PUBLIC DROIT DES ETRANGERS · PUBLIC DEFENSE SECURITE · TRIBUNAL-SUPREME-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Cour de révision de Monaco — Contrôle de qualification et de motivation — cassation totale

Massima Analitica Korpus — Il résulte de la décision rendue le 22 janvier 2013 (n° 20897) par Cour de révision de Monaco (Principauté de Monaco), statuant au visa de droit positif applicable en Principauté de Monaco, que l'application des règles régissant le domaine « public droit des etrangers · public defense securite · tribunal-supreme-administrative » exige une caractérisation précise des éléments de fait et de droit soumis au débat contradictoire, sous le contrôle de révision en droit (ou d’appréciation de conformité constitutionnelle au Titre III de la Constitution du 17 décembre 1962) propre aux juridictions souveraines de la Principauté (cassation totale).

L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir

• Règle directrice & sens de l'arrêt : Cour de révision de Monaco consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de droit positif applicable en Principauté de Monaco (cassation totale), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté de Monaco.
• Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
• Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine public droit des etrangers · public defense securite · tribunal-supreme-administrative.

Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2022, n° 20897

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2022, n° 20897 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Monsieur V. N., ressortissant étranger né en 1994 à Fréjus, s'était installé en Principauté de Monaco au cours de l'année 2006, à la suite du remariage de sa mère avec un ressortissant monégasque, M. S. Durant son adolescence sur le territoire monégasque, l'intéressé a adopté un comportement marqué par la réitération d'actes délictueux. Ces agissements ont donné lieu à plusieurs poursuites pénales devant les juridictions répressives de la Principauté.

Le Tribunal correctionnel de Monaco a ainsi prononcé à son encontre trois condamnations pénales successives à la fin de l'année 2012 : un premier jugement le 26 octobre 2012 relatif à des faits de vol d'un vélo commis en novembre 2010 ; un deuxième jugement rendu le 23 novembre 2012 (non précisé dans la décision quant à sa qualification exacte) ; et une troisième condamnation le 21 décembre 2012 sanctionnant la détention illicite, en juillet 2011, de 3,74 grammes de cannabis, le requérant faisant également état d'un jugement du 27 avril 2012 pour des faits de violences survenus en 2010 lors d'une altercation entre adolescents assortie d'un vol de téléphone. L'ensemble de ces condamnations représentait un quantum cumulé de neuf mois d'emprisonnement pour des infractions qualifiées de vols, recels de vols, violences volontaires sur mineurs et infractions à la législation sur les stupéfiants.

Face à la multiplication de ces troubles à l'ordre public commis par un ressortissant étranger, l'autorité administrative monégasque a fait usage des prérogatives de police spéciale des étrangers prévues par l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Le 22 janvier 2013, une décision d'éloignement prenant la forme d'un refoulement du territoire monégasque a été édictée à l'encontre de M. V. N.

Postérieurement à cette mesure d'éloignement, la situation pénale de l'intéressé a continué de susciter l'attention des autorités. Le Tribunal correctionnel de Monaco a rendu le 14 juin 2013 deux décisions statuant sur l'opposition formée par l'intéressé à l'encontre de condamnations antérieures. Parallèlement, l'administration a relevé que M. N. avait fait l'objet de signalements par les services de police français au travers de notes d'attention évoquant son implication présumée dans des cambriolages au sein des communes limitrophes, ainsi que de mises en cause en qualité d'auteur en France le 16 février 2013 pour des infractions à la législation sur les stupéfiants à Utelle et le 7 mars 2013 pour recel de biens provenant d'un vol à Beausoleil.

Après une première tentative infructueuse d'abrogation de la mesure de refoulement, rejetée le 17 février 2020 sans motivation, M. V. N. a de nouveau saisi l'Administration le 23 juillet 2021 d'une demande tendant à l'abrogation ou, à tout le moins, à la suspension provisoire, voire probatoire, de la mesure de refoulement du 22 janvier 2013. À l'appui de cette démarche gracieuse, l'administré faisait valoir un changement notable de circonstances tenant à l'accouchement imminent de sa compagne au Centre hospitalier Princesse Grace (CHPG), devant intervenir en août ou septembre 2021, ainsi qu'à son insertion professionnelle et personnelle en France.

