2 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Tribunal Suprême de Monaco, 11 juin 2003, n° 26965 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 11 juin 2003, n° 26965 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2003/06-11-26965)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, s'inscrit dans un contexte de tensions institutionnelles opposant la Commune de Monaco au Gouvernement Princier au sujet de la gestion statutaire et indiciaire des agents communaux, et plus spécifiquement des chargés de mission affectés aux services municipaux. Les faits prennent naissance à l'automne 2001 avec le recrutement et le positionnement hiérarchique d'un agent public communal. Le Maire de la Commune de Monaco a procédé à la nomination de M. P. aux fonctions de chargé de mission au secrétariat général de la mairie de Monaco. Cette nomination a pris effet à compter du 7 septembre 2001. Dans le cadre de cet acte d'investiture, l'autorité municipale a accordé à l'intéressé le bénéfice d'un reclassement précis au sein de la grille de rémunération de la fonction publique : M. P. a été positionné à la 6e classe, correspondant à l'indice majoré 599, de l'échelle 2 des chefs de service du 3e groupe. Dans le prolongement de cette mesure municipale, les services de l'État monégasque sont intervenus dans le cadre des relations administratives habituelles entre la Mairie et l'exécutif princier. Par une lettre datée du 15 novembre 2001, le Conseiller de Gouvernement pour l'intérieur a officiellement informé le Maire de Monaco que le Gouvernement avait donné son accord à la nomination de M. P. et avait, par ailleurs, pris acte du classement indiciaire qui lui avait été attribué par l'autorité territoriale. À ce stade de la chronologie administrative, une convergence de vues semblait donc caractériser la situation individuelle de ce fonctionnaire, tant sur le principe de son recrutement que sur les modalités financières de son traitement. Toutefois, cette stabilité apparente a été remise en question quelques mois plus tard, à la faveur d'une réévaluation globale par le Gouvernement Princier de la politique indiciaire applicable à cette catégorie d'agents. En effet, une délibération du Conseil de gouvernement est intervenue le 30 janvier 2002 concernant le statut financier des chargés de mission. À la suite de cette réflexion gouvernementale, le Ministre d'État a adressé au Maire de Monaco une correspondance datée du 29 avril 2002. Dans cette lettre du 29 avril 2002, qui constitue le cœur du présent contentieux, le Ministre d'État a porté à la connaissance du premier magistrat de la commune deux éléments distincts mais corrélés. D'une part, il a exposé la nouvelle orientation générale en indiquant que « le Gouvernement a décidé que les chargés de mission de la Commune devaient être classés dans l'échelle des chefs de services municipaux ». Selon les écritures de la Commune, cette réorientation générale avait pour conséquence d'abaisser le niveau de recrutement de ces agents, en les ramenant de l'indice majoré 599 à l'indice majoré 532. D'autre part, le Ministre d'État a abordé le cas particulier de l'agent recruté à l'automne précédent en précisant qu'« en revanche, la situation de M. P., également chargé de mission au Secrétariat général de la Mairie, traitée antérieurement à cette réflexion, n'a pas fait l'objet de cette modification, celui-ci conservant son classement à titre personnel ». Percevant cette mention « à titre personnel » non comme une mesure de faveur ou de simple confirmation, mais comme une immixtion dans ses prérogatives d'employeur public et comme la cristallisation indirecte d'une interdiction de recruter à l'avenir de nouveaux collaborateurs au même niveau indiciaire (indice majoré 599), le Maire de Monaco a décidé de contester formellement cette qualification. Par une lettre en date du 24 juin 2002, le Maire a saisi le Ministre d'État d'un recours administratif gracieux, lui adressant une demande formelle tendant à ce que soit rapportée la décision de classement « à titre personnel » de M. P. Le Ministre d'État ayant gardé le silence sur cette demande de retrait, ce mutisme administratif a donné naissance, à l'expiration des délais légaux, à une décision implicite de rejet. C'est dans ces circonstances que le différend a quitté la sphère purement administrative pour être porté devant le juge de l'excès de pouvoir. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au greffe le 20 décembre 2002, la Commune de Monaco, représentée par Maître Leandri et Maître Defrénois, a déféré au Tribunal Suprême, aux fins d'annulation, d'une part, ce qu'elle qualifiait de décision du Gouvernement Princier, notifiée par la lettre du Ministre d'État du 29 avril 2002, de maintenir « à titre personnel » le classement de M. P., et, d'autre part, la décision implicite du Ministre d'État rejetant le recours gracieux formé le 24 juin 2002 contre cet acte. Anticipant les obstacles liés à la recevabilité de son action, la Commune de Monaco a développé une argumentation spécifique visant à démontrer son intérêt et sa qualité pour agir. Elle s'est expressément prévalue de la jurisprudence administrative française dite « Commune de Néris-les-bains ». Selon la requérante, la décision gouvernementale de maintenir le classement de M. P. uniquement « à titre personnel », tandis que le Gouvernement imposait parallèlement pour les autres chargés de mission un classement à un niveau inférieur, poursuivait un objectif bien précis : interdire à la Commune de recruter ses chargés de mission au niveau qu'elle souhaite et ramener ces derniers de l'indice majoré 599 à l'indice majoré 532. La municipalité soutenait qu'une telle mesure avait pour effet direct de dévaloriser l'emploi de chargé de mission, de le rendre moins attractif sur le marché du travail, et par conséquent d'engendrer de sérieuses difficultés pour le recrutement futur de personnes compétentes au sein de l'administration communale. Sur le fond du droit, la Commune de Monaco a articulé plusieurs moyens d'annulation classiques du contentieux de la légalité, relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne : - En premier lieu, un moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte : la Commune soutenait que le pouvoir de nomination des agents communaux n'appartient qu'au Maire, à l'exception de certains emplois limitativement énumérés dont ne font nullement partie les chargés de mission. Dès lors, selon elle, le Gouvernement Princier n'avait compétence ni pour modifier le classement d'un agent communal, ni pour décider unilatéralement qu'un agent relevant d'une situation réglementaire bénéficierait d'une dérogation à titre personnel. - En deuxième lieu, un moyen tiré d'un vice de procédure : la requérante invoquait le défaut de consultation préalable du conseil communal, formalité substantielle pourtant prévue par les dispositions de l'article 53 de la loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale. - En troisième lieu, plusieurs moyens de légalité interne : la Commune arguait que la décision attaquée violait le principe d'égalité entre les agents publics et était dépourvue de base légale. - En quatrième lieu, un moyen par voie d'exception : la Commune soutenait que l'acte individuel attaqué était fondé sur la décision générale du Conseil de gouvernement classant les chargés de mission, décision réglementaire qu'elle estimait elle-même entachée d'illégalité et qui faisait d'ailleurs l'objet d'un recours distinct devant le Tribunal Suprême pour vice de procédure, erreur de droit, inexactitude de fait et erreur manifeste d'appréciation. En défense, le Ministre d'État, représenté par Maître Karczag-Mencarelli et Maître Molinié, a déposé une contre-requête enregistrée le 24 février 2003, concluant au rejet pur et simple de la requête communale. La défense gouvernementale s'est structurée autour d'une fin de non-recevoir principale et d'une réfutation subsidiaire au fond. Sur le terrain de la recevabilité, le Ministre d'État a opposé le défaut d'intérêt à agir de la Commune. Il a fait valoir que la collectivité ne pouvait juridiquement se substituer à M. P., lequel faisait seul l'objet de la décision individuelle en cause, et que l'invocation de la jurisprudence « Commune de Néris-les-bains » était inopérante en l'espèce. Surtout, l'État a souligné que l'abaissement de l'indice applicable aux chargés de mission n'était nullement la conséquence juridique de la décision maintenant l'indice de M. P. À titre subsidiaire, sur le fond, le Ministre d'État a répliqué point par point : il a affirmé que la fixation des échelles indiciaires relève de la compétence exclusive du Gouvernement ; que le conseil communal, dont la consultation légale n'est requise que pour l'édiction de mesures réglementaires, n'avait aucunement à être consulté s'agissant d'une mesure individuelle ; que le principe d'égalité n'était pas méconnu dès lors que la décision attaquée n'avait pas pour effet de contraindre la commune à recruter sur une base indiciaire inférieure ; que la dérogation accordée à M. P. procédait d'un motif d'intérêt général ; et enfin, qu'aucun des griefs dirigés par voie d'exception contre la délibération du Conseil de gouvernement du 30 janvier 2002 ne pouvait prospérer. L'instruction s'est poursuivie par un échange de mémoires complémentaires. Dans sa réplique enregistrée le 25 mars 2003, la Commune de Monaco a maintenu ses conclusions en inscrivant son action dans une stratégie contentieuse globale. Elle a rappelé que son recours s'articulait avec ceux déposés dans les affaires enregistrées sous les numéros 2002/9 et 2003/1. Surtout, elle s'est prévalue d'un élément nouveau particulièrement significatif : une décision rendue par le Tribunal Suprême le 12 mars 2003, par laquelle la Haute Juridiction