PROFESSIONS FONCTION PUBLIQUE CIVILE ET MILITAIRE · SOCIAL POUVOIR DISCIPLINAIRE · SOCIAL CONTRATS DE TRAVAIL · TRIBUNAL-SUPREME-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Tribunal Suprême de Monaco — Contrôle de qualification et de motivation — rejet

Analytische Samenvatting Korpus — Il résulte de la décision rendue le 05 décembre 2019 (n° TS 2018-17) par Tribunal Suprême de Monaco (Principauté de Monaco), statuant au visa de droit positif applicable en Principauté de Monaco, que l'application des règles régissant le domaine « professions fonction publique civile et militaire · social pouvoir disciplinaire · social contrats de travail · tribunal-supreme-administrative » exige une caractérisation précise des éléments de fait et de droit soumis au débat contradictoire, sous le contrôle de révision en droit (ou d’appréciation de conformité constitutionnelle au Titre III de la Constitution du 17 décembre 1962) propre aux juridictions souveraines de la Principauté (rejet).

L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir

• Règle directrice & sens de l'arrêt : Tribunal Suprême de Monaco consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de droit positif applicable en Principauté de Monaco (rejet), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté de Monaco.
• Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
• Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine professions fonction publique civile et militaire · social pouvoir disciplinaire · social contrats de travail · tribunal-supreme-administrative.

Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2019, n° 18691

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2019, n° 18691 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière le 5 décembre 2019, s'inscrit dans le cadre spécifique de la gestion des ressources humaines au sein d'une entité administrative hautement stratégique : l'Agence Monégasque de Sécurité Numérique (AMSN), rattachée au Département de l'Intérieur. Elle met en lumière les exigences déontologiques strictes qui pèsent sur les agents publics, y compris contractuels, opérant dans le secteur sensible de la cybersécurité étatique.

Antérieurement à son engagement au sein de l'administration monégasque, Monsieur J.P. N. exerçait une activité professionnelle privée dans le domaine de la sécurité informatique et de la recherche de cybercriminalité. En 2013, il avait d'ailleurs attiré l'attention du Gouvernement Princier sur l'opportunité de créer un Centre d'alerte et de réaction aux attaques informatiques (CERT) à destination des entreprises et des administrations, initiative à laquelle le Conseiller de Gouvernement - Ministre pour l'Équipement, l'Environnement et l'Urbanisme avait répondu qu'une entité chargée de la sécurité numérique était à l'étude. Par ailleurs, préalablement à son recrutement public, M. J.P. N. avait été sollicité par la Commune de Monaco et avait signé, sous l'égide de sa société dénommée U. E., une lettre de mission portant sur l'audit de sécurité du système d'information communal. Dans le cadre de ce mandat privé, il avait procédé à une série de tests d'intrusion par l'intermédiaire des voies de communication électroniques et avait communiqué les résultats de ses travaux à son mandant, entretenant à cette occasion des relations fréquentes avec le Chef du service informatique de la Commune.

Après la création de l'AMSN en 2015, Monsieur J.P. N. a été embauché par contrat en date du 10 novembre 2016 par le Directeur des ressources humaines et de la formation de la Fonction publique, en qualité d'agent non titulaire de l'État. Ce contrat, conclu pour une durée déterminée de trois ans courant du 1er décembre 2016 au 30 novembre 2019 inclus, lui confiait les fonctions de chargé de mission au sein de l'AMSN. Le requérant précise avoir intégré l'Agence grâce à son insistance et en raison du critère de préférence nationale à compétence égale ou supérieure, supposant dès lors que sa présence n'était pas souhaitée et que son avenir au sein de la structure était compromis dès l'origine.

Sur le plan déontologique, le cadre d'emploi de M. J.P. N. était particulièrement balisé. D'une part, son contrat d'engagement comportait des stipulations expresses relatives au secret professionnel, à la réserve et à la discrétion professionnelle, notamment en son article 4.4.2, alinéa premier. D'autre part, le 24 août 2017, l'intéressé avait signé un « engagement de responsabilité » spécifique portant sur la confidentialité des informations et supports classifiés de sécurité nationale portés à sa connaissance, faisant référence aux conséquences prévues par l'article 19 de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 et les règlements administratifs en cas de divulgation, sciemment ou par négligence, à des personnes non autorisées. De surcroît, lors de son évaluation professionnelle couvrant la période du 1er décembre 2016 au 1er octobre 2017, son supérieur hiérarchique avait formellement attiré son attention sur la nécessité de conserver une plus stricte confidentialité, le document d'évaluation mentionnant que « la discrétion et la retenue sont indispensables aux métiers cyber » et que l'agent « doit surveiller ses propos et ses réactions... ».

