PROFESSIONS PROFESSIONS MEDICALES ET PARAMEDICALES · PROCEDURES PROCEDURE ADMINISTRATIVE · SANTE PUBLIQUE ETABLISSEMENT DE SANTE · PUBLIC LOI ET ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX · TRIBUNAL-SUPREME-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Tribunal Suprême de Monaco — Contrôle de qualification et de motivation — rejet
Sumário Analítico Korpus — Il résulte de la décision rendue le 29 juin 2006 (n° 20406) par Tribunal Suprême de Monaco (Principauté de Monaco), statuant au visa de droit positif applicable en Principauté de Monaco, que l'application des règles régissant le domaine « professions professions medicales et paramedicales · procedures procedure administrative · sante publique etablissement de sante · public loi et actes administratifs unilateraux · tribunal-supreme-administrative » exige une caractérisation précise des éléments de fait et de droit soumis au débat contradictoire, sous le contrôle de révision en droit (ou d’appréciation de conformité constitutionnelle au Titre III de la Constitution du 17 décembre 1962) propre aux juridictions souveraines de la Principauté (rejet).
L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir
- Règle directrice & sens de l'arrêt : Tribunal Suprême de Monaco consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de droit positif applicable en Principauté de Monaco (rejet), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté de Monaco.
- Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
- Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine professions professions medicales et paramedicales · procedures procedure administrative · sante publique etablissement de sante · public loi et actes administratifs unilateraux · tribunal-supreme-administrative.
Tribunal Suprême de Monaco, 04 mars 2022, n° 20406
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 mars 2022, n° 20406 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
Le litige soumis à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre spécifique de la fonction publique hospitalière monégasque et, plus précisément, de la gestion de la fin de carrière d'un agent public confronté à une altération de son état de santé consécutive à un accident de service.
Madame R. T. G. a été recrutée en 1999 par le Centre Hospitalier Princesse Grace (ci-après le « CHPG »), établissement public régi notamment par la loi n° 918 du 27 décembre 1971 sur les établissements publics et l'Ordonnance Souveraine n° 5.095 du 14 février 1973 modifiée sur son organisation et son fonctionnement. Elle y exerçait les fonctions d'agent de service hospitalier, relevant plus exactement du grade d'agent de service hospitalier qualifié (ASHQ) de classe normale, soumis aux dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 modifiée portant statut du personnel de service du CHPG.
L'exécution normale de sa carrière a été interrompue le 2 décembre 2014, date à laquelle l'intéressée a été victime d'un accident du travail. Les séquelles de cet événement ont durablement affecté sa capacité physique à exercer les attributions initialement attachées à son grade. Après une longue période d'interruption ou de soins (non précisé dans la décision), le médecin de l'Office de la médecine du travail a émis, le 22 mai 2017, un avis déclarant Madame G. définitivement inapte à son poste d'agent de service hospitalier qualifié de classe normale. Toutefois, cet avis d'inaptitude au poste d'origine n'était pas exclusif de toute capacité de travail résiduelle : l'agent a été simultanément autorisé à reprendre une activité professionnelle à mi-temps thérapeutique sur un poste adapté.
Conformément à ces préconisations médicales, une reprise progressive du travail s'est opérée. À compter du 16 mai 2017 — puis avec un aménagement formalisé en septembre 2017 au sein du service de gestion administrative du patient — Madame G. a exercé ses fonctions à mi-temps thérapeutique sur un poste aménagé d'ordre administratif, qualifié par la requérante de poste sédentaire de type secrétariat. À partir du 17 novembre 2017, cette reprise s'est consolidée par le passage à une activité aménagée à temps complet sur ce même poste administratif.
Dans l'intervalle de cette réadaptation professionnelle, un événement d'état civil déterminant au regard des règles statutaires est survenu : le 21 octobre 2017, Madame G. a atteint l'âge de soixante ans. Or, selon l'analyse juridique défendue par l'établissement hospitalier, cet anniversaire marquait, pour un agent de catégorie active tel qu'un ASHQ de classe normale, l'âge d'ouverture des droits à pension de retraite. Constatant que l'intéressée n'avait effectué aucune démarche spontanée pour faire valoir ses droits à la retraite à l'issue de son soixantième anniversaire et qu'elle demeurait en fonction à temps complet sur son poste adapté en novembre 2017, la direction des ressources humaines du CHPG a pris l'initiative de la convoquer.