venait précisément d'annuler pour incompétence une décision du Gouvernement relative à un chargé de mission. Dans sa duplique enregistrée le 17 avril 2003, le Ministre d'État a persisté dans ses conclusions de rejet en affinant son argumentation sur l'irrecevabilité à la lumière de cet arrêt récent. Il a opéré une distinction fondamentale : si la Commune de Monaco était effectivement recevable à attaquer une décision gouvernementale *modifiant* le classement indiciaire d'un chargé de mission, elle ne l'était en revanche pas pour attaquer une décision se bornant à le *confirmer*. Dès lors, selon le Ministre d'État, la décision du Tribunal Suprême du 12 mars 2003 était dépourvue de toute portée dans la présente espèce, puisque l'acte contesté ne modifiait pas le classement initial de M. P. et n'affectait donc pas la répartition légale des compétences entre l'État et la Commune. Par une ordonnance du 30 avril 2003, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience publique du 11 juin 2003, au cours de laquelle ont été entendus le rapport du professeur Pierre Delvolvé, membre du Tribunal Suprême, les plaidoiries des avocats des deux parties, ainsi que les conclusions du Procureur général. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au-delà des débats de fond relatifs au partage des compétences statutaires et indiciaires entre le Gouvernement Princier et l'autorité municipale monégasque — débats régis notamment par la loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale et la loi n° 1096 du 7 août 1986 portant statut des fonctionnaires de la commune —, le Tribunal Suprême devait prioritairement trancher une question préalable d'ordre procédural conditionnant l'accès même au prétoire du juge de l'excès de pouvoir, au titre de l'article 90 B 1° de la Constitution. La question de droit soumise à l'assemblée plénière pouvait se formuler ainsi : la lettre par laquelle le Ministre d'État informe le Maire de Monaco que le classement indiciaire initialement attribué par ce dernier à un chargé de mission communal n'est pas affecté par une réforme gouvernementale ultérieure abaissant l'échelle indiciaire de cette catégorie d'agents, et que ledit fonctionnaire conserve son classement « à titre personnel », constitue-t-elle un acte administratif décisoire faisant grief à la Commune et, à ce titre, susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ? En d'autres termes, il appartenait à la Haute Juridiction de déterminer si la qualification de maintien « à titre personnel » apposée par l'autorité étatique sur une situation individuelle préexistante créait par elle-même des effets de droit nouveaux modifiant l'ordonnancement juridique au détriment des prérogatives de la collectivité territoriale, ou si elle se réduisait à une simple mesure informative ou confirmative dépourvue de caractère décisoire à l'égard de l'autorité de nomination. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette interrogation et statuer sur le sort de la requête, le Tribunal Suprême adopte une démarche analytique rigoureuse, marquée par une grande économie de moyens. Conformément aux règles gouvernant le contentieux administratif, le juge examine en premier lieu la nature juridique de l'acte attaqué afin de vérifier la recevabilité du recours, avant même d'aborder l'examen de la légalité externe ou interne de la mesure. Le raisonnement de la juridiction se déploie en deux temps logiques, condensés dans deux considérants d'une grande précision. Dans un premier temps, le Tribunal Suprême procède à une reconstitution chronologique et matérielle des actes intervenus, afin d'identifier avec exactitude l'auteur et la portée de chaque manifestation de volonté administrative : - Il relève d'abord que l'acte initial et fondateur de la situation juridique de l'agent émane de l'autorité municipale : M. P. a été nommé par le Maire de la Commune de Monaco à compter du 7 septembre 2001 avec un reclassement à la 6e classe (indice majoré 599) de l'échelle 2 des chefs de service du 3e groupe. - Il constate ensuite que la première intervention de l'État, matérialisée par la lettre du Conseiller de Gouvernement pour l'intérieur du 15 novembre 2001, a consisté à informer le Maire que le Gouvernement avait donné son accord à cette nomination et « pris acte de ce classement ». - Il cite enfin les termes exacts de l'acte litigieux, à savoir la lettre du Ministre d'État du 29 avril 2002. Le juge met en exergue la structure binaire de cette correspondance qui, d'un côté, rappelle le principe général nouvellement arrêté par l'exécutif (« le Gouvernement a décidé que les chargés de mission de la Commune devaient être classés dans l'échelle des chefs de services municipaux ») et, de l'autre, écarte expressément l'application de cette mesure nouvelle au cas de M. P. (« en revanche, la situation de M. P., également chargé de mission au Secrétariat général de la Mairie, traitée