aux flux financiers illicites. C’est dans ce cadre singulier que s’inscrit la décision rendue en assemblée plénière le 19 juin 2018 par le Tribunal Suprême de Monaco dans l’affaire opposant Monsieur y. v. IV. à l’État de Monaco.

Par cet arrêt, la haute juridiction monégasque était appelée à se prononcer sur la légalité d’un refus opposé par le Ministre d’État à une demande tendant à la levée d’une mesure de refoulement prononcée seize ans plus tôt. L’affaire mettait en lumière une configuration factuelle complexe, mêlant d’anciennes suspicions policières internationales, des mesures de suspension gracieuse accordées temporairement par l’administration, ainsi que les répercussions directes de la crise géopolitique ukrainienne de 2014 et des régimes de sanctions internationales subséquents. Confronté à des moyens tirés tant du défaut de motivation de l’acte administratif que de l’erreur manifeste d’appréciation quant à la persistance de la menace pour l’ordre public, le Tribunal Suprême livre une décision d’une grande fermeté, illustrant la latitude reconnue au pouvoir exécutif monégasque en matière de sécurité nationale, tout en précisant la méthodologie du contrôle juridictionnel exercé sur le maintien des mesures de police dans le temps.

L’examen approfondi de cette décision impose de retracer avec exactitude le contexte factuel et procédural ayant conduit à la saisine du juge constitutionnel et administratif (I), avant d’analyser la question de droit et la solution retenue par la juridiction (II), pour enfin dégager la portée jurisprudentielle et les implications pratiques de cet arrêt majeur (III).

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

À l’origine du litige se trouve la situation administrative de Monsieur y. v. IV., ressortissant de nationalité ukrainienne, né le 21 février 1959 à Yenakiieve en Ukraine et domicilié à Moscou, en Russie. Dès le 7 mai 2001, les autorités de la Principauté de Monaco ont pris à son encontre une mesure de refoulement du territoire monégasque. Cette décision initiale, qui ne fut formellement notifiée à l’intéressé que six ans plus tard, le 7 août 2007, n’a pas fait l’objet d’une contestation contentieuse à l’époque de sa notification.

Les parties divergent quant à la genèse exacte de cette mesure de police initiale. Selon l’administration monégasque, représentée par le Ministre d’État, le refoulement de 2001 était motivé par les risques de trouble à l’ordre public que la présence de Monsieur y. v. IV. à Monaco était de nature à occasionner. Plus précisément, il figurait alors sur la liste internationale de recherche d’Interpol en tant que dirigeant de groupes criminels ukrainiens ou comme entretenant des liens avec ceux-ci, et faisait par ailleurs l’objet d’accusations de détournements de fonds. À l’inverse, le requérant soutient que cette mesure avait été prise pour des motifs en rapport avec un tiers, soupçonné par la justice française, avec lequel il avait simplement effectué un voyage jusqu’à Nice.

Quoi qu’il en soit des motifs originels, l’application de cette mesure de refoulement n’a pas été linéaire. En effet, il ressort des éléments du dossier que la mesure prononcée le 7 mai 2001 a été suspendue à plusieurs reprises par les autorités monégasques, ouvrant ainsi à l’intéressé un accès conditionnel et temporaire au territoire de la Principauté. Toutefois, cette situation de tolérance administrative a pris fin au printemps 2015, sous l’effet direct des événements politiques survenus en Ukraine en 2014.

À la suite du changement de régime en Ukraine et des événements liés aux manifestations pro-européennes dites de l’« Euromaïdan », Monsieur y. v. IV., assimilé à l’entourage de l’ancien Président v. YA., a fait l’objet de mesures restrictives internationales. En mars 2014, il a été inscrit sur la liste des sanctions du Conseil de l’Europe ainsi que sur la liste établie par le Conseil de l’Union européenne (décision n° 2014/119) visant les personnes soumises à des mesures restrictives au titre de l’embargo sur l’Ukraine. Parallèlement, en application de l’Ordonnance Souveraine n° 1.675 du 10 juin 2008, son nom a été inscrit sur la liste monégasque des personnes dont les fonds ont été gelés au titre des sanctions économiques visant l’Ukraine, par le biais de l’arrêté ministériel n° 2014-164 du 13 mars 2014. Prenant acte de cette inscription intervenue en mars 2014, et conscient qu’une nouvelle suspension de sa mesure de refoulement ne pourrait lui être accordée, Monsieur y. v. IV. a spontanément décidé de quitter la Principauté en mai 2015, date à laquelle la dernière mesure de suspension arrivait à échéance.

