Tribunal Suprême de Monaco, 11 juin 2003, n° 26965

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 11 juin 2003, n° 26965 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, s'inscrit dans un contexte de tensions institutionnelles opposant la Commune de Monaco au Gouvernement Princier au sujet de la gestion statutaire et indiciaire des agents communaux, et plus spécifiquement des chargés de mission affectés aux services municipaux.

Les faits prennent naissance à l'automne 2001 avec le recrutement et le positionnement hiérarchique d'un agent public communal. Le Maire de la Commune de Monaco a procédé à la nomination de M. P. aux fonctions de chargé de mission au secrétariat général de la mairie de Monaco. Cette nomination a pris effet à compter du 7 septembre 2001. Dans le cadre de cet acte d'investiture, l'autorité municipale a accordé à l'intéressé le bénéfice d'un reclassement précis au sein de la grille de rémunération de la fonction publique : M. P. a été positionné à la 6e classe, correspondant à l'indice majoré 599, de l'échelle 2 des chefs de service du 3e groupe.

Dans le prolongement de cette mesure municipale, les services de l'État monégasque sont intervenus dans le cadre des relations administratives habituelles entre la Mairie et l'exécutif princier. Par une lettre datée du 15 novembre 2001, le Conseiller de Gouvernement pour l'intérieur a officiellement informé le Maire de Monaco que le Gouvernement avait donné son accord à la nomination de M. P. et avait, par ailleurs, pris acte du classement indiciaire qui lui avait été attribué par l'autorité territoriale. À ce stade de la chronologie administrative, une convergence de vues semblait donc caractériser la situation individuelle de ce fonctionnaire, tant sur le principe de son recrutement que sur les modalités financières de son traitement.

Toutefois, cette stabilité apparente a été remise en question quelques mois plus tard, à la faveur d'une réévaluation globale par le Gouvernement Princier de la politique indiciaire applicable à cette catégorie d'agents. En effet, une délibération du Conseil de gouvernement est intervenue le 30 janvier 2002 concernant le statut financier des chargés de mission. À la suite de cette réflexion gouvernementale, le Ministre d'État a adressé au Maire de Monaco une correspondance datée du 29 avril 2002.

Dans cette lettre du 29 avril 2002, qui constitue le cœur du présent contentieux, le Ministre d'État a porté à la connaissance du premier magistrat de la commune deux éléments distincts mais corrélés. D'une part, il a exposé la nouvelle orientation générale en indiquant que « le Gouvernement a décidé que les chargés de mission de la Commune devaient être classés dans l'échelle des chefs de services municipaux ». Selon les écritures de la Commune, cette réorientation générale avait pour conséquence d'abaisser le niveau de recrutement de ces agents, en les ramenant de l'indice majoré 599 à l'indice majoré 532. D'autre part, le Ministre d'État a abordé le cas particulier de l'agent recruté à l'automne précédent en précisant qu'« en revanche, la situation de M. P., également chargé de mission au Secrétariat général de la Mairie, traitée antérieurement à cette réflexion, n'a pas fait l'objet de cette modification, celui-ci conservant son classement à titre personnel ».

Percevant cette mention « à titre personnel » non comme une mesure de faveur ou de simple confirmation, mais comme une immixtion dans ses prérogatives d'employeur public et comme la cristallisation indirecte d'une interdiction de recruter à l'avenir de nouveaux collaborateurs au même niveau indiciaire (indice majoré 599), le Maire de Monaco a décidé de contester formellement cette qualification. Par une lettre en date du 24 juin 2002, le Maire a saisi le Ministre d'État d'un recours administratif gracieux, lui adressant une demande formelle tendant à ce que soit rapportée la décision de classement « à titre personnel » de M. P. Le Ministre d'État ayant gardé le silence sur cette demande de retrait, ce mutisme administratif a donné naissance, à l'expiration des délais légaux, à une décision implicite de rejet. C'est dans ces circonstances que le différend a quitté la sphère purement administrative pour être porté devant le juge de l'excès de pouvoir.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête enregistrée au greffe le 20 décembre 2002, la Commune de Monaco, représentée par Maître Leandri et Maître Defrénois, a déféré au Tribunal Suprême, aux fins d'annulation, d'une part, ce qu'elle qualifiait de décision du Gouvernement Princier, notifiée par la lettre du Ministre d'État du 29 avril 2002, de maintenir « à titre personnel » le classement de M. P., et, d'autre part, la décision implicite du Ministre d'État rejetant le recours gracieux formé le 24 juin 2002 contre cet acte.

