ORGANISATION DES POUVOIRS PUBLICS JUSTICE ORGANISATION INSTITUTIONNELLE · PROFESSIONS PROFESSIONS JURIDIQUES ET JUDICIAIRES · TRIBUNAL-SUPREME-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Tribunal Suprême de Monaco — Contrôle de qualification et de motivation — rejet
Sumario Analítico Korpus — Il résulte de la décision rendue le 28 octobre 2026 (n° jp-100006) par Tribunal Suprême de Monaco (Principauté de Monaco), statuant au visa de droit positif applicable en Principauté de Monaco, que l'application des règles régissant le domaine « organisation des pouvoirs publics justice organisation institutionnelle · professions professions juridiques et judiciaires · tribunal-supreme-administrative » exige une caractérisation précise des éléments de fait et de droit soumis au débat contradictoire, sous le contrôle de révision en droit (ou d’appréciation de conformité constitutionnelle au Titre III de la Constitution du 17 décembre 1962) propre aux juridictions souveraines de la Principauté (rejet).
L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir
- Règle directrice & sens de l'arrêt : Tribunal Suprême de Monaco consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de droit positif applicable en Principauté de Monaco (rejet), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté de Monaco.
- Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
- Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine organisation des pouvoirs publics justice organisation institutionnelle · professions professions juridiques et judiciaires · tribunal-supreme-administrative.
Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 2022, n° jp-100006
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 2022, n° jp-100006 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
L'affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'insère dans le cadre du contentieux de l'aménagement urbain de l'Esplanade des Pêcheurs, site stratégique du domaine public monégasque situé Quai Rainier Ier Grand Amiral de France et Quai Antoine Ier.
Le litige principal trouve son assise immédiate dans l'intervention de la loi monégasque n° 1.530 du 29 juillet 2022. Ce texte législatif a expressément prononcé la désaffectation d'une parcelle de terrain dépendant du domaine public de l'État, localisée sur ladite Esplanade des Pêcheurs, en vue de permettre la réalisation d'un nouveau projet d'aménagement.
Cette parcelle domaniale avait toutefois fait l'objet d'un contentieux antérieur particulièrement lourd et complexe, rappelé avec précision par la formation de jugement. Par une décision liminaire n° 2018-08 en date du 29 novembre 2018, le Tribunal Suprême avait déclaré illégale la décision de retrait de la signature de l'État monégasque apposée sur un protocole d'accord relatif à la conception, au financement et à la réalisation d'un vaste projet culturel et immobilier sur cette même Esplanade des Pêcheurs. Dans cette même décision de 2018, la haute juridiction avait ordonné une expertise afin d'évaluer la consistance et le montant des préjudices financiers allégués par le promoteur initial, la Société Anonyme Monégasque (S.A.M.) C. I.
Les suites de ce litige initial avaient généré une série de décisions juridictionnelles :
- Le 18 février 2019 (décision n° 2018-08-01), le Tribunal Suprême avait rejeté un recours de l'État tendant à la rectification pour erreurs matérielles de la décision de 2018.
- Le 24 avril 2019 (décision n° 2018-08-02), la juridiction avait rejeté un nouveau recours étatique visant à suspendre les opérations d'expertise jusqu'à ce qu'il soit statué sur la tierce-opposition formée par une entité tierce, l'association A. C. M.
- Le 19 juin 2019 (décision n° 2019-07), le Tribunal déclarait cette tierce-opposition irrecevable.
- Enfin, au terme de la procédure indemnitaire, le 25 juin 2020 (décision n° 2018-08), le Tribunal Suprême, au vu des conclusions d'un collège expertal présidé par M. R. R., avait fixé la réparation due par l'État à la S.A.M. C. I. à la somme de 136 992 000 euros majorée des intérêts légaux (alors que le collège d'experts avait estimé le dommage à 264 630 000 euros et la requérante à 723 201 000 euros), tout en rejetant les prétentions indemnitaires incidentes formées par M. F. G. pour un montant de 193 420 001 euros.
C'est dans ce contexte historique et immobilier que le Conseil National a voté la loi n° 1.530 du 29 juillet 2022, laquelle vise à autoriser la désaffectation du domaine public pour permettre l'émergence d'un projet distinct sur la même emprise géographique. Estimant cette intervention législative illégale ou inconstitutionnelle, une société civile immobilière tierce, la S.C.I. E., a décidé de porter la contestation devant la juridiction suprême monégasque.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Le 30 septembre 2022, la société civile immobilière E. a saisi le Greffe Général de la Principauté de Monaco d'un recours pour excès de pouvoir, enregistré sous le numéro TS 2022-31. Ce recours constitutionnel et administratif tendait, à titre principal, à l'annulation pour inconstitutionnalité ou illégalité de la loi n° 1.530 du 29 juillet 2022 prononçant la désaffectation de la parcelle domaniale de l'Esplanade des Pêcheurs, ainsi qu'à la condamnation de l'État aux entiers dépens.
En cours d'instance, la requérante a initié un incident de procédure mettant en cause la composition de la juridiction. Par un mémoire distinct enregistré au Greffe Général le 25 novembre 2022, la S.C.I. E. a formalisé une demande tendant à la récusation de Monsieur Didier Linotte, Président en exercice du Tribunal Suprême, pour l'examen de sa requête principale.
