IMMOBILIER REGLES D URBANISME · IMMOBILIER IMMEUBLE A USAGE D HABITATION · IMMOBILIER DROIT DE PREEMPTION · TRIBUNAL-SUPREME-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Tribunal Suprême de Monaco — Contrôle de qualification et de motivation — cassation totale

Sommaire analytique Korpus — Il résulte de la décision rendue le 05 décembre 2019 (n° TS 2019-04) par Tribunal Suprême de Monaco (Principauté de Monaco), statuant au visa de droit positif applicable en Principauté de Monaco, que l'application des règles régissant le domaine « immobilier regles d urbanisme · immobilier immeuble a usage d habitation · immobilier droit de preemption · tribunal-supreme-administrative » exige une caractérisation précise des éléments de fait et de droit soumis au débat contradictoire, sous le contrôle de révision en droit (ou d’appréciation de conformité constitutionnelle au Titre III de la Constitution du 17 décembre 1962) propre aux juridictions souveraines de la Principauté (cassation totale).

L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir

• Règle directrice & sens de l'arrêt : Tribunal Suprême de Monaco consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de droit positif applicable en Principauté de Monaco (cassation totale), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté de Monaco.
• Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
• Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine immobilier regles d urbanisme · immobilier immeuble a usage d habitation · immobilier droit de preemption · tribunal-supreme-administrative.

Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2019, n° 18696

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2019, n° 18696 (Lire sur source officielle)

L’exercice par la puissance publique de ses prérogatives exorbitantes du droit commun en matière foncière se situe au point de friction entre les nécessités de l’aménagement du territoire et la garantie fondamentale du droit de propriété ainsi que de la liberté contractuelle. En Principauté de Monaco, où l'exiguïté du territoire confère à la maîtrise foncière un caractère hautement stratégique, le législateur a doté l'État d'un instrument d'intervention spécifique au sein du secteur locatif ancien : le droit de préemption institué par l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée, relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947. Par sa décision rendue en Assemblée plénière le 5 décembre 2019, le Tribunal Suprême de Monaco apporte une contribution majeure à l'encadrement juridictionnel de cette prérogative, tant en ce qui concerne la délimitation matérielle de son champ d'application que le contrôle de la substance même des motifs d'intérêt général invoqués par l'administration pour justifier l'éviction d'un acquéreur privé.

Si le texte législatif n'assigne pas formellement de finalités prédéterminées à l'exercice de ce droit de préemption, la haute juridiction monégasque refuse d'y voir un pouvoir discrétionnaire absolu qui permettrait à l'État de constituer des réserves foncières par pure opportunité patrimoniale ou financière. En exigeant que la décision de préemption réponde à des motifs d'intérêt général propres à chaque espèce et correspondant à un objet suffisamment défini, et en vérifiant concrètement l'adéquation entre le bien préempté et le projet allégué, le juge de l'excès de pouvoir érige un garde-fou rigoureux contre les préemptions insuffisamment caractérisées.

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire prend sa source dans une transaction immobilière privée s'inscrivant dans un projet plus vaste de promotion immobilière. Le 10 janvier 2017, Monsieur G. R., agissant tant en son nom personnel qu'en qualité d'administrateur judiciaire de son frère, Monsieur H. R., a conclu une promesse synallagmatique de vente et d'achat portant sur un appartement et une cave leur appartenant, situés dans l'immeuble dénommé « Villa René » à Monaco. Cet acte a été signé au profit de la société DIGHTON FUNDS INTERNATIONAL, moyennant un prix convenu de 3 200 000 euros. La convention était affectée de diverses conditions suspensives stipulées au bénéfice de la société acquéreuse, laquelle poursuivait une opération de promotion immobilière sur l'ensemble de la « Villa René ». Le bien en question était par ailleurs donné à bail par les consorts R. sous le régime de la loi n° 887 du 25 juin 1970.

Plus d'un an et demi après la signature de cette promesse, Monsieur G. R. a entrepris les démarches relatives au droit de préemption étatique. Par une lettre datée du 29 octobre 2018 et expressément intitulée « purge du droit de préemption de l'État », il a informé le Ministre d'État de l'opération envisagée, en lui demandant de faire connaître au notaire s'il entendait se porter acquéreur du bien immobilier. Toutefois, avant même que l'administration ne se prononce, Monsieur G. R. a adressé au Ministre d'État, le 25 novembre 2018, un courrier de rétractation de sa première lettre. Il y exposait que la déclaration initiale avait été envoyée prématurément et qu'un terme avait été mis à l'accord conclu avec la société acquéreuse.

