IMMOBILIER PERMIS DE CONSTRUIRE · TRIBUNAL-SUPREME-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Cour de révision de Monaco — Contrôle de qualification et de motivation — cassation totale

Analytischer Leitsatz Korpus — Il résulte de la décision rendue le 19 juillet 2023 (n° 30796) par Cour de révision de Monaco (Principauté de Monaco), statuant au visa de droit positif applicable en Principauté de Monaco, que l'application des règles régissant le domaine « immobilier permis de construire · tribunal-supreme-administrative » exige une caractérisation précise des éléments de fait et de droit soumis au débat contradictoire, sous le contrôle de révision en droit (ou d’appréciation de conformité constitutionnelle au Titre III de la Constitution du 17 décembre 1962) propre aux juridictions souveraines de la Principauté (cassation totale).

L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir

• Règle directrice & sens de l'arrêt : Cour de révision de Monaco consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de droit positif applicable en Principauté de Monaco (cassation totale), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté de Monaco.
• Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
• Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine immobilier permis de construire · tribunal-supreme-administrative.

Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 2024, n° 30796

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 2024, n° 30796 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre classique du contentieux de l'urbanisme et oppose le résident d'un immeuble voisin à l'administration monégasque au sujet de la délivrance d'autorisations successives portant sur des travaux de modification d'un bien immobilier.

La genèse factuelle de l'affaire remonte à une première décision administrative en date du 12 février 2021. Par cet acte, M. c.B s'est vu octroyer une autorisation administrative l'habilitant à procéder à la modification des dispositions extérieures d'un appartement situé au premier étage d'un immeuble dénommé « AA », localisé à l'adresse « x2 ». Quelques mois plus tard, le bénéfice de cette autorisation initiale a fait l'objet d'un transfert ou d'une reconduction administrative, puisqu'elle a été formellement renouvelée au profit d'une nouvelle titulaire, c.D, par l'effet d'une décision datée du 13 août 2021.

L'évolution du projet architectural a conduit la nouvelle bénéficiaire à solliciter une modification du périmètre des travaux initialement envisagés. Ainsi, le 1er juin 2022, c.D a déposé auprès des services compétents une nouvelle demande, laquelle a été ultérieurement complétée le 25 août 2022. Cette requête tendait à obtenir l'autorisation de modifier tant les dispositions intérieures que les dispositions extérieures qui avaient été précédemment autorisées par les actes de 2021. L'administration a accueilli favorablement cette demande modificative : par une décision prise le 7 septembre 2022, le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité a délivré l'autorisation de construire sollicitée par c.D.

Cette ultime autorisation a suscité la réaction d'une voisine immédiate du projet, i.D, épouse A (désignée également sous l'identité d'i.A dans l'instance). Cette dernière demeure aux deuxième et troisième sous-étages de la copropriété voisine, à savoir l'immeuble dénommé « AB », situé à l'adresse « x1 ». Souhaitant manifestement apprécier la consistance et la régularité des travaux autorisés dans l'immeuble contigu, i.A a entrepris des démarches administratives préalables. Le 9 novembre 2022, elle a officiellement sollicité l'autorisation de consulter le dossier administratif relatif à l'autorisation de construire délivrée le 7 septembre 2022. Le Ministre d'État a fait droit à cette demande d'accès aux documents par un courrier en date du 13 janvier 2023.

Ayant pu prendre connaissance des pièces ou forte de cette autorisation de consultation, i.A a, dès le 19 janvier 2023, engagé une contestation en formant un recours administratif de nature hiérarchique auprès du Ministre d'État, dirigé contre l'autorisation de construire octroyée à c.D le 7 septembre 2022. Le silence gardé par le Ministre d'État sur ce recours hiérarchique a fait naître, conformément aux règles régissant la procédure administrative monégasque, une décision implicite de rejet à la date du 20 mai 2023.

Toutefois, parallèlement à la phase contentieuse qui s'est ensuivie (exposée ci-après), la situation administrative de l'autorisation litigieuse a connu un bouleversement décisif du fait de l'administration elle-même. En effet, le 31 janvier 2024, le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité a pris une nouvelle décision procédant au retrait pur et simple de son autorisation initiale du 7 septembre 2022.