Un entretien s'est tenu le 12 janvier 2018 (la contre-requête du CHPG mentionnant également la date du 15 janvier 2018 pour un entretien similaire ou identique). Les versions des parties divergent radicalement quant à la teneur et à la portée juridique des échanges intervenus lors de cette réunion. Selon Madame G., elle aurait été unilatéralement « invitée » à prendre sa retraite, alors même qu'elle exprimait le souhait formel de poursuivre son activité professionnelle pendant encore deux années, jusqu'à l'âge de soixante-deux ans, afin de pouvoir prétendre à une pension de retraite à taux plein et dans l'attente de la résolution des procédures judiciaires relatives à son accident du travail. À l'inverse, selon le CHPG, l'entretien aurait permis à l'agent d'exposer ses difficultés financières ainsi que l'existence des procédures pendantes devant le Tribunal de première instance, et aurait abouti à un accord amiable aux termes duquel l'intéressée convenait de faire valoir ses droits à la retraite à compter d'une date différée au 1er avril 2018. Le CHPG relève à cet égard que l'agent a déposé, le 15 février 2018, un dossier de demande de liquidation de retraite auprès d'un établissement français au sein duquel elle avait antérieurement exercé.
C'est dans ce contexte qu'est intervenu l'acte administratif cristallisant le litige : par un courrier en date du 23 février 2018, le directeur des ressources humaines du CHPG a invité Madame G. à prendre contact avec la cellule retraite de l'établissement pour finaliser son dossier et a fixé la date définitive de son départ à la retraite au 1er avril 2018.
Refusant cette échéance, Madame G. a sollicité, le 14 mars 2018, un report de cette date. La direction lui ayant opposé un refus en maintenant l'échéance du 1er avril 2018, l'agent a de nouveau demandé, par courrier du 16 mars 2018, que sa situation soit reconsidérée, en faisant valoir son opposition à un départ anticipé. Ses démarches auprès de la direction des ressources humaines demeurant vaines, elle a formé, le 20 avril 2018, un recours administratif gracieux auprès du président du conseil d'administration du CHPG. Ce dernier a toutefois décliné sa compétence pour réformer l'acte, en lui répondant que, n'ayant pas la qualité de représentant légal de l'établissement public, il ne lui appartenait pas de revenir sur la décision prise.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Face à l'exécution de son éviction des cadres au 1er avril 2018 et à l'échec de ses recours internes, Madame G. a orienté son action contentieuse sur le terrain de la responsabilité indemnitaire devant le juge judiciaire, juge de droit commun du contentieux administratif plein en Principauté de Monaco, tout en articulant cette action avec le mécanisme de la question préjudicielle de légalité relevant de la compétence exclusive du Tribunal Suprême.
Par exploit d'huissier en date du 8 avril 2019, elle a assigné le Centre Hospitalier Princesse Grace devant le Tribunal de première instance de Monaco. Ses conclusions tendaient, à titre principal, à ce que la juridiction civile saisisse le Tribunal Suprême par la voie du renvoi préjudiciel afin que soit appréciée et déclarée l'illégalité de la décision du 23 février 2018 la mettant d'office à la retraite et, à titre subsidiaire (ou consécutif), à obtenir la condamnation de l'établissement hospitalier au paiement de dommages et intérêts en réparation du préjudice subi.
Faisant droit à cette demande avant dire droit au fond, le Tribunal de première instance a, par un jugement du 8 octobre 2020, ordonné le sursis à statuer sur la demande indemnitaire de Madame G. dans l'attente de la décision du Tribunal Suprême sur le recours en appréciation de validité de la décision du 23 février 2018.
En exécution de ce jugement de renvoi, Madame R. T. G. a déposé, le 4 décembre 2020, une requête enregistrée au Greffe Général sous le numéro TS 2021-05, demandant au Tribunal Suprême de déclarer illégale la décision du 23 février 2018 du directeur des ressources humaines du CHPG prononçant sa mise à la retraite d'office à compter du 1er avril 2018, et de condamner l'établissement défendeur aux entiers dépens.
À l'appui de son recours en appréciation de validité, la requérante développait quatre moyens d'illégalité distincts, relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne :
- Un vice de forme tiré du défaut de motivation : la décision du 23 février 2018 méconnaîtrait les prescriptions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, en ce qu'elle est insuffisamment motivée et ne comporte aucun fondement juridique ou factuel.
- Un vice d'incompétence : l'acte attaqué a été signé par le directeur des ressources humaines, alors qu'en vertu de l'article 92 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982, seul le directeur du CHPG détiendrait la compétence légale pour prononcer la mise à la retraite d'un agent.