Les faits générateurs du litige se sont déroulés à la fin de l'année 2017. Le 24 novembre 2017 (ou en décembre 2017 selon l'exposé de la contre-requête), un « audit technique et organisationnel de test » a été réalisé au sein du système informatique de la Commune de Monaco, à la demande de cette dernière, dans le cadre d'une procédure de qualification d'une société prestataire d'audit en sécurité des systèmes d'information. Lors de cette opération, l'AMSN n'est intervenue qu'en stricte qualité d'observateur, et les règles de confidentialité avaient été expressément rappelées lors de la réunion d'ouverture. Cet audit a permis d'identifier un certain nombre de vulnérabilités dans le système informatique communal, lesquelles ont été consignées par écrit pour des raisons de confidentialité.

Bien que M. J.P. N. n'ait pas assisté personnellement à cet audit, il a eu accès à ces conclusions confidentielles dans l'exercice de ses fonctions au sein de l'AMSN, précisément à l'occasion du compte-rendu verbal de la mission d'observation assurée par un autre représentant de l'Agence. Or, à l'occasion d'une rencontre fortuite et au détour d'une conversation, M. J.P. N. a révélé ces vulnérabilités au Chef du service informatique de la Commune de Monaco, sans y avoir été autorisé. Lors d'une réunion tenue le 7 décembre 2017, les représentants de la Commune ont souligné que ces découvertes ne devaient faire l'objet d'aucune divulgation et ont exprimé leur vif mécontentement au sujet des informations confidentielles ainsi révélées par l'agent de l'AMSN au Chef de leur service informatique.

Prenant acte de ces faits, le Directeur de l'AMSN a, par courrier du 15 décembre 2017, sollicité auprès du Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur l'ouverture d'une procédure disciplinaire à l'encontre de M. J.P. N. pour violation de ses obligations contractuelles et du secret professionnel. Par courrier du 22 décembre 2017, le Ministre d'État a prononcé la suspension de fonctions de l'agent avec maintien de sa rémunération, mesure prenant effet le 28 décembre 2017. Convoqué le 12 janvier 2018 pour un entretien préalable fixé au 14 février 2018, M. J.P. N. a pu consulter l'intégralité de son dossier individuel et les pièces de la procédure, avant d'être entendu en présence de son avocat. À l'issue de cette procédure, le Ministre d'État a, par décision du 20 avril 2018, prononcé le congédiement de M. J.P. N. de ses fonctions de chargé de mission au sein de l'AMSN.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant les motifs de cette éviction, M. J.P. N. a formé, le 4 juin 2018, un recours gracieux auprès du Ministre d'État, arguant d'une erreur manifeste d'appréciation et sollicitant la réparation de son préjudice moral et financier. Face au silence gardé par l'autorité administrative, ayant fait naître une décision implicite de rejet, M. J.P. N. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe Général le 30 juillet 2018 sous le numéro TS 2018-17.

Aux termes de sa requête, M. J.P. N. demandait au Tribunal Suprême, d'une part, d'annuler la décision implicite du Ministre d'État rejetant son recours gracieux dirigé contre la décision de congédiement du 20 avril 2018 et, d'autre part, de condamner l'État de Monaco à lui verser la somme de 200.000 euros à titre de dommages et intérêts en réparation du préjudice moral et financier qu'il estimait avoir subi.

Au soutien de ses conclusions en annulation, le requérant articulait plusieurs moyens et arguments :

1. Sur la régularité de la procédure préalable, il indiquait dans son exposé des faits que les pièces de son dossier ne lui avaient été communiquées, ainsi qu'à son avocat, que très tardivement après des relances de sa part, soutenant que cela ne lui avait pas permis d'assurer sa défense conformément à l'article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
2. Sur le bien-fondé de la sanction, il soutenait que la décision de congédiement était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Selon lui, l'administration avait interprété des faits sans importance comme une faute constitutive d'une violation du secret professionnel. Il affirmait que la vulnérabilité mentionnée au détour d'une conversation était déjà parfaitement connue du Chef du service informatique de la Commune, dès lors que c'était sa propre société, U. E., qui avait découvert cette faille lors de son mandat antérieur et en avait informé ce même responsable. En l'absence de révélation d'un élément inconnu de son interlocuteur, il ne pouvait y avoir, selon lui, ni violation du secret professionnel, ni faute disciplinaire.
3. Il faisait également valoir qu'il n'avait pu obtenir, malgré ses demandes postérieures au congédiement, la remise de plusieurs documents sociaux auxquels il estimait avoir droit : certificat de travail, attestation de l'employeur pour les organismes sociaux, solde des congés payés et reçu pour solde de tout compte.
4. Enfin, au soutien de sa demande indemnitaire, il invoquait une atteinte grave à sa réputation d'expert reconnu par plusieurs magistrats en matière de cybercriminalité et d'expert pénal pour la police, affirmant que ce congédiement lui interdisait en pratique d'exercer son métier en Principauté pour un sujet de nationalité monégasque, et soupçonnant une volonté de l'écarter au profit d'une société directement hébergée dans les locaux de la Sûreté publique.