La situation juridique de l’intéressé au regard des sanctions internationales et des poursuites pénales en Ukraine a toutefois évolué favorablement pour lui au début de l’année 2017. D’une part, en Ukraine, les poursuites pénales engagées par le Parquet ukrainien pour des accusations de détournements de fonds publics ont abouti à une ordonnance de non-lieu rendue par le juge d’instruction ukrainien. Cette décision a été confirmée successivement par le Tribunal de première instance, la Cour de Justice, la Cour Suprême et la Cour Constitutionnelle d’Ukraine, contraignant le vice-procureur général de ce pays à clôturer la procédure et à classer l’affaire. D’autre part, sur le plan international et monégasque, le Conseil de l’Union européenne a adopté la décision n° 2017/381 (publiée au Journal officiel de l’Union européenne du 3 mars 2017), retirant Monsieur y. v. IV. de la liste des personnes physiques et morales d’Ukraine soumises à des mesures restrictives. Tirant les conséquences de cette décision européenne, la Principauté a adopté l’arrêté ministériel n° 2017-1714 du 23 mars 2017 modifiant l’arrêté du 13 mars 2014, et un avis est paru au Journal de Monaco du 31 mars 2017 retirant la mention relative au requérant de la liste des gels de fonds.

Fort de ces éléments nouveaux, Monsieur y. v. IV. a, par l’intermédiaire de son conseil, adressé le 10 avril 2017 un courrier au Conseiller de gouvernement-ministre de l’Intérieur afin de solliciter la levée définitive de la mesure de refoulement du 7 mai 2001. Par une décision en date du 26 juin 2017, le Ministre d’État lui a fait connaître qu’une suite favorable ne pouvait être réservée à sa requête, maintenant ainsi l’interdiction d’accès au territoire monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la légalité de ce refus, Monsieur y. v. IV. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d’une requête en annulation pour excès de pouvoir, enregistrée au Greffe Général le 2 août 2017 sous le numéro TS 2017-15. L’instruction de l’affaire a donné lieu à un échange nourri de mémoires : après la requête initiale, le Ministre d’État a déposé une contre-requête le 3 octobre 2017, à laquelle le requérant a répondu par une réplique le 26 octobre 2017, suivie d’une duplique de l’État enregistrée le 27 novembre 2017, avant que la procédure ne soit clôturée par procès-verbal le 11 décembre 2017. Le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur José Savoye comme rapporteur par ordonnance du 7 août 2017, puis a fixé l’audience au 7 juin 2018 par ordonnance du 20 avril 2018.

Aux termes de ses écritures, le requérant sollicitait du Tribunal Suprême l’annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d’État du 26 juin 2017 refusant de lever la mesure de refoulement du 7 mai 2001, demandait à la juridiction de dire qu’il pourrait circuler librement sur le territoire de la Principauté, et concluait à la condamnation de l’État de Monaco aux entiers dépens. Au soutien de ses prétentions, il articulait des moyens de légalité externe et de légalité interne.

Sur le terrain de la légalité externe, Monsieur y. v. IV. invoquait le défaut de motivation de la décision attaquée du 26 juin 2017, soulignant que ni ce refus de levée, ni la mesure initiale de refoulement elle-même n’avaient fait l’objet d’une quelconque motivation.

Sur le terrain de la légalité interne, le requérant soutenait que sa présence à Monaco ne constituait en aucune manière une menace de trouble à l’ordre public ou à la sécurité nationale, et que le maintien de la mesure après le temps écoulé était injustifié. Il avançait plusieurs arguments factuels et juridiques :