- Une erreur de droit (et violation de la loi) : la requérante soutenait que les dispositions statutaires relatives à la mise à la retraite pour inaptitude ne lui étaient pas applicables dès lors qu'elle avait été déclarée apte à un travail à temps complet sur un poste sédentaire de secrétariat et effectivement reclassée sur ce poste. Dès lors, seul l'article 92 de l'Ordonnance Souveraine, qui subordonne la mise à la retraite à une demande expresse de l'agent, pouvait régir sa situation ; or, elle n'avait déposé aucune demande en ce sens auprès du CHPG. En réplique, elle invoquait par analogie le droit français érigeant le droit au reclassement de l'agent public déclaré inapte en principe général du droit depuis 2002. Elle ajoutait que la décision violait l'article 31 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 en la plaçant dans une situation moins favorable que les agents hospitaliers français (qui peuvent travailler jusqu'à 62 ans pour obtenir le taux plein), en contrariété avec la jurisprudence du Tribunal Suprême issue de la décision du 29 mars 2018, Syndicat des agents hospitaliers contre État de Monaco.
- Un détournement de pouvoir : le CHPG aurait usé de ses prérogatives statutaires dans un but étranger à l'intérêt du service, à savoir se séparer d'une salariée présentant des risques de complications de santé et réaliser l'économie budgétaire de deux années de traitement salarial.
En défense, par une contre-requête enregistrée le 12 avril 2021 et une duplique du 9 juin 2021, le Centre Hospitalier Princesse Grace concluait au rejet de la requête et à la condamnation de Madame G. aux dépens, en articulant son argumentation autour d'une fin de non-recevoir principale et d'une réfutation systématique au fond :
- Sur la recevabilité (fin de non-recevoir) : le CHPG soutenait que la requête était irrecevable faute d'acte faisant grief. Selon l'établissement, le courrier du 23 février 2018 ne constituait pas une décision administrative unilatérale de mise à la retraite d'office, mais une simple lettre informative invitant l'agent à honorer l'engagement pris lors de l'entretien de janvier 2018 de partir à la retraite au 1er avril 2018, démarche que l'intéressée avait d'ailleurs initiée en France le 15 février 2018.
- Sur le défaut de motivation : le défendeur affirmait que l'acte échappait au champ d'application de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 (citée par erreur matérielle dans ses écritures comme datée du 23 juin 2006). D'une part, l'agent inapte ne disposerait d'aucun « droit acquis » au maintien dans son emploi ; d'autre part, le courrier du 23 février 2018 aurait la nature d'un simple « acte déclaratif » se bornant à reconnaître un droit antérieur par application mécanique de l'article 42 du statut.
- Sur la compétence : l'établissement écartait l'application de l'article 92 du statut en faisant valoir que ce texte régit exclusivement les demandes volontaires de pension de retraite et non le placement d'office d'un agent à la retraite pour inaptitude.
- Sur le bien-fondé (légalité interne) : le CHPG exposait que la situation de Madame G. relevait de la combinaison des articles 42, 69, 80, 87 et 90 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 et de l'article 1er de l'arrêté ministériel n° 84.475 du 2 août 1984. Selon ces textes, l'âge d'ouverture des droits à retraite à Monaco correspond aux règles françaises antérieures à la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010, soit 60 ans pour un ASHQ (catégorie active). En vertu des articles 42 et 90, l'agent victime d'un accident du travail déclaré définitivement inapte aux fonctions de son grade (ne pouvant plus être en « position d'activité » au sens strict de l'article 69) peut être admis à la retraite d'office dès qu'il atteint l'âge d'ouverture des droits (60 ans). Le poste administratif occupé par Madame G. depuis septembre/novembre 2017 n'aurait été qu'un aménagement temporaire accordé à titre de « traitement social et dérogatoire » et non un reclassement pérenne, le statut monégasque ignorant par ailleurs le principe général du droit français relatif à l'obligation de reclassement. Enfin, l'article 31 du statut, relatif au seul classement hiérarchique des grades, était jugé inopérant, et le détournement de pouvoir dépourvu de tout fondement.
À noter enfin que, lors de l'audience publique du 18 février 2022, le Ministère public, représenté par Monsieur le Premier Substitut, avait prononcé des conclusions tendant au rejet de la requête de Madame G.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
Saisi sur renvoi préjudiciel du Tribunal de première instance en application de l'article 90, B, 3° de la Constitution du 17 décembre 1962, le Tribunal Suprême devait résoudre deux questions juridiques successives, dont la première commandait la recevabilité du recours et la seconde la validité même de l'acte administratif contesté :
- Sur le terrain de la recevabilité et de la qualification de l'acte : Un courrier par lequel le directeur des ressources humaines d'un établissement public hospitalier fixe la date définitive de départ à la retraite d'un agent public maintenu en fonctions sur un poste adapté au-delà de l'âge d'ouverture de ses droits à pension, et l'invite à prendre attache avec le service compétent pour finaliser son dossier, sans que soit établie l'existence d'une demande formelle de mise à la retraite émanant de cet agent, constitue-t-il une simple mesure préparatoire ou déclarative non susceptible de recours, ou s'analyse-t-il en une décision administrative de mise à la retraite d'office faisant grief ?
