SOCIETES CONSTITUTION DISSOLUTION ET ACTES RELATIFS A LA VIE DE LA SOCIETE · TRIBUNAL-SUPREME-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Cour de révision de Monaco — Contrôle de qualification et de motivation — cassation totale

Sommaire analytique Korpus — Il résulte de la décision rendue le 27 juillet 2022 (n° jp-100013) par Cour de révision de Monaco (Principauté de Monaco), statuant au visa de droit positif applicable en Principauté de Monaco, que l'application des règles régissant le domaine « societes constitution dissolution et actes relatifs a la vie de la societe · tribunal-supreme-administrative » exige une caractérisation précise des éléments de fait et de droit soumis au débat contradictoire, sous le contrôle de révision en droit (ou d’appréciation de conformité constitutionnelle au Titre III de la Constitution du 17 décembre 1962) propre aux juridictions souveraines de la Principauté (cassation totale).

L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir

• Règle directrice & sens de l'arrêt : Cour de révision de Monaco consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de droit positif applicable en Principauté de Monaco (cassation totale), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté de Monaco.
• Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
• Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine societes constitution dissolution et actes relatifs a la vie de la societe · tribunal-supreme-administrative.

Tribunal Suprême de Monaco, 23 mai 2023, n° jp-100013

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 23 mai 2023, n° jp-100013 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 23 mai 2023 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière, trouve son origine dans la gestion et l'exploitation locative d'un patrimoine immobilier soumis aux règles spécifiques de l'urbanisme et de l'habitat monégasques.

Monsieur R. D. est propriétaire de divers biens immobiliers situés au sein d'un immeuble dont l'édification est antérieure à la date charnière du 1er septembre 1947. Ce patrimoine comprend un appartement, une chambre de bonne localisée à l'entresol, ainsi que deux caves. Souhaitant valoriser l'une de ces caves et en modifier l'usage, Monsieur R. D. a saisi l'administration compétente. Le 12 novembre 2019, il a sollicité auprès de la Direction de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité (DPUM) l'autorisation administrative de procéder à un changement de destination de l'une de ses caves afin de la transformer en bureau. Par une décision intervenue le 17 février 2020, l'autorité administrative a fait droit à cette demande, autorisant ainsi la transformation physique et fonctionnelle du local au regard des règles d'urbanisme.

Fort de cette autorisation, Monsieur R. D. a entrepris, au mois de décembre 2021, de donner ce local nouvellement aménagé à bail. Il s'est rapproché à cette fin de la société M. R. E., représentée par son gérant, Monsieur J. R., lequel envisageait d'y transférer le siège social de ladite société. Un contrat de bail a été formellement conclu entre Monsieur R. D. et la société M. R. E. Les stipulations contractuelles prévoyaient la location du bureau pour une durée de cinq ans, prenant effet à compter du 1er décembre 2021, moyennant le versement d'un loyer annuel fixé à la somme de 10 200 euros toutes taxes comprises (TTC). En outre, une clause relative à la destination des lieux précisait expressément que « le preneur ne pouvait utiliser les lieux qu'à usage de bureau ».

Pour parfaire l'opération projetée par la société preneuse, une démarche administrative supplémentaire s'avérait nécessaire. Le 20 décembre 2021, le comptable de la société M. R. E. a introduit une demande auprès des autorités monégasques afin d'obtenir l'autorisation de transférer le siège social de la société dans l'immeuble où se situait le local pris à bail.

Cependant, par une décision en date du 10 janvier 2022, le Ministre d'État a opposé un refus à la demande présentée par la société M. R. E., se conformant ainsi à l'avis défavorable préalablement émis par la Direction de l'Habitat. Aux termes de cette décision de rejet, l'autorité administrative a précisé que « ce logement n'est pas soumis aux dispositions de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée, par application de son article 1er – 1er tiret, lequel vise les locaux relevant de la loi n° 887 du 25 juin 1970, seule une activité professionnelle sans caractère commerciale peut y être exercée ».