Ce retrait administratif a déplacé la contestation du côté de la bénéficiaire initiale du permis. Mécontente de se voir priver de son droit de construire en cours d'instance, c.D a formé un recours administratif auprès du Ministre d'État à l'encontre de cette décision de retrait du 31 janvier 2024. Par une lettre formant décision en date du 15 juillet 2024, le Ministre d'État a explicitement rejeté le recours formé par c.D. Cette décision ministérielle de rejet du 15 juillet 2024 n'a, par la suite, fait l'objet d'aucun recours contentieux devant la juridiction compétente, scellant ainsi le sort factuel et juridique de l'acte d'urbanisme initialement contesté.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Le parcours procédural devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco se caractérise par une particulière densité, marquée par une instruction initialement close puis rouverte afin de tenir compte de l'évolution juridique de l'acte attaqué en cours d'instance.

La phase juridictionnelle s'est ouverte le 19 juillet 2023, date à laquelle la requête d'i.A a été enregistrée au Greffe Général de la Principauté sous le numéro de rôle TS 2023-20. Par cet acte introductif d'instance, la requérante, représentée par Maître Pasquale Caminiti, avocat au Barreau de Nice, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation pour excès de pouvoir. Ses conclusions tendaient :

• à titre principal, à l'annulation de la décision du 7 septembre 2022 du Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité attribuant l'autorisation de construire à c.D, ainsi qu'à l'annulation de la décision implicite du Ministre d'État du 20 mai 2023 rejetant son recours hiérarchique ;
• à titre avant dire droit (« au besoin »), à ce que l'État de Monaco soit invité par la juridiction à produire l'intégralité des éléments composant le dossier de demande déposé par c.D ;
• en tout état de cause, à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance.

L'instruction initiale s'est déroulée selon le rythme contradictoire habituel, après que le Président du Tribunal Suprême a, par une Ordonnance du 11 août 2023, désigné Monsieur Pierre de Montalivet, Membre titulaire, en qualité de rapporteur. Le Ministre d'État, représenté par Maître François Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé une contre-requête enregistrée le 19 septembre 2023, concluant au rejet au fond de la requête et à la condamnation de la requérante aux entiers dépens. La requérante a déposé une réplique le 18 octobre 2023, persistant dans ses fins et moyens initiaux, à laquelle le Ministre d'État a répondu par une duplique le 17 novembre 2023, maintenant ses conclusions de rejet. À l'issue de ces échanges classiques, Madame le Greffier en Chef a dressé un premier procès-verbal de clôture de l'instruction en date du 1er décembre 2023.

C'est postérieurement à cette première clôture que le litige a changé de physionomie. Le 22 avril 2024, le Ministre d'État a fait enregistrer un nouveau mémoire au Greffe Général. Faisant état de la décision prise le 31 janvier 2024 par le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité retirant l'autorisation attaquée du 7 septembre 2022, l'administration a demandé au Tribunal Suprême de décider qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur la requête d'i.A.

Cette initiative procédurale de l'État a provoqué une vive opposition de la part de la requérante. Par un mémoire enregistré le 7 mai 2024, i.A a formulé deux séries de prétentions : à titre principal, elle a demandé au Tribunal de déclarer irrecevables le mémoire et les conclusions aux fins de non-lieu à statuer déposés par le Ministre d'État (manifestement en raison de leur dépôt postérieur au procès-verbal de clôture du 1er décembre 2023) ; à titre subsidiaire, elle a conclu au rejet de cette demande de non-lieu à statuer.

Après le dépôt d'ultimes observations par le Ministre d'État le 17 mai 2024 maintenant ses écritures, la requérante a déposé ses propres ultimes observations le 3 juin 2024. Faisant évoluer sa stratégie de défense face à la précarité d'un retrait administratif non encore définitif, elle a demandé au Tribunal, à titre principal, de rejeter la demande de non-lieu à statuer et, à titre subsidiaire, de prononcer le sursis à statuer dans l'attente que la décision de retrait du 31 janvier 2024 acquière un caractère définitif.

Confronté à ces éléments nouveaux déterminants pour l'objet même du litige mais survenus ou débattus après la clôture, le Tribunal Suprême a rendu, le 18 juin 2024, une décision avant dire droit (n° 2023-20) prononçant le renvoi de l'affaire et ordonnant formellement la réouverture de l'instruction.

Dans le cadre de cette instruction rouverte, le Ministre d'État a déposé un mémoire de production enregistré le 2 août 2024. Il y a joint la pièce décisive : la lettre du 15 juillet 2024 par laquelle il avait rejeté le recours formé par la bénéficiaire c.D contre le retrait du 31 janvier 2024. Maintenant ses écritures, le Ministre d'État a soutenu que, dans ces conditions, il n'y avait définitivement plus lieu de statuer sur la requête d'i.A.

