STSJAD 99/2008 - Tribunal Superior de Justícia d'Andorra (Sala Administrativa), 5 mai 2008, n° 39-2008

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige s'enracine dans les opérations de planification territoriale menées par la paroisse d'Ordino, en Principauté d'Andorre, à la suite de l'adoption de son plan d'urbanisme local. Par un accord du Conseil du Comú d'Ordino intervenu le 12 octobre 2006, publié au Journal officiel de la Principauté d'Andorre (Butlletí Oficial del Principat d'Andorra - BOPA) le 6 décembre 2006, a été définitivement approuvé le Plan d'aménagement et d'urbanisme paroissial (Pla d'ordenació i urbanisme parroquial - POUP).

Ce document d'urbanisme réglementaire a procédé à la délimitation et à la classification juridique des sols de la paroisse. Dans le cadre de ces prévisions, une parcelle d'une superficie approximative de 3 000 m², appartenant aux consorts J. et R. G. E. (également désignés comme les consorts Gabriel Romeu), a été intégrée au sein de l'Unité d'intervention n° 27 (Unitat d'actuació UA-27). Cette unité d'intervention foncière, d'une envergure globale de 43 703,53 m², a été classée par le POUP en tant que « sol urbanisable » (sòl urbanitzable). Le document d'urbanisme prévoyait que le développement urbain de cette zone devait s'opérer par l'intermédiaire d'un instrument d'aménagement dérivé, à savoir un plan partiel d'initiative privée (pla parcial d'iniciativa privada), ouvrant la voie à une capacité globale de construction fixée à 97 895,91 m² de surface de plancher résidentielle.

À l'époque de l'approbation du plan, le terrain litigieux des consorts G. E. était concrètement affecté à un usage de parc de stationnement pour véhicules. En outre, la fiche d'urbanisme afférente à l'UA-27 prévoyait qu'une part de 15 % de la superficie — distincte des emprises destinées à la voirie — ferait l'objet d'une cession obligatoire à titre gratuit au profit de la collectivité publique, principalement dédiée à l'aménagement d'aires de stationnement public. Les propriétaires riverains estimaient que leur parcelle, bordée par une voie générale de circulation et contiguë à des réseaux publics, réunissait d'ores et déjà l'ensemble des conditions matérielles et techniques lui conférant le statut de « sol urbain consolidé » (sòl urbà consolidat). Dès lors, son inclusion dans une unité de sol urbanisable soumise à péréquation foncière et à cession obligatoire leur causait grief.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la légalité du classement opéré par le POUP d'Ordino, les consorts J. et R. G. E. ont saisi la juridiction administrative de première instance. Par un jugement n° 2007-103 rendu le 18 octobre 2007, la Section administrative du Tribunal de Batlles (Tribunal de Batlles, Secció Administrativa) a fait droit à leur demande. Les premiers juges ont déclaré que les terrains litigieux devaient bénéficier de la classification de « sol urbain consolidé ». Pour fonder sa décision, le Tribunal de Batlles a retenu que la parcelle disposait des infrastructures et services exigés par l'article 25 de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme (Llei general d'ordenament del territori i urbanisme - LGOTU). Par ailleurs, le jugement de première instance a qualifié l'action du Comú d'Ordino de détournement de pouvoir (desviament de poder), aux motifs que la collectivité communale entendait imposer l'implantation d'un parc de stationnement public exclusivement sur la propriété des demandeurs — maintenant ainsi son affectation factuelle — en violation du principe fondamental de répartition équitable des charges et des bénéfices de l'urbanisme.

Le Comú d'Ordino et le Gouvernement d'Andorre (Govern d'Andorra) ont tous deux interjeté appel de cette décision devant la Chambre administrative du Tribunal Supérieur de Justice d'Andorre (Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa).

Au soutien de son appel, le Comú d'Ordino a fait valoir :

• Que les terrains litigieux nécessitent la création d'un nouveau réseau viaire et la réalisation de nouveaux travaux d'urbanisation pour desservir adéquatement les constructions projetées par le POUP, excluant toute qualification de sol urbain consolidé ;
• Que la prévision d'une affectation de sol à un stationnement public ne contrevient aucunement au principe de juste distribution des charges et des avantages entre propriétaires au sein de l'unité.