Nonobstant cette tentative de rétractation, le Ministre d'État a, le 28 novembre 2018, notifié au notaire une décision d'exercice du droit de préemption sur le fondement de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000. Pour justifier cette acquisition forcée, l'autorité administrative a avancé plusieurs considérations : la volonté d'accroître la présence foncière de l'État dans une zone de préemption prioritaire située dans le périmètre de l'opération d'urbanisme dénommée « Annonciade II » (le terrain étant localisé au droit d'un accès potentiel à ce futur quartier), le fait que les lieux se trouvaient dans un état correct, et la circonstance que le prix de vente s'avérait raisonnable.

Les suites de cette décision ont donné lieu à d'importantes difficultés d'exécution quant à la passation de l'acte authentique de vente. D'une part, par une lettre du 21 décembre 2018, la Direction de l'habitat a indiqué au notaire que le bien ne relevait pas de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 en vertu du premier tiret de son article premier. D'autre part, le 28 décembre 2018, le notaire a signalé par courrier à l'administrateur des domaines l'expiration, à cette même date, du délai d'un mois fixé par l'article 38 de la loi du 28 décembre 2000 pour la réalisation de la vente. Ultérieurement, un rendez-vous de signature a néanmoins été fixé par le notaire au 21 février 2019. La veille, le 20 février 2019, le Trésorier Général des Finances a établi une attestation certifiant que les fonds nécessaires à l'acquisition, à hauteur de 3 363 500 euros (alors que la somme demandée incluant la provision sur frais s'élevait à 3 363 700 euros), étaient disponibles et devaient être immédiatement versés à l'étude notariale le jour de la signature. Le 21 février 2019, les vendeurs ne se sont pas présentés à l'étude pour signer l'acte de vente, ce qui a conduit le notaire à dresser, le jour même, un procès-verbal de carence.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la régularité de l'intervention étatique, Monsieur G. R., en sa qualité de vendeur préempté, et la société DIGHTON FUNDS INTERNATIONAL, en sa qualité d'acquéreur évincé, ont saisi le Tribunal Suprême le 28 janvier 2019 (requête enregistrée sous le numéro TS 2019-04). Ils sollicitaient l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de préemption du Ministre d'État du 28 novembre 2018, ainsi que la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens.

L'instruction de l'affaire s'est révélée particulièrement dense, excédant le cadre habituel des échanges de mémoires. Après le dépôt de la contre-requête du Ministre d'État le 29 mars 2019, de la réplique des requérants le 30 avril 2019 et de la duplique de l'administration le 3 juin 2019, Maître Arnaud ZABALDANO, Avocat-Défenseur agissant pour les demandeurs, a déposé le 11 juin 2019 une requête aux fins d'autorisation de triplique. Le 14 juin 2019, le Président du Tribunal Suprême a, d'une part, rendu une ordonnance portant mesure d'instruction et, d'autre part, autorisé par courrier, à titre exceptionnel, le dépôt d'une triplique. Suite au mémoire de production déposé par le Ministre d'État le 12 juillet 2019, les requérants ont enregistré leur triplique le 7 août 2019. Par une ordonnance du 9 août 2019, le Président de la haute juridiction a accordé à l'État un ultime délai d'un mois pour répliquer, donnant lieu au dépôt d'observations en réponse à la triplique le 9 septembre 2019. La clôture de l'instruction a été prononcée par procès-verbal du Greffier en Chef le 16 septembre 2019, et l'affaire a été appelée à l'audience du 21 novembre 2019, au cours de laquelle ont été entendus Madame Magali INGALL-MONTAGNIER en son rapport, Maître Jean André ALBERTINI (avocat au barreau de Bastia) pour les requérants, Maître François MOLINIE (avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France) pour l'État, ainsi que Madame le Procureur général en ses conclusions.

Au soutien de leur recours en annulation, les demandeurs ont articulé une série de moyens touchant tant au champ d'application de la loi qu'à la légalité externe et interne de l'acte attaqué :

