PROCEDURES PROCEDURE ADMINISTRATIVE · INTERNATIONAL DROIT DES PERSONNES · TRIBUNAL-SUPREME-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Cour de révision de Monaco — Contrôle de qualification et de motivation — rejet
Korpus Analytical Headnote — Il résulte de la décision rendue le 11 mai 2023 (n° 30509) par Cour de révision de Monaco (Principauté de Monaco), statuant au visa de droit positif applicable en Principauté de Monaco, que l'application des règles régissant le domaine « procedures procedure administrative · international droit des personnes · tribunal-supreme-administrative » exige une caractérisation précise des éléments de fait et de droit soumis au débat contradictoire, sous le contrôle de révision en droit (ou d’appréciation de conformité constitutionnelle au Titre III de la Constitution du 17 décembre 1962) propre aux juridictions souveraines de la Principauté (rejet).
L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir
- Règle directrice & sens de l'arrêt : Cour de révision de Monaco consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de droit positif applicable en Principauté de Monaco (rejet), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté de Monaco.
- Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
- Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine procedures procedure administrative · international droit des personnes · tribunal-supreme-administrative.
Tribunal Suprême de Monaco, 18 juin 2024, n° 30509
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 18 juin 2024, n° 30509 (Lire sur source officielle)
Le droit des étrangers en Principauté de Monaco repose sur un équilibre singulier entre la préservation rigoureuse des prérogatives régaliennes de l’État d’accueil et l’affirmation progressive des garanties du droit administratif moderne, au premier rang desquelles figurent l’exigence de motivation des actes administratifs et l’accès effectif au juge de l’excès de pouvoir. La décision rendue en Assemblée plénière par le Tribunal Suprême le 18 juin 2024 (affaire v. E. épouse B. c/ L'État de Monaco, enregistrée sous le numéro TS 2023-19) offre une illustration topique de cette tension dialectique. Elle permet à la haute juridiction monégasque de réaffirmer avec netteté les contours du régime juridique applicable aux premières demandes de carte de séjour de résident, tant sous l’angle du formalisme décisionnel que sous celui des conditions substantielles et documentaires requises des postulants.
Au-delà de la réitération d’une jurisprudence désormais bien établie quant à la dispense de motivation formelle des décisions refusant un premier établissement sur le territoire monégasque, l’intérêt majeur de cet arrêt réside dans la mise en lumière d’un enchevêtrement de procédures administratives et bancaires susceptible de placer l’administré étranger dans une véritable impasse juridique. En refusant d’ordonner une mesure d’instruction avant-dire-droit et en validant la légalité interne du refus au seul motif du caractère formellement incomplet du dossier déposé par la requérante, le Tribunal Suprême consacre une approche objective et stricte des conditions posées par l’Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, tout en laissant apparaître en filigrane les difficultés pratiques nées de la conjonction entre la police des étrangers, la réglementation de l’accès aux activités économiques et les contraintes de conformité bancaire liées au contexte géopolitique international.
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
L’affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême trouve son origine dans les démarches entreprises par Madame v. E., ressortissante de nationalité russe, en vue de s’établir durablement sur le territoire de la Principauté de Monaco avec sa famille. Sur le plan personnel et familial, il ressort des éléments factuels exposés dans la décision que l’intéressée a épousé Monsieur k g. B., citoyen américain (la date exacte du mariage n’étant pas précisée dans la décision, qui mentionne « le jma »). De cette union est issue une fille, a. B., née à Monaco (à une date également anonymisée sous la mention « le jma »), laquelle possède la double nationalité russe et américaine.
Afin de matérialiser leur installation en Principauté, Madame v. E. épouse B. et son époux ont conclu, le 4 janvier 2021, un contrat de bail à loyer portant sur un appartement situé à Monaco. Ce bail, initialement consenti pour une durée d’un an prenant effet à compter du 1er avril 2021, a par la suite fait l’objet de renouvellements successifs par tacite reconduction, et notamment à compter du 1er avril 2023.
Parallèlement à cet ancrage résidentiel et familial, la requérante avait initié, plusieurs années auparavant, des démarches visant à exercer une activité professionnelle indépendante sur le territoire monégasque. Le 15 mai 2019, elle a déposé auprès des services compétents un dossier de demande de création d’une activité en nom personnel de photographe en Principauté de Monaco. Par un courrier en date du 17 mai 2019, la Direction de l’Expansion Économique a déclaré ce dossier recevable, tout en indiquant à l’intéressée que l’autorisation ministérielle d’exercer lui serait délivrée dès lors qu’elle produirait une carte de séjour.
