PUBLIC LOI ET ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX · IMMOBILIER PERMIS DE CONSTRUIRE · PROCEDURES PROCEDURE ADMINISTRATIVE · TRIBUNAL-SUPREME-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Cour de révision de Monaco — Contrôle de qualification et de motivation — rejet
Sommaire analytique Korpus — Il résulte de la décision rendue le 28 octobre 2026 (n° 20636) par Cour de révision de Monaco (Principauté de Monaco), statuant au visa de droit positif applicable en Principauté de Monaco, que l'application des règles régissant le domaine « public loi et actes administratifs unilateraux · immobilier permis de construire · procedures procedure administrative · tribunal-supreme-administrative » exige une caractérisation précise des éléments de fait et de droit soumis au débat contradictoire, sous le contrôle de révision en droit (ou d’appréciation de conformité constitutionnelle au Titre III de la Constitution du 17 décembre 1962) propre aux juridictions souveraines de la Principauté (rejet).
L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir
- Règle directrice & sens de l'arrêt : Cour de révision de Monaco consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de droit positif applicable en Principauté de Monaco (rejet), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté de Monaco.
- Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
- Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine public loi et actes administratifs unilateraux · immobilier permis de construire · procedures procedure administrative · tribunal-supreme-administrative.
Tribunal Suprême de Monaco, 12 juillet 2022, n° 20636
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 12 juillet 2022, n° 20636 (Lire sur source officielle)
Le contentieux de l’excès de pouvoir est structurellement marqué par une asymétrie informationnelle entre l’administré et la puissance publique. Détentrice des dossiers administratifs, des avis consultatifs internes et des pièces justificatives ayant présidé à l’édiction de l’acte unilatéral, l’Administration occupe une position stratégique qui ne saurait pour autant paralyser l’office du juge de la légalité. Par sa décision rendue en Assemblée plénière le 12 juillet 2022, le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco apporte une contribution fondamentale à la théorie de la preuve et aux pouvoirs d’instruction du juge administratif monégasque dans le cadre du contentieux de l’urbanisme.
En mobilisant les dispositions de l’article 32 de l’Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l’organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, la Haute Juridiction consacre avec force le caractère inquisitoire de la procédure administrative contentieuse. Elle rappelle que si la charge de l’allégation et d’un commencement de preuve pèse initialement sur le requérant, l’exigence probatoire ne saurait être poussée jusqu’à imposer à l’auteur du recours une preuve impossible lorsque les éléments décisifs sont exclusivement détenus par l’autorité administrative. Ce faisant, le Tribunal Suprême refuse de statuer au fond en l’état d’un dossier incomplet et sursoit implicitement à statuer en ordonnant au Ministre d’État la production intégrale des pièces nécessaires à l’exercice effectif de son contrôle de légalité.
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
Le litige prend naissance au cœur du tissu urbain dense et réglementé de la Principauté de Monaco, plus précisément rue Bellevue, dans le secteur des quartiers ordonnancés, à proximité immédiate de la frontière avec la commune française de Beausoleil. Par un arrêté en date du 18 juin 2020, le Ministre d’État a délivré à la société civile immobilière (S.C.I.) Augustine, représentée par son mandataire, la société anonyme monégasque (S.A.M.) J.B. Pastor & fils, une autorisation portant un double objet. D’une part, cet acte administratif autorise la démolition d’un bâtiment dénommé « Villa Alsacia », situé au 11, rue Bellevue à Monaco. D’autre part, il porte approbation de la demande de permis de construire en vue de la réalisation d’une nouvelle opération immobilière consistant en l’édification d’un hôtel particulier dénommé « Villa Esmeralda ». Selon les éléments débattus entre les parties, ce projet prévoit la construction d’un immeuble d’envergure, présenté par l'Administration comme un logement unique en propriété individuelle distribué sur sept niveaux (ou comportant six étages selon la requérante), assorti d’aménagements en sous-sol incluant une aire de stationnement et des voies de garage.