1. Ses casiers judiciaires, tant en Ukraine qu’à Monaco, ne portaient trace d’aucune condamnation.
2. Il n’avait fait l’objet d’aucune observation ou signalement défavorable à Monaco depuis 2001, notamment durant la longue « période probatoire » constituée par les suspensions successives de la mesure de refoulement jusqu’en mai 2015.
3. Il avait été retiré des listes de sanctions de l’Union européenne et de la Principauté de Monaco en mars 2017.
4. Les accusations de détournements de fonds publics apparues en mars 2015 avaient été définitivement écartées par une ordonnance de non-lieu en Ukraine, confirmée par toutes les juridictions suprêmes et constitutionnelle du pays, le « blanchissant » entièrement.
5. Concernant les accusations de liens avec des groupes criminels et de violences lors de l’Euromaïdan, le Ministre d’État ne s’appuyait que sur un unique article de presse du journal britannique The Guardian daté du 4 avril 2016 ; or, si de tels faits avaient été avérés, les autorités ukrainiennes n’auraient pas manqué d’engager immédiatement des poursuites pénales à son encontre, ce qu’elles n’ont jamais fait.

En défense, le Ministre d’État concluait au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux entiers dépens, en réfutant l’ensemble des moyens adverses.

S’agissant du grief de défaut de motivation, l’État opposait les dispositions de l’article 5 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, qui dispensent l’administration de cette obligation lorsque des raisons de sécurité intérieure ou extérieure de l’État s’y opposent, ou pour ne pas entraver la recherche de faits répréhensibles susceptibles de poursuites pénales, notamment au titre du blanchiment de capitaux. Le Ministre d’État faisait valoir que l’encadrement de groupes criminels ukrainiens ayant justifié la mesure de 2001, ainsi que les signalements récents relatifs à des détournements de fonds et au financement et à la formation de milices privées de jeunes ayant, en 2014, enlevé, battu et tué des manifestants pro-européens (Euromaïdan), caractérisaient un comportement délictueux d’une extrême violence. Eu égard aux exigences éthiques et aux engagements internationaux de la Principauté dans la lutte contre la criminalité organisée et le blanchiment de capitaux, ces éléments affectaient la sécurité intérieure et extérieure de l’État et justifiaient l’absence de motivation.

S’agissant du bien-fondé de la décision, le Ministre d’État soutenait que le maintien du refoulement était parfaitement légal :

1. Le retrait du nom du requérant des listes de l’Union européenne et de Monaco concernait exclusivement le régime d’embargo et de sanctions économiques contre l’Ukraine, ce qui était sans rapport avec les faits très graves reprochés personnellement à l’intéressé.
2. Il ressortait des pièces produites par le requérant lui-même que la clôture de la procédure pénale en Ukraine résultait uniquement d’un motif procédural, à savoir que le vice-procureur général n’avait pas accompli les actes prévus par le code de procédure pénale ukrainien dans un délai raisonnable, ce qui n’équivalait pas à une disculpation sur le fond.
3. De même, l’absence d’ouverture de poursuites pénales en Ukraine à la suite des révélations du journal The Guardian n’établissait nullement l’inexactitude des informations relatives au financement de milices violentes en 2014. Ces événements démontraient au contraire que l’intéressé n’avait pas modifié son comportement.
4. Enfin, sur le plan strictement juridique, l’administration rappelait que les suspensions antérieures du refoulement ne devaient pas être confondues avec une abrogation : il s’agissait de mesures purement gracieuses, limitées dans le temps, n’impliquant aucun changement d’appréciation sur les risques liés à une présence permanente de l’intéressé sur le territoire.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L’affaire soumise à l’assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une double question juridique, touchant tant à la forme qu’au fond du droit administratif monégasque de la police des étrangers :

En premier lieu, sur le plan de la légalité externe, le Ministre d’État pouvait-il légalement refuser de motiver une décision rejetant une demande de levée de refoulement en se prévalant de l’exception relative à la sécurité intérieure ou extérieure de l’État et à la lutte contre le blanchiment de capitaux, prévue par l’article 5 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 ?

En second lieu, sur le plan de la légalité interne, la décision de maintenir une mesure de refoulement ancienne est-elle entachée d’erreur de droit ou d’erreur manifeste d’appréciation lorsque l’étranger concerné a entre-temps été retiré des listes de sanctions économiques internationales et nationales (gel des avoirs) et a bénéficié, dans son pays d’origine, d’une clôture des poursuites pénales pour un motif d’ordre procédural ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour répondre à ces interrogations et rejeter la requête, le Tribunal Suprême procède en deux temps, selon une structure classique distinguant la légalité externe et la légalité interne, mais avec une concision remarquable qui révèle la nature du contrôle exercé. Outre la Constitution (notamment son article 90-B) et les textes régissant le Tribunal Suprême (Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963), les juges visent expressément l’Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers, la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, mais également — élément notable qui n’était pas mentionné dans le résumé des mémoires des parties — la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la sécurité nationale, ainsi que les textes européens et monégasques relatifs aux sanctions contre l’Ukraine.