S'estimant directement lésé par ce refus opposé à sa locataire, Monsieur R. D. a, le 10 mars 2022, formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait de la décision du 10 janvier 2022. Par une décision du 2 juin 2022, le Ministre d'État a rejeté ce recours gracieux. Pour motiver ce maintien du refus initial, le Ministre d'État a indiqué que les travaux de transformation affectant le local n'étaient pas « de nature à [en] modifier le régime juridique » et a réitéré le principe selon lequel « seule une activité professionnelle sans caractère commercial pouvait [y] être exercée ». C'est dans ce contexte d'opposition entre les règles d'urbanisme (ayant permis la transformation en bureau) et la législation sur l'habitat protégé ou réglementé (interdisant la commercialité dans certains locaux) que le contentieux a été porté devant la haute juridiction administrative et constitutionnelle monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face au rejet de son recours administratif préalable, Monsieur R. D. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe Général le 27 juillet 2022 sous le numéro TS 2022-24. Ce recours comportait un double volet, mêlant contentieux de l'annulation et contentieux de pleine juridiction (indemnitaire), fondé sur le 1° du B de l'article 90 de la Constitution.

En premier lieu, le requérant sollicitait l'annulation pour excès de pouvoir tant de la décision initiale du Ministre d'État du 10 janvier 2022 refusant le transfert du siège social de la société M. R. E., que de la décision du 2 juin 2022 rejetant son propre recours gracieux. En deuxième lieu, il demandait la condamnation de l'État de Monaco à lui verser une indemnité globale de 59 540 euros en réparation des préjudices financiers qu'il estimait avoir subis du fait de l'illégalité alléguée de ces décisions. En dernier lieu, il concluait à la condamnation de l'État aux entiers dépens de l'instance.

L'argumentation développée par Monsieur R. D. au soutien de sa requête s'articulait autour de la recevabilité de son action, de la légalité externe et interne des actes attaqués, et de la réalité de son préjudice :

• Sur la qualité et l'intérêt à agir : Bien que la décision du 10 janvier 2022 fût adressée à la société M. R. E., le requérant soutenait que les actes attaqués lui faisaient personnellement grief en sa qualité de propriétaire-bailleur du local. Selon lui, le refus de transfert de siège social et le rejet du recours gracieux lui causaient un préjudice direct en le privant de la perception des loyers convenus, ce qui justifiait sa qualité pour agir.
• Sur la légalité externe (défaut de motivation) : Le requérant invoquait une violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Il faisait valoir que la simple référence à un avis défavorable de la Direction de l'Habitat était insuffisante dès lors que cet avis n'était ni joint, ni reproduit dans le corps des décisions. Il ajoutait qu'aucune explication n'était fournie quant aux raisons de droit ou de fait soumettant le local à la loi n° 887 du 25 juin 1970.
• Sur la légalité interne (erreur de droit) : Monsieur R. D. livrait une analyse détaillée de la législation monégasque sur les baux et l'habitat. Il exposait que les appartements de son immeuble relevaient du secteur libéralisé et qu'au sein de ce secteur, la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 opère une distinction entre les locaux soumis au visa de la Direction de l'Habitat (loi n° 887, mentionnée par erreur matérielle comme loi n° 877 dans un passage de ses écritures) et ceux relevant du secteur libre. Surtout, il se prévalait de la loi n° 888 du 25 juin 1970, soutenant que les locaux de toute catégorie affectés pour la première fois à la location à compter du 25 juin 1970 bénéficient du régime de droit commun. Le bureau litigieux ayant été occupé constamment par son propriétaire avant cette date et proposé à la location pour la première fois en 2021, il devait échapper à la loi n° 887 pour relever de la loi n° 888. Il invoquait à l'appui de cette thèse la jurisprudence du Tribunal Suprême (décision n° 2011-1 du 17 juin 2011, Sieur G.M. c/ Ministre d'État), selon laquelle « les locaux affectés pour la première fois à la location par leur propriétaire à compter du 25 juin 1970 relèvent ainsi du droit commun, quelle que soit leur catégorie ». Il signalait enfin, à titre d'élément de fait comparatif, que son frère louait des caves dans la même résidence à des sociétés commerciales.
• Sur le volet indemnitaire : Le requérant décomposait sa demande de 59 540 euros en trois postes : 54 000 euros au titre de la perte de revenus locatifs sur la durée quinquennale du bail, 5 000 euros au titre de ses frais de justice, et 540 euros correspondant au remboursement au locataire des frais d'enregistrement du bail.

