PUBLIC DROIT DES ETRANGERS · TRIBUNAL-SUPREME-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Cour de révision de Monaco — Contrôle de qualification et de motivation — cassation totale
Analytischer Leitsatz Korpus — Il résulte de la décision rendue le 16 septembre 2021 (n° 30060) par Cour de révision de Monaco (Principauté de Monaco), statuant au visa de droit positif applicable en Principauté de Monaco, que l'application des règles régissant le domaine « public droit des etrangers · tribunal-supreme-administrative » exige une caractérisation précise des éléments de fait et de droit soumis au débat contradictoire, sous le contrôle de révision en droit (ou d’appréciation de conformité constitutionnelle au Titre III de la Constitution du 17 décembre 1962) propre aux juridictions souveraines de la Principauté (cassation totale).
L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir
- Règle directrice & sens de l'arrêt : Cour de révision de Monaco consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de droit positif applicable en Principauté de Monaco (cassation totale), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté de Monaco.
- Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
- Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine public droit des etrangers · tribunal-supreme-administrative.
Tribunal Suprême de Monaco, 23 juin 2023, n° 30060
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 23 juin 2023, n° 30060 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la durée et trouve son origine au début des années 2000. Le 7 mai 2001, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a prononcé, sur le fondement de la police des étrangers, une mesure de refoulement du territoire monégasque à l'encontre de Monsieur Y. V. I., ressortissant de nationalité ukrainienne. Cette décision administrative a été motivée par les risques de trouble à l'ordre public que la présence de l'intéressé sur le sol monégasque était susceptible d'occasionner. Plus précisément, les autorités monégasques ont relevé que Monsieur Y. V. I. figurait alors sur la liste internationale de recherche d'Interpol en qualité de dirigeant ou de personne entretenant des liens avec des groupes criminels ukrainiens, et qu'il faisait par ailleurs l'objet d'accusations de détournements de fonds.
Cette mesure de refoulement prise le 7 mai 2001 n'a été formellement notifiée à l'intéressé que le 7 août 2007. Monsieur Y. V. I. n'ayant pas exercé de recours contentieux à l'encontre de cet acte dans le délai de recours légal, la mesure de refoulement est devenue définitive.
Une décennie plus tard, l'évolution de sa situation juridique tant au niveau européen qu'au niveau national a conduit Monsieur Y. V. I. à entreprendre des démarches en vue d'obtenir la levée de cette interdiction du territoire. En effet, à la suite des événements survenus en Ukraine, l'intéressé avait été inscrit sur les listes de personnes faisant l'objet de mesures restrictives et de gel des avoirs. Or, par une décision du 3 mars 2017 publiée au Journal officiel de l'Union européenne le même jour, le Conseil de l'Union européenne, tout en prorogeant la décision 2014/119/PESC concernant des mesures restrictives à l'encontre de certaines personnes, entités et organismes au regard de la situation en Ukraine, a expressément supprimé le nom de Monsieur Y. V. I. de la liste des personnes visées. Parallèlement, en Principauté de Monaco, par un arrêté ministériel n° 2017-171 du 23 mars 2017 (ayant donné lieu à un avis paru au Journal de Monaco du 31 mars 2017), modifiant l'arrêté ministériel du 13 mars 2014 portant application de l'Ordonnance Souveraine n° 1.675 du 10 juin 2008 relative aux procédures de gel des fonds mettant en œuvre des sanctions économiques visant l'Ukraine, la mention du nom du requérant a également été retirée de la liste annexe. En outre, le Tribunal de l'Union européenne, par un jugement en date du 8 novembre 2017, a annulé les décisions 2015/364 et 2016/318 modifiant la décision 2014/79/PESC en tant que ces actes concernaient Monsieur Y. V. I., pointant l'insuffisance de la base factuelle et une erreur manifeste d'appréciation du Conseil quant à l'existence de procédures pénales en Ukraine pour détournement de fonds publics.
Fort des premiers retraits de son nom des listes de sanctions intervenus en mars 2017, de l'absence de condamnation sur ses casiers judiciaires ukrainien et monégasque, ainsi que de l'absence de signalements défavorables à Monaco depuis son refoulement, Monsieur Y. V. I. a adressé, le 10 avril 2017, une première demande d'abrogation de la décision de refoulement au Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'Intérieur. Par une décision expresse du 26 juin 2017, le Ministre d'État a rejeté cette demande. Saisi d'un recours en annulation pour excès de pouvoir contre ce refus, le Tribunal Suprême a, par une décision n° 2017-15 du 19 juin 2018, rejeté la requête de Monsieur Y. V. I., jugeant que les circonstances invoquées (parmi lesquelles figurait déjà le classement pour un motif procédural de poursuites ouvertes en Ukraine) n'étaient pas de nature à retirer toute justification à la décision attaquée, et écartant le grief tiré du défaut de motivation par application des exceptions légales liées à la sécurité de l'État.
