PUBLIC DROIT DES ETRANGERS · PUBLIC POLICE ADMINISTRATIVE · TRIBUNAL-SUPREME-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Cour de révision de Monaco — Contrôle de qualification et de motivation — cassation totale
Sumário Analítico Korpus — Il résulte de la décision rendue le 04 mars 2010 (n° 31251) par Cour de révision de Monaco (Principauté de Monaco), statuant au visa de droit positif applicable en Principauté de Monaco, que l'application des règles régissant le domaine « public droit des etrangers · public police administrative · tribunal-supreme-administrative » exige une caractérisation précise des éléments de fait et de droit soumis au débat contradictoire, sous le contrôle de révision en droit (ou d’appréciation de conformité constitutionnelle au Titre III de la Constitution du 17 décembre 1962) propre aux juridictions souveraines de la Principauté (cassation totale).
L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir
- Règle directrice & sens de l'arrêt : Cour de révision de Monaco consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de droit positif applicable en Principauté de Monaco (cassation totale), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté de Monaco.
- Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
- Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine public droit des etrangers · public police administrative · tribunal-supreme-administrative.
Refoulement — Mesure de police administrative — Défaut de risque actuel de trouble à l'ordre public — Erreur manifeste d'appréciation — Tribunal Suprême de Monaco, 1er décembre 2025, n° 31251
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 1er décembre 2025, n° 31251 (Lire sur source officielle)
Faits
Mme A épouse B a fait l'objet, le 4 mars 2010, d'une mesure de refoulement du territoire de la Principauté de Monaco prononcée par le Ministre d'État. Cette décision était fondée sur des faits de faux et usage de faux en écritures de commerce ou de banque que l'intéressée avait reconnus lors de son audition par les services de police monégasques, consécutivement à une plainte déposée à son encontre. Il lui était notamment reproché d'avoir imité la signature de la plaignante, Madame C, dans le cadre de la gestion de l'établissement « D ». L'intéressée a toutefois été relaxée de l'intégralité des charges pesant sur elle par le Tribunal correctionnel de Monaco le 11 janvier 2011, décision confirmée en appel par la Cour d'appel correctionnelle le 11 avril 2011, laquelle avait au demeurant relevé que les faits reprochés avaient été accomplis avec l'accord de la gérante de droit du fonds de commerce et sans intention de nuire.
Nonobstant ces relaxes pénales, la mesure de refoulement a été maintenue. Deux demandes d'abrogation présentées par l'intéressée, en 2011 puis en 2016, ont été successivement rejetées par le Ministre d'État, ces refus ayant été confirmés par le Tribunal Suprême dans ses décisions du 4 juillet 2012 et du 30 juin 2017.
Le 3 février 2024, Mme A épouse B a présenté une troisième demande d'abrogation de la mesure de refoulement, en faisant valoir l'ancienneté des faits — plus de quatorze années écoulées depuis la décision initiale —, son comportement irréprochable et l'absence de toute condamnation pénale depuis 2010, sa parfaite insertion sociale et professionnelle depuis lors, notamment l'exercice depuis 2018 d'une activité d'agent commercial immobilier et de gérante d'une société de conseils et de stratégie en matière immobilière, ainsi que les contraintes que la mesure de refoulement faisait peser sur sa liberté de circulation et l'exercice de son activité professionnelle dans une zone géographique proche de Monaco.
Procédure
Par décision du 25 septembre 2024, le Ministre d'État a rejeté cette troisième demande d'abrogation, au motif qu'aucun élément nouveau de nature à remettre en cause ceux ayant motivé la mesure de refoulement n'était établi par la requérante.
Mme A épouse B a alors formé un recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême, enregistré au Greffe Général le 22 novembre 2024 sous le numéro TS 2025-05, tendant à l'annulation de cette décision de refus ainsi qu'à la condamnation de l'État aux entiers dépens.
Elle articulait trois moyens à l'appui de sa requête : premièrement, un moyen de forme tiré de l'insuffisance de motivation de la décision attaquée au regard des exigences posées par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs ; deuxièmement, un moyen de fond tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, l'ancienneté des faits et l'absence de tout trouble à l'ordre public depuis quatorze ans constituant, selon elle, des éléments nouveaux suffisants pour justifier l'abrogation de la mesure ; troisièmement, un grief tiré de ce que le refus d'abroger conférait à la mesure de refoulement un caractère définitif, incompatible avec la nature temporaire inhérente aux mesures de police administrative.
Le Ministre d'État a conclu au rejet de la requête par contre-requête enregistrée le 21 janvier 2025, en soutenant notamment que la charge de la preuve d'éléments nouveaux significatifs incombait à la requérante et non à l'administration, et que le bon comportement de l'intéressée depuis 2016 ne constituait pas un élément nouveau pertinent dès lors que le Tribunal Suprême avait déjà validé le refus d'abrogation en 2017 en prenant en considération une situation similaire.
La requérante a répliqué le 18 février 2025, le Ministre d'État dupliquant le 13 mars 2025. L'affaire a été renvoyée à l'audience du 17 novembre 2025 par ordonnance du Président du Tribunal Suprême en date du 3 octobre 2025. Le rapporteur désigné était Monsieur Jean-Philippe Derosier, Membre suppléant. Le Tribunal Suprême a statué en Assemblée plénière.
