JURISPRUDENCE — Principauté de Monaco — Cour de révision de Monaco — Contrôle de qualification et de motivation — cassation totale
Sumário Analítico Korpus — Il résulte de la décision rendue le 10 avril 2024 (n° res_jh0300A) par Cour de révision de Monaco (Principauté de Monaco), statuant au visa de droit positif applicable en Principauté de Monaco, que l'application des règles régissant le domaine « jurisprudence » exige une caractérisation précise des éléments de fait et de droit soumis au débat contradictoire, sous le contrôle de révision en droit (ou d’appréciation de conformité constitutionnelle au Titre III de la Constitution du 17 décembre 1962) propre aux juridictions souveraines de la Principauté (cassation totale).
L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir
- Règle directrice & sens de l'arrêt : Cour de révision de Monaco consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de droit positif applicable en Principauté de Monaco (cassation totale), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté de Monaco.
- Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
- Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine jurisprudence.
Tribunal Suprême de Monaco, Assemblée plénière, 1er décembre 2025, TS 2025-01 — Refoulement d'un ressortissant étranger — Erreur manifeste d'appréciation
Décision commentée : Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, Assemblée plénière, 1er décembre 2025, n° TS 2025-01, e.A c. État de Monaco (Lire sur source officielle)
Faits
e.A, ressortissant italien né à Rivoli (Italie), travaillait en Principauté de Monaco depuis 2018, d'abord par l'intermédiaire d'agences d'intérim, puis, à compter de 2022, principalement auprès d'un employeur identifié dans la décision par l'initiale « B ». En 2022, à la suite d'accusations de violence formulées par son ancienne compagne devant les juridictions françaises, ainsi que d'un esclandre sur son lieu de travail en Principauté, son permis de travail avait fait l'objet d'une abrogation administrative le 23 août 2022. Il avait néanmoins obtenu un nouveau permis de travail en juin 2023, puis un second à compter du 16 janvier 2024.
Le 10 avril 2024, le Ministre d'État lui a notifié une décision de refoulement prise sur le fondement de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Cette décision reposait sur trois séries de faits : premièrement, des violences sans incapacité exercées sur son ancienne compagne, le 8 avril 2022 à Menton ; deuxièmement, un vol dans un local d'habitation ou un lieu d'entrepôt, commis le 8 décembre 2022 à Menton ; troisièmement, un usage de stupéfiants le 14 avril 2023 à Nice, ayant donné lieu à une amende forfaitaire, dont la matérialité avait été établie le 15 avril 2023.
S'agissant des violences, le requérant avait initialement reconnu les faits lors d'une composition pénale proposée par le délégué du Procureur de la République à la Maison de droit de Menton le 1er septembre 2022, avant de se rétracter onze jours plus tard, refusant d'accomplir un stage de responsabilisation pour la prévention des violences au sein du couple. Les poursuites pénales avaient été classées sans suite. S'agissant du vol, le requérant affirmait que les faits résultaient d'une méprise de la part d'un bijoutier. Seule la condamnation à une amende forfaitaire pour usage personnel et ponctuel de cannabis était admise par l'intéressé.
Procédure
Le requérant a formé un recours gracieux contre la décision de refoulement du 10 avril 2024 par lettre du 24 avril 2024. Ce recours a été rejeté par décision du Ministre d'État en date du 7 août 2024.
e.A a alors saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours pour excès de pouvoir, enregistré au Greffe Général le 4 octobre 2024 sous le numéro TS 2025-1, tendant à l'annulation des deux décisions précitées ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux dépens.
L'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État et défendu par Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur, et Maître Jacques MOLINIÉ, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a conclu au rejet de la requête.
L'échange de mémoires s'est déroulé en quatre temps : requête (4 octobre 2024), contre-requête (3 décembre 2024), réplique (3 janvier 2025) et duplique (31 janvier 2025). La clôture de l'instruction a été constatée le 19 mars 2025. L'affaire a été renvoyée à l'audience du 18 novembre 2025, avec lecture de la décision le 1er décembre 2025. Le Tribunal Suprême a siégé et délibéré en Assemblée plénière, sous la présidence de Monsieur Stéphane BRACONNIER, avec Monsieur Philippe BLACHER en qualité de rapporteur.
Question de droit
Une mesure administrative de refoulement prononcée sur le fondement de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, motivée par plusieurs faits dont la matérialité est contestée et dont l'un seulement est établi — en l'occurrence un usage ponctuel et personnel de cannabis sanctionné par une amende forfaitaire —, est-elle entachée d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'exigence d'un risque suffisamment caractérisé pour l'ordre public ?
Solution
Le Tribunal Suprême, statuant en Assemblée plénière, annule les deux décisions attaquées.
Il rappelle en premier lieu le cadre du contrôle applicable : une mesure de police administrative ayant pour objet de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public peut légalement être fondée sur des faits révélant des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée, sans qu'une condamnation pénale soit nécessaire à cet effet (considérant 3).
Il procède ensuite à l'examen des trois séries de faits retenus par le Ministre d'État :
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Sur les violences : le Tribunal constate qu'à l'issue d'une composition pénale proposée le 1er septembre 2022, le requérant s'est rétracté onze jours plus tard et n'a pas été poursuivi depuis, de sorte que ces faits ne peuvent être regardés comme établis dans les conditions requises.
