Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 15 de setembre del 2011, núm. 46-2011 (ROJ: STSJAD 198/2011)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le présent litige s'inscrit dans le cadre des opérations électorales afférentes au renouvellement du Conseil général (Consell General), parlement monocaméral de la Principauté d'Andorre, tenues au printemps 2011. À l'issue du scrutin, le gouvernement d'Andorre (M.I. Govern) a procédé, par décret en date du 3 avril 2011, à la proclamation officielle des résultats électoraux.

L'élection des membres du Conseil général s'opère selon un système mixte combinant une circonscription paroissiale et une circonscription nationale. Pour cette dernière, quatorze sièges de conseillers généraux doivent être attribués au scrutin proportionnel selon la méthode dite du « plus fort reste » (resta més elevada), conformément aux dispositions de l'article 58 de la loi qualifiée du régime électoral et du référendum (Llei qualificada del règim electoral i del referèndum – ci-après LQER).

Lors des opérations d'attribution des quatorze sièges de la circonscription nationale, l'application du quotient électoral a permis d'allouer onze premiers sièges entre les candidatures ayant atteint ledit quotient. À l'issue de cette première phase de répartition, seules deux candidatures ont obtenu une représentation parlementaire directe par quotient : la liste « Demòcrates per Andorra » et la liste du « Partit socialdemòcrata ». Il demeurait en conséquence trois sièges vacants à pourvoir afin d'atteindre le nombre impératif de quatorze sièges dévolus à l'échelon national.

L'article 58.2 de la LQER prévoyant que les sièges restants sont attribués aux candidatures qui disposent déjà d'une représentation issue du quotient et qui bénéficient des plus forts restes de voix, la difficulté s'est nouée autour de l'affectation du troisième siège restant, correspondant au quatorzième siège de la circonscription nationale. En effet, le nombre de sièges restants à pourvoir (trois sièges) s'avérait supérieur au nombre de formations politiques ayant franchi le quotient électoral (deux formations).

Faisant une application itérative de la règle du plus fort reste limitée aux seules listes déjà pourvues de sièges, le décret du 3 avril 2011 a attribué ce quatorzième siège à la candidature du Partit socialdemòcrata, celle-ci bénéficiant d'un reste de voix (965 voix) supérieur à celui de la liste Demòcrates per Andorra (797 voix). Cette opération arithmétique a eu pour conséquence d'exclure totalement de la répartition des sièges restants les candidatures « Andorra pel canvi » et « Verds d'Andorra », respectivement conduites par les têtes de liste Amador et Cano, ces dernières n'ayant pas atteint le quotient électoral lors de la première division.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Estimant que la proclamation électorale lésait leurs droits fondamentaux, les sieurs Amador et Cano, agissant en qualité de candidats et têtes de liste des formations exclues, ont formé une demande d'annulation du décret gouvernemental du 3 avril 2011 devant la juridiction de première instance, la Batllia, sous l'empire de la procédure urgente et préférentielle instituée par l'article 41.1 de la Constitution andorrane.

Par une ordonnance (aute) rendue le 29 avril 2011, la Batllia a intégralement rejeté la demande, considérant que le décret attaqué n'avait été pris en méconnaissance d'aucun droit constitutionnel fondamental.

Les sieurs Amador et Cano ont interjeté appel de cette décision devant la chambre administrative du Tribunal supérieur de justice d'Andorre (Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia). Au soutien de leur appel, les appelants développaient quatre moyens principaux :

1. L'absence de base légale : l'article 58.2 de la LQER ne contiendrait aucune habilitation juridique autorisant l'attribution du quatorzième siège dès lors qu'il existait trois sièges restants pour seulement deux candidatures ayant franchi le quotient. L'octroi d'un second siège de reste au Partit socialdemòcrata serait par conséquent indu ;
2. L'inconstitutionnalité matérielle et le caractère discriminatoire de la règle électorale : la clause législative limitant la dévolution des sièges restants aux seules listes déjà représentées violerait la Constitution en créant une discrimination au détriment des autres listes. Ce mécanisme instaurerait de facto un seuil électoral d'accès au parlement de 7,14 % (résultant du ratio 100/14), excédant largement le plafond maximal de 3 % préconisé par la Résolution 1547 (2007) de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe ;
3. La demande de renvoi préjudiciel au Tribunal constitutionnel : les juridictions ordinaires disposant du pouvoir de redresser l'attribution du siège litigieux, il appartenait à la cour de surseoir à statuer et de poser une question incidente d'inconstitutionnalité (procés incidental d'inconstitucionalitat) devant le Tribunal constitutionnel (Tribunal Constitucional) à l'encontre de l'article 58.2 de la LQER, en application de l'article 100 de la Constitution ;
4. Une demande de mesure conservatoire : les appelants sollicitaient l'attribution provisoire du quatorzième siège dans l'attente du règlement définitif du fond du litige.