La société civile immobilière (S.C.I.) Puna, représentée par sa gérante en exercice, Madame B. R. épouse R., est propriétaire de la « Villa Chaumont ». Cette propriété est immédiatement riveraine de la parcelle destinée à accueillir le projet de la « Villa Esmeralda », les deux fonds étant notamment séparés par un escalier dont la nature juridique et l’usage sont par ailleurs discutés. Estimant que l’opération projetée par sa voisine méconnaissait gravement les règles d’urbanisme et portait atteinte à ses droits ainsi qu’à l’environnement urbain, la S.C.I. Puna a entrepris des démarches pour prendre connaissance de la teneur exacte de l’autorisation délivrée.
Le 18 août 2020, par l’intermédiaire de son conseil, la S.C.I. Puna a été autorisée à consulter sur place le dossier déposé à l’appui de la demande de permis de construire au sein des services de la Direction de la Prospective, de l’Urbanisme et de la Mobilité de la Principauté. À l’issue de cette consultation, dont le caractère exhaustif ou lacunaire deviendra le nœud procédural de l’instance, la société riveraine a formé, le 21 août 2020, un recours gracieux auprès du Ministre d’État. Ce recours administratif préalable tendait à l’annulation de l’arrêté du 18 juin 2020 ainsi que, par voie de conséquence, de l’ensemble des actes pris sur son fondement. Le silence gardé par le Ministre d’État sur cette demande a fait naître une décision implicite de rejet, cristallisant ainsi le différend et ouvrant la voie à la phase juridictionnelle du conflit.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 25 janvier 2021 sous le numéro TS 2021-11, la S.C.I. Puna a saisi le Tribunal Suprême d’un recours en annulation pour excès de pouvoir dirigé tant contre l’arrêté ministériel du 18 juin 2020 que contre la décision implicite rejetant son recours gracieux, tout en sollicitant la condamnation de l’État aux entiers dépens. L’instruction écrite s’est déroulée selon la trame classique des échanges de mémoires : le Ministre d’État a déposé une contre-requête le 26 mars 2021 concluant au rejet du recours et à la condamnation de la requérante aux dépens ; la S.C.I. Puna a déposé une réplique le 22 avril 2021 ; enfin, le Ministre d’État a produit une duplique le 18 mai 2021, avant que la clôture de l’instruction ne soit prononcée par procès-verbal du Greffier en Chef le 27 mai 2021.
L’argumentation développée par la société requérante est particulièrement dense et s’articule autour de dix moyens distincts, mêlant étroitement des griefs de légalité externe et des critiques de légalité interne.
Au titre de la légalité externe et de la régularité de la procédure d’instruction, la S.C.I. Puna invoque en premier lieu un vice de procédure tiré de l’absence d’étude urbanistique préalable ou d’étude d’impact globale sur les conséquences environnementales du projet. Elle fonde cette exigence sur l’ampleur et la hauteur de la construction (six étages à hauteur maximale d’emprise), sur l’exposé des motifs du projet de loi n° 891 ayant conduit à l’Ordonnance Souveraine n° 3.485 du 11 octobre 2011, sur la loi n° 1.456 du 12 décembre 2017 portant code de l’environnement (et notamment son article L. 141-1 invoqué en réplique), sur le principe de précaution issu des protocoles européens et internationaux ratifiés par la Principauté, ainsi que sur la proximité immédiate de la commune française de Beausoleil et la législation française systématisant les études d’impact.
En deuxième lieu, elle soutient que l’autorisation était subordonnée à une étude technique précise des incidences de l’extension du sous-sol sur les aménagements de surface, exigée par l’article 17 de l’Annexe n° 1 du Règlement d’urbanisme issu de l’Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013 modifiée, ainsi qu’aux garanties de stabilité et de résistance aux séismes prévues par le chiffre 15-2 de l’article 3 de l’Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966. Se référant expressément à la « jurisprudence Danthony du Conseil d’État du pays voisin », la requérante fait valoir que l’absence de cette étude au dossier a été susceptible d’exercer une influence sur le sens de la décision et l’a privée d’une garantie.