Le Gouvernement d'Andorre a fait valoir pour sa part :

• Que les terrains ne disposent pas des services publics adéquats pour répondre aux besoins des constructions et installations prévues par la planification d'ensemble ;
• Que l'exclusion de la parcelle revendiquée hors de l'unité d'intervention UA-27 romprait la continuité opérationnelle et empêcherait matériellement l'urbanisation rationnelle des terrains situés en retrait de la frange bordant la route générale.

Les intimés (les consorts G. E.) ont conclu à la confirmation pure et simple du jugement entrepris, soutenant que la décision du Tribunal de Batlles reposait sur une appréciation exacte du droit applicable et des preuves testimoniales et expertises techniques versées aux débats en première instance.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le litige soumis à la Chambre administrative du Tribunal Supérieur de Justice soulevait deux questions juridiques nodales, intimement liées à la théorie générale du droit de l'urbanisme andorran :

1. La caractérisation matérielle et juridique du « sol urbain consolidé » : La présence de réseaux techniques (eau potable, assainissement, électricité, voirie) au droit ou à proximité immédiate d'une parcelle non encore bâtie suffit-elle à conférer à celle-ci le statut de « sol urbain consolidé » au sens de l'article 25 de la LGOTU et de l'article 7 du Règlement d'urbanisme (Reglament urbanístic - RU), ou cette qualification suppose-t-elle que les infrastructures existantes soient effectivement et intrinsèquement dimensionnées et adaptées pour couvrir les besoins spécifiques de la programmation volumétrique et des usages futurs fixés par le plan d'aménagement ?
2. L'exercice de la compétence discrétionnaire de planification et le principe de répartition équitable des charges : L'inclusion d'une parcelle dans une unité d'intervention foncière de sol urbanisable (sòl urbanitzable) et l'indication programmatique d'un équipement public (parc de stationnement) dans la fiche descriptive de zone caractérisent-elles un détournement de pouvoir et une rupture du principe de distribution équitable des charges et bénéfices de l'urbanisme, alors même que les localisations précises et les transferts de droits relèvent des instruments d'urbanisme dérivés ultérieurs (plan partiel et projet de remembrement foncier) ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le Tribunal Supérieur de Justice, sous la plume du magistrat rapporteur Lluís Saura Lluivia, procède à une infirmation méthodique du jugement rendu par le Tribunal de Batlles en décomposant son analyse selon une grille de légalité stricte.

1. La distinction juridique fondamentale entre contiguïté des réseaux et viabilisation effective de la parcelle

La cour rappelle à titre liminaire les dispositions combinées de l'article 25 de la LGOTU et de l'article 7.1.a) du Règlement d'urbanisme. Le sol urbain consolidé ne peut concerner que des terrains disposant a minima d'un accès carrossable, d'une alimentation en eau potable, d'un réseau d'évacuation des eaux résiduaires (ou système d'épuration homologué) et d'un approvisionnement en énergie électrique, à la condition expresse et déterminante que ces services soient « adéquats » pour satisfaire

Representant: Bernat

Advocat: Romeu

Apel·lant: M.I. GOVERN

Representant: Zapata

Advocat: Arnau

Apel.lada: Romeu

Representant: Puga

Advocat: Álvarez

A la vila d'Andorra la Vella, el 5 de maig de 2008

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions número AD-0035-1/07.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent el magistrat Sr. LLUIS SAURA LLUVIA el qual expressa el parer del Tribunal.

A N T E C E D E N T S D E F E T

1.- La Secció Administrativa del Tribunal de Batlles, en la sentència número 2007-103, de 18 d'octubre de 2007, va estimar la demanda promoguda pels Srs. J. i R.G.E. i va declarar que els terrenys de la seva propietat inclosos en la Unitat d'actuació UA-27 del Pla d'Ordenació Urbanística de la parròquia d'Ordino han de gaudir de la classificació de sòl urbà consolidat.

El Pla d'ordenació i urbanisme parroquial esmentat, aprovat definitivament per acord del Consell del Comú d'Ordino de 12 d'octubre de 2006 i publicat al BOPA de 6 de desembre següent, va incloure els terrenys dels agents en la unitat d'actuació 27, de sòl urbanitzable a desenvolupar amb un planejament de tipus pla parcial d'iniciativa privada.

2.- Contra la sentència interposa un recurs d'apel·lació la representació del Comú d'Ordino, exposant que els terrenys dels demandants necessiten de nova vialitat i per tant de noves obres d'urbanització per donar serveis a les edificacions que el POUP preveu per a la mateixa, i en conseqüència no es pot qualificar de sòl urbà consolidat, així com que la afectació del terreny a aparcament públic no va en contra del principi de justa distribució de càrregues i beneficis.