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Sur le vol : le Tribunal relève que le Ministre d'État n'a produit aucune pièce permettant d'en établir la réalité, de sorte que ces faits ne sont pas matériellement établis.
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Sur l'usage de stupéfiants : il n'est pas contesté que le requérant a été condamné à une amende forfaitaire pour usage personnel et ponctuel de cannabis. Toutefois, le Tribunal juge que ce seul motif, pris isolément, ne pouvait, sans erreur manifeste d'appréciation, fonder une mesure de refoulement.
Le Tribunal conclut que le Ministre d'État a commis une erreur manifeste d'appréciation en prononçant la mesure litigieuse sur ces fondements insuffisants et en annule les deux décisions.
Le dispositif est ainsi rédigé :
« Les décisions du 10 avril 2024 et du 7 août 2024 du Ministre d'État sont annulées. Les dépens sont mis à la charge de l'État dont distraction au profit de Maître Frank MICHEL, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
Portée
1. Articulation entre police administrative et preuve des faits. La décision illustre de façon pédagogique la tension propre au contentieux des mesures de police administrative de l'étranger : si une condamnation pénale préalable n'est pas exigée pour fonder un refoulement — le Tribunal Suprême le réaffirme expressément —, encore faut-il que les faits retenus soient matériellement établis et révèlent des risques suffisamment caractérisés pour l'ordre public. En d'autres termes, l'autonomie du droit de la police administrative à l'égard du droit pénal ne dispense pas l'autorité administrative de la charge de la preuve des faits qu'elle invoque. En l'espèce, l'administration défenderesse s'est trouvée dans l'impossibilité de produire le moindre élément probant à l'appui du grief de vol, lacune que le Tribunal a sévèrement sanctionnée.
2. La rétractation lors d'une composition pénale et ses effets sur la matérialité des faits. Le Tribunal accorde une signification déterminante à la rétractation du requérant dans le cadre de la procédure de composition pénale française. Bien que l'État défendeur ait fait valoir que la reconnaissance initiale des faits attestait de leur réalité, et que le comportement ultérieur du requérant révélait une stratégie d'évitement plutôt qu'une protestation d'innocence sincère, le Tribunal a écarté cette analyse. Cette position est notable : elle invite l'administration monégasque à ne pas surestimer la portée d'une reconnaissance initiale de faits qui n'a pas été maintenue et qui n'a pas abouti à des poursuites pénales.
3. La suffisance du motif d'usage de stupéfiants pour fonder un refoulement. Le cœur de la décision réside dans l'appréciation portée sur l'usage ponctuel et personnel de cannabis. Le Tribunal juge qu'un tel fait, pris isolément, ne caractérise pas un risque suffisant pour l'ordre public de nature à justifier une mesure de refoulement. Ce faisant, il établit implicitement une graduation entre les comportements susceptibles de menacer l'ordre public : l'usage occasionnel d'une substance stupéfiante à des fins strictement personnelles, sanctionné d'une simple amende forfaitaire, ne franchit pas le seuil de gravité requis pour une mesure aussi radicale que le refoulement. La solution serait sans doute différente si l'usage avait été répété, si des faits de trafic avaient été constatés, ou si d'autres éléments établis avaient concouru à révéler un comportement structurellement dangereux.
4. Sur l'invocabilité de la présomption d'innocence à l'encontre des mesures de police administrative. Le débat contentieux a mis en lumière la question de l'applicabilité de l'article 6, paragraphe 2, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales aux mesures administratives. L'État défendeur avait soutenu, en s'appuyant sur la jurisprudence antérieure du Tribunal Suprême, que ce principe ne trouve pas à s'appliquer aux mesures de police administrative. Le Tribunal n'a pas eu à trancher expressément cette question, ayant fait droit au recours sur le terrain de l'erreur manifeste d'appréciation. Cette réserve procédurale laisse ouverte la problématique de l'influence des garanties conventionnelles sur la légalité des mesures administratives relatives aux étrangers en Principauté.
5. Portée institutionnelle et charge de la preuve dans les contentieux du droit des étrangers à Monaco. Cette décision renforce les exigences pesant sur l'administration monégasque lorsqu'elle entend fonder une mesure de refoulement sur des faits commis à l'étranger. Elle rappelle que le juge de l'excès de pouvoir exerce un contrôle effectif sur la matérialité des faits allégués et n'admet pas que l'autorité publique se repose sur des allégations non étayées. En ce sens, la décision TS 2025-01 s'inscrit dans une conception exigeante du contrôle du juge administratif monégasque sur les mesures de police des étrangers, compatible avec les standards de l'État de droit et la protection des droits individuels garantis par la Constitution monégasque.
Composition du Tribunal Suprême : Stéphane BRACONNIER, Président ; José MARTINEZ, Vice-Président ; Philippe BLACHER, rapporteur ; Didier GUIGNARD, membre titulaire ; Régis FRAISSE, membre suppléant. — Greffier en chef : Nadine VALLAURI.