antérieurement à cette réflexion, n'a pas fait l'objet de cette modification, celui-ci conservant son classement à titre personnel »). Dans un second temps, le Tribunal Suprême livre son appréciation souveraine sur la portée juridique de cette lettre du 29 avril 2002 en analysant successivement son « objet » et son « effet » au regard de deux paramètres distincts : la situation individuelle de l'agent concerné et la compétence générale du Maire pour l'avenir. D'une part, s'agissant de la situation de l'agent, le Tribunal juge que cette lettre « n'a ni pour objet ni pour effet de remettre en cause le classement de M. P. décidé initialement par le Maire de Monaco ». En effet, puisque l'agent conserve exactement l'indice majoré 599 que le Maire lui avait attribué dès le 7 septembre 2001, sa situation juridique et financière demeure strictement inchangée. L'adjonction par le Ministre d'État de la formule selon laquelle ce maintien s'opère « à titre personnel » ne modifie en rien la substance de l'acte initial du Maire ; elle traduit simplement le fait que l'intervention de la nouvelle règle gouvernementale est restée sans incidence rétroactive sur une situation individuellement acquise antérieurement. D'autre part, s'agissant des prérogatives futures de l'autorité municipale, le Tribunal Suprême affirme que cette même lettre n'a ni pour objet ni pour effet « d'empêcher celui-ci [le Maire] de classer d'autres chargés de mission ». Par cette incise fondamentale, le juge dissocie radicalement le sort de la lettre du 29 avril 2002 (relative au cas individuel de M. P.) de la question plus large de la légalité de la décision gouvernementale générale abaissant l'échelle indiciaire des chargés de mission. Si la Commune estime que son pouvoir de recrutement futur est entravé, cet empêchement éventuel ne découle nullement du maintien du classement de M. P., mais des autres actes gouvernementaux (lesquels faisaient d'ailleurs l'objet des recours parallèles mentionnés dans l'instruction). De cette double constatation négative — absence de remise en cause du classement initial de M. P. et absence d'entrave au classement d'autres agents par l'effet de ce courrier —, le Tribunal Suprême tire la conséquence juridique qui s'impose en droit du contentieux administratif : « dès lors, elle ne constitue pas une décision faisant grief ». En l'absence d'acte faisant grief, la condition primordiale de recevabilité du recours pour excès de pouvoir fait défaut. Le juge accueille ainsi, dans son esprit, l'argumentation développée par le Ministre d'État dans sa duplique, sans qu'il lui soit besoin d'examiner la recevabilité sous l'angle de la jurisprudence « Commune de Néris-les-bains », ni a fortiori de statuer sur les moyens d'incompétence, de vice de procédure ou de violation de la loi soulevés au fond par la municipalité. La requête est, par suite, intégralement rejetée comme irrecevable. ### C. Le dispositif Le Tribunal Suprême prononce l'irrecevabilité de l'action par le dispositif suivant : > « Décide : > La requête de la Commune de Monaco est rejetée. > La Commune de Monaco est condamnée aux dépens. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 11 juin 2003 par le Tribunal Suprême de Monaco, au rapport du professeur Pierre Delvolvé, constitue une illustration particulièrement didactique de la théorie de l'acte faisant grief dans le contentieux administratif monégasque, tout en témoignant de l'étroite parenté méthodologique et conceptuelle qui unit le droit administratif de la Principauté au droit administratif français. En premier lieu, l'arrêt s'inscrit directement dans une séquence contentieuse interne de première importance relative à l'autonomie communale à Monaco. Les visas de la décision révèlent en effet que le recours tranché le 11 juin 2003 n'était pas un acte isolé, mais constituait le volet d'un triptyque contentieux engagé par la Commune de Monaco contre l'État (la Commune évoquant expressément dans sa réplique les affaires enregistrées sous les numéros 2002/9 et 2003/1). Surtout, les débats entre les parties mettent en lumière la décision rendue par le Tribunal Suprême le 12 mars 2003, soit trois mois à peine avant l'arrêt commenté. Dans cette décision du 12 mars 2003, le Tribunal Suprême avait donné raison à la Commune en annulant pour incompétence une décision du Gouvernement relative à un chargé de mission. Pourquoi, dès lors, une issue radicalement différente le 11 juin 2003 ? La confrontation des deux espèces permet de dégager la ligne de partage exacte tracée par la Haute Juridiction. Lorsque le Gouvernement Princier intervient positivement pour *modifier* ou abaisser le classement indiciaire d'un agent nommé par le Maire, il édicte un acte modifiant l'ordonnancement juridique et empiétant sur les prérogatives municipales : un tel acte fait grief à la Commune, qui est recevable et fondée à en demander l'annulation pour incompétence (solution du 12 mars 2