C’est dans ce contexte que, le 19 octobre 2022, Madame v. E. épouse B. a officiellement présenté une demande de première carte de séjour de résident, tant pour elle-même que pour sa fille mineure. Toutefois, l’instruction de cette demande s’est heurtée à d’importantes difficultés relatives à la justification de ses ressources et de sa situation bancaire en Principauté. Selon les exposés de la requérante, bien qu’elle perçoive des revenus sous forme de dividendes versés par une société américaine dénommée G Ltd — dont elle est la gérante — et transférés sur un compte détenu par son époux dans les livres d’une banque anglaise (la banque H), ses tentatives pour disposer d’un compte bancaire actif à Monaco se sont avérées infructueuses.
Elle expose en effet avoir effectué les démarches nécessaires pour ouvrir un compte auprès d’un établissement de la place (désigné sous les initiales « b. D. ») et y avoir déposé la somme de 250 000 euros, avant que le service de conformité de ladite banque ne procède à la clôture du compte (ou au rejet de la demande d’ouverture, selon la lecture de la pièce produite par l’Administration) en raison de sa nationalité russe. Cherchant à pallier cette difficulté par la mise en œuvre du mécanisme légal du « droit au compte » instauré par la loi n° 1.492 du 8 juillet 2020, la requérante s’est rapprochée de la Direction de la Sûreté Publique, laquelle l’a orientée vers la Direction du Budget et du Trésor afin d’obtenir une lettre enjoignant à un établissement bancaire monégasque de lui ouvrir un compte. Or, la Direction du Budget et du Trésor a subordonné la délivrance de cette injonction à la présentation d’un récépissé de demande de carte de séjour. La boucle administrative s’est alors refermée sur la requérante : sa demande de carte de séjour ayant fait l’objet d’une décision de refus et les services de police ne lui ayant pas délivré de récépissé de dépôt de demande, il lui est devenu impossible de saisir valablement la Direction du Budget et du Trésor, et partant, d’obtenir l’attestation bancaire monégasque requise au soutien de sa demande de titre de séjour.
Par une décision en date du 11 mai 2023, notifiée à l’intéressée le 24 mai 2023, le Contrôleur Général en charge de la Direction de la Sûreté Publique a rejeté sa demande de première carte de séjour de résident, en relevant notamment que la requérante était « sans activité déclarée en Principauté de Monaco ».
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Agissant tant en son nom personnel qu’en qualité de représentante légale de sa fille mineure a. B., Madame v. E. épouse B. a saisi le Tribunal Suprême d’un recours pour excès de pouvoir, enregistré au Greffe Général de la Principauté le 18 juillet 2023 sous le numéro TS 2023-19. Sa requête tendait, à titre principal, à l’annulation de la décision de refus du 11 mai 2023, à titre préliminaire ou subsidiaire (« au besoin »), à ce que le Tribunal invite l’État de Monaco à produire tous les éléments justifiant ladite décision, et en tout état de cause, à la condamnation de l’État aux entiers dépens. L’instruction écrite s’est déroulée selon la procédure contradictoire habituelle devant la haute juridiction, donnant lieu au dépôt d’une contre-requête du Ministre d’État le 18 septembre 2023, d’une réplique de la requérante le 11 octobre 2023, et d’une duplique du Ministre d’État le 13 novembre 2023, avant la clôture de l’instruction prononcée par procès-verbal du Greffier en Chef le 4 décembre 2023 et l’audience publique tenue le 7 juin 2024.
Au soutien de ses prétentions, la requérante articulait une argumentation structurée autour d’une demande procédurale avant-dire-droit et de deux moyens d’annulation touchant respectivement à la légalité externe et à la légalité interne de l’acte attaqué.
À titre préliminaire, sur le fondement des articles 22, alinéa 4, et 32 de l’Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l’organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, elle sollicitait le prononcé d’une mesure d’instruction ordonnant à l’Administration de verser au débat les motifs et pièces justificatives de son refus. Elle invoquait à cet égard le droit à un recours juridictionnel effectif, soutenant qu’à défaut de communication spontanée de ces éléments par l’État, le juge de l’excès de pouvoir ne serait pas en mesure de statuer en pleine connaissance de cause et d’exercer son contrôle sur l’exactitude matérielle et la légalité des motifs ayant présidé à la décision.