- Sur le terrain de la légalité externe (obligation de motivation) : Dans l'affirmative, une telle décision administrative prononçant la mise à la retraite d'office d'un agent public entre-t-elle dans le champ d'application de l'article 1er, 5° de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs — lequel impose, à peine de nullité, la motivation des décisions individuelles qui « retirent ou abrogent une décision créatrice de droits » — et l'absence de motivation entache-t-elle dès lors cet acte d'illégalité ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Siégeant en Assemblée plénière — formation solennelle témoignant de l'importance de principe accordée à la solution dégagée — et prenant le contre-pied des conclusions du Ministère public, le Tribunal Suprême accueille pleinement la requête de Madame G. par un raisonnement d'une grande rigueur formelle, structuré en deux temps.
1. La requalification réaliste du courrier litigieux en décision de mise à la retraite d'office faisant grief
Pour écarter la fin de non-recevoir opposée par le CHPG, la Haute Juridiction administrative procède à une analyse in concreto, fondée sur « l'ensemble des circonstances de l'espèce » (considérant 2). Le juge refuse de s'arrêter à l'apparence formelle du courrier du 23 février 2018 — rédigé sous la forme d'une simple invitation administrative à prendre contact avec la « cellule retraite » — pour s'attacher aux effets juridiques réels de l'acte sur l'ordonnancement juridique et le statut de son destinataire.
Le syllogisme de qualification repose sur deux constats factuels objectifs résultant de l'instruction du dossier :
- D'une part, le Tribunal relève que « Mme G. a été maintenue en activité au-delà de ses soixante ans par la direction du CHPG ». En effet, bien qu'ayant atteint l'âge de 60 ans le 21 octobre 2017 et ayant fait l'objet d'un avis d'inaptitude à son grade d'origine en mai 2017, l'administration hospitalière l'avait expressément autorisée à poursuivre son service, allant jusqu'à la placer sur un poste aménagé à temps complet à compter du 17 novembre 2017, soit postérieurement à son soixantième anniversaire.
- D'autre part, le juge constate souverainement « qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle ait sollicité sa mise à la retraite ». Par cette incise décisive, le Tribunal Suprême écarte la thèse du départ volontaire ou « convenu » soutenue par le CHPG. En droit de la fonction publique, la demande d'admission à la retraite est un acte unilatéral de volonté de l'agent qui ne se présume pas et ne saurait se déduire de simples pourparlers oraux lors d'un entretien aux ressources humaines, ni même de démarches administratives parallèles effectuées auprès d'une caisse étrangère, dès lors que l'agent a manifesté son opposition auprès de son employeur monégasque.
En l'absence de demande de l'agent maintenu en service, l'acte par lequel l'administration fixe unilatéralement et impérativement la date de cessation définitive des fonctions au 1er avril 2018 modifie de plein droit sa situation juridique en rompant le lien de service. Il « doit être regardé comme prononçant sa mise à la retraite d'office ». Modifiant l'ordonnancement juridique au détriment de l'agent, cet acte constitue par nature une décision administrative faisant grief, susceptible de faire l'objet d'un recours en appréciation de validité.
2. L'assimilation de la mise à la retraite d'office à l'abrogation d'une décision créatrice de droits soumise à obligation de motivation
Une fois l'acte qualifié de décision de mise à la retraite d'office, le Tribunal Suprême choisit de statuer directement sur le premier moyen de légalité externe tiré de la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs.
Aux termes du considérant 3, le Tribunal rappelle les dispositions de l'article 1er de ladite loi :
« Doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives à caractère individuel qui : (...) 5° - retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; (...) ».
C'est au considérant 4 que réside l'apport doctrinal majeur — le véritable considérant de principe — de la décision commentée :
« Considérant que la décision de l'Administration qui admet d'office un agent public à faire valoir ses droits à la retraite est au nombre de celles qui doivent être motivées en application du 5° de l'article 1er de la loi du 29 juin 2006 ; »
Par cette affirmation péremptoire, le Tribunal Suprême rejette l'argumentation du CHPG selon laquelle la mise à la retraite pour inaptitude d'un agent ayant atteint 60 ans ne serait qu'un « acte déclaratif » constatant la perte des droits au maintien dans l'emploi. Le raisonnement implicite mais nécessaire de la Haute Juridiction est le suivant : l'acte initial de nomination et de titularisation d'un agent public (ainsi que, le cas échéant