En défense, par une contre-requête enregistrée le 28 septembre 2018, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux entiers dépens. L'administration opposait une argumentation structurée :

1. Sur la légalité interne et l'absence d'erreur manifeste d'appréciation, le Ministre d'État rappelait l'étendue des obligations pesant sur l'agent en vertu de son contrat (secret professionnel, réserve et discrétion) et de l'engagement de responsabilité signé le 24 août 2017 (obligation de secret professionnel renforcé). Il soutenait que M. J.P. N. avait divulgué sans autorisation des informations confidentielles issues d'un audit auquel l'AMSN n'assistait qu'en qualité d'observateur. L'administration soulignait que le requérant ne prouvait nullement que ces vulnérabilités étaient déjà connues du Chef du service informatique, cette simple affirmation étant contredite par le mécontentement officiel exprimé par les représentants de la Commune le 7 décembre 2017. Rappelant les avertissements déjà formulés lors de l'évaluation professionnelle de l'agent quant à son manque de retenue, le Ministre d'État estimait que l'incapacité de l'intéressé à conserver le secret sur des informations sensibles justifiait pleinement son congédiement, sanction adaptée aux faits.
2. Sur le grief tiré de la non-remise des documents de fin de contrat, le Ministre d'État, tout en contestant la matérialité de cette abstention, faisait valoir que cette circonstance relative à l'exécution du congédiement était sans incidence sur la légalité de la décision elle-même, rendant le moyen inopérant.
3. Sur la demande indemnitaire, le défendeur rappelait qu'en vertu de l'article 90 B de la Constitution, le Tribunal Suprême ne peut octroyer de dommages et intérêts qu'en conséquence d'une annulation prononcée par lui, et ajoutait qu'en tout état de cause, le préjudice n'était établi ni dans son existence ni dans son quantum.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le litige soumis à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême soulevait une question principale de droit de la fonction publique monégasque, assortie de questions accessoires relatives à l'opérance des moyens en contentieux de l'annulation et au sort des conclusions indemnitaires.

À titre principal, la haute juridiction devait déterminer quelle est la nature et la portée de l'obligation de discrétion professionnelle pesant par voie contractuelle sur un agent non titulaire de l'État exerçant au sein de l'Agence Monégasque de Sécurité Numérique, et si la divulgation non autorisée par cet agent, à un responsable technique d'une entité publique tierce, d'informations confidentielles recueillies à l'occasion de ses fonctions justifie légalement une mesure de congédiement sans que l'autorité administrative ne commette d'erreur manifeste d'appréciation.

À titre accessoire, le Tribunal devait trancher la question de savoir si des circonstances postérieures à l'édiction de l'acte de congédiement, tenant à l'absence alléguée de remise des documents administratifs de fin de contrat, peuvent utilement être invoquées pour contester la légalité de la décision d'éviction, et tirer les conséquences du rejet du recours en annulation sur la demande corrélative en indemnisation.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter la requête de Monsieur J.P. N., le Tribunal Suprême développe un raisonnement rigoureux et synthétique en six considérants, opérant une qualification juridique précise des obligations de l'agent avant d'exercer son contrôle sur la proportionnalité de la sanction et l'opérance des moyens soulevés.

Dans un premier temps, le Tribunal procède à l'identification de la norme déontologique applicable et à la définition de sa portée juridique (considérants 1° et 2°). Après avoir relevé la qualité d'agent non titulaire de l'État du requérant, recruté le 10 novembre 2016 comme chargé de mission à l'AMSN, le juge ne se fonde pas sur la notion pénale ou contractuelle de « secret professionnel » — autour de laquelle les parties avaient pourtant largement débattu dans leurs écritures — mais cible spécifiquement l'obligation de « discrétion professionnelle ». Pour ce faire, il cite intégralement l'article 4.4.2, alinéa premier, du contrat d'engagement de l'intéressé. Aux termes de cette stipulation, l'agent doit faire preuve de discrétion pour tous les faits, informations ou documents dont il a connaissance dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions. Le texte contractuel précise de manière décisive deux éléments d'extension : d'une part, « la discrétion s'impose même si les documents ne sont pas couverts par le secret professionnel » ; d'autre part, « elle s'impose à l'égard des tiers mais aussi d'autres Agents qui dans le cadre de leurs attributions n'ont pas à connaître de ces informations ». Le Tribunal Suprême pose alors un principe d'équivalence fondamental : il juge que l'obligation de discrétion ainsi stipulée au contrat d'un agent non titulaire « a la même portée que celle qui s'impose aux fonctionnaires de l'État en vertu des articles 11 et 12 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 ». Par ce mouvement, la juridiction aligne pleinement le régime déontologique de l'agent contractuel sur le statut général de la fonction publique monégasque.