Question de droit
Une mesure de refoulement, fondée sur des faits remontant à plus de quatorze années et dont l'auteur a depuis lors adopté un comportement irréprochable, sans jamais troubler l'ordre public ni être condamné pénalement, peut-elle être légalement maintenue en l'absence de tout risque actuel et suffisamment caractérisé de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée ? En d'autres termes, l'administration commet-elle une erreur manifeste d'appréciation en refusant d'abroger une mesure de police administrative lorsque les faits qui l'ont fondée ont perdu, par l'effet du temps et du comportement irréprochable de l'intéressée, toute capacité à révéler un risque actuel pour l'ordre public ?
Solution
Le Tribunal Suprême fait droit à la requête de Mme A épouse B sur le seul fondement de l'erreur manifeste d'appréciation, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens soulevés.
Le Tribunal rappelle en premier lieu le principe directeur applicable aux mesures de police administrative : celles-ci ont pour objet de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, et les faits retenus pour les justifier doivent révéler des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée (considérant 2). Il s'ensuit que la légalité d'une mesure de police administrative, ou du refus de l'abroger, doit s'apprécier non au regard des circonstances passées ayant motivé la décision initiale, mais bien au regard de la situation existant à la date de la décision contestée.
En l'espèce, le Tribunal constate une série d'éléments déterminants : les faits ayant justifié le refoulement remontent à plus de quatorze années ; la requérante n'a commis aucune infraction depuis lors ; son casier judiciaire est vierge de toute mention ; les éléments relatifs à sa situation personnelle et professionnelle attestent une pleine insertion sociale au cours de ces quatorze années ; enfin et surtout, le Ministre d'État ne fait état d'aucune circonstance récente révélant un comportement préjudiciable à l'ordre public (considérant 3).
Dans ces conditions, le Tribunal Suprême juge que les faits initialement retenus ne permettent plus de révéler, à la date de la décision attaquée, un risque suffisamment caractérisé de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée de nature à justifier le maintien de la mesure de refoulement. Il en déduit que le Ministre d'État, en refusant l'abrogation, a entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation.
Le dispositif est le suivant :
« La décision du 25 septembre 2024 du Ministre d'État est annulée. Les dépens sont mis à la charge de l'État, dont distraction au profit de Maître Joëlle PASTOR-BENSA, avocat-défenseur sous due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
Portée
1. Affirmation du caractère intrinsèquement temporaire des mesures de police administrative. La décision du 1er décembre 2025 consacre avec netteté le principe selon lequel une mesure de police administrative ne peut légalement perdurer indépendamment de l'existence d'un risque actuel pour l'ordre public. En subordonnant la légalité du maintien d'un refoulement à l'existence, appréciée à la date de la décision de refus d'abrogation, de risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée, le Tribunal Suprême s'inscrit dans une conception fonctionnelle et proportionnée de la police administrative : celle-ci est un instrument de prévention prospectif, non une sanction rétrospective. Cette lecture est cohérente avec la finalité assignée aux mesures de police par l'article 1er I de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 et l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, tels qu'ils sont interprétés par la juridiction suprême monégasque.
2. La prise en compte du temps écoulé comme facteur d'extinction du risque d'ordre public. L'apport le plus notable de l'arrêt réside dans la reconnaissance que l'ancienneté des faits, combinée à l'absence de tout comportement préjudiciable postérieur, peut suffire à priver ces faits de toute capacité à révéler un risque actuel d'ordre public. Ce raisonnement avait certes été évoqué en germe dans la jurisprudence antérieure du Tribunal Suprême, que la requérante citait d'ailleurs à l'appui de sa réplique, mais il n'avait pas conduit à l'annulation des deux précédents refus d'abrogation en 2012 et 2017. La présente décision marque donc une inflexion significative : entre la décision de 2017, qui validait encore le maintien de la mesure sept ans après les faits, et la décision de 2025, le Tribunal Suprême admet qu'au bout de quatorze années d'absence totale de trouble, le seuil du risque caractérisé n'est plus atteint. Il s'agit d'une appréciation in concreto qui tient compte de l'ensemble des éléments de la situation — absence d'infraction, respect continu de la mesure, insertion sociale et professionnelle avérée, silence de l'administration sur tout comportement récent préjudiciable — sans poser de seuil temporel absolu.
3. Renversement implicite de la charge probatoire. La décision entre en tension avec la thèse défendue par le Ministre d'État, selon laquelle il appartiendrait au demandeur de l'abrogation d'établir l'existence d'éléments nouveaux significatifs, et non à l'administration de démontrer la persistance du risque. En jugeant que le Ministre d'État « ne fait état d'aucune circonstance révélant un comportement préjudiciable à l'ordre public », le Tribunal semble implicitement exiger de l'autorité administrative qu'elle soit en mesure de justifier positivement la persistance du risque d'ordre public lorsque les faits fondateurs ont atteint une certaine ancienneté. Sans énoncer formellement un renversement de la charge de la preuve, le raisonnement adopté par le Tribunal conduit à faire peser sur l'administration, dans cette configuration particulière, l'obligation de démontrer l'actualité du risque, plutôt que sur l'administré celle d'en établir la disparition.
4. Économie de moyens et portée strictement limitée au cas d'espèce. Le Tribunal fait le choix d'une économie de moyens rigoureuse en réservant expressément les moyens tirés de l'insuffisance de motivation et du caractère définitif de la mesure. Cette réserve préserve les questions théoriques soulevées par ces moyens — notamment les exigences de motivation pesant sur les refus réitérés d'abrogation — pour de futures décisions, tout en évitant toute surtransposition dans l'ordre monégasque de standards exogènes non revendiqués par la requérante elle-même, qui avait d'ailleurs précisé ne pas invoquer la Convention européenne des droits de l'homme.