Le Ministère public (Ministeri Fiscal) a conclu à la confirmation pure et simple de la décision de première instance. Cette position a été partagée par les représentations respectives du Gouvernement d'Andorre et des listes déclarées élues (Arnau et Salamanca), faisant valoir l'absence de toute atteinte aux droits fondamentaux dans l'édiction du décret attaqué.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumettait à la chambre administrative du Tribunal supérieur de justice une série de questions juridiques articulées autour du contentieux électoral, de l'office du juge administratif et du contrôle de constitutionnalité de la loi.

À titre liminaire et procédural, la cour devait déterminer si la voie procédurale urgente et préférentielle de l'article 41.1 de la Constitution était applicable à un contentieux de proclamation électorale, et si, dans le cadre d'une telle procédure accélérée de protection des libertés fondamentales, le juge ordinaire demeurait habilité à déclencher le mécanisme incident de contrôle de constitutionnalité de l'article 100 de la Constitution devant le Tribunal constitutionnel.

Sur le fond, le premier problème tenait à l'interprétation légale et constitutionnelle de l'article 58.2 de la LQER : comment allouer les sièges de restes de la circonscription nationale lorsque le nombre de ces sièges vacants excède le nombre de candidatures ayant initialement accédé à la représentation par le quotient ? Le texte législatif autorisait-il une application répétée de la règle du plus fort reste au bénéfice exclusif des candidatures déjà pourvues, ou imposait-il, sous peine de vacance institutionnelle prohibée par l'article 52 de la Constitution, d'ouvrir la dévolution aux candidatures non pourvues ?

Enfin, la question nodale touchait à la compatibilité de ce système électoral avec le droit fondamental d'accès aux fonctions publiques en conditions d'égalité (art. 25 de la Constitution) : l'institution d'une barrière d'accès indirecte – fixée de fait à 7,14 % pour l'accès aux restes – et la dérogation au seuil préconisé au niveau européen par l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe portaient-elles une atteinte disproportionnée ou discriminatoire au droit de suffrage passif des formations politiques minoritaires ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le Tribunal supérieur de justice d'Andorre a structuré sa réponse en plusieurs étapes méthodiques, écartant l'ensemble des griefs formulés par les appelants.

1. La compétence, la voie procédurale et la qualification du droit fondamental en jeu

En application combinée des articles 41.1 de la Constitution, 6 de la loi qualifiée de la justice et 16 de la loi transitoire de procédures judiciaires, la chambre administrative confirme sa compétence. Elle rappelle que l'article 46 de la loi 28/2007 (modifiant la loi électorale) autorise expressément l'emprunt de la voie urgente et préférentielle dès lors qu'est alléguée la lésion d'un droit fondamental constitutionnel.

Néanmoins, la cour opère une

Cano

Representant: Blasco

Advocat: Vives

Apel·lada: M.I. M.I. GOVERN

Representant: Calderón

Advocat : Pastor

Apel·lada: Arnau

Representant: Sainz

Advocat : Briones

Apel.lada: Salamanca

Representant: Carnero

Advocat: Pulido

MINISTERI FISCAL

A la vila d'Andorra la Vella, el 15 de setembre de 2011

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions número XXXX.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent el magistrat S. Albert Andrés Pereira, el qual expressa el parer del Tribunal.

A N T E C E D E N T S D E F E T

1r.- La representació dels Srs. Amador i Cano va interposar demanda, a l'empara del procediment urgent i preferent que estableix l'article 41.1 de la Constitució, dirigida a impugnar la proclamació dels resultats electorals efectuada pel M.I. M.I. GOVERN mitjançant Decret de data 3 d'abril de 2011.

Aquesta demanda va ser íntegrament desestimada per l'aute dictat per la Batllia el 29 d'abril de 2011, en considerar que el Decret impugnat no s'havia dictat amb vulneració de drets fonamentals.

2n.- La representació de la part agent va interposar davant d'aquesta Sala recurs contra la resolució esmentada de la Batllia, el qual es fonamenta, en síntesi, en les següents al·legacions:

-No hi ha base legal en l'article 58.2 de la Llei qualificada del règim electoral i del referèndum per a adjudicar el 14è escó de la circumscripció nacional, com a conseqüència del fet de què hi ha tres escons restants i tan sols dues candidatures que han obtingut representació parlamentària en virtut del quocient electoral. Resulta improcedent, doncs, adjudicar aquest escó al Partit socialdemòcrata, com ha fet la resolució impugnada.