Par une Ordonnance du 18 octobre 2024, le Président du Tribunal Suprême a fixé l'audience au 21 novembre 2024. Un second procès-verbal de clôture de l'instruction a été dressé par le Greffier en Chef le 25 octobre 2024. L'affaire a été appelée à l'audience publique du 21 novembre 2024 devant le Tribunal Suprême siégeant et délibérant en Assemblée plénière, où ont été entendus le rapporteur, les avocats des deux parties, ainsi que le Premier Substitut du Procureur Général en ses conclusions, la parole ayant été donnée en dernier aux parties avant que la décision ne soit prononcée le 4 décembre 2024.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La question centrale soumise au Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, relevait de la théorie générale du procès administratif et, plus spécifiquement, des conditions dans lesquelles la disparition de l'acte administratif attaqué en cours d'instance entraîne l'extinction de l'action contentieuse par le prononcé d'un non-lieu à statuer.

De manière précise, le problème juridique pouvait se formuler ainsi : Dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé par un tiers contre une autorisation individuelle d'urbanisme, à quelles conditions le retrait de cet acte par l'autorité administrative en cours d'instance prive-t-il définitivement le recours de son objet, autorisant le juge à prononcer un non-lieu à statuer sans qu'il soit nécessaire d'ordonner un sursis à statuer ?

En filigrane de cette question principale se posaient deux sous-questions procédurales directement soulevées par les écritures de la requérante :

1. D'une part, comment le juge doit-il traiter des conclusions aux fins de non-lieu à statuer présentées par l'administration postérieurement à la clôture initiale de l'instruction, alors même que la requérante en soulève l'irrecevabilité ?
2. D'autre part, comment s'articulent les droits du requérant initial (le voisin contestant le permis) et les droits du bénéficiaire de l'acte (le pétitionnaire dont le permis est retiré) quant à l'appréciation du caractère définitif de l'acte de retrait ? En effet, le simple édiction d'une décision de retrait ne suffit pas à éteindre le litige si ce retrait est lui-même susceptible d'être annulé sur recours du bénéficiaire, ce qui ferait revivre l'acte initialement attaqué.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême dans sa décision du 4 décembre 2024 se distingue par sa rigueur méthodologique, sa concision et son orthodoxie au regard des principes gouvernant le contentieux de l'excès de pouvoir.

Il convient tout d'abord d'observer la manière dont la Haute Juridiction a purgé, en amont de sa motivation formelle, les obstacles procéduraux liés à la recevabilité des écritures et à la temporalité du retrait. Face au mémoire du Ministre d'État déposé le 22 avril 2024 (soit plus de quatre mois après la première clôture de l'instruction du 1er décembre 2023) et à l'exception d'irrecevabilité opposée par la requérante le 7 mai 2024, ainsi qu'à sa demande subsidiaire de sursis à statuer du 3 juin 2024, le Tribunal Suprême n'a pas statué immédiatement. Il a fait usage de son pouvoir de direction de l'instruction en rendant la décision n° 2023-20 du 18 juin 2024 renvoyant l'affaire et rouvrant l'instruction.

Cette décision procédurale intermédiaire a produit un double effet juridique :

• Premièrement, en rouvrant l'instruction avant de la clore à nouveau le 25 octobre 2024, le Tribunal a régularisé la présence au dossier des mémoires déposés après le 1er décembre 2023. De ce fait, l'argument d'irrecevabilité soulevé par i.A à l'encontre des conclusions de non-lieu du Ministre d'État a été implicitement mais nécessairement neutralisé, les pièces étant désormais intégrées dans une instruction formellement ouverte et soumise au contradictoire.
• Deuxièmement, ce renvoi a offert le temps procédural nécessaire pour que le sort administratif et contentieux de la décision de retrait du 31 janvier 2024 se stabilise, répondant de facto à la préoccupation qui sous-tendait la demande de sursis à statuer de la requérante, sans avoir à prononcer formellement un tel sursis par un arrêt autonome.

Dans le corps même de ses motifs (« Considérant »), le Tribunal Suprême procède par un syllogisme en deux temps d'une grande clarté.