3.- El Govern d'Andorra també interposa un recurs d'apel·lació contra la sentència adduint que els terreny no disposen dels serveis adequats per servir les edificacions i instal·lacions previstes en el planejament i que l'exclusió dels terrenys de la unitat d'actuació impediria urbanitzar els terrenys situats al darrere de la franja que llinda amb la carretera general.

4.- La representació dels agents, en el seu escrit d'oposició als recursos d'apel·lació exposa la correcció de la sentència i el resultat de les proves pericials practicades en la primera instància, demanant la desestimació dels recursos d'apel·lació i la confirmació de la sentència.

5.- En el tràmit de conclusions escrites, les parts han fet les manifestacions més adients als seus interessos respectius, quedant les actuacions vistes per a deliberar i decidir el Tribunal.

F O N A M E N T S D E D R E T

Primer.- La Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia és competent per a conèixer del present recurs, de conformitat a allò establert en l'article 39.3 de la Llei Qualificada de la Justícia.

Segon.- La propietat dels senyors J. i R.G.E., que te una superfície aproximada de 3.000 m2, ha estat inclosa, en el Pla d'ordenació i urbanisme parroquial d'Ordino en la unitat d'actuació en sòl urbanitzable UA 27 d'una superfície de 43.703,53 m2.

La sentència del Tribunal de Batlles, que a partir del plantejament argumental de la demanda analitza les característiques dels serveis dels que disposa el terreny, considera que posseeix els que l'article 25 exigeix per considerar-los com a sòl urbà consolidat i considera que existeix desviament de poder en la mesura que el Comú pretèn implantar un aparcament només en el terreny dels demandants, que és el destí actual del mateix, sense respectar el principi de distribució equitativa de beneficis i càrregues; en conseqüència d'aquestes consideracions, el declara sòl urbà consolidat.

La qüestió que sotmet en aquesta segona instància a la nostra consideració és, per tant, si el Tribunal de Batlles ha actuat conforme a Dret al declarar els terrenys dels demandants com sòl urbà consolidat, i per resoldre-la cal tractar-la tant des de la perspectiva general de la legislació urbanística, com s'ha fet, com des de la més específica del planejament d'Ordino, que en definitiva és l'acte recorregut, cosa que no s'ha fet.

Tercer.- La condició de sòl urbà consolidat només és predicable d'aquells terrenys que, com diu l'article 25 de la Llei general d'ordenament del territori i urbanisme (LGOTU) "disposen almenys d'accés rodat i dels serveis d'aigua potable, evacuació d'aigües residuals o un sistema homologat de depuració, i subministrament d'energia elèctrica, per servir les necessitats de les edificacions o instal·lacions previstes en el planejament"; el Reglament urbanístic (RU) especifica que les característiques d'aquest serveis han de ser "les adequades" per servir les necessitats esmentades, tot i que ho diu en relació al sòl urbà en general. Això significa que els serveis bàsics del que disposi el terreny del que se sol·licita la classificació com urbà consolidat s'han de valorar en funció de si són els adequats per servir les necessitats de les edificacions i el usos previstos pel planejament.

D'entrada cal significar que els serveis que s'han analitzat en les proves pericials no són "dels terrenys" dels demandants sinó que formen part de les infraestructures existents que els confronten, la qual cosa significa no que els terrenys "disposin" dels serveis sinó que quan s'urbanitzi l'àmbit les obres de connexió amb les infraestructures de serveis bàsics seran de més fàcil realització i només per aquest motiu, és a dir, perquè els terrenys no disposen dels serveis bàsics es podria desestimar la demanda.

Quart.- No obstant, convé analitzar les qüestions associades a la classificació de sòl urbà, en la seva variant de consolidat o no consolidat des d'altres perspectives, i en concret des de la que exigeix l'adequació entre els serveis i les necessitats del planejament a les que hauran de servir per poder, simplement, gaudir de la condició de sòl urbà, no necessàriament de la d'urbà consolidat.

Com hem vist, la LGOTU en l'article 25 i també el Reglament urbanístic, (RU) en l'article 7.1.a) exigeixen que els serveis urbanístics bàsics siguin els adequats per a servir les necessitats de les edificacions i els usos previstos en el planejament, i en aquest punt convé fer les següents distincions pel que fa al cas que analitzam:

Si les necessitats a tenir en compte són les globals de la UA-27 en la que s'insereixen els terrenys dels demandants, resulta que comporten un aprofitament de 97.895,91 m2 de sostre residencial sense més especificacions, és a dir, la UA-27 no té, encara, definida la ordenació, i en conseqüència no és possible saber si els serveis bàsics adjacents als terrenys són els adequats per a servir les necessitats de les edificacions o instal·lacions previstes en el planejament.