-La previsió legal, segons la qual només s'adjudiquen els escons restants a les candidatures que ja han obtingut representació aplicant el quocient electoral, resulta contrària a la Constitució i discriminatòria respecte de les altres candidatures. De fet, suposa aplicar un llindar electoral del 7,14%, que supera àmpliament el màxim del 3% que indica la resolució 1547 (2007) de l'Assemblea Parlamentària del Consell d'Europa.

-Els tribunals estan facultats per adjudicar el 14è escó de la circumscripció nacional, previ plantejament, si és el cas, del procés incidental d'inconstitucionalitat davant del Tribunal Constitucional, respecte de l'article 58.2 de la Llei qualificada del règim electoral i del referèndum, que exclou de l'adjudicació dels escons restants les candidatures que no han obtingut representació en virtut del quocient electoral.

-Procedeix adoptar la mesura cautelar consistent l'adjudicació provisional de l'escó objecte de litigi, fins a la resolució definitiva del procés.

3r.- El Mgfc. Ministeri Fiscal s'ha oposat al recurs i ha sol·licitat la confirmació íntegra de l'aute impugnat, i en el mateix sentit s'han pronunciat les respectives representacions del M.I. M.I. GOVERN i de les candidatures de Arnau i de Salamanca. Tots ells consideren, en base a les consideracions que consten en els respectius escrits d'al·legacions, que el Decret de 3 d'abril de 2011 no ha estat dictat amb vulneració de drets fonamentals i que, en conseqüència, procedeix confirmar la resolució de la Batllia que així ho ha declarat.

F O N A M E N T S D E D R E T

Primer.- Sobre la competència.

La Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia és competent per a conèixer del present recurs, segons els articles 41.1 de la Constitució, 6 de la Llei qualificada de la Justícia i 16 de la Llei transitòria de procediments judicials.

Segon.- Sobre el procediment aplicable.

L'article 46 de la Llei 28/2007, de 22 de novembre, de modificació de la Llei qualificada del règim electoral i del referèndum, disposa que, contra la proclamació dels resultats electorals, cap un recurs davant els tribunals, que es substanciarà pel procediment urgent i preferent a què es refereix la Constitució si es fonamentés en la lesió d'un dret fonamental.

Aquesta remissió fa que sigui aplicable el procediment urgent i preferent que contempla l'article 41.1 de la Constitució, que s'ha seguit en aquest cas, ja que la part agent considera que la proclamació dels resultats electorals, efectuada pel M.I. M.I. GOVERN mitjançant Decret de data 3 d'abril de 2011, ha vulnerat les disposicions contingudes en els articles 24 i 25 del text constitucional.

Tercer.- Sobre els drets fonamentals en qüestió.

Encara que la part agent fa referència indistintament als esmentats articles 24 i 25 de la Constitució, convé precisar que la seva intervenció en aquest procés no es fa en la seva condició d'electors, sinó en la d'integrants i caps de llista de les candidatures "Andorra pel canvi" i "Verds d'Andorra", que s'ha vist excloses de l'adjudicació dels escons restants en virtut de l'article 58.2 de la Llei qualificada del règim electoral i del referèndum.

En conseqüència, s'ha de concloure que el litigi no versa, en puritat, sobre l'article 24 de la Constitució, que garanteix el dret de sufragi actiu, sinó sobre el dret a accedir en condicions d'igualtat a les funcions i als càrrecs públics amb el requisits que determinin les lleis, que consagra l'article 25 del text constitucional. És des d'aquesta perspectiva, doncs, que s'han d'examinar les respectives al·legacions de les parts.

Quart.- Sobre la interpretació i aplicació de l'article 58.2 de la Llei qualificada del règim electoral i del referèndum.

Els agents argumenten que no hi ha base legal en el precepte esmentat que justifiqui l'adjudicació del 14è escó de la circumscripció nacional, atès que hi havia tres escons restants, un cop adjudicats els onze primers per aplicació del quocient electoral, mentre que només dues candidatures havien obtingut representació parlamentària en virtut d'aquest quocient.

L'article 58 disposa, en el seu apartat primer, que per a la determinació dels consellers generals en la circumscripció nacional, s'utilitzarà el sistema proporcional denominat de "resta més elevada".