Dans un premier considérant, la juridiction circonscrit l'objet exact de sa saisine initiale en rappelant les termes de la requête d'i.A : l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 7 septembre 2022 du Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité délivrant l'autorisation de construire à c.D, l'annulation de la décision implicite du Ministre d'État rejetant son recours hiérarchique, ainsi que la demande subsidiaire d'injonction de production de l'entier dossier déposé par la pétitionnaire. (Il est à noter que dans les visas, le Tribunal qualifie par une légère variation terminologique le recours préalable de « recours gracieux ayant donné lieu à la décision implicite contestée », tout en le qualifiant exactement de « recours hiérarchique » dans l'exposé des faits et dans le premier considérant, dès lors qu'il était adressé au Ministre d'État contre l'acte d'un directeur de service).

Dans un second considérant, le Tribunal Suprême énonce les conditions cumulatives qui justifient le prononcé du non-lieu à statuer, en vérifiant non seulement l'existence du retrait, mais surtout son caractère irrévocable. Le juge décompose son constat en quatre étapes chronologiques et juridiques :

1. L'existence matérielle du retrait : Par une décision du 31 janvier 2024, l'auteur même de l'acte initial, le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité, a retiré son autorisation du 7 septembre 2022. L'acte de retrait emportant disparition rétroactive de l'acte retiré, l'autorisation contestée est censée n'avoir jamais existé.
2. L'épuisement du recours administratif du tiers bénéficiaire : Le Tribunal relève que c.D (bénéficiaire de l'autorisation retirée) a exercé un recours contre ce retrait, mais que par une décision expresse du 15 juillet 2024, le Ministre d'État a rejeté ce recours.
3. L'absence de recours contentieux : Le juge constate souverainement, au vu des éléments produits (notamment lors du mémoire du 2 août 2024 et à la date de la seconde clôture du 25 octobre 2024, soit plus de trois mois après la décision ministérielle du 15 juillet 2024), que « cette décision de rejet n'a pas fait l'objet d'un recours contentieux ».
4. La conséquence juridique quant à la nature du retrait : De l'absence de saisine du juge par c.D dans les délais légaux, le Tribunal déduit que « le retrait ainsi opéré a acquis un caractère définitif ».

Dès lors que le retrait est définitif, l'autorisation de construire du 7 septembre 2022 a définitivement disparu de l'ordonnancement juridique monégasque avec effet rétroactif, sans aucune possibilité de résurrection contentieuse. Le recours en annulation d'i.A, qui visait précisément à obtenir cette disparition rétroactive, a trouvé une pleine satisfaction par la voie administrative en cours d'instance. Il est donc devenu sans objet. Le Tribunal en conclut logiquement que « par suite, le Ministre d'État est fondé à soutenir qu'il n'y a plus lieu pour le Tribunal Suprême de statuer sur le recours formé par i.A ». L'accessoire suivant le principal, la demande tendant à la production du dossier de demande de permis devient également sans objet, sans qu'il soit besoin d'y répondre spécifiquement.

Enfin, la logique de ce raisonnement trouve son prolongement direct dans le règlement de la question des dépens. Bien que la requête n'aboutisse pas à une décision d'annulation, le non-lieu à statuer résulte exclusivement du fait que l'administration a retiré en cours d'instance l'acte que la requérante attaquait, donnant ainsi satisfaction à cette dernière. Le Tribunal met en conséquence l'intégralité des dépens à la charge de l'État de Monaco.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision rendue par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême s'énonce dans les termes exacts suivants :

« DÉCIDE : Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête d'i.A. Les dépens sont mis à la charge de l'État. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 4 décembre 2024 par le Tribunal Suprême de Monaco, statuant en Assemblée plénière sous la présidence de Monsieur Stéphane Braconnier et au rapport de Monsieur Pierre de Montalivet, constitue une illustration exemplaire des mécanismes régissant le recours pour excès de pouvoir tel que prévu par le 1° du B de l'article 90 de la Constitution monégasque et organisé par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Bien que la décision se solde par un non-lieu à statuer et ne tranche donc aucune question de fond relative à l'Ordonnance n° 3.647 du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie ou à l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013 relative aux quartiers ordonnancés (pourtant toutes deux visées), sa portée sur le terrain du droit processuel administratif est majeure.

1. L'exigence cardinale du caractère définitif du retrait en matière de non-lieu à statuer

L'apport fondamental de l'arrêt réside dans la confirmation solennelle de la règle selon laquelle le retrait d'un acte administratif attaqué ne prive le recours pour excès de pouvoir de son objet qu'à la condition stricte que ce retrait soit devenu définitif.

En droit du contentieux administratif — tant dans la jurisprudence du Tribunal Suprême de Monaco que dans celle, très proche par son inspiration et sa structure, du