1. Sur le champ d'application de la loi (erreur de droit et sécurité juridique) : À titre principal, ils soutenaient que l'appartement litigieux, étant loué sous le régime de la loi n° 887 du 25 juin 1970, échappait au droit de préemption de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 par l'effet exprès de l'article 1er (premier tiret) de cette dernière, qui exclut de son champ les biens relevant de la loi de 1970. Ils s'appuyaient sur le courrier confirmatif de la Direction de l'habitat du 21 décembre 2018 et faisaient valoir que le changement de doctrine de l'administration sur ce point violait le principe de sécurité juridique.
2. Sur la légalité externe : À titre subsidiaire, ils invoquaient un vice de forme tiré du défaut d'information du Conseil National (moyen dont ils ont toutefois pris acte de la régularisation dans leur réplique) et du défaut de notification de la décision à Monsieur G. R. lui-même dans le délai légal d'un mois. Selon eux, la notification faite au notaire — lequel n'avait pas reçu mandat pour purger le droit de préemption — ne dispensait pas l'État de notifier l'acte au propriétaire, à qui la décision imposait des sujétions, pour la lui rendre opposable. Ils arguaient également d'une violation de la loi du 29 juin 2006 sur la motivation des actes administratifs, reprochant à la décision une motivation erronée, concernant la copropriété et non l'appartement lui-même, et entachée de contradiction interne, les motifs retenus s'excluant réciproquement (ce qui équivaudrait à une absence de motivation).
3. Sur la légalité interne : Ils soulevaient trois griefs distincts. Premièrement, l'illégalité de la décision découlerait de la non-réalisation de la vente dans le délai impératif d'un mois prescrit par l'alinéa 4 de l'article 38 de la loi de 2000. Ils imputaient ce dépassement à la carence des services de l'État et ajoutaient, dans leur triplique, que la vente n'aurait de toute façon pas pu être signée le 21 février 2019 dès lors que les fonds n'avaient pas été préalablement versés à la comptabilité du notaire (contrairement aux stipulations de la clause « prix » de l'acte) et que la somme disponible attestée par le Trésorier Général des Finances (3 363 500 euros) était inférieure au montant requis (3 363 700 euros). Deuxièmement, ils dénonçaient une erreur de droit résultant de l'absence d'objet suffisamment précis de la préemption : l'opération « Annonciade II » ne serait qu'un simple projet et l'État avait renoncé à préempter six autres appartements précédemment vendus dans le même immeuble (dont l'un à un prix au mètre carré quasi identique). Troisièmement, ils invoquaient une erreur manifeste d'appréciation quant aux caractéristiques du bien et une disproportion manifeste au regard de l'objectif poursuivi : la préemption d'un seul appartement au sein de la villa ne présenterait aucun intérêt ni pour l'opération urbanistique « Annonciade II », ni pour le motif social tardivement avancé par l'État (le bien étant déjà soumis au secteur protégé), l'opération étant en réalité guidée par la seule opportunité patrimoniale d'acquérir un bien en état correct à un prix jugé raisonnable.

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête par une argumentation structurée en réponse à chaque grief :

1. Sur l'applicabilité de l'article 38 de la loi de 2000 : Après avoir relevé que les requérants avaient eux-mêmes souscrit une déclaration d'intention d'aliéner sur le fondement d'un texte qu'ils prétendaient ensuite inapplicable, le Ministre d'État soutenait que l'exception prévue à l'article 1er de la loi du 28 décembre 2000 pour les locaux relevant de la loi n° 887 du 25 juin 1970 ne s'étend pas aux dispositions régissant le droit de préemption de l'État. Selon lui, ce droit s'applique indistinctement à tous les locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947. Il écartait toute atteinte à la sécurité juridique en affirmant que d'éventuelles formules ambiguës utilisées par l'administration dans des courriers adressés à des tiers ne sauraient modifier la loi, seule applicable.
2. Sur la légalité externe : L'administration faisait valoir que le Conseil National avait bien été avisé et que la notification adressée au notaire dans le délai légal était parfaitement régulière et opposable à Monsieur G. R., puisque ce dernier avait expressément demandé, dans sa déclaration d'intention d'aliéner, que la réponse fût communiquée audit notaire. Elle maintenait que l'acte comportait l'énoncé des considérations de fait et de droit le justifiant, sans aucune contradiction.
3. Sur la légalité interne : Concernant le délai d'un mois pour conclure la vente, le Ministre d'État objectait que ce délai est dépourvu de sanction légale, que son dépassement ne vaut pas renonciation implicite de l'État à un droit déjà exercé et que, par principe, les conditions d'exécution postérieures d'un acte administratif sont sans incidence sur sa légalité initiale. À titre surabondant, il imputait le défaut de réalisation de la vente à l'absence fautive des vendeurs le 21 février 2019 (constatée par procès-verbal de carence), précisant que l'État s'était engagé à un versement immédiat des fonds le jour de la signature, que la différence de 200 euros ne portait pas sur le prix mais sur une provision sur frais déduite sans objection du notaire, et que les vendeurs n'avaient eu connaissance de cette question financière qu'en avril 2019. Enfin, sur le fond des motifs de la préemption, le Ministre d'État défendait la légalité de sa décision en soutenant qu'elle reposait sur des finalités complémentaires et non contradictoires : le prix raisonnable du bien, son état correct et sa localisation stratégique (accès potentiel au futur quartier « Annonciade II »). Dans ses écritures, il rattachait principalement les critères de coût et d'état du bien à un objectif social d'intérêt général consistant à permettre aux personnes ayant des liens particuliers avec la Principauté de se loger à Monaco, ajoutant que la soumission actuelle du bien à la loi n° 887 était inopérante puisque rien n'obligeait le futur acquéreur privé à maintenir l'appartement en location.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le litige soumettait à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême deux questions juridiques successives, dont la première commandait l'examen de la seconde.