Postérieurement à cet arrêt du 19 juin 2018, deux événements procéduraux majeurs sont intervenus sur le plan pénal : D'une part, en Ukraine, après de multiples rebondissements procéduraux (une ordonnance de clôture pour inactivité du vice-procureur général rendue le 27 janvier 2016 par le juge d'instruction du tribunal de l'arrondissement Solomianskiy de la ville de Kiev, suivie d'un appel déclaré irrecevable par la cour d'appel de Kiev le 11 février 2016, d'un rejet de pourvoi par la chambre criminelle de la Haute Cour de l'Ukraine, puis d'une ordonnance de la Cour suprême d'Ukraine du 12 octobre 2017 accueillant une demande de révision des arrêts du 30 juin 2016 de la cour d'appel de Kiev et du 26 janvier 2017 de la chambre criminelle de la Cour supérieure spécialisée dans les affaires pénales et civiles), le magistrat instructeur finalement saisi a rendu, le 19 avril 2019, sur réquisition conforme du parquet général, une ordonnance de clôture de la procédure pénale engagée pour détournement de fonds publics. Cette clôture a été prononcée en l'état de l'absence de preuve de la commission des crimes révélés par les actes d'enquête réalisés par « le juge d'instruction chargé des affaires de haute importance du département des enquêtes de la direction de l'investigation des procédures pénales par les juges d'instruction des autorités du parquet de la gestion procédurale du parquet de la région d'Odessa ». D'autre part, à Monaco, l'unique instruction pénale ouverte à l'encontre de Monsieur Y. V. I. des chefs de blanchiment du produit d'une ou plusieurs infractions, d'abus de confiance, de recel d'abus de confiance et de recel de blanchiment s'est soldée par une ordonnance de non-lieu rendue par le juge d'instruction monégasque le 28 janvier 2021.
Se prévalant de cette configuration factuelle et juridique renouvelée, Monsieur Y. V. I. a saisi une nouvelle fois le Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'Intérieur, par une demande datée du 16 septembre 2021, afin de solliciter l'abrogation de la mesure de refoulement du 7 mai 2001. Le silence gardé par l'autorité administrative pendant un délai supérieur à quatre mois a fait naître une décision implicite de rejet, cristallisant un nouveau litige devant la juridiction suprême monégasque.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 23 février 2022 sous le numéro TS 2022-10, Monsieur Y. V. I. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant, à titre principal, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite du Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'Intérieur rejetant sa demande d'abrogation du 16 septembre 2021. À titre subsidiaire, et au besoin par une décision avant dire droit, il a demandé au Tribunal d'inviter l'autorité administrative à produire tous les éléments lui permettant d'exercer son contrôle de légalité, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens. Une réplique tendant aux mêmes fins a été déposée le 19 mai 2022.
Au soutien de ses prétentions, le requérant articulait son argumentation autour de deux axes principaux, relevant tant de la légalité externe et des conditions du débat contradictoire que de la légalité interne de l'acte. En premier lieu, sur le terrain de la motivation et de la preuve des motifs, Monsieur Y. V. I. faisait valoir que l'Administration devait préciser les éléments de fait fondant le maintien de son refoulement. Ignorant les motifs de la décision implicite attaquée, il soutenait ne pas être en mesure de faire valoir utilement les raisons militant contre cette mesure et estimait que le Tribunal Suprême devait lui-même connaître ces motifs pour exercer normalement son contrôle de l'exactitude et de la légalité des motifs, justifiant ainsi une mesure d'instruction invitant le Ministre à les communiquer. En second lieu, sur le fond, le requérant soutenait que la mesure de refoulement était désormais dépourvue de toute justification valable et que sa présence à Monaco n'était plus de nature à compromettre la tranquillité ou la sécurité publique ou privée, d'autant plus au regard du temps écoulé depuis 2001. Il estimait que sa réputation avait pâti de « mauvais renseignements » et mettait en avant la disparition de tout fondement pénal ou administratif à sa dangerosité supposée : retrait des listes de sanctions de l'Union européenne et de Monaco en mars 2017 ; annulation par le Tribunal de l'Union européenne le 8 novembre 2017 des décisions du Conseil le concernant pour erreur manifeste d'appréciation ; clôture de la procédure pénale ukrainienne le 19 avril 2019 pour absence de preuve ; ordonnance de non-lieu rendue à Monaco le 28 janvier 2021 ; et virginité totale de ses casiers judiciaires tant en Ukraine qu'en Principauté. Dans sa réplique, il contestait vigoureusement les nouvelles accusations formulées par l'État dans ses écritures (relatives au financement de milices violentes en 2014), soulignant qu'elles ne reposaient que sur un simple article de presse du journal The Guardian en date du 4 avril 2016 et que s'il avait commis de tels actes, les autorités ukrainiennes n'auraient pas manqué de le condamner.