Si les necessitats són les pròpies dels usos actuals dels terrenys dels agents, d'aparcament de vehicles, la pretensió de que els terrenys d'aquesta manera afectats siguin sòl urbà consolidat no tindria cap sentit encara que els serveis -si no tinguessin la limitació exposada al principi- fossin adequats per l'aparcament de vehicles, ja que el que es demana és la categorització de sòl urbà consolidat amb aprofitament residencial.

Si les necessitats han de ser, com sembla que es va a demanar, les pròpies dels terrenys dels demandants considerats aïlladament i de conformitat amb l'ús residencial que se'ls hi vol atribuir pels demandants, aquests terrenys però no tenen definida encara la seva pròpia ordenació, ja que aquesta no pot ser la de les Ordinacions i la del POUP no es concretarà més que amb el pla parcial posterior, per la qual cosa tampoc és possible analitzar l'adequació esmentada.

Cinquè.- Complementant el que exposem, l'article 7.1.b) del Reglament urbanístic indica que són sòl urbà i que per tant el planejament ha d'incloure en una unitat d'actuació en sòl urbà, els terrenys compresos en àrees pendents d'urbanitzar però que posseeixen els serveis urbanístics bàsics esmentats en el 40 % o més de la seva superfície, que tampoc tenen per què classificar-se com sòls urbans consolidats. En el cas, ni els terrenys dels demandants ni evidentment, la UA 27 es troben compresos en àrees de les característiques esmentades

Per arribar a aquesta conclusió només cal observar la documental fotogràfica acompanyada tant amb la prova pericial elaborada per P. a instàncies dels demandants com la de l'arquitecte Sr. C. C., a petició del Comú d'Ordino, de tal eloqüència que no requereixen de més comentaris.

En conseqüència, cal revocar la sentència per tal com els terrenys dels demandants no tenen la condició de sòl urbà, ni consolidat ni no consolidat.

Sisè.- Com exposàvem al segon fonament de dret, la qüestió que se suscita en aquest litigi no es pot analitzar, com han fet les parts, exclusivament des de l'aplicació de la Llei i el Reglament sinó que, compte tingut que el que es qüestiona és la legalitat en l'exercici de la potestat de planejament urbanístic del Comú d'Ordino, cal examinar si la part del planejament d'Ordino que es recorre, és a dir, la classificació dels terrenys dels demandants com sòl urbanitzable, s'ajusta a la legalitat o no, i això cal fer-ho des de l'anàlisi del propi planejament aprovat.

En aquest punt convé remarcar que la potestat de planejament urbanístic, a la hora de classificar els sòls que integren el territori de les parròquies, és discrecional, però cada determinació ha de venir justificada per la coherència del propi planejament, de la que no se'n pot apartar.

En la Memòria justificativa del planejament (BOPA núm. 88, de 16 de desembre de 2006, pàgines 5164 i 5165) s'observa que el planificador ha decidit restringir el sòl urbà consolidat a una part molt petita del territori d'Ordino, ja que emmarca pràcticament de forma exclusiva (i) aquelles parcel·les incloses en una trama urbana estructurada al llarg dels anys i que per diversos motius no han estat edificades, concretament els solars inclosos en els nuclis històrics que l'Ordenació general d'urbanisme i construcció de la parròquia definia com a casc antic (ii) les parcel·les que pertanyen a una urbanització aprovada independentment del grau de consolidació de la urbanització i (iii) el sòl edificat en forma aïllada aprofitant l'existència de viari i de serveis tal i com ho especificava l'antiga ordenació general d'urbanisme i construcció.

En conseqüència, l'article 40 de les normes urbanístiques, en concordança amb els preceptes legals i reglamentaris als que abans ens hemos referit, considera sòl urbà consolidat l'integrat per aquells terrenys que disposen dels serveis urbanístics bàsics i que el Pla d'Ordenació urbanística parroquial ordena directament sense remetre al planejament derivat en una única unitat d'actuació.

Per tant des del model de règim jurídic del sòl elegit, els terrenys dels demandants de cap manera entren en cap de les variants exposades en la Memòria justificadora del planejament i no poden ser considerats com sòl urbà consolidat.