L'apartat segon del mateix article disposa que "a aquest efecte, a cada candidatura li correspondran tants escons com resulti de dividir el seu nombre de vots pel quocient electoral. Si efectuada aquesta operació no s'haguessin cobert els catorze càrrecs de conseller general, els escons restants s'adjudicarien a aquella o aquelles candidatures que ja tinguessin representació i que tinguessin la resta o restes més elevades, en funció del nombre de vacants existents. Si es produís empat en l'adjudicació de restes, es resoldria en favor de la candidatura amb més nombre de vots absoluts. Si també en nombre de vots absoluts es produís un empat, es resoldria per sorteig".

Resulta evident que no es pot fer una interpretació d'aquest precepte que resulti contrària a les disposicions constitucionals. Si l'article 52 de la Constitució disposa que el Consell General es composa d'un mínim de 28 Consellers Generals, no és admissible una exegesi de la legislació electoral de la qual en derivi l'adjudicació de només 13 escons de la circumscripció nacional i, en conseqüència, l'elecció de tan sols 27 membres del Consell General. Cal realitzar una interpretació integradora de la llei, coherent amb la Constitució, per a la qual cosa el propi text legislatiu ofereix principis suficients que permeten donar resposta a la qüestió plantejada.

En primer lloc, queda clara la voluntat del legislador d'excloure de l'adjudicació dels escons restants aquelles candidatures que no hagin obtingut representació mitjançant el procediment de dividir el seu nombre de vots pel quocient electoral. L'article 58.2 és taxatiu quan afirma que aquests escons restants "s'adjudicarien a aquella o aquelles candidatures que ja tinguessin representació i que tinguessin la resta o restes més elevades, en funció del nombre de vacants existents". Des d'aquesta perspectiva, una aplicació literal de la llei condueix a la conclusió de què les llistes encapçalades pels agents no podien ser tingudes en compte a l'hora d'adjudicar aquests escons restants, ja que no havien obtingut representació per mitjà del quocient electoral.

En segon lloc, el precepte disposa que la regla de la "resta més elevada" s'haurà d'aplicar fins que es completi l'adjudicació de la meitat dels escons del Consell General que corresponen a la circumscripció nacional. Com diu el precepte, aquesta adjudicació es farà si "no s'haguessin cobert els catorze càrrecs de conseller general", de manera que aquell sistema no esgota la seva eficàcia quan s'han adjudicat tants escons restants com candidatures han obtingut representació en virtut del quocient electoral, sinó que el mateix principi s'ha d'aplicar de forma successiva quan, com en aquest cas, el nombre d'escons a adjudicar resulta ser superior al de candidatures que ja tenen representació. En aquest supòsit, procedirà l'assignació del tercer escó restant (14è de la circumscripció nacional) a aquella de les candidatures que ja tinguessin representació i que presenti una "resta més elevada". En el supòsit litigiós, aquesta adjudicació beneficia la candidatura del Partit socialdemòcrata, a qui correspon una resta (965) superior a la de la candidatura de Demòcrates per Andorra (797).

En conseqüència, s'ha de concloure que el Decret de 3 d'abril de 2011 que és objecte d'aquest procés no incorre en cap vici d'il·legalitat, des de la perspectiva de l'estricta aplicació de la Llei qualificada del règim electoral i del referèndum.

Cinquè.- Sobre el plantejament d'un procés incidental d'inconstitucionalitat respecte de l'article 58.2 de la llei electoral.

Com a qüestió prèvia, s'ha d'examinar si en aquest procediment urgent i preferent es pot plantejar un procés incidental d'inconstitucionalitat, ja que el Tribunal a quo ha arribat a una conclusió negativa sobre aquest punt. En termes generals, tant l'article 100 de la Constitució com l'article 5 de la Llei qualificada de la Justícia admeten que els tribunals puguin, sense limitació, demanar el pronunciament del Tribunal Constitucional quan tinguin dubtes raonables i fonamentats sobre la constitucionalitat d'una llei o d'un decret legislatiu que sigui d'aplicació imprescindible per a la solució de la causa. D'aquesta manera, els tribunals disposen d'un mecanisme que, partint de la seva doble vinculació a la Constitució i a la llei, permet donar resposta als supòsits en què aparegui dubtosa l'ajustament al text constitucional d'una norma amb rang de llei que sigui necessàriament aplicable. En conseqüència, el referit mecanisme es pot plantejar en tot tipus de processos, àdhuc en aquest procediment urgent i preferent. És cert que l'article 53.1 de la Llei qualificada del Tribunal Constitucional es refereix a "un procés jurisdiccional ordinari", però cal tenir en compte que, en la perspectiva d'un text legislatiu que regula els procediments seguits davant d'aquest Tribunal, l'expressió "procés ordinari" es refereix sens dubte a qualsevol procés seguit davant de la jurisdicció ordinària.