Sur le terrain de la légalité externe, la requérante excipait d’un vice de forme tiré du défaut de motivation de la décision du 11 mai 2023. Se fondant sur l’article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, qui impose à peine de nullité la motivation des décisions individuelles restreignant l’exercice des libertés publiques ou constituant une mesure de police (chiffre 1°), elle soutenait que le refus de première carte de séjour entrait dans cette catégorie. Pour écarter l’obstacle représenté par l’article 6 de la même loi — qui dispense de motivation « le refus d’établissement d’une personne physique sur le territoire de la Principauté » —, elle plaidait pour une application du principe d’interprétation stricte des dérogations, affirmant qu’un « refus d’établissement » ne saurait être assimilé à un « refus de délivrer une première carte de séjour ». Elle soulignait en outre que la décision attaquée visait la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 relative à la préservation de la sécurité nationale, ce qui la plaçait dans l’incapacité absolue d’en déterminer la cause exacte, de s’en justifier ou d’y remédier.
Sur le terrain de la légalité interne, Madame v. E. épouse B. invoquait l’erreur manifeste d’appréciation. Elle faisait valoir qu’elle remplissait l’ensemble des conditions posées par l’Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 : dépôt de la demande dans les délais, justification d’un logement stable à Monaco par un bail reconduit, et démonstration de sa bonne moralité par la production d’extraits vierges de ses casiers judiciaires français et monégasque. Dans sa réplique, elle précisait disposer d’une autorisation de travailler comme photographe (sous réserve de la carte de séjour) et de moyens d’existence suffisants (dividendes de sa société américaine, tentative de dépôt de 250 000 euros à Monaco), imputant l’absence de compte bancaire monégasque au blocage systémique né du refus de récépissé et de sa nationalité. Elle exprimait enfin la crainte que le refus ne fût en réalité motivé par une perception négative liée à sa nationalité russe depuis le déclenchement du conflit en Ukraine en février 2022, ainsi que par des faits concernant son époux, éléments qu’elle jugeait impropres à caractériser un trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée.
En défense, le Ministre d’État concluait au rejet intégral de la requête et de la demande de mesure d’instruction préalable.
Sur la légalité externe, l’Administration opposait une fin de non-recevoir catégorique au moyen tiré du défaut de motivation, en rappelant que l’article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 s’applique de plein droit aux refus de première carte de séjour, conformément à une jurisprudence constante du Tribunal Suprême (citant expressément les décisions du 11 mai 2003, M. S. C., et du 12 juillet 2022, Mme A. K. veuve N.), rendant artificielle et infondée toute distinction entre refus d’établissement et refus de premier titre de séjour.
Sur la légalité interne et la demande de production de pièces, le Ministre d’État faisait valoir, à titre principal, que la satisfaction des conditions réglementaires ne confère aucun droit acquis à l’obtention d’une première carte de séjour, l’autorité de police administrative disposant d’un large pouvoir d’appréciation pour prévenir d’éventuelles atteintes à l’ordre public, que la seule production de casiers judiciaires vierges ne suffit pas à écarter. Surtout, l’Administration déplaçait le débat sur le terrain purement objectif de l’article 6 de l’Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 : elle soutenait que la requérante ne remplissait même pas les « conditions de base » exigées par ce texte. Dans sa duplique, le Ministre d’État développait une analyse rigoureuse du caractère alternatif et exclusif des deux branches de l’article 6 :
- d’une part, la lettre de la Direction de l’Expansion Économique du 17 mai 2019 n’était qu’un simple accusé de réception déclarant la demande recevable au sens de l’article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991, et ne valait nullement autorisation de travailler ou permis de travail ;
- d’autre part, dès lors que la requérante entendait exercer la profession de photographe à Monaco, elle relevait exclusivement de la première branche de l’article 6 (obligation de fournir un permis de travail ou un récépissé en tenant lieu) et ne pouvait utilement invoquer la seconde branche (justification de moyens suffisants d’existence), réservée à l’étranger qui n’entend exercer aucune profession. À titre surabondant, l’Administration relevait que la justification de moyens d’existence était en tout état de cause infondée, les pièces produites devant le juge étant tardives (car devant accompagner la demande initiale) et inopérantes (la lettre non datée de la banque « b. D. » attestant uniquement d’un rejet de demande d’ouverture de compte, et non d’un dépôt effectif de 250 000 euros). Dès lors que le dossier initial était manifestement incomplet, aucune mesure d’instruction visant à connaître d’autres motifs du refus n’était nécessaire.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
La saisine du Tribunal Suprême par Madame v. E. épouse B. soulevait une double interrogation juridique, classique dans sa formulation mais renouvelée par les circonstances particulières de l’espèce :
En premier lieu, sur le plan de la légalité externe, la décision administrative rejetant une première demande de carte de séjour de résident en Principauté de Monaco, qui vise par ailleurs la législation relative à la sécurité nationale, constitue-t-elle une mesure de police restreignant les libertés publiques soumise à l’obligation de motivation édictée par l’article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, ou relève-t-elle de la dérogation expresse prévue à l’article 6 de cette même loi pour les décisions portant « refus d’établissement d’une personne physique sur le territoire de la Principauté » ?