# Tribunal Suprême de Monaco, 11 juin 2003, n° 26964 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 11 juin 2003, n° 26964 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2003/06-11-26964)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'organisation de la fonction publique communale à Monaco repose sur un équilibre institutionnel précis entre les prérogatives propres de la municipalité, les garanties statutaires accordées aux agents publics par le législateur et les pouvoirs de tutelle ou de réglementation dévolus aux autorités de l'État. C'est au cœur de cette articulation normative et organique que s'inscrit le litige ayant donné lieu à la décision rendue le 11 juin 2003 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière en matière administrative. À l'origine de ce différend institutionnel opposant la Commune de Monaco à l'État monégasque, représenté par le Ministre d'État, se trouve la question de la détermination du traitement et du positionnement hiérarchique d'une catégorie particulière d'agents de l'administration municipale : les chargés de mission de la Commune. Il ressort des écritures de l'État que le Gouvernement Princier avait été amené, initialement à la demande de la Commune elle-même, à se pencher sur la question de l'approbation du reclassement des chefs de services municipaux. Dans le prolongement de cet examen, l'exécutif gouvernemental a entendu prendre position sur la situation statutaire et indiciaire des chargés de mission communaux. C'est ainsi que, par une délibération adoptée le 30 janvier 2002, le Conseil de gouvernement (également désigné dans la procédure sous l'appellation de Gouvernement Princier) a pris une mesure de portée générale relative à la grille indiciaire de ces agents. Aux termes de cette délibération, le Gouvernement a arrêté que les chargés de mission de la Commune devaient être classés dans l'échelle indiciaire correspondant à celle des chefs de services municipaux. Pour justifier cette assimilation indiciaire et hiérarchique, le Gouvernement s'est fondé sur une appréciation fonctionnelle de la nature des tâches accomplies par ces agents, estimant, selon les termes mêmes rapportés dans la décision, « qu'ils n'exercent pas des responsabilités supérieures à celles de leurs collègues en charge d'un service administratif de la Mairie... ». Selon la thèse défendue ultérieurement par l'administration d'État, cette délibération du 30 janvier 2002 ne faisait que modifier une ancienne grille indiciaire qui avait été établie, près de trente ans auparavant, par une précédente délibération du Conseil de gouvernement en date du 15 mars 1973. Cette décision gouvernementale du 30 janvier 2002 n'a été portée à la connaissance officielle de l'exécutif municipal que trois mois plus tard. En effet, c'est par une lettre datée du 29 avril 2002 que le Ministre d'État a formellement informé le Maire de Monaco de la teneur et des motifs de la délibération adoptée en début d'année. Estimant que cette mesure portait atteinte tant aux règles de procédure régissant l'administration municipale qu'à l'appréciation exacte des fonctions exercées par ses agents, la municipalité a décidé de contester cette détermination unilatérale. Par une lettre en date du 21 juin 2002, le Maire de Monaco a adressé au Ministre d'État un recours administratif gracieux, lui demandant expressément de procéder à l'annulation de la délibération gouvernementale du 30 janvier 2002. Toutefois, l'autorité gouvernementale a gardé le silence face à cette sollicitation municipale. Conformément aux règles régissant le contentieux administratif monégasque, l'expiration du délai légal sans qu'aucune réponse expresse ne soit donnée à la demande du Maire a fait naître une décision implicite de rejet de la part du Ministre d'État, cristallisant ainsi le litige et ouvrant la voie à la phase juridictionnelle devant la haute juridiction administrative de la Principauté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faute d'avoir obtenu satisfaction par la voie du recours gracieux, la Commune de Monaco a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au greffe le 20 décembre 2002. Agissant sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution, qui fonde la compétence de la juridiction en matière de recours en annulation pour excès de pouvoir contre les décisions des diverses autorités administratives, la Commune a déféré à la censure du Tribunal, d'une part, la décision initiale du 30 janvier 2002 du Gouvernement Princier classant les chargés de mission dans l'échelle des chefs de services municipaux et, d'autre part, la décision implicite du Ministre d'État rejetant le recours gracieux formé le 21 juin 2002 contre cette délibération. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, la Commune de Monaco a développé dans sa requête initiale une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, la requérante invoquait à titre principal un vice de procédure substantiel tenant à l'absence de consultation préalable du conseil communal. Elle se prévalait à cet égard des dispositions impératives de l'article 53 de la loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale. Selon l'analyse de la municipalité, ce texte législatif impose formellement la consultation de l'assemblée délibérante de la commune lorsqu'il s'agit de statuer au sujet du « classement hiérarchique des grades ou emplois des fonctionnaires ou agents de la commune et de la détermination des échelles indiciaires des traitements afférents auxdits grades ou emplois ». L'omission de cette formalité consultative entachait donc, selon elle, d'illégalité la délibération gouvernementale. Sur le terrain de la légalité interne, l'argumentation de la Commune était particulièrement dense et se déployait en quatre branches distinctes visant à démontrer le mal-fondé de la mesure de classement : 1. En premier lieu, la requérante soutenait que la décision attaquée ne reposait sur aucun motif d'intérêt général susceptible de la justifier légalement. 2. En deuxième lieu, elle dénonçait une erreur de droit résultant d'une violation du principe d'égalité, caractérisée en l'espèce par une discrimination injustifiée opérée entre trois catégories d'agents : les chargés de mission, les chefs de service et les chefs de division. 3. En troisième lieu, la Commune excipait d'une erreur de fait, qualifiée d'inexactitude de fait dans la requête, affectant l'appréciation portée par le Gouvernement sur la consistance et la nature réelles des fonctions exercées par les chargés de mission au sein de l'administration municipale. 4. En quatrième et dernier lieu, elle arguait que le classement opéré était entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard du niveau de responsabilité de ces agents. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête enregistrée le 24 février 2003, par laquelle il concluait au rejet pur et simple de la requête municipale, en réfutant point par point les moyens soulevés. S'agissant du vice de procédure, l'État soutenait que le moyen était inopérant. Pour écarter l'application de l'article 53 de la loi du 24 juillet 1974, le Ministre d'État avançait une théorie originale : la consultation du conseil municipal ne constituerait pas, en l'espèce, une formalité substantielle, dès lors que c'était à l'initiative et à la demande même de la Commune que le Gouvernement avait été amené à approuver le reclassement des chefs de services municipaux et, par voie de conséquence, à prendre position sur le cas particulier des chargés de mission. Sur le fond du droit, le Ministre d'État contestait toute violation du principe d'égalité et niait l'existence de la moindre erreur de droit ou de fait. Il affirmait au contraire que la décision attaquée procédait de l'exercice normal du pouvoir discrétionnaire reconnu au Gouvernement en la matière. L'instruction écrite s'est poursuivie par le dépôt d'une réplique de la Commune de Monaco, enregistrée le 25 mars 2003. Tout en persistant dans ses conclusions initiales par les mêmes motifs, la municipalité a introduit un élément nouveau et déterminant dans le débat contentieux : elle s'est prévalue d'une décision juridictionnelle tout juste rendue par le Tribunal Suprême lui-même, le 12 mars 2003, dans une affaire enregistrée sous le numéro 2002/9. Prenant acte de cet argument jurisprudentiel nouveau, le Ministre d'État a produit une duplique enregistrée le 17 avril 2003. Maintenant ses conclusions de rejet, l'autorité gouvernementale s'est efforcée de neutraliser la portée de l'arrêt du 12 mars 2003 en opérant une distinction fondamentale selon la nature juridique des actes en cause. Selon la duplique, la décision du 12 mars 2003 concernait exclusivement une mesure individuelle portant sur le classement d'un chargé de mission particulier ; elle ne serait donc nullement transposable aux décisions de nature réglementaire. Or, soutenait le Ministre d'État, la délibération litigieuse du 30 janvier 2002 revêt un caractère réglementaire en ce qu'elle détermine des échelles indiciaires. L'État affirmait avec force que de telles décisions réglementaires relèvent de la compétence propre du Conseil de gouvernement, ajoutant que la preuve de cette compétence résidait notamment dans le fait historique que « la délibération contestée du 30 janvier 2002 ne fait que modifier l'ancienne grille indiciaire établie par délibération du Conseil de Gouvernement en date du 15 mars 1973 ». Par une ordonnance du 30 avril 2003, le Président du Tribunal Suprême a clôturé cette phase d'instruction en renvoyant la cause à l'audience publique du 11 juin 2003. Lors de cette audience solennelle, où le Tribunal siégeait en assemblée plénière, le membre rapporteur, M. Pierre Delvolvé, a présenté son rapport, suivi des plaidoiries de Maître Leandri et Maître Defrénois pour la Commune de Monaco, de celles de Maître Karczac-Mencarelli et Maître Molinié pour le Ministre d'État, et enfin des conclusions du Procureur général. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au-delà des débats initiaux relatifs à la procédure consultative communale et à l'appréciation au fond de la valeur professionnelle ou du niveau de responsabilité des chargés de mission par rapport aux chefs de service, les échanges de mémoires — et tout particulièrement la dialectique nouée dans la réplique et la duplique autour de l'arrêt du 12 mars 2003 — ont fait émerger une question préalable et radicale de compétence d'attribution au sein du pouvoir exécutif monégasque. Le problème juridique central soumis à l'examen du Tribunal Suprême consistait à déterminer quelle est l'autorité administrative légalement investie, en droit positif monégasque, de la compétence réglementaire pour procéder au classement hiérarchique des différents grades et emplois de l'administration communale et pour établir ou modifier les échelles indiciaires de traitement qui leur sont afférentes. Plus précisément, la haute juridiction devait répondre à la question suivante : le Conseil de gouvernement (pour l'adoption de la délibération initiale) et le Ministre d'État (pour le maintien de cette mesure sur recours gracieux) détenaient-ils le pouvoir réglementaire d'édicter une norme générale classant la catégorie des chargés de mission de la Commune de Monaco dans l'échelle indiciaire des chefs de services municipaux, en se fondant notamment sur un parallélisme des formes avec une délibération gouvernementale antérieure datant de 1973, ou bien l'intervention de la loi n° 1096 du 7 août 1986 portant statut des fonctionnaires de la Commune a-t-elle réservé cette compétence réglementaire à une tout autre autorité et selon un instrument juridique supérieur ? Cette question de compétence conditionnait l'ensemble du litige : si l'incompétence du Conseil de gouvernement et du Ministre d'État était avérée, les décisions attaquées se trouvaient entachées du vice le plus grave pouvant affecter un acte administratif en matière d'excès de pouvoir, rendant totalement superflu l'examen des vices de procédure ou des erreurs de droit et d'appréciation invoqués par ailleurs par la municipalité requérante. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême adopte une démarche d'une rigueur et d'une concision remarquables, caractéristique de la technique de cassation et du contrôle de l'excès de pouvoir exercé par les juridictions administratives suprêmes d'inspiration francophone. D'emblée, la juridiction recourt à la formule d'économie des moyens : « Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ». Cette mention liminaire indique que le Tribunal choisit d'asseoir sa décision d'annulation sur un motif unique, péremptoire et d'ordre public (ou soulevé par référence à la jurisprudence récente dans la réplique), qui suffit à lui seul à faire tomber l'acte attaqué sans qu'il soit nécessaire de se prononcer sur le vice de procédure tiré de la violation directe de l'article 53 de la loi de 1974 ou sur les moyens de légalité interne relatifs à la discrimination et à l'erreur manifeste d'appréciation. Le syllogisme juridictionnel se déploie ensuite en trois considérants d'une implacable logique juridique. Dans un premier temps (la majeure du syllogisme), le Tribunal Suprême énonce la règle de droit applicable en procédant à la citation littérale de la disposition législative qui régit la matière depuis 1986. Il vise et reproduit l'article 27 de la loi n° 1096 du 7 août 1986 portant statut des fonctionnaires de la Commune, lequel dispose que : « les différents grades et emplois de l'administration communale sont classés hiérarchiquement dans les échelles indiciaires de traitements. Ces échelles... sont établies par une Ordonnance souveraine prise après l'avis de la commission de la fonction communale et la consultation du conseil communal prévue par la loi sur l'organisation communale ». La lecture de ce texte législatif met immédiatement en lumière trois exigences cumulatives posées par le législateur monégasque pour l'établissement des échelles indiciaires de la fonction publique communale : 1. Une exigence de compétence et de forme juridique de l'acte : le classement hiérarchique et l'établissement des échelles doivent impérativement résulter d'une « Ordonnance souveraine », c'est-à-dire d'un acte relevant de la compétence personnelle du Prince Souverain, et non d'un arrêté ministériel ou d'une délibération du Conseil de gouvernement. 2. Une première exigence procédurale consultative : l'Ordonnance souveraine doit être précédée de l'avis d'un organe paritaire ou spécialisé institué par le statut, à savoir la commission de la fonction communale. 