Dans un deuxième temps, le Tribunal procède à la qualification juridique des faits pour caractériser le manquement (considérants 3° et 4°). Le juge établit précisément la chaîne d'acquisition et de divulgation de l'information à partir des pièces du dossier. Il relève que l'AMSN est intervenue avec un statut spécifique d'« observateur » lors d'un audit technique et organisationnel de test réalisé le 24 novembre 2017 à la demande de la Commune de Monaco, destiné à qualifier une société prestataire d'audit en sécurité des systèmes d'information. Le Tribunal constate que c'est bien « dans l'exercice de ses fonctions au sein de l'Agence » que M. J.P. N. a eu accès à des informations confidentielles, lors du compte-rendu verbal de cette mission d'observation effectué par un autre représentant de l'AMSN. Dès lors, en divulguant ces éléments au Chef du service informatique de la Commune, le requérant a directement violé son obligation de discrétion professionnelle. En se plaçant sur le terrain de la discrétion professionnelle telle que définie à l'article 4.4.2 du contrat, le Tribunal neutralise implicitement mais nécessairement le moyen de défense du requérant qui soutenait que l'interlocuteur connaissait déjà la faille et qu'il n'y avait pas de secret professionnel : dès lors que l'information issue du compte-rendu de l'audit du 24 novembre 2017 était confidentielle et acquise dans l'exercice des fonctions, sa communication non autorisée à un agent extérieur à l'AMSN constituait en soi un manquement à la discrétion, indépendamment de la couverture par le secret professionnel ou des connaissances antérieures supposées du destinataire.

Dans un troisième temps, le Tribunal exerce son contrôle sur le choix de la sanction au regard du standard de l'erreur manifeste d'appréciation (considérant 4°). Pour juger que le Ministre d'État a pu légalement prononcer le congédiement (la cessation anticipée du contrat), la haute juridiction mobilise un faisceau de quatre critères cumulatifs, à la fois subjectifs et objectifs :

• Un critère comportemental antérieur : le supérieur hiérarchique du requérant avait déjà, lors de son entretien d'évaluation précédant les faits, appelé son attention sur la nécessité de conserver une plus stricte confidentialité dans l'exercice de ses fonctions au sein de l'AMSN.
• Un critère contextuel général : les « enjeux de sécurité informatique et numérique en Principauté ».
• Un critère organique et fonctionnel : la « mission spécifique de l'Agence Monégasque de Sécurité numérique dans ce domaine ».
• Un critère matériel : la « sensibilité des informations en cause ». Au regard de la convergence de ces éléments, le Tribunal conclut que le Ministre d'État, en se fondant sur cette divulgation pour mettre fin au contrat, n'a pas entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation.

Dans un quatrième temps, le Tribunal écarte le moyen tiré des conditions matérielles de fin de contrat (considérant 5°). Appliquant le principe classique selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie à la date de son édiction, le juge déclare inopérant (« ne saurait utilement soutenir ») le moyen selon lequel la décision attaquée serait illégale au motif que, postérieurement à celle-ci, le certificat de travail, l'attestation destinée aux organismes sociaux, le solde de congés payés et le reçu pour solde de tout compte n'auraient pas été communiqués à l'agent.

Enfin, dans un cinquième temps, le Tribunal tire la conséquence mécanique du rejet des conclusions en annulation sur le volet indemnitaire (considérant 6°). La décision de congédiement n'étant pas annulée, la demande de dommages et intérêts présentée sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution est rejetée « par voie de conséquence ». On notera que le Tribunal ne répond pas expressément dans ses motifs à l'allégation factuelle de communication tardive du dossier au regard de l'article 6 § 1 de la CEDH, laquelle n'avait été évoquée par le requérant que dans la partie narrative des faits de sa requête (tout en reconnaissant avoir pu consulter l'intégralité de son dossier préalablement à l'entretien) sans être reprise dans l'articulation formelle des moyens au soutien de la requête.

C. Le dispositif

Au terme de son délibéré, l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

« Décide : La requête de Monsieur J.P. N. est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de Monsieur J.P. N. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 5 décembre 2019 par le Tribunal Suprême en Assemblée plénière constitue un jalon jurisprudentiel majeur pour le droit de la fonction publique monégasque, tant par l'assimilation déontologique qu'elle opère entre agents contractuels et fonctionnaires titulaires que par la méthodologie du contrôle exercé sur les sanctions disciplinaires dans les secteurs régaliens ou hautement sensibles.

En premier lieu, l'apport théorique central de l'arrêt réside dans l'affirmation selon laquelle l'obligation de discrétion professionnelle stipulée dans le contrat d'un agent non titulaire de l'