En troisième lieu, la requérante dénonce le défaut d’avis spécifique et préalable de la Direction de l’Aménagement urbain, pourtant requis par l’article 6 du Chapitre III du Règlement d’urbanisme issu de l’Ordonnance Souveraine n° 4.482 précitée.
Les quatrième et cinquième moyens constituent le cœur de la controverse probatoire. La S.C.I. Puna soutient, d’une part, que le Comité consultatif, lors de son unique session du 20 février 2020, s’est prononcé au vu d’un dossier manifestement incomplet. Surtout, elle relève que des pièces complémentaires ont été versées au dossier postérieurement à cette date sans que le Comité consultatif ne soit à nouveau saisi pour avis, entachant l’acte d’un vice de procédure substantiel. D’autre part, elle affirme que cette incomplétude matérielle du dossier a empêché le service instructeur lui-même d’apprécier l’insertion du projet dans son environnement et le respect de la légalité interne à la date de délivrance du permis.
Au titre de la légalité interne et des vices entachant la consistance même du projet, la requérante invoque en sixième lieu l’indétermination de la nature et de l’affectation réelle de l’opération, s’interrogeant sur le caractère exclusivement privatif ou ouvert au public d’un « hôtel particulier » d’une telle envergure, élément déterminant au regard des règles de sécurité, de salubrité et de tranquillité publiques. En septième lieu, elle articule une série de violations des dispositions générales du Règlement d’urbanisme : méconnaissance des règles de hauteur et de cohérence architecturale (article 17.2.2 de l’Annexe n° 1 sur le statut des bâtiments existants et article 20 sur le statut des bâtiments frontière, la future villa dépassant de plus de quatre étages les constructions des rues Bellevue et Bel Respiro) ; violation des règles d’aménagement du sous-sol (article 17 de l’Annexe n° 1 et article 6 du Chapitre III) ; non-respect du quota de 70 % de plantations en pleine terre dans les jardins à créer en raison de larges surfaces en « deck » (article 26) ; méconnaissance des prescriptions sur l’aspect extérieur des bâtiments relatives aux tuiles rouge brique et à la transparence des garde-corps (article 31), ainsi que des doutes sur la sécurité incendie et la conformité au plan local d’urbanisme de Beausoleil. En huitième lieu, elle invoque la violation des prescriptions spéciales du Chapitre II de l’Annexe n° 9 du Règlement d’urbanisme relatives au quartier de Monte-Carlo (article 3 sur la démolition d’un mur de soutènement rue Bellevue). En neuvième lieu, elle pointe une incohérence entre la notice descriptive et les plans quant au système de climatisation. Enfin, en dixième lieu, elle dénonce le caractère disproportionné du projet, l’empiètement sur l’escalier commun dépendant de la « Villa Chaumont », les troubles de jouissance et la dévaluation économique générant une rupture d’égalité et un déséquilibre manifeste entre les droits du pétitionnaire et ceux des tiers riverains.
En défense, le Ministre d’État oppose une réfutation systématique mais caractérisée par une grande économie de productions documentaires. Sur le premier moyen, il conteste l’existence de toute obligation textuelle d’étude d’impact ou d’incidences, y compris au regard de l’article L. 141-1 du code de l’environnement, et dément la systématisation alléguée en droit français. Sur les deuxième et septième moyens, il soutient que la « Villa Alsacia » n’a pas le statut de « bâtiment existant » au sens de l’article 17 de l’Annexe n° 1 (car ne figurant pas sur le plan de masse consultable en ligne), ni celui de « bâtiment frontière » au sens de l’article 20.3, rendant ces textes inapplicables ; il ajoute que le dossier comportait un avis de faisabilité structurelle, une note technique structure et un plan structure (qu’il ne verse aux débats qu’au stade de la duplique). Sur le troisième moyen, il affirme que l’article 6 du Règlement d’urbanisme est inapplicable car aucun niveau de sous-sol n’est implanté sous une voie ou emprise publique.
