Activité économique – Autorisation d'exercer – Conseil en conformité et lutte contre le blanchiment – Ancien directeur du SICCFIN – Refus ministériel – Protocole transactionnel – Engagement de ne pas exercer d'activité à Monaco sans accord préalable de l'État – Désistement – Dépens Un ancien directeur du service monégasque de lutte contre le blanchiment, précédemment autorisé à exercer une activité de conseil en matière d'éthique et de lutte contre le blanchiment, demandait l'annulation de la décision du Ministre d'État refusant de l'autoriser à reprendre cette activité après la cessation de ses fonctions publiques. Le requérant soutenait notamment que la décision attaquée constituait un refus d'autorisation d'exercer au sens de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 et qu'elle aurait dû être motivée. Il invoquait également une erreur de droit et une erreur manifeste d'appréciation, faisant valoir qu'il avait déjà bénéficié d'une autorisation identique en 2017 et qu'aucun élément nouveau ne justifiait le refus opposé. Il sollicitait en outre une indemnisation de 1.200.000 euros au titre des préjudices moral et financier subis. L'État de Monaco opposait principalement qu'il ne s'agissait pas d'un refus d'autorisation administrative au sens de la loi précitée, mais du refus d'un accord préalable exigé par un protocole transactionnel signé lors du départ anticipé du requérant de ses fonctions publiques. Ce protocole prévoyait que l'intéressé s'engageait à ne plus exercer à Monaco aucune activité professionnelle sans l'accord préalable de l'État. Avant que le Tribunal Suprême ne statue sur le fond du litige, le requérant s'est désisté de sa requête. Le Ministre d'État ayant déclaré ne pas s'y opposer mais maintenant sa demande tendant à la condamnation du requérant au paiement des entiers dépens, le Tribunal Suprême donne acte du désistement et met les dépens à la charge du requérant. TRIBUNAL SUPRÊME TS 2025-02 Affaire : m A Contre : État de Monaco DÉCISION Audience du 26 mars 2026 Lecture du 9 avril 2026 Recours tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de rejet explicite à l'encontre de M. m A, qui avait sollicité l'autorisation pour exercer une activité de : « Conseils spécialisés et de formation à toute personne physique ou morale dans le domaine de l'éthique et de la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme, l'organisation de manifestations dans le cadre de cette activité », prise par le Ministre d'État le 29 août 2024. En la cause de : m A, né le jma à Châteaubriant (France), de nationalité française, demeurant X1 ; Ayant élu domicile en l'étude de Maître Céline MARTEL-EMMERICH, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, substitué par Maître Christophe BALLERIO, avocat-défenseur en cette même Cour ; Contre : L'État de Monaco représenté par le Ministre d'État, ayant pour avocat-défenseur Maître Christophe SOSSO et plaidant par Maître François MOLINIE, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France ; LE TRIBUNAL SUPRÊME Siégeant et délibérant en Assemblée plénière Vu la requête présentée par m A, enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 25 octobre 2024, sous le numéro TS 2025-02, tendant à annuler la décision de rejet d'autorisation d'exercice prise par le Ministre d'État le 29 août 2024 et à inviter le Ministre d'État à tirer toutes conséquences de la décision d'annulation à intervenir en délivrant une autorisation de renouvellement de l'activité sollicitée, à titre subsidiaire à inviter le Ministre d'État à procéder à un réexamen de la demande d'autorisation d'exercice de m A, à condamner l'État de Monaco à payer à m A la somme de 1.200.000 euros pour son entier préjudice, à condamner l'État de Monaco aux entiers dépens dont distraction au profit de Maître Céline MARTEL-EMMERICH, avocat-défenseur ; CE FAIRE : Attendu que m A expose avoir été autorisé, par une décision du 11 janvier 2017, à exercer l'activité suivante en Principauté : « Conseils spécialisés et de formation à toute personne physique ou morale dans le domaine de l'éthique et de la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme, l'organisation de manifestations dans le cadre de cette activité » ; qu'il a été, à compter du 1er juillet 2019, engagé à titre contractuel au titre de Directeur du B (B) qui relève du Département des Finances et de l'Economie ; qu'il a alors renoncé à l'exercice de l'activité pour laquelle il avait sollicité une autorisation ; que les services de l'Expansion ont procédé à sa radiation ; que les fonctions de m A en