1. La validation de l'absence de motivation par le jeu des exceptions légales

Sur la légalité externe, le Tribunal Suprême commence par reproduire intégralement les termes de l’article 5 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Ce texte prévoit deux séries de dérogations à l’obligation de motiver les actes administratifs individuels défavorables ou les mesures de police : d’une part, lorsque « des raisons de sécurité intérieure ou extérieure de l’État s’y opposent » ; d’autre part, lorsque la motivation serait de nature à « porter atteinte à la recherche par les services compétents de faits susceptibles d’être poursuivis en matière fiscale, douanière ou au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux ou contre le financement du terrorisme ».

L’application de ce texte au cas d’espèce s’opère par une formule lapidaire mais décisive : « Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que les motifs pour lesquels a été prise la décision attaquée entrent dans le champ de ces dispositions ; que, par suite, le moyen tiré du défaut de motivation doit être écarté ».

Le raisonnement du juge repose ici sur la dissociation entre la motivation formelle de l’acte (absente de la lettre du 26 juin 2017) et les motifs substantiels révélés au cours de l’instruction contradictoire devant le Tribunal. Bien que l’administration soit dispensée d’énoncer ses motifs dans l’acte notifié à l’administré, elle a l’obligation de les exposer au juge de l’excès de pouvoir afin de lui permettre de vérifier que les conditions de l’article 5 sont réunies. Au vu des éléments versés aux débats par le Ministre d’État — à savoir les signalements d’Interpol de 2001 sur le crime organisé ukrainien, les accusations de détournements de fonds et les informations relatives au financement de groupes violents lors de l’Euromaïdan en 2014 —, le Tribunal Suprême estime que ces motifs relèvent effectivement de la sécurité intérieure ou extérieure de l’État et de la lutte contre le blanchiment, validant ainsi le silence gardé par l’acte administratif initial.

2. L'appréciation souveraine de la persistance de la menace et l'indépendance des polices administratives

Sur la légalité interne, le Tribunal Suprême exerce un contrôle restreint, limité à l’erreur de droit et à l’erreur manifeste d’appréciation, conformément à sa jurisprudence constante en matière de police des étrangers. Le cœur du raisonnement consiste à évaluer si les deux faits majeurs invoqués par Monsieur y. v. IV. — son retrait des listes de sanctions en mars 2017 et le non-lieu prononcé en Ukraine — suffisaient à priver de toute base légale ou factuelle le refus de lever le refoulement.

Le Tribunal constate d’abord la réalité des faits allégués par le requérant : il relève que l’intéressé a bien été placé en mars 2014 sur les listes de l’Union européenne et de Monaco (en vertu de l’Ordonnance Souveraine n° 1.675 du 10 juin 2008), puis que son nom en a été retiré en mars 2017. Il prend également acte de ce qu’une ordonnance de non-lieu a été rendue par le juge d’instruction ukrainien et confirmée par les plus hautes juridictions de ce pays. Toutefois, le Tribunal Suprême intègre immédiatement dans son considérant la précision factuelle soulignée par le Ministre d’État dans sa duplique : cette décision juridictionnelle a contraint le vice-procureur général de l’Ukraine à classer les poursuites ouvertes contre le requérant « pour un motif procédural ».

C’est sur la base de ce constat que la Haute Juridiction tranche : « ces circonstances ne sont pas, en l’espèce, de nature à retirer toute justification à la décision attaquée ». Par cette formulation négative (« ne sont pas [...] de nature à retirer toute justification »), le Tribunal Suprême consacre l’autonomie de la police administrative monégasque par rapport aux décisions étrangères ou internationales.

D’une part, le retrait d’une liste de gel d’avoirs liée à un embargo géopolitique ne lie pas l’autorité chargée de la police des étrangers quant à l’appréciation de la dangerosité individuelle d’une personne pour l’ordre public local. D’autre part, un classement sans suite ou un non-lieu pron