En premier lieu, sur le plan du champ d'application matériel de la loi, le droit de préemption institué au profit de l'État par l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée s'applique-t-il aux aliénations de locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 lorsque ces locaux relèvent du régime locatif particulier de la loi n° 887 du 25 juin 1970, ou bien ces derniers en sont-ils exclus par l'effet des dispositions liminaires de la loi de 2000 ?

En second lieu, à supposer ce droit de préemption applicable, quelles sont les conditions de fond régissant la légalité interne de la décision par laquelle le Ministre d'État exerce cette prérogative ? Plus précisément, l'État peut-il légalement fonder la préemption d'un unique appartement en copropriété sur un motif d'intérêt général d'ordre urbanistique — tenant à la situation de l'immeuble dans une zone de préemption prioritaire au droit d'un accès potentiel à un futur quartier (opération « Annonciade II ») — lorsque l'acquisition de cette seule fraction d'immeuble ne permet pas, par elle-même, de réaliser l'aménagement urbanistique invoqué ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie avec une grande économie de moyens mais une remarquable fermeté théorique, en trois étapes logiques correspondant aux considérants 2°, 3° et 4° de la décision.

Dans un premier temps (considérant 2°), la haute juridiction tranche implicitement mais nécessairement le débat relatif au champ d'application matériel de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée. Avant même de citer le texte de cet article, le Tribunal Suprême insère une incise interprétative déterminante en affirmant que cette disposition « a vocation à s'appliquer à l'ensemble des locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 ». Ce faisant, le juge valide la thèse soutenue par le Ministre d'État et écarte le moyen d'erreur de droit soulevé à titre principal par les requérants. Quand bien même un appartement relèverait, pour ses règles de location, de la loi n° 887 du 25 juin 1970 (et serait à ce titre exclu des règles locatives de la loi n° 1.235 par son article premier), il n'en demeure pas moins soumis au droit de préemption de l'article 38 dès lors qu'il répond au critère objectif et chronologique d'être un local à usage d'habitation construit ou achevé avant le 1er septembre 1947. L'applicabilité du mécanisme de préemption étant ainsi acquise, le juge pouvait passer à l'examen de la régularité de son exercice.

Dans un deuxième temps (considérant 3°), le Tribunal Suprême pose le principe directeur encadrant la légalité interne des décisions de préemption. L'article 38 de la loi du 28 décembre 2000, dont les alinéas pertinents sont reproduits au considérant 2°, fixe une procédure (déclaration d'intention d'aliéner valant offre irrévocable d'un mois, information du Conseil National, décision du Ministre d'État d'acquérir aux conditions fixées, délai d'un mois pour réaliser la vente), mais demeure totalement silencieux quant aux buts que doit poursuivre l'administration lorsqu'elle décide de préempter. Comblant ce silence législatif par une règle jurisprudentielle de fond, le Tribunal Suprême énonce que « l'exercice du droit de préemption par le Ministre d'État ne peut s'exercer, sous le contrôle du juge, que pour des motifs d'intérêt général qui, propres à chaque espèce, doivent correspondre à un objet suffisamment défini ». Trois exigences cumulatives sont ainsi dégagées : l'existence d'un motif d'intérêt général, la spécificité de ce motif au regard des circonstances propres à l'espèce, et la définition suffisamment précise de l'objet de l'opération projetée.

Dans un troisième temps (considérant 4°), le juge applique cette grille de contrôle aux faits de l'espèce en se concentrant exclusivement sur la teneur de l'acte attaqué. Il relève d'abord, par une lecture littérale de la décision du 28 novembre 2018, que l'État a exercé sa prérogative pour un « motif urbanistique », lequel était tiré du fait que « l'immeuble est situé dans une zone de préemption prioritaire dans le périmètre de l'opération Annonciade II et le terrain en question est situé au droit d'un accès potentiel à ce futur quartier ». On observera que le Tribunal Suprême