En défense, par une contre-requête enregistrée le 22 avril 2022 et une duplique déposée le 20 juin 2022, le Ministre d'État a conclu au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux entiers dépens. Sur le fond, le représentant de l'État s'est fermement appuyé sur l'autorité et la motivation de la précédente décision du Tribunal Suprême du 19 juin 2018. Il a soutenu que la levée des mesures de gel des avoirs et des sanctions économiques prises par l'Union européenne et Monaco au titre de la situation en Ukraine était sans rapport avec les faits très graves reprochés personnellement à Monsieur Y. V. I., lesquels avaient justifié le refoulement initial (inscription sur la liste d'Interpol pour liens avec des groupes criminels ukrainiens et détournements de fonds) et les refus d'abrogation subséquents. Le Ministre d'État a fait valoir que la virginité du casier judiciaire monégasque était inopérante dès lors que l'intéressé était refoulé de la Principauté depuis 2001. Surtout, l'État a soutenu que le comportement du requérant n'avait nullement évolué depuis 2001, puisqu'il était accusé d'avoir, outre des détournements de fonds, formé et financé des milices privées extrêmement violentes (des groupes de jeunes) ayant, en 2014 en Ukraine, enlevé, battu et tué des manifestants pro-européens (mouvement Euromaïdan). Aux yeux de l'Administration, ces actes, bien que commis à l'étranger, démontraient que sa présence à Monaco demeurait une menace grave pour la sécurité publique, intérieure et extérieure, de l'État. En duplique, le Ministre d'État a précisé que sa décision ne reposait pas uniquement sur l'article de presse critiqué, mais sur les éléments déjà validés par le Tribunal Suprême en 2018. Il a ajouté que l'ordonnance de clôture ukrainienne du 19 avril 2019 (intervenue pour absence de preuve) n'avait pas plus de portée que le précédent classement pour motif procédural déjà jugé insuffisant par le Tribunal en 2018, et qu'au surplus, le caractère définitif de cette ordonnance de 2019 n'était pas établi au vu des révisions antérieurement ordonnées par la Cour suprême d'Ukraine le 12 octobre 2017. Sur la demande subsidiaire de communication des motifs, le Ministre d'État a opposé une fin de non-recevoir fondée sur la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Si l'article 1er de cette loi impose en principe la motivation d'un refus d'abroger un refoulement, son article 5 dispense l'Administration de cette obligation « lorsque des raisons de sécurité intérieure ou extérieure de l'État s'y opposent » ou lorsque la motivation porterait atteinte à la recherche de faits poursuivables en matière fiscale, douanière ou de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. Invoquant la violence des comportements délictueux reprochés à l'intéressé, ainsi que les exigences éthiques et les engagements internationaux de la Principauté dans la lutte contre la criminalité organisée et le blanchiment, l'État a soutenu que la sécurité intérieure et extérieure s'opposait à la divulgation des motifs, solution d'ailleurs déjà consacrée par le Tribunal Suprême dans sa décision du 19 juin 2018.
L'instruction ayant été close le 7 juillet 2022, l'affaire a été appelée à l'audience du 9 juin 2023 devant le Tribunal Suprême siégeant en Assemblée plénière, où le Procureur Général a conclu au rejet de la requête, avant que la décision ne soit prononcée le 23 juin 2023.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire soulevait une double problématique juridique classique du contentieux de la police des étrangers, mais rendue particulièrement aiguë par l'ancienneté de la mesure initiale (plus de vingt ans) et l'intervention de décisions judiciaires favorables au requérant dans l'intervalle :
D'une part, sur le plan substantiel et probatoire, à quelles conditions l'autorité administrative est-elle tenue d'abroger une mesure de police administrative de refoulement devenue définitive ? Plus précisément, l'intervention postérieure au dernier contrôle juridictionnel d'une ordonnance de clôture d'instruction pénale à l'étranger pour absence de preuve et d'une ordonnance de non-lieu prononcée par les juridictions nationales du chef de blanchiment constitue-t-elle un changement dans les circonstances de fait (« éléments nouveaux significatifs ») de nature à retirer toute justification au maintien de la mesure de refoulement et à entacher le refus d'abrogation d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de la prévention des atteintes à l'ordre public ?