Anticipant les obstacles liés à la recevabilité de son action, la Commune de Monaco a développé une argumentation spécifique visant à démontrer son intérêt et sa qualité pour agir. Elle s'est expressément prévalue de la jurisprudence administrative française dite « Commune de Néris-les-bains ». Selon la requérante, la décision gouvernementale de maintenir le classement de M. P. uniquement « à titre personnel », tandis que le Gouvernement imposait parallèlement pour les autres chargés de mission un classement à un niveau inférieur, poursuivait un objectif bien précis : interdire à la Commune de recruter ses chargés de mission au niveau qu'elle souhaite et ramener ces derniers de l'indice majoré 599 à l'indice majoré 532. La municipalité soutenait qu'une telle mesure avait pour effet direct de dévaloriser l'emploi de chargé de mission, de le rendre moins attractif sur le marché du travail, et par conséquent d'engendrer de sérieuses difficultés pour le recrutement futur de personnes compétentes au sein de l'administration communale.

Sur le fond du droit, la Commune de Monaco a articulé plusieurs moyens d'annulation classiques du contentieux de la légalité, relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne :

• En premier lieu, un moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte : la Commune soutenait que le pouvoir de nomination des agents communaux n'appartient qu'au Maire, à l'exception de certains emplois limitativement énumérés dont ne font nullement partie les chargés de mission. Dès lors, selon elle, le Gouvernement Princier n'avait compétence ni pour modifier le classement d'un agent communal, ni pour décider unilatéralement qu'un agent relevant d'une situation réglementaire bénéficierait d'une dérogation à titre personnel.
• En deuxième lieu, un moyen tiré d'un vice de procédure : la requérante invoquait le défaut de consultation préalable du conseil communal, formalité substantielle pourtant prévue par les dispositions de l'article 53 de la loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale.
• En troisième lieu, plusieurs moyens de légalité interne : la Commune arguait que la décision attaquée violait le principe d'égalité entre les agents publics et était dépourvue de base légale.
• En quatrième lieu, un moyen par voie d'exception : la Commune soutenait que l'acte individuel attaqué était fondé sur la décision générale du Conseil de gouvernement classant les chargés de mission, décision réglementaire qu'elle estimait elle-même entachée d'illégalité et qui faisait d'ailleurs l'objet d'un recours distinct devant le Tribunal Suprême pour vice de procédure, erreur de droit, inexactitude de fait et erreur manifeste d'appréciation.

En défense, le Ministre d'État, représenté par Maître Karczag-Mencarelli et Maître Molinié, a déposé une contre-requête enregistrée le 24 février 2003, concluant au rejet pur et simple de la requête communale. La défense gouvernementale s'est structurée autour d'une fin de non-recevoir principale et d'une réfutation subsidiaire au fond.

Sur le terrain de la recevabilité, le Ministre d'État a opposé le défaut d'intérêt à agir de la Commune. Il a fait valoir que la collectivité ne pouvait juridiquement se substituer à M. P., lequel faisait seul l'objet de la décision individuelle en cause, et que l'invocation de la jurisprudence « Commune de Néris-les-bains » était inopérante en l'espèce. Surtout, l'État a souligné que l'abaissement de l'indice applicable aux chargés de mission n'était nullement la conséquence juridique de la décision maintenant l'indice de M. P.

À titre subsidiaire, sur le fond, le Ministre d'État a répliqué point par point : il a affirmé que la fixation des échelles indiciaires relève de la compétence exclusive du Gouvernement ; que le conseil communal, dont la consultation légale n'est requise que pour l'édiction de mesures réglementaires, n'avait aucunement à être consulté s'agissant d'une mesure individuelle ; que le principe d'égalité n'était pas méconnu dès lors que la décision attaquée n'avait pas pour effet de contraindre la commune à recruter sur une base indiciaire inférieure ; que la dérogation accordée à M. P. procédait d'un motif d'intérêt général ; et enfin, qu'aucun des griefs dirigés par voie d'exception contre la délibération du Conseil de gouvernement du 30 janvier 2002 ne pouvait prospérer.

L'instruction s'est poursuivie par un échange de mémoires complémentaires. Dans sa réplique enregistrée le 25 mars 2003, la Commune de Monaco a maintenu ses conclusions en inscrivant son action dans une stratégie contentieuse globale. Elle a rappelé que son recours s'articulait avec ceux déposés dans les affaires enregistrées sous les numéros 2002/9 et 2003/1. Surtout, elle s'est prévalue d'un élément nouveau particulièrement significatif : une décision rendue par le Tribunal Suprême le 12 mars 2003, par laquelle la Haute Juridiction venait précisément d'annuler pour incompétence une décision du Gouvernement relative à un chargé de mission.