3. Une seconde exigence procédurale consultative : l'acte doit également être précédé de la consultation du conseil communal, le législateur de 1986 opérant ici un renvoi exprès à la procédure consultative prévue par la loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale. Dans un deuxième temps (la mineure du syllogisme), le Tribunal Suprême confronte les actes attaqués à cette norme législative supérieure. Il constate que la mesure litigieuse émane du Conseil de gouvernement (pour la décision du 30 janvier 2002) et du Ministre d'État (pour le rejet implicite du recours gracieux). Le Tribunal énonce alors de manière catégorique : « Considérant que le Conseil de gouvernement et le Ministre d'État ne tenaient de ces dispositions ni d'aucune autre, compétence pour classer les chargés de mission de la Commune dans l'échelle des chefs de services municipaux ». Par cette formule (« de ces dispositions ni d'aucune autre »), la haute juridiction balaie intégralement l'argumentation défensive développée par le Ministre d'État dans sa duplique. En effet, l'État prétendait que la compétence du Conseil de gouvernement découlait de la nature réglementaire de la mesure et du fait que la délibération de 2002 ne faisait que modifier une grille antérieure établie par une délibération du Conseil de gouvernement du 15 mars 1973. Le raisonnement implicite mais certain du Tribunal Suprême consiste à rappeler que les règles de compétence s'apprécient à la date à laquelle l'acte administratif est édicté. Or, si en 1973, avant l'adoption des lois de 1974 et de 1986, le Conseil de gouvernement avait pu établir une grille indiciaire par voie de délibération, l'entrée en vigueur de la loi n° 1096 du 7 août 1986 a modifié la répartition des compétences en transférant exclusivement ce pouvoir à l'autorité investie du pouvoir d'édicter des Ordonnances souveraines. Le principe du parallélisme des compétences ou des formes ne saurait jamais survivre à une modification législative des règles d'attribution du pouvoir réglementaire : une autorité devenue incompétente du fait d'une loi nouvelle ne peut plus modifier les actes qu'elle avait compétemment adoptés sous l'empire du droit antérieur. Seule une Ordonnance souveraine, prise selon la procédure de l'article 27 de la loi de 1986, pouvait désormais modifier ou remplacer la grille de 1973. Dans un troisième et dernier temps (la conclusion du syllogisme), le Tribunal Suprême tire la conséquence juridique inéluctable de ce constat d'incompétence matérielle : « Considérant que la Commune de Monaco est, par suite, fondée à demander l'annulation des décisions attaquées ». L'incompétence du Conseil de gouvernement entache d'une illégalité radicale la délibération du 30 janvier 2002, et par voie de conséquence, la décision implicite du Ministre d'État refusant de l'annuler sur recours gracieux se trouve elle-même frappée de la même illégalité. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation resserrée, le Tribunal Suprême prononce l'annulation intégrale des actes déférés et statue sur la charge des frais de l'instance. Le dispositif de la décision est ainsi rédigé : > « Décide : > > La décision du Conseil de gouvernement du 30 janvier 2002 classant les chargés de mission de la Commune de Monaco dans l'échelle des chefs de services municipaux, ensemble la décision implicite du Ministre d'État rejetant le recours gracieux contre cette décision sont annulées. > > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 11 juin 2003 par le Tribunal Suprême constitue un arrêt de principe majeur au sein du droit administratif monégasque, tant sous l'angle du droit de la fonction publique communale que sous celui de la théorie générale des actes administratifs et de la répartition des compétences normatives au sein de l'exécutif de la Principauté. En premier lieu, cet arrêt s'inscrit dans une continuité jurisprudentielle immédiate que le texte même de la décision permet de retracer. Comme le révèlent les visas de la réplique et de la duplique, le Tribunal Suprême avait rendu, trois mois à peine avant la présente espèce, une décision en date du 12 mars 2003 dans une affaire enregistrée sous le numéro 2002/9. Il ressort des écritures du Ministre d'État que cet arrêt du 12 mars 2003 concernait déjà le classement d'un chargé de mission de la Commune, mais sous l'angle d'une mesure individuelle. L'intérêt fondamental de l'arrêt du 11 juin 2003 réside dans le fait qu'il parachève l'édifice jurisprudentiel amorcé en mars 2003 en fermant définitivement l'échappatoire juridique tentée par l'administration gouvernementale. En effet, le sommaire officiel de la décision en tête de l'arrêt mentionne expressément dans ses descripteurs analytiques : « Compétence du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur (non) - Compétence du Ministre d'État (non) ». Alors que l'État tentait d'opposer une summa divisio entre les mesures individuelles de classement (pour lesquelles l'incompétence venait d'être jugée le 12 mars