D'autre part, sur le plan procédural, le juge de l'excès de pouvoir doit-il faire droit à une demande de mesure d'instruction visant à enjoindre à l'Administration de communiquer les motifs d'une décision implicite de refus d'abrogation d'un refoulement, lorsque les pièces versées au dossier suffisent déjà à démontrer que le demandeur n'a pas satisfait à la charge de la preuve d'un changement significatif de sa situation ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour rejeter la requête de Monsieur Y. V. I., le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, déploie un raisonnement concis, structuré autour des principes directeurs régissant la police administrative, la répartition de la charge de la preuve en matière de demande d'abrogation, et l'autonomie de l'appréciation administrative par rapport aux qualifications pénales.
En premier lieu, la Haute Juridiction rappelle le fondement textuel de la compétence ministérielle en citant in extenso l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée, relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, aux termes duquel : « Le Ministre d'État pourra, par mesure de police, ou en prenant un arrêté d'expulsion, enjoindre à tout étranger de quitter immédiatement le territoire monégasque ou lui interdire d'y pénétrer ». Bien que non développés dans les motifs mêmes de la décision, le Tribunal vise également expressément la Constitution (notamment le 1° du B de son article 90 relatif au recours en annulation pour excès de pouvoir en matière administrative), la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, ainsi que la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la préservation de la sécurité nationale.
En deuxième lieu, le Tribunal Suprême pose le considérant de principe définissant la finalité et le seuil de déclenchement des mesures de police administrative : « Considérant que l'objet des mesures de police administrative étant de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures ». Par cette formule, le juge administratif suprême marque la distinction fondamentale entre la répression pénale, qui exige la démonstration d'une culpabilité certaine pour des faits passés, et la police administrative, à visée strictement préventive, qui se contente de l'existence de « risques suffisamment caractérisés » d'atteinte à l'ordre public.
En troisième lieu, le Tribunal fixe les règles gouvernant le contentieux du refus d'abrogation d'un acte administratif non réglementaire devenu définitif, tant sur le terrain de la charge de la preuve que sur celui de la temporalité des éléments invocables. Rappelant que la décision de refoulement du 7 mai 2001 (notifiée le 7 août 2007) est définitive faute d'avoir été contestée dans les délais, et qu'un premier refus d'abrogation du 26 juin 2017 a déjà été validé par sa décision n° 2017-15 du 19 juin 2018, le Tribunal énonce « qu'il appartenait à M. I. de démontrer que la décision de refoulement dont il a fait l'objet le 7 mai 2001 devait être reconsidérée en produisant devant l'Administration tous les éléments utiles à cet effet concernant sa situation personnelle et professionnelle ». Le fardeau probatoire repose donc intégralement sur les épaules de l'administré qui sollicite la révision de sa situation. De surcroît, l'autorité de la chose jugée attachée à la décision du 19 juin 2018 opère comme un filtre temporel strict : le requérant doit apporter « des éléments nouveaux significatifs, postérieurs à la décision du 26 juin 2017 refusant l'abrogation de la mesure de refoulement et susceptibles de justifier une appréciation différente de la situation ayant motivé cette mesure ». Ce faisant, le Tribunal écarte implicitement mais nécessairement tous les arguments du requérant antérieurs au 26 juin 2017 (tels que les retraits des listes de sanctions de l'Union européenne et de Monaco intervenus en mars 2017, ou les décisions judiciaires ukrainiennes de 2016 et du début de l'année 2017), lesquels avaient déjà été purgés lors de l'instance précédente.
En quatrième lieu, le Tribunal procède à l'appréciation concrète des deux seuls faits véritablement postérieurs à la décision du 26 juin 2017 mis en avant par le requérant : d'une part, l'ordonnance de clôture de la procédure pénale pour détournement de fonds publics rendue par le magistrat instructeur ukrainien le 19 avril 2019 ; d'autre part, l'ordonnance de non-lieu des chefs de blanchiment, abus de confiance et recels rendue par le juge d'instruction monégasque le 28 janvier 2021. La Haute Juridiction estime que « ces circonstances ne sont pas, en l'espèce, de nature à retirer toute justification à la décision attaquée ». En d'autres termes, l'abandon de poursuites pénales pour insuffisance de charges ou absence de preuves (en Ukraine comme à Monaco) n'efface pas la réalité des risques de trouble à l'ordre public (notamment les liens initiaux avec des groupes criminels ukrainiens signalés par Interpol et