qualité de Directeur du B ont pris fin le 30 mars 2023 ; que le 24 août 2024 il a saisi le Ministre d'État d'une demande en vue d'être autorisé à exercer en Principauté des fonctions analogues à celles qu'il avait exercées entre 2017 et 2019 ; que par décision du 29 août 2024, le Ministre d'État rejette cette demande ; Attendu qu'à l'appui de sa requête, le requérant soutient, en premier lieu, que la décision attaquée méconnaît l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs ; que la décision du Ministre d'État n'est pas motivée et qu'elle n'indique pas les motifs pour lesquels m A ne remplirait pas les conditions d'exercice d'une activité de conseil pour laquelle il avait reçu une autorisation le 11 janvier 2017 ; Attendu que le requérant soutient, en deuxième lieu, que la décision attaquée procède d'une erreur de droit ; que l'activité de conseil sollicitée est régie par la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991, modifiée, concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques ; que le requérant, qui sollicite le renouvellement d'exercice d'une activité pour laquelle il a reçu une autorisation d'exercice le 11 janvier 2017, se trouve dans une situation identique ; qu'il sollicite le renouvellement d'exercice de cette activité dans la mesure où il l'avait suspendu pendant ses fonctions de Directeur du B ; que rien ne s'oppose au renouvellement de sa demande d'exercice ; Attendu que le requérant soutient, en troisième lieu, que la décision attaquée est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; que le Ministre d'État n'a pas tenu compte, pour prendre sa décision, de l'autorisation d'exercer délivrée le 11 janvier 2017 par son prédécesseur ; Attendu que le requérant soutient, en quatrième lieu, que la décision attaquée lui cause un préjudice moral important et une atteinte à sa réputation, ainsi qu'un préjudice financier pour le manque à gagner et la perte de chance qu'il estime à 1.200.000 euros, somme à parfaire notamment par voie d'expertise le cas échéant ; Vu la contre-requête, enregistrée au Greffe Général le 26 décembre 2024, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête ainsi qu'à la condamnation du requérant aux entiers dépens, dont distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur ; Attendu que le Ministre d'État soutient, en premier lieu, que le moyen tiré du défaut de motivation de la décision du 29 août 2024 n'est pas recevable ; que le refus du Ministre d'État n'entre pas dans les dispositions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs dès lors qu'il s'appuie sur un fondement contractuel ; que m A n'a pas pu présenter une demande d'autorisation sur le fondement de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 mais une demande d'accord préalable présentée dans le cadre d'un engagement contractuel qu'il avait pris avec l'État de Monaco ; que le refus du Ministre d'État d'accorder un accord préalable échappe à l'application de la loi précitée et n'a pas à être motivé ; Attendu que le Ministre d'État soutient, en second lieu, que le moyen tiré d'une erreur de droit est irrecevable ; que le refus du Ministre d'État n'est pas un refus d'autorisation d'exercice mais un refus d'accord préalable au dépôt d'une demande d'autorisation d'exercice dans les conditions de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 ; qu'en toute hypothèse, à le supposer recevable, ce moyen ne serait pas opérant dès lors que la demande d'autorisation sollicitée n'était pas accompagnée du dossier établissant que m A remplissait bien, à la date de sa demande, les conditions auxquelles la délivrance d'une telle autorisation est subordonnée ; que l'article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques impose le « dépôt du dossier tendant à l'obtention de l'autorisation d'exercer une des activités visées à l'article premier » ; que la demande de m A présentée par un simple courrier électronique sans aucun justificatif requis par la loi ne pouvait qu'être rejetée ; que la circonstance qu'une autorisation d'exercice, à laquelle m A a renoncé, lui ait été accordée dans le passé ne pouvait le dispenser de l'obligation de respecter la procédure d'autorisation qui exige une « nouvelle autorisation » en cas de modification de l'autorisation initiale ; Attendu que le Ministre d'État soutient, en troisième lieu, que le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation n'est pas recevable dans la mesure où la décision attaquée vise le refus d'un accord préalable, et non le refus d'autoriser l'exercice d'une activité ; que ce