Par une décision du 31 août 2021, le Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'Intérieur a expressément rejeté la demande d'abrogation de la mesure de refoulement. L'autorité administrative a toutefois consenti à faire droit à la demande subsidiaire de l'intéressé en l'autorisant, à titre dérogatoire et ponctuel, à pénétrer sur le territoire de la Principauté afin de se rendre au centre hospitalier pour assister à la venue au monde de son enfant, événement qui s'était du reste déjà produit le 21 août 2021.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Saisi le 29 octobre 2021 d'un recours pour excès de pouvoir enregistré sous le numéro TS 2022-04, le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco a été appelé à apprécier la légalité de la décision du 31 août 2021 par laquelle le Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'Intérieur a refusé d'abroger la mesure d'éloignement du 22 janvier 2013.

Le requérant sollicitait, à titre préliminaire, une mesure d'instruction avant dire droit tendant à enjoindre au Ministre d'État de communiquer les éléments justificatifs de fait et de droit ayant fondé le refus litigieux, alléguant un défaut initial de motivation.

Au soutien de ses conclusions à fin d'annulation, le requérant articulait principalement deux moyens d'excès de pouvoir :

1. En premier lieu, la décision attaquée serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation quant à la réalité et à l'actualité de la menace pour la sécurité publique. M. N. soutenait que les actes délictueux sanctionnés en 2012 avaient été perpétrés durant sa minorité et son adolescence, dans un contexte de détresse psychologique consécutif à un sentiment de rejet éprouvé vis-à-vis du nouveau conjoint de sa mère. Désormais âgé de 27 ans, établi dans une vie de couple stable avec la naissance d'un enfant et inséré professionnellement en qualité de chef de partie dans un établissement de restauration situé à Cap d'Ail, il affirmait n'avoir réitéré aucune infraction depuis cette époque et ne plus représenter le moindre risque de trouble à l'ordre public. Il contestait par ailleurs la portée des éléments postérieurs à 2012 avancés par l'administration, précisant que le jugement du 14 juin 2013 ne constituait pas une condamnation nouvelle mais un rejet d'opposition, et rejetait les allégations relatives aux cambriolages en France en réclamant le versement au débat de la note d'attention des services de police français. Enfin, il soutenait qu'une suspension provisoire ou probatoire aurait permis d'attester de son amendement.

2. En second lieu, le requérant arguait d'une violation disproportionnée de son droit au respect de la vie privée et familiale, garanti tant par l'article 22 de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962 que par l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Il soulignait que le maintien du refoulement l'empêchait de prendre part aux réunions et événements de sa sphère familiale sur le territoire monégasque, où résident de manière permanente sa mère ainsi que les parents de sa compagne.

En défense, le Ministre d'État a conclu au rejet de l'ensemble de la requête par contre-requête enregistrée le 29 décembre 2021, réitérée en duplique le 25 février 2022.

L'autorité administrative soutenait pour sa part :

• Que la demande d'abrogation revêtait un caractère prématuré au regard de la gravité objective, de la nature et du caractère réitéré des infractions commises par l'intéressé (vols, recels, violences physiques sur mineurs, trafic de stupéfiants).
• Que l'appréciation du comportement de M. N. ne reposait pas exclusivement sur ses condamnations pénales mais sur la matérialité des faits délictueux imputables à l'intéressé, lesquels avaient perduré au-delà de la mesure de refoulement initiale, ainsi qu'en témoignaient son abstention de comparaître aux audiences de jugement, le non-respect des obligations issues d'un contrôle judiciaire, ses mises en cause pénales en France en février et mars 2013, et les renseignements des services de police français signalant sa participation à des cambriolages transfrontaliers.
• Que les justificatifs produits à l'appui de sa prétendue réinsertion étaient dépourvus d'une valeur probante suffisante, émanant exclusivement de sa compagne et de son beau-père, témoins structurellement partiaux.
• Qu'aucune méconnaissance disproportionnée de l'article 22 de la Constitution et de l'article 8 de la Convention européenne n'était caractérisée : le requérant étant établi dans une commune française immédiatement limitrophe de Monaco (Cap d'Ail), les membres de sa famille disposaient de la faculté matérielle absolue de lui rendre visite à son domicile sans franchir de contrainte géographique significative. Cette absence d'atteinte disproportionnée était corroborée par la flexibilité dont avait fait preuve le Ministre de l'Intérieur, qui lui avait délivré un sauf-conduit temporaire afin d'assister à la naissance de son enfant au CHPG.