Dans sa duplique enregistrée le 17 avril 2003, le Ministre d'État a persisté dans ses conclusions de rejet en affinant son argumentation sur l'irrecevabilité à la lumière de cet arrêt récent. Il a opéré une distinction fondamentale : si la Commune de Monaco était effectivement recevable à attaquer une décision gouvernementale modifiant le classement indiciaire d'un chargé de mission, elle ne l'était en revanche pas pour attaquer une décision se bornant à le confirmer. Dès lors, selon le Ministre d'État, la décision du Tribunal Suprême du 12 mars 2003 était dépourvue de toute portée dans la présente espèce, puisque l'acte contesté ne modifiait pas le classement initial de M. P. et n'affectait donc pas la répartition légale des compétences entre l'État et la Commune.

Par une ordonnance du 30 avril 2003, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience publique du 11 juin 2003, au cours de laquelle ont été entendus le rapport du professeur Pierre Delvolvé, membre du Tribunal Suprême, les plaidoiries des avocats des deux parties, ainsi que les conclusions du Procureur général.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Au-delà des débats de fond relatifs au partage des compétences statutaires et indiciaires entre le Gouvernement Princier et l'autorité municipale monégasque — débats régis notamment par la loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale et la loi n° 1096 du 7 août 1986 portant statut des fonctionnaires de la commune —, le Tribunal Suprême devait prioritairement trancher une question préalable d'ordre procédural conditionnant l'accès même au prétoire du juge de l'excès de pouvoir, au titre de l'article 90 B 1° de la Constitution.

La question de droit soumise à l'assemblée plénière pouvait se formuler ainsi : la lettre par laquelle le Ministre d'État informe le Maire de Monaco que le classement indiciaire initialement attribué par ce dernier à un chargé de mission communal n'est pas affecté par une réforme gouvernementale ultérieure abaissant l'échelle indiciaire de cette catégorie d'agents, et que ledit fonctionnaire conserve son classement « à titre personnel », constitue-t-elle un acte administratif décisoire faisant grief à la Commune et, à ce titre, susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ?

En d'autres termes, il appartenait à la Haute Juridiction de déterminer si la qualification de maintien « à titre personnel » apposée par l'autorité étatique sur une situation individuelle préexistante créait par elle-même des effets de droit nouveaux modifiant l'ordonnancement juridique au détriment des prérogatives de la collectivité territoriale, ou si elle se réduisait à une simple mesure informative ou confirmative dépourvue de caractère décisoire à l'égard de l'autorité de nomination.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour répondre à cette interrogation et statuer sur le sort de la requête, le Tribunal Suprême adopte une démarche analytique rigoureuse, marquée par une grande économie de moyens. Conformément aux règles gouvernant le contentieux administratif, le juge examine en premier lieu la nature juridique de l'acte attaqué afin de vérifier la recevabilité du recours, avant même d'aborder l'examen de la légalité externe ou interne de la mesure.

Le raisonnement de la juridiction se déploie en deux temps logiques, condensés dans deux considérants d'une grande précision.

Dans un premier temps, le Tribunal Suprême procède à une reconstitution chronologique et matérielle des actes intervenus, afin d'identifier avec exactitude l'auteur et la portée de chaque manifestation de volonté administrative :

• Il relève d'abord que l'acte initial et fondateur de la situation juridique de l'agent émane de l'autorité municipale : M. P. a été nommé par le Maire de la Commune de Monaco à compter du 7 septembre 2001 avec un reclassement à la 6e classe (indice majoré 599) de l'échelle 2 des chefs de service du 3e groupe.
• Il constate ensuite que la première intervention de l'État, matérialisée par la lettre du Conseiller de Gouvernement pour l'intérieur du 15 novembre 2001, a consisté à informer le Maire que le Gouvernement avait donné son accord à cette nomination et « pris acte de ce classement ».
• Il cite enfin les termes exacts de l'acte litigieux, à savoir la lettre du Ministre d'État du 29 avril 2002. Le juge met en exergue la structure binaire de cette correspondance qui, d'un côté, rappelle le principe général nouvellement arrêté par l'exécutif (« le Gouvernement a décidé que les chargés de mission de la Commune devaient être classés dans l'échelle des chefs de services municipaux ») et, de l'autre, écarte expressément l'application de cette mesure nouvelle au cas de M. P. (« en revanche, la situation de M. P., également chargé de mission au Secrétariat général de la Mairie, traitée antérieurement à cette réflexion, n'a pas fait l'objet de cette modification, celui-ci conservant son classement à titre personnel »).