moyen n'aurait pas été recevable s'il avait été dirigé contre un refus d'autorisation pour le motif exposé précédemment ; Attendu que le Ministre d'État soutient, en dernier lieu, que la demande indemnitaire présentée par m A sera rejetée par voie de conséquence du rejet de sa demande d'annulation de la décision du 29 août 2024 ; qu'en toute hypothèse, le requérant n'établit ni la réalité des préjudices qu'il subit ni l'existence d'un lien entre ces préjudices et la décision dont il demande l'annulation ; Vu la réplique, enregistrée au Greffe Général le 4 février 2025, par laquelle le requérant tend aux mêmes fins que la requête et par les mêmes moyens ; Attendu que le requérant persiste à affirmer, en premier lieu, qu'il a formulé une demande d'autorisation d'exercer sur le fondement de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 ; que cette demande suppose, en cas de refus, une décision motivée conformément aux dispositions de l'article 1er 3° de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 ; que le mémoire en contre-requête procède à une dénaturation des faits en soutenant que la décision de refus n'avait pas à être motivée puisqu'elle vise une demande d'accord préalable ; que la réponse du Ministre d'État du 29 août 2024 qualifie la demande de m A comme étant expressément une « demande d'autorisation » ; Attendu que le requérant soutient, en deuxième lieu, qu'est inopérant le moyen tiré de l'absence de dépôt d'un dossier dans le cadre de sa demande d'autorisation ; que l'État de Monaco n'a pas jugé utile de solliciter la production de pièces complémentaires pour instruire sa demande ; que le Ministre d'État lui a opposé immédiatement un refus ; que m A remplit les conditions légales énoncées par les dispositions des articles 1 et 5 de la loi n° 1.144 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques du 26 juillet 1991 ; que l'autorisation d'exercer du 11 janvier 2017 avait été accordée au visa de cette loi, qui n'a, depuis, pas été modifiée sur ces deux dispositions ; que le seul changement factuel est l'expérience acquise par m A dans le cadre de ses fonctions au sein du B ; que cette fonction consolide son dossier par rapport à sa précédente demande d'autorisation d'exercer ; que l'État de Monaco connait le dossier professionnel de m A puisqu'il a exercé des fonctions de direction au B entre 2019 et 2023 ; qu'il n'avait pas à procéder à un nouveau dépôt des pièces préalablement déposées lors de sa demande d'autorisation du 11 janvier 2017 ; qu'à toutes fins, m A produira les pièces, publiques, justifiant de sa qualité professionnelle ; Attendu que le requérant soutient, en troisième lieu, qu'une erreur manifeste d'appréciation a été commise pour refuser sa demande d'autorisation ; que le mémoire en contre-requête écarte ce moyen en excipant que la demande du requérant n'est pas une demande d'autorisation mais une demande d'accord préalable ; que le même mémoire soutient, de façon contradictoire, que la demande de m A serait une demande d'autorisation d'exercice professionnel à laquelle le refus pourrait être valablement opposé en l'absence de pièces attachées à sa demande ; que l'État de Monaco se contredit dans ses écritures en qualifiant la demande du requérant tantôt de demande d'accord préalable tantôt de demande d'autorisation d'exercice professionnel ; Attendu que le requérant soutient, en quatrième lieu, qu'il maintient ses demandes indemnitaires en prenant en compte un chiffre d'affaires annuel moyen pour l'activité de conseil en compliance de 300.000 euros pour quatre années d'activités perdues ; Vu la duplique, enregistrée au Greffe Général le 6 mars 2025, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête par les mêmes moyens que la contre-requête ; Attendu que le Ministre d'État soutient, en premier lieu, que le requérant a signé avec l'État un protocole d'accord transactionnel lorsqu'il a été mis fin de façon anticipée à ses fonctions de directeur du B ; que ce protocole d'accord transactionnel revêt en principe un caractère confidentiel ; que son article 4 précise néanmoins que ce caractère confidentiel n'est pas opposable à la partie « devant agir devant les Tribunaux au titre de l'exécution du présent accord » ; que tel est le cas en l'occurrence de l'État de Monaco ; que l'article 1er, dernier alinéa, du protocole d'accord stipule « il (M. H.) s'engage à n'exercer à Monaco, directement ou indirectement, aucune activité salariée, libérale, commerciale ou autre, gratuite ou rémunérée, à ne détenir aucun mandat, d'administrateur, de gérant ou