No resulta necessari insistir, ja que les parts ho admeten sense discussió, que el plantejament d'un procés incidental d'inconstitucionalitat és una facultat exclusiva del tribunal que coneix del procés principal. Les parts no disposen d'altra possibilitat que la de suscitar els dubtes de l'òrgan jurisdiccional sobre l'ajustament a la Constitució d'una llei, i promoure d'aquesta manera que aquell faci ús de la facultat que li atorga l'article 100 del text constitucional.

En aquest cas, la part agent considera que l'article 58.2 de la Llei qualificada del règim electoral i del referèndum no s'ajusta a la Constitució, en la mesura en què limita l'adjudicació dels escons restants a les candidatures "que ja tinguessin representació". Al seu parer, això implica imposar un llindar electoral del 7,14% (100:14) per accedir a un escó en el Consell General per la circumscripció nacional, la qual cosa resultaria contrària a l'article 25 de la Constitució. A títol d'exemple, posa de relleu que aquest llindar supera àmpliament el màxim del 3% que indica la resolució 1547 (2007) de l'Assemblea Parlamentària del Consell d'Europa.

No hi ha dubte que el legislador disposa d'un ampli marge a l'hora de configurar el sistema electoral, ja que l'article 25, quan reconeix el dret de sufragi passiu, no determina una concreta fórmula electoral, com tampoc ho fa l'article 52. Resulta obvi que existeixen límits, ja que resultaria inacceptable un sistema que desvirtués manifestament la plasmació de la voluntat popular en la representació parlamentària, però això no suposa que el legislador no pugui introduir, fins i tot en un sistema proporcional, determinades correccions encaminades especialment a assegurar l'estabilitat de l'acció governamental, com succeeix quan, amb la finalitat d'evitar una excessiva fragmentació dels grups parlamentaris, s'imposen determinats llindars per accedir a un escó. D'altra banda, no es pot oblidar que el nombre d'escons del Consell General, per comparació a d'altres parlaments que tenen una composició més nombrosa, també té incidència en el percentatge de vots necessaris per accedir a la representació parlamentària.

A més, des de la perspectiva de l'article 25 de la Constitució, que constitueix l'objecte d'aquest procés, cal considerar que la igualtat en l'accés a les funcions i càrrecs públics és un dret de configuració legal, de manera que s'ha de verificar dins del propi sistema electoral que ha determinat el legislador i no per referència a d'altres sistemes. Això vol dir que, si s'aplica per igual el llindar electoral a totes les candidatures, no es pot considerar discriminatòria l'exigència d'un determinat percentatge de vots per participar en l'assignació d'escons. No és possible un judici d'igualtat entre llistes que han obtingut resultats diferents, ja que unes i altres es troben en una situació distinta, que permet al legislador aplicar solucions també diferents.

En conclusió, les candidatures encapçalades pels agents no han participat en l'assignació dels escons restants, de conformitat amb les previsions de l'article 58.2 de la Llei qualificada del règim electoral i del referèndum, i l'atribució del 14è escó de la circumscripció nacional s'ha fet correctament d'acord amb el principi legal de la resta més elevada. En els termes que han quedat exposats, no es pot considerar que el precepte esmentat vulneri l'article 25 de la Constitució.

Sisè.- Sobre l'adopció d'una mesura cautelar.

Vista la conclusió anterior, és obvi que no resulta procedent adoptar cap tipus de mesura cautelar, com tampoc ho hagués estat en vista de què no es podia apreciar la producció de cap tipus de perjudicis irreparables. Ben al contrari, hagués resultat notòriament pertorbador alterar la composició del Consell General a títol merament provisional, a l'espera d'una decisió definitiva del procés.

Per tot això, s'ha de desestimar el recurs interposat pels agents, sense fer un especial pronunciament sobre les costes causades.

D E C I S I Ó

En atenció a tot el que s'ha exposat, el Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, en nom del poble andorrà, decideix:

-Desestimar el recurs interposat pels Srs. Amador i Cano contra l'aute dictat per la Batllia en data 29 d'abril de 2011, el qual es confirma en els seus propis termes.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Manem que una vegada s'hagi complert el que disposa l'article 76 de la Llei de la Jurisdicció Administrativa i Fiscal es lliurin els autes originals amb la certificació d'aquesta sentència al Tribunal de Batlles, Secció Administrativa del qual procedien, i que s'arxivin les actuacions del Tribunal.

Subir

Diccionario RAE

Analyse doctrinale approfondie sur la jurisprudence de Tribunal Superior de Justícia d’Andorra (Principauté d'Andorre) en matière de jurisprudence, détaillant la séquence jurisprudentielle et l'application de : Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal, del 15 de novembre de 1989 (text refós).