S’agissant crucialement du quatrième moyen relatif au Comité consultatif, le Ministre d’État concède que le dossier a été complété à plusieurs reprises après la séance du 20 février 2020 (notamment les 3 mars et 13 mai 2020), mais affirme que les pièces déposées le 13 mai 2020 concernaient une garantie à première demande échappant à la compétence du Comité, que l’architecte avait présenté le projet en séance permettant au Comité de poser toutes questions utiles sur l’esthétique du projet, et qu’il n’est pas démontré que l’absence de ces pièces ait faussé son appréciation. Surtout, en duplique, le Ministre d’État oppose un argument de pur droit probatoire : « conformément au droit commun, la preuve incombe au demandeur » (actori incumbit probatio), soutenant que la requérante, ayant consulté l’intégralité du dossier le 18 août 2020, n’apporte aucun commencement de preuve de l’incomplétude du dossier (cinquième moyen) ou de l’irrégularité de la procédure. Pour le reste, il verse en duplique la note descriptive mentionnant un « Hôtel Particulier en propriété individuelle » (sixième moyen), conteste toute atteinte à l’environnement ou aux règles de jardins et de toitures (septième moyen), écarte l’applicabilité de l’article 3.9.2 de l’Annexe n° 9 comme ne concernant que la rue Bel Respiro tout en affirmant une reconstruction à l’identique (huitième moyen), nie toute contradiction sur la climatisation (neuvième moyen) et rappelle enfin que les permis sont délivrés sous réserve des droits des tiers, rendant inopérants les griefs de droit privé (dixième moyen).
Face à cette défense, la S.C.I. Puna a vigoureusement protesté dans son mémoire en réplique contre ce qu’elle qualifie de tentative de renversement de la charge de la preuve et de violation du principe du contradictoire. Elle souligne avec insistance que le Ministre d’État procède par de simples affirmations invérifiables tout en s’abstenant de produire devant le juge les pièces qu’il est seul à détenir, notamment l’avis du Comité consultatif du 20 février 2020, le dossier complet de demande de permis et les pièces complémentaires déposées postérieurement à cet avis.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
La configuration du débat contentieux plaçait le Tribunal Suprême devant une difficulté méthodologique et procédurale préalable à tout examen au fond de la légalité de l’arrêté du 18 juin 2020. Le problème juridique central soumis à l’Assemblée plénière peut être formulé de la manière suivante : quelle est la répartition de la charge de la preuve devant le juge de l’excès de pouvoir lorsque le requérant formule des griefs précis et sérieux relatifs à la composition d’un dossier administratif et à la régularité d’une procédure consultative, et que l’Administration se borne en défense à contester ces allégations en invoquant la règle selon laquelle la preuve incombe au demandeur, sans verser aux débats les pièces administratives qu’elle est seule à détenir ?
De manière subséquente, il s’agissait de déterminer si, dans une telle hypothèse de rétention documentaire ou de carence probatoire de l’Administration, le juge administratif monégasque doit rejeter les moyens du requérant comme non établis ou s’il a le devoir de mobiliser ses pouvoirs d’instruction d’office, prévus par l’article 32 de l’Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, pour contraindre l’autorité publique à produire les éléments nécessaires à l’exercice effectif de son contrôle de légalité.
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour trancher cette question procédurale d’une importance cardinale, le Tribunal Suprême adopte un raisonnement structuré en quatre considérants d’une grande rigueur logique, posant d’abord le cadre normatif, définissant ensuite le standard théorique de la charge de la preuve et de l’office du juge, avant de procéder à la subsomption des faits de l’espèce pour en tirer la conséquence opérationnelle.