autre sans l'accord préalable de l'État » ; qu'en signant cette clause m A a renoncé expressément à tout droit à exercer une activité professionnelle quelconque à Monaco ; que seul le Ministre d'État peut mettre fin à cette prohibition librement consentie par le requérant en donnant son accord ; que cet accord, qui constitue une décision de pure opportunité, n'entre pas dans le champ de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 ; Attendu que le Ministre d'État soutient, en deuxième lieu, que la référence, dans le mémoire en contre-requête, à l'absence de dossier pour prétendre renouveler une demande d'autorisation d'exercer n'intervient qu'à titre subsidiaire ; qu'à titre principal, l'exposant soutient que la décision attaquée n'est pas un refus d'autorisation mais un refus d'accord préalable au dépôt d'une demande d'autorisation d'exercice ; que ce n'est qu'à titre subsidiaire que la contre-requête précise que la décision attaquée ne devait pas être considérée comme illégale si elle devait porter sur une demande d'autorisation d'exercer au motif que la demande a été déposée sans être accompagnée du dossier prévu par l'article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 ; Attendu que le Ministre d'État rappelle, en troisième lieu, que la demande indemnitaire ne pourra qu'être rejetée ; que le requérant ne s'appuie sur aucun élément pour le chiffrer ; qu'il n'établit pas l'existence d'un bénéfice dont il aurait été légalement privé ; SUR CE, Vu la décision attaquée ; Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ; Vu la Constitution, notamment le B du 1° de son article 90 ; Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ; Vu la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs ; Vu la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991, modifiée, concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques, notamment l'article 5 ; Vu l'arrêté ministériel n°2014-264 du 21 mai 2014 fixant la liste des pièces justificatives à produire à l'appui des déclarations et demandes présentées sur le fondement de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991, modifiée, concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques, modifiée, ainsi que des demandes d'autorisation de constitution de sociétés anonymes et en commandite par actions ; Vu l'Ordonnance du 20 novembre 2024 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur Philippe BLACHER, Membre titulaire, comme rapporteur ; Vu le procès-verbal de clôture de Madame le Greffier en Chef en date du 19 mars 2025 ; Vu l'Ordonnance du 3 octobre 2025 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience de ce Tribunal du 17 novembre 2025 ; Vu la requête en désistement déposée le 13 novembre 2025 au Greffe Général par Céline MARTEL-EMMERICH, avocat-défenseur, pour m A ; Vu la décision de renvoi prise après l'audience du Tribunal Suprême du 17 novembre 2025 ; Vu l'Ordonnance du 24 février 2026 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience de ce Tribunal du 26 mars 2026 ; Ouï Monsieur Philippe BLACHER, Membre titulaire du Tribunal Suprême, en son rapport ; Ouï Maître Christophe BALLERIO, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, pour m A ; Ouï Maître François MOLINIé, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, pour le Ministre d'État ; Ouï Monsieur le Procureur général en ses conclusions ; La parole ayant été donnée en dernier aux parties ; Après en avoir délibéré Considérant que par mémoire en date du 13 novembre 2025 m A s'est désisté de sa requête tout en demandant que les dépens soient laissés à la charge de chaque partie ; Considérant que le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement et demande au Tribunal Suprême d'en prendre acte ; qu'il maintient toutefois sa demande tendant à la condamnation de m A au paiement des entiers dépens. Décide Il est donné acte du désistement de m A. Les dépens sont mis à la charge de m A, dont distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en Chef au vu du tarif applicable. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. Ainsi délibéré et jugé par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, composé de Messieurs Stéphane BRACONNIER, Président, José MARTINEZ, Vice-Président, Philippe BLACHÈR, rapporteur, Membre titulaire, Jean-Philippe DEROSIER, Régis FRAISSE, Membres suppléants, et prononcé le neuf avril deux mille vingt-six en présence du Ministère public, par Monsieur José MARTINEZ, Vice-Président, assisté de Madame Nadine VALLAURI, Greffier en chef. Le Greffier en Chef, Le Vice-Président.