En second lieu, sur le plan de la légalité interne et de l’office du juge, l’autorité administrative commet-elle une illégalité — et le juge de l’excès de pouvoir est-il tenu d’ordonner une mesure d’instruction avant-dire-droit pour contraindre l’État à révéler les motifs d’ordre public ou de sécurité nationale sous-jacents à sa décision — lorsqu’il apparaît, au vu des écritures échangées au cours de l’instance, que le demandeur d’une première carte de séjour n’a produit à l’appui de sa requête initiale ni le permis de travail (ou récépissé en tenant lieu), ni l’attestation émanant d’un établissement bancaire monégasque justifiant de moyens suffisants d’existence, exigés à titre alternatif par l’article 6 de l’Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour rejeter l’intégralité des prétentions de la requérante, le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, déploie un raisonnement d’une grande sobriété formelle, structuré en deux temps correspondant à la summa divisio du contentieux de l’annulation.
S’agissant tout d’abord de la légalité externe de la décision attaquée, la haute juridiction procède par voie de syllogisme pur à partir de la lettre de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Le Tribunal rappelle liminairement les termes de l’article 1er de ce texte, selon lesquels doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives individuelles qui, d’une part, « 1° – restreignent l’exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police » et, d’autre part, « 3° – refusent une autorisation ou un agrément ». Immédiatement après cette citation, le juge confronte ce principe général à la règle spéciale posée par l’article 6 de la même loi, aux termes duquel : « par dérogation aux dispositions du chiffre 3° de l’article premier, le refus d’établissement d’une personne physique sur le territoire de la Principauté n’est pas soumis à l’obligation de motivation ».
Sans entrer dans une discussion doctrinale détaillée sur la tentative de la requérante de dissocier la notion de « refus d’établissement » de celle de « refus de première carte de séjour », ni sur la tentative de rattacher exclusivement l’acte au chiffre 1° (mesure de police) pour échapper à la dérogation visant le chiffre 3° (refus d’autorisation), le Tribunal Suprême opère une assimilation directe et sans équivoque : il juge « qu’il résulte de ces dispositions que la décision attaquée, refusant une première demande de carte de séjour de résident, n’avait pas à être motivée ». La conclusion s’impose dès lors mécaniquement : le moyen tiré du défaut de motivation est écarté comme non fondé.
S’agissant ensuite de la légalité interne de la décision attaquée — à laquelle le Tribunal rattache implicitement mais nécessairement le sort de la demande de mesure d’instruction —, le raisonnement juridictionnel fait l’économie complète de l’examen d’éventuels motifs liés à la sécurité nationale, à l’ordre public ou à la nationalité de la requérante, pour se concentrer exclusivement sur la complétude formelle et substantielle du dossier de demande au regard des exigences réglementaires.
Le juge cite intégralement l’article 6 de l’Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée, qui impose à tout étranger sollicitant pour la première fois une carte de séjour de résident de présenter, à l’appui de sa requête, une alternative documentaire stricte :
- « soit un permis de travail, ou un récépissé en tenant lieu, délivré par les services compétents » ;
- « soit les pièces justificatives de moyens suffisants d’existence, s’il n’entend exercer aucune profession ».
Procédant à la qualification juridique des faits de l’espèce à la lumière des écritures du Ministre d’État, le Tribunal Suprême constate que le refus opposé à Madame v. E. épouse B. repose sur la double carence documentaire de son dossier au regard de chacune des deux branches de l’alternative réglementaire :
- Sur la branche professionnelle : la requérante « n’a fourni ni permis de travail ni récépissé en tenant lieu ». Ce faisant, le Tribunal valide implicitement l’analyse du Ministre d’État selon laquelle l’accusé de réception de la Direction de l’Expansion Économique déclarant recevable une demande de création d’activité d’indépendant (photographe) ne saurait tenir lieu du permis de travail exigé par l’Ordonnance de 1964.
- Sur la branche patrimoniale (inactivité professionnelle) : le Tribunal relève que l’intéressée « n’a pas davantage produit une attestation délivrée par un établissement bancaire monégasque, pourtant requise pour justifier de moyens suffisants d’existence dans le cas où elle n’exercerait aucune profession ». Il est remarquable de noter ici que le juge intègre directement dans la norme de référence l’exigence spécifique d’une « attestation dél