Au soutien de sa démarche de récusation, la société requérante a développé deux séries d'arguments destinées à caractériser l'existence d'un doute légitime sur l'impartialité du magistrat :
- D'une part, elle a invoqué sa participation active et continue aux multiples formations de jugement ayant statué sur le litige financier majeur opposant antérieurement la S.A.M. C. I. à l'État monégasque à propos de l'Esplanade des Pêcheurs (décisions rendues entre 2018 et 2020) ;
- D'autre part, elle a fait état de relations supposées ou entretenues par le Président Linotte avec diverses autorités publiques monégasques, des avocats du barreau de Monaco ainsi que des entreprises locales.
Conformément à la procédure organisée par l'article 25-2 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, l'acte de récusation a entraîné la suspension de l'instance au fond et a été communiqué au magistrat visé, qui disposait d'un délai légal de huit jours pour notifier son acquiescement ou son opposition.
Monsieur Didier Linotte a déposé des observations enregistrées au Greffe Général le 12 décembre 2022, par lesquelles il a manifesté son opposition formelle à la demande de récusation. Toutefois, ainsi que l'a constaté le Tribunal, cette réponse a été consignée au-delà du délai de huit jours fixé par le texte statutaire (le mémoire ayant été enregistré le 25 novembre 2022). Constatant ce dépassement, le Tribunal Suprême a retenu que, par application de l'article 25-2 précité prévoyant la compétence de la juridiction « en cas d'opposition, ou à défaut de réponse dans les huit jours », il appartenait à la juridiction statuant hors la présence du magistrat visé de vider l'incident.
La juridiction s'est ainsi réunie en Section administrative, sous la présidence de son Vice-président, M. Didier Ribes, entouré de MM. Stéphane Braconnier, membre titulaire, et Guillaume Drago, membre suppléant, pour apprécier le bien-fondé de la demande incidente.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
L'incident contentieux posait au Tribunal Suprême une double question relative au régime probatoire et aux critères matériels justifiant la mise à l'écart d'un magistrat souverain pour cause de suspicion de partialité.
Il s'agissait en premier lieu de déterminer quel degré de précision et de gravité doit revêtir la preuve apportée par le justiciable qui sollicite la récusation d'un membre de la juridiction suprême constitutionnelle et administrative. Au regard de l'article 25-2 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 et de la Charte de déontologie des membres du Tribunal Suprême, la simple affirmation d'un risque ou le rappel de fonctions judiciaires passées suffit-il à matérialiser un motif sérieux de récusation ?
Il convenait en second lieu d'apprécier la portée de l'exigence d'impartialité, tant sous son volet subjectif qu'objectif (au sens de l'article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales), appliquée à deux circonstances distinctes :
- Le fait, pour un juge suprême, d'avoir siégé et présidé des formations collégiales ayant statué sur l'illégalité puis sur la liquidation des préjudices issus de l'éviction d'un précédent projet immobilier est-il de nature à altérer son impartialité lorsqu'il est appelé à statuer, dans une instance nouvelle opposant des parties différentes, sur la constitutionnalité de la loi de désaffectation du domaine public relative à la même assiette foncière ?
- L'existence d'allégations portant sur des relations professionnelles, institutionnelles ou sociétales entretenues par le haut magistrat avec l'écosystème institutionnel, juridique et économique de la Principauté constitue-t-elle, à défaut d'éléments circonstanciés et personnalisés rattachés au litige pendant, une cause légitime de déport forcé ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Le Tribunal Suprême a structuré sa réponse en posant d'abord les bases textuelles et déontologiques de sa compétence et de ses devoirs, avant de confronter méthodiquement les prétentions de la requérante aux exigences probatoires de l'impartialité juridictionnelle.
1. Le socle normatif et l'exigence de motifs sérieux et étayés
La juridiction opère une articulation rigoureuse entre les normes statutaires, conventionnelles et déontologiques :
- Elle vise l'article 90 de la Constitution monégasque ainsi que l'article 4 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, qui prescrit le serment prêté devant le Prince (« remplir mes fonctions en toute indépendance, avec impartialité et diligence ») et impose aux membres de « s'abstenir de tout ce qui pourrait compromettre l'indépendance et la dignité de leurs fonctions ».
- Elle s'appuie sur la Convention européenne des droits de l'homme (notamment son article 6) et sur la Charte de déontologie approuvée par l'Arrêté n° 2019-7 du Directeur des Services Judiciaires du 28 novembre 2019, dont les articles 1er, 2, 5 et 6 commandent aux juges de prévenir tout doute légitime, d'entretenir la confiance du justiciable, et de veiller à ce que leurs relations tant privées que professionnelles ne suscitent aucun soupçon raisonnable de partialité ni vulnérabilité à une influence extérieure.
Toutefois, le Tribunal précise immédiatement le contrepoids processuel indispensable à la préservation de la juridiction contre les contestations purement subjectives ou dilatoires : si l'action en récusation est ouverte à tout justiciable, « il appartient à l'intéressé de faire état de motifs sérieux et étayés ». La charge de la preuve incombe de manière intégrale et exigeante au requérant.
2. L'absence de partialité tirée des décisions juridictionnelles antérieures
Analysant le premier grief articulé par la S.C.I. E., tenant à la participation de M. Didier Linotte au cycle décisionnel de l'affaire S.A.M. C. I. c/ État (2018-2020), la Section administrative écarte tout doute légitime par une triple démonstration :
- **Le caractère collégial des décisions