À l'issue de l'audience publique du 18 novembre 2022, au cours de laquelle le Procureur Général a déclaré s'en remettre à la sagesse du Tribunal Suprême, la juridiction constitutionnelle et administrative suprême a mis l'affaire en délibéré.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumise au Tribunal Suprême portait sur les conditions d'exercice du pouvoir de police administrative spéciale dévolu aux autorités monégasques à l'égard des ressortissants étrangers, et plus spécifiquement sur le régime juridique du refus d'abroger une mesure d'éloignement prise plusieurs années auparavant.

Deux interrogations fondamentales étaient adressées à la juridiction :

1. D'une part, sur le terrain de la légalité interne et du pouvoir d'appréciation de l'autorité administrative : l'écoulement d'un délai de plus de huit années depuis l'édiction d'une mesure de refoulement, conjugué à l'allégation d'une réinsertion professionnelle et familiale de l'administré ayant commis les faits incriminés durant sa minorité, impose-t-il à l'administration d'abroger la mesure d'éloignement, sous peine d'entacher son refus d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des exigences de préservation de l'ordre public ? À qui incombe la charge d'établir la persistance ou la disparition de la menace pour la sécurité publique ?

2. D'autre part, sur le terrain des libertés fondamentales : le maintien d'une mesure de refoulement privant un étranger de la possibilité de participer à des réunions familiales sur le sol monégasque — où résident sa mère et ses beaux-parents — porte-t-il une atteinte excessive au droit au respect de la vie privée et familiale consacré par l'article 22 de la Constitution monégasque et l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme, lorsque l'administré réside avec son propre foyer dans une localité française limitrophe de la Principauté ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le Tribunal Suprême, statuant en Assemblée plénière, a écarté l'ensemble des prétentions formulées par M. V. N., tant au titre de la procédure d'instruction qu'au fond de la légalité de l'acte attaqué.

En premier lieu, s'agissant de la demande tendant au prononcé d'une mesure d'instruction avant dire droit, la haute juridiction administrative juge laconiquement qu'« en l'état des pièces produites et jointes au dossier, il n'y a pas lieu de prescrire la mesure d'instruction sollicitée par M. N. » (considérant 2). Le Tribunal a estimé disposer d'éléments suffisants au vu des échanges de mémoires et des pièces versées par les parties pour statuer en pleine connaissance de cause, rendant superflue toute injonction de communication des éléments de motivation interne ou des notes de police.

En second lieu, examinant le grief tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, le Tribunal Suprême procède en deux temps :

• Il rappelle d'abord avec solennité la finalité purement préventive de la police administrative : « l'objet des mesures de police administrative étant de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures » (considérant 3). Par cette formulation de principe, la juridiction réaffirme l'autonomie conceptuelle de la mesure de refoulement par rapport à la sanction répressive. Il n'est pas nécessaire d'établir une culpabilité pénale réactualisée, mais seulement un risque vraisemblable et caractérisé d'atteinte au bon ordre princier.
• Il fait peser ensuite la charge probatoire de l'évolution des circonstances sur le requérant demandeur à l'abrogation : « il appartenait à M. N. d'apporter des éléments nouveaux significatifs pour démontrer que la décision de refoulement dont il a fait l'objet devait être reconsidérée » (considérant 4). Constatant la carence probatoire de l'intéressé, le Tribunal retient que « les éléments fournis par M. N. ne sont pas, en l'état, de nature à justifier une appréciation différente de la situation ayant motivé la mesure de refoulement ». Dès lors, l'autorité administrative n'a commis aucune erreur manifeste en estimant que le péril pour la sécurité et la tranquillité demeurait suffisant pour refuser de lever la mesure d'interdiction.

En troisième lieu, abordant le moyen tiré de l'atteinte au droit au respect de la vie privée et familiale sous le double visa constitutionnel (art. 22) et conventionnel (art. 8 CESDH), le Tribunal Suprême met en œuvre un contrôle de proportionnalité concret tenant compte de la spécificité topographique de Monaco :

• La juridiction constate que « M. N. réside avec sa compagne et leur enfant dans une commune française limitrophe de la Principauté » (considérant 5).
• Elle en déduit que, si ses ascendants et alliés (ses parents et ses beaux-parents) résident effectivement à Monaco, « la décision attaquée n'empêche nullement le requérant de les rencontrer » (considérant 5). La contiguïté spatiale immédiate entre Monaco et les communes françaises circonvoisines (notamment Cap d'Ail où l'intéressé réside et travaille) permet aux membres de la famille de se déplacer à sa rencontre sans rupture des liens affectifs.
• Par conséquent, la décision attaquée « n'emporte ainsi aucune atteinte excessive à son droit au respect de la