Setè.- Sense que calgui, ja que no es demana, exposar quin ha estat l'opció a la hora de classificar sol urbà no consolidat (només cal que comprovar que se cenyeix a nou unitats d'actuació amb la finalitat de completar la trama urbana existent, que es relacionen en la pàgina 5994 del BOPA esmentat) és necessari examinar si s'ajusta a la legalitat la classificació com a sòl urbanitzable dels terrenys inclosos en la UA-27, i s'ha d'analitzar per què si es considerés que els terrenys dels agents són sòl urbà consolidat, significaria que la delimitació de la UA-27 no és correcta, en la mesura que integraria en un mateix àmbit sòls de règim jurídic incompatible.

La Memòria -en el punt 4.3.- en coherència amb l'article 28 de la LGOTU, explica com el sòl urbanitzable és una classificació residual predicable de tot solar que no estigui classificat com sòl urbà consolidat o no consolidat, i des d'aquest plantejament legal el pla defineix vuitanta unitats d'actuació en sòl urbanitzable, del que l'article 72 de les normes diu que està constituït pels terrenys que requereixen obres d'urbanització en més del seixanta per cent de la seva superfície i que no es classifiquen com a sòl no urbanitzable, incloent-se en aquestes unitats aquells terrenys que confronten amb una carretera o vial de connexió entre poblacions i que no han estat inclosos en una unitat d'actuació en sòl urbà.

En conseqüència, la classificació dels terrenys dels senyors Gabriel Romeu com sòl urbanitzable i la seva inclusió en la UA 27 respon a un exercici de la potestat de planejament ajustat a la legalitat.

Vuitè.- El segon argument de la sentència per atribuir als terrenys dels agents la condició de sòl urbà consolidat consisteix en partir de què el Comú pretén ubicar l'aparcament de vehicles que s'ha d'incloure en la UA 27 exclusivament sobre els terrenys dels demandants, amb trencament del principi de distribució equitativa dels beneficis i càrregues del planejament urbanístic.

La realitat és, però, que la fitxa urbanística de la UA 27 l'únic que estableix és que el sòl de cessió diferent del de vialitat serà del 15 %, que es destinarà en gran part a aparcament de vehicles, sense que, tanmateix, indiqui la ubicació concreta, perquè això correspon fer-ho al planejament parcial posterior.

La circumstància de què l'article 33.2 de la LGOTU digui que els percentatges de terreny de cessió obligatòria s'han de situar dins les propietats privades que en l'actualitat es troben ocupades per equipaments col·lectius no significa que l'aprofitament del sòl urbanitzable previst en l'article 32 de la LGOTU i 24 del RU que correspon als propietaris de la unitat d'actuació no es pugui materialitzar en un altre indret de la UA-27 en el corresponent pla parcial i projecte de reparcel·lació, que són els instruments que ubicaran sobre el territori els usos previstos en el planejament i els atribuiran a cada propietari en funció de les seves aportacions.

Per tant, no hi ha cap irregularitat en la fitxa urbanística de la UA-27 que permeti qualificar la decisió comunal amb els qualificatius que li atribueix la sentència apel·lada, que per aquest motiu també s'ha de revocar.

Novè.- No hi ha mèrits per a fer cap pronunciament especial sobre el pagament de les despeses d'aquesta segona instància.

D E C I S I Ó

En atenció a tot el que s'ha exposat, la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia, en nom del poble andorrà ha decidit:

Estimar els recursos d'apel·lació interposat per les representacions processals del Govern d'Andorra i del Comú d'Ordino contra la sentència dictada per la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles de 18 d'octubre de 2007 (número 2007-103) que es revoca, declarant ajustades al Dret les resolucions administratives recorregudes.

No fer cap pronunciament sobre el pagament de les despeses d'aquesta segona instància.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Manem que una vegada s'hagi complert el que disposa l'article 76 de la Llei de la Jurisdicció Administrativa i Fiscal es lliurin els autes originals amb la certificació d'aquesta sentència al Tribunal de Batlles, Secció Administrativa del qual procedien, i que s'arxivin les actuacions del Tribunal.

Subir

Diccionario RAE

Analyse doctrinale approfondie sur la jurisprudence de Tribunal Superior de Justícia d’Andorra (Principauté d'Andorre) en matière de jurisprudence, détaillant la séquence jurisprudentielle et l'application de : Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal, del 15 de novembre de 1989 (text refós).