En défense, par une contre-requête enregistrée au Greffe Général le 26 septembre 2022, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens, en opposant à titre principal une fin de non-recevoir et en réfutant, à titre subsidiaire, l'ensemble des moyens du fond :

• Sur l'irrecevabilité (défaut d'intérêt à agir) : Le Ministre d'État soulignait que la décision initiale était une mesure individuelle visant un tiers, la société M. R. E., laquelle s'était abstenue d'exercer un recours. S'appuyant sur une analogie avec le contentieux des refus de permis de construire, l'administration soutenait qu'un tiers contractant ne justifie d'un intérêt à agir contre un refus d'autorisation opposé à son cocontractant que si le contrat les liant comporte une condition suspensive en vigueur à la date du refus. Or, le contrat de bail conclu entre Monsieur R. D. et la société M. R. E. ne stipulait aucune condition suspensive subordonnant sa prise d'effet à l'autorisation de transfert du siège social, se bornant à imposer un « usage de bureau ». Dès lors, les décisions ne faisaient pas grief au bailleur.
• Sur la motivation : L'administration estimait les décisions suffisamment motivées, la première visant l'avis de la Direction de l'Habitat et l'inapplicabilité de la loi n° 1.235, la seconde expliquant que le changement d'affectation urbanistique de la cave en bureau ne modifiait pas son régime juridique d'accessoire d'un appartement régi par la loi n° 887.
• Sur la légalité interne : Le Ministre d'État exposait que le local avait fait l'objet d'un classement en vertu de l'Ordonnance Souveraine n° 77 du 22 septembre 1949 relative au classement et au prix de location des immeubles d'habitation, l'intégrant de ce fait dans le champ de la loi n° 887 du 25 juin 1970. Il rappelait la constance du principe législatif monégasque prohibant toute activité commerciale dans les locaux d'habitation situés dans des immeubles construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, principe issu de l'article 37 de l'Ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 et réaffirmé par l'article 2 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 (qui n'autorise que les activités associatives ou professionnelles non commerciales, sous réserve de l'accord du propriétaire et du règlement de copropriété). Quant à la loi n° 888 du 25 juin 1970, invoquée pour la première fois devant le Tribunal, le Ministre d'État précisait qu'elle s'était bornée à abroger le chiffre 1 de l'article 1er de l'Ordonnance-loi de 1959 pour libérer les conditions de location à usage d'habitation des locaux nouvellement loués, sans nullement abroger l'article 37 de cette même Ordonnance-loi interdisant la commercialité. La décision Sieur G.M. du 17 juin 2011 était donc inopérante, car elle ne tranchait pas la question de l'exercice d'une activité commerciale.
• Sur le préjudice : L'administration contestait le caractère direct et certain du préjudice, la perte des loyers ne pouvant être imputée au refus administratif dès lors que le bail ne prévoyait pas d'activité commerciale et restreignait l'usage à celui de simple bureau.

L'instruction a toutefois connu un tournant décisif avant que le fond ne soit tranché. Par un mémoire enregistré au Greffe Général le 26 octobre 2022, Monsieur R. D. a déclaré, sur le fondement de l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, se désister de son recours et a demandé au Tribunal de lui en donner acte. Par un mémoire enregistré le 7 novembre 2022, le Ministre d'État a déclaré ne pas s'opposer à ce désistement et a également conclu à ce qu'il en soit donné acte.

Sur le plan de l'organisation procédurale interne au Tribunal, le Président avait désigné Monsieur Philippe Blacher, Membre titulaire, en qualité de rapporteur par ordonnance du 28 juillet 2022. La clôture de l'instruction a été constatée par procès-verbal du Greffier en Chef le 10 novembre 2022. Par ordonnance du 4 avril 2023, l'affaire a été renvoyée à l'audience du 10 mai 2023, lors de laquelle ont été entendus le rapporteur, Maître Charles Lecuyer (Avocat-Défenseur pour le requérant), Maître Jacques Molinié (Avocat aux Conseils pour le Ministre d'État), ainsi que Madame le Premier Substitut concluant au donné acte du désistement.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Si la requête initiale soulevait d'importantes questions de droit matériel et processuel — tenant, d'une part, à la recevabilité du recours pour excès de pouvoir exercé par un propriétaire-bailleur à l'encontre d'un refus d'autorisation administrative opposé à son preneur en l'absence de clause suspensive dans le contrat de bail, et, d'autre part, à l'articulation entre l'autorisation urbanistique de changement de destination d'un local accessoire (cave transformée en bureau) et la prohibition légale d'exercer une activité commerciale dans les immeubles achevés avant le 1er septembre 1947 au regard des lois n° 887 et n° 888 du 25 juin 1970 —, l'évolution procédurale du litige a intégralement déplacé l'objet de l'office du juge.