Dans un second temps, le Tribunal Suprême livre son appréciation souveraine sur la portée juridique de cette lettre du 29 avril 2002 en analysant successivement son « objet » et son « effet » au regard de deux paramètres distincts : la situation individuelle de l'agent concerné et la compétence générale du Maire pour l'avenir.

D'une part, s'agissant de la situation de l'agent, le Tribunal juge que cette lettre « n'a ni pour objet ni pour effet de remettre en cause le classement de M. P. décidé initialement par le Maire de Monaco ». En effet, puisque l'agent conserve exactement l'indice majoré 599 que le Maire lui avait attribué dès le 7 septembre 2001, sa situation juridique et financière demeure strictement inchangée. L'adjonction par le Ministre d'État de la formule selon laquelle ce maintien s'opère « à titre personnel » ne modifie en rien la substance de l'acte initial du Maire ; elle traduit simplement le fait que l'intervention de la nouvelle règle gouvernementale est restée sans incidence rétroactive sur une situation individuellement acquise antérieurement.

D'autre part, s'agissant des prérogatives futures de l'autorité municipale, le Tribunal Suprême affirme que cette même lettre n'a ni pour objet ni pour effet « d'empêcher celui-ci [le Maire] de classer d'autres chargés de mission ». Par cette incise fondamentale, le juge dissocie radicalement le sort de la lettre du 29 avril 2002 (relative au cas individuel de M. P.) de la question plus large de la légalité de la décision gouvernementale générale abaissant l'échelle indiciaire des chargés de mission. Si la Commune estime que son pouvoir de recrutement futur est entravé, cet empêchement éventuel ne découle nullement du maintien du classement de M. P., mais des autres actes gouvernementaux (lesquels faisaient d'ailleurs l'objet des recours parallèles mentionnés dans l'instruction).

De cette double constatation négative — absence de remise en cause du classement initial de M. P. et absence d'entrave au classement d'autres agents par l'effet de ce courrier —, le Tribunal Suprême tire la conséquence juridique qui s'impose en droit du contentieux administratif : « dès lors, elle ne constitue pas une décision faisant grief ».

En l'absence d'acte faisant grief, la condition primordiale de recevabilité du recours pour excès de pouvoir fait défaut. Le juge accueille ainsi, dans son esprit, l'argumentation développée par le Ministre d'État dans sa duplique, sans qu'il lui soit besoin d'examiner la recevabilité sous l'angle de la jurisprudence « Commune de Néris-les-bains », ni a fortiori de statuer sur les moyens d'incompétence, de vice de procédure ou de violation de la loi soulevés au fond par la municipalité. La requête est, par suite, intégralement rejetée comme irrecevable.

C. Le dispositif

Le Tribunal Suprême prononce l'irrecevabilité de l'action par le dispositif suivant :

« Décide : La requête de la Commune de Monaco est rejetée. La Commune de Monaco est condamnée aux dépens. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 11 juin 2003 par le Tribunal Suprême de Monaco, au rapport du professeur Pierre Delvolvé, constitue une illustration particulièrement didactique de la théorie de l'acte faisant grief dans le contentieux administratif monégasque, tout en témoignant de l'étroite parenté méthodologique et conceptuelle qui unit le droit administratif de la Principauté au droit administratif français.

En premier lieu, l'arrêt s'inscrit directement dans une séquence contentieuse interne de première importance relative à l'autonomie communale à Monaco. Les visas de la décision révèlent en effet que le recours tranché le 11 juin 2003 n'était pas un acte isolé, mais constituait le volet d'un triptyque contentieux engagé par la Commune de Monaco contre l'État (la Commune évoquant expressément dans sa réplique les affaires enregistrées sous les numéros 2002/9 et 2003/1). Surtout, les débats entre les parties mettent en lumière la décision rendue par le Tribunal Suprême le 12 mars 2003, soit trois mois à peine avant l'arrêt commenté.

Dans cette décision du 12 mars 2003, le Tribunal Suprême avait donné raison à la Commune en annulant pour incompétence une décision du Gouvernement relative à un chargé de mission. Pourquoi, dès lors, une issue radicalement différente le 11 juin 2003 ? La confrontation des deux espèces permet de dégager la ligne de partage exacte tracée par la Haute Juridiction. Lorsque le Gouvernement Princier intervient positivement pour modifier ou abaisser le classement indiciaire d'un agent nommé par le Maire, il édicte un acte modifiant l'ordonnancement juridique et empiétant sur les prérogatives municipales : un tel acte fait grief à la Commune, qui est recevable et fondée à en demander l'annulation pour incompétence (solution du 12 mars 2