En premier lieu, après avoir rappelé l’objet de la requête au considérant 1, la Haute Juridiction vise et reproduit au considérant 2 le fondement textuel de son intervention : l’article 32 de l’Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 modifiée, sur l’organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, aux termes duquel : « Le Tribunal peut, avant de statuer au fond, ordonner toutes les mesures d’instruction qu’il juge utiles à la manifestation de la vérité ». Ce texte confère au juge une prérogative discrétionnaire dans son déclenchement, mais finalisée par un objectif impérieux : la manifestation de la vérité juridique et factuelle.
En deuxième lieu, le considérant 3 constitue le véritable « considérant de principe » de la décision. Le Tribunal Suprême y énonce la dialectique subtile qui gouverne l’administration de la preuve dans le procès administratif monégasque. Il procède en trois temps :
- Tout d’abord, il rappelle le principe directeur selon lequel le juge statue « au vu des éléments versés au dossier de la procédure par les parties » et qu’« il incombe à ces dernières d’apporter, à l’appui de leurs prétentions, tous les éléments nécessaires ». La conséquence immédiate de cette règle primaire est qu’il appartient au Tribunal « d’écarter des allégations insuffisamment étayées ». Le demandeur ne peut donc saisir le juge de pures conjectures et espérer que l’instruction supplée sa propre carence initiale.
- Ensuite, le Tribunal introduit immédiatement un tempérament fondamental lié à la nature même du contentieux administratif : « il ne saurait toutefois exiger de l’auteur du recours qu’il apporte, en toute circonstance, la preuve des faits qu’il avance ». Cette formule condamne directement la thèse défendue par le Ministre d’État en duplique, qui prétendait appliquer de manière absolue et mécanique l’adage civiliste selon lequel la preuve incombe exclusivement au demandeur.
- Enfin, le Tribunal définit les conditions d’engagement de son pouvoir inquisitoire : lorsque le juge est saisi d’une « requête assortie d’allégations sérieuses non démenties par les éléments produits en défense par l’Administration », il lui revient, avant de statuer au fond, de prescrire sur le fondement de l’article 32 précité « les mesures d’instruction propres à lui procurer les éléments de nature à lui permettre d’établir sa conviction ». Et le juge de préciser l’instrument privilégié de cette recherche de conviction : « en particulier en exigeant de l’Administration la production de toute pièce en sa possession susceptible de permettre de vérifier les allégations du demandeur ».
En troisième lieu, au considérant 4, le Tribunal Suprême applique cette grille d’analyse aux échanges mémoires intervenus entre la S.C.I. Puna et le Ministre d’État. Le constat dressé par la juridiction à l’encontre de la stratégie défensive de l’État est sans appel. Le Tribunal relève que la requérante avait formulé « plusieurs allégations sérieuses relatives au contenu du dossier de demande de permis litigieux et à la procédure de consultation du Comité consultatif ». Face à ces griefs circonstanciés, « le Ministre d’État s’est borné à soutenir qu’elles n’étaient pas fondées ou que la requérante ne les établissait pas, sans produire les éléments de preuve que seule l’Administration détenait et qu’il n’incombait donc pas à la requérante de fournir ».
Le juge opère ici un renversement de la charge de la production documentaire : dès lors que la détention de la preuve est unilatérale (l’Administration étant la gardienne du dossier de permis et des procès-verbaux ou avis du Comité consultatif, nonobstant la consultation sur place accordée à l’avocat de la requérante le 18 août 2020), l’inertie de l’Administration ne peut préjudicier au requérant. Plus grave encore aux yeux de la Haute Juridiction, cette abstention paralyse la fonction juridictionnelle elle-même : le Tribunal constate solennellement « qu’ainsi, le Ministre d’État n’a pas mis le Tribunal Suprême en mesure d’exercer son contrôle sur la légalité des décisions attaquées ».
Pour remédier à cette entrave au contrôle de légalité, le Tribunal Suprême décide donc de faire usage de l’article