Par suite du dépôt du mémoire du requérant le 26 octobre 2022 et de la réponse du Ministre d'État le 7 novembre 2022, l'unique problème juridique soumis à l'appréciation de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême était d'ordre strictement procédural : quelles sont les conditions de validité et les conséquences juridiques d'un désistement formulé par le requérant en cours d'instance, tant sur le volet de l'excès de pouvoir que sur le volet indemnitaire, au regard des dispositions de l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ? Plus précisément, il s'agissait pour la juridiction de vérifier si ce désistement présentait un caractère pur et simple et si l'acquiescement de la partie défenderesse permettait d'éteindre l'instance par une décision de donné acte, tout en déterminant l'imputation de la charge des dépens.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement adopté par le Tribunal Suprême se caractérise par la concision et la rigueur inhérentes aux décisions constatant l'extinction volontaire de l'instance. Dès lors que le juge est saisi de conclusions aux fins de désistement, son office lui commande d'examiner prioritairement la régularité et la portée de cet acte de procédure, lequel, s'il est valide, dessaisit la juridiction du fond du litige et rend sans objet l'examen de la fin de non-recevoir tirée du défaut d'intérêt à agir ainsi que des moyens d'annulation et d'indemnisation.

La motivation s'articule en deux temps distincts, répartis en deux considérants numérotés :

Dans un premier considérant, le Tribunal Suprême procède au rappel synthétique de l'objet de la saisine initiale et de l'acte procédural subséquent qui vient la remettre en cause. Il relève ainsi que Monsieur R. D. avait introduit un recours mixte, tendant « d'une part, à l'annulation pour excès de pouvoir » des décisions ministérielles des 10 janvier et 2 juin 2022, et « d'autre part, à la condamnation de l'État à l'indemniser du préjudice financier » allégué et de ses frais de justice. Le Tribunal constate immédiatement après que, par son mémoire enregistré le 26 octobre 2022, le requérant « a déclaré se désister de ce recours ». L'emploi du singulier (« de ce recours ») englobe l'intégralité des conclusions de la requête initiale, qu'elles soient d'annulation ou indemnitaires.

Dans un second considérant, la haute juridiction vérifie la réunion des conditions requises par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 pour que le désistement produise ses pleins effets extinctifs. Deux éléments cumulatifs sont relevés par le juge :

1. L'attitude du défendeur : Le Tribunal constate « que le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement ». En effet, le Ministre d'État ayant préalablement déposé une contre-requête au fond et en irrecevabilité le 26 septembre 2022, l'instance était liée ; l'acceptation (ou l'absence d'opposition expresse, formulée ici par le mémoire du 7 novembre 2022) de l'autorité administrative défenderesse sécurise définitivement la régularité du désistement.
2. La nature du désistement : Le Tribunal qualifie juridiquement l'acte du requérant en affirmant « que le désistement est pur et simple ». Cette qualification est fondamentale en contentieux administratif : elle signifie que la renonciation du requérant n'est assortie d'aucune réserve, ni subordonnée à aucune condition suspensive ou résolutoire qui obligerait le juge à vérifier la réalisation d'un événement extérieur ou qui maintiendrait un litige latent.

Ces deux conditions étant remplies, le Tribunal en tire la conséquence logique et impérative : « qu'il y a lieu d'en donner acte ». Conformément aux règles gouvernant le contentieux devant le Tribunal Suprême, la partie qui se désiste doit supporter les frais de la procédure qu'elle a engagée puis abandonnée, ce qui conduit la juridiction, sans qu'il soit besoin d'une motivation spécifique dans les considérants, à mettre les dépens à la charge du requérant dans son dispositif.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision rendue le 23 mai 2023 par le Tribunal Suprême est ainsi rédigé :

« DÉCIDE : Il est donné acte du désistement de Monsieur R. D. Les dépens sont mis à la charge de Monsieur D. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

Bien que la décision du 23 mai 2023 se conclue par un donné acte de désistement — ce qui interdit de lui prêter une autorité de chose jugée sur les questions de fond débattues par les parties —, la publication intégrale des visas et de l'exposé des moyens des parties dans le corps de l'arrêt offre un matériau d'une grande richesse scientifique. Elle permet d'analyser l'inscription de cette affaire dans le cadre de la jurisprudence administrative monégasque, tant sous l'angle de la procédure contentieuse que sous celui du droit substantiel de l'habitat et de la recevabilité du recours pour excès de pouvoir.

1. Le régime procédural du désistement devant le Tribunal Suprême

Sur le terrain