Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 19 février 2021, n° 70/20, Bermudez c/ Comú X, STSJAD 46/2021

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à la Sala Administrativa du Tribunal Superior de Justícia d'Andorra trouve sa source dans les relations contractuelles nouées entre une personne publique locale, le Comú X, et un opérateur économique privé, M. Bermudez, agissant en qualité de titulaire administratif de l'« establiment A ».

Dans le cadre de l'organisation et du déploiement de manifestations publiques sur son territoire, le Comú X avait initié une procédure de mise en concurrence sous la forme d'un concours national en vue de pourvoir au « subministrament i instal·lació, en règim de lloguer, d'un envelat, el recobriment del sòl i estands modulars per a la Fira X ». L'objet de cette opération portait ainsi sur la mise à disposition temporaire, l'installation matérielle et les aménagements afférents d'un chapiteau de grande envergure, le revêtement du sol en moquette pour les allées de circulation et les espaces d'exposition, ainsi que le montage de stands modulaires destinés à accueillir les participants à ladite foire. Les stipulations techniques imposaient en outre des sujétions matérielles spécifiques, consistant notamment en l'édification de murets périphériques visant à prévenir tout risque d'infiltration d'eau, ainsi que les opérations ultérieures de désinstallation, de démontage et d'évacuation des structures à l'issue de l'événement.

Le marché avait été formalisé par l'approbation d'un cahier des charges administratives et techniques faisant expressément référence au droit administratif andorran. Ultérieurement, par un avenant en date du 13 octobre 2016 (« addenda al contracte »), les parties avaient entendu préciser l'objet contractuel en le qualifiant de prestation de services.

L'exécution contractuelle connut toutefois des heurts substantiels, conduisant l'autorité communale à user de ses prérogatives de puissance publique. Par une délibération en date du 13 juillet 2017, le Consell de Comú du Comú X prononça la résolution unilatérale définitive (« resolució definitiva ») de la convention liant la collectivité à M. Bermudez. Contestant le bien-fondé de cette mesure d'éviction contractuelle, le titulaire forma un recours gracieux devant l'organe délibérant local, lequel fit l'objet d'un rejet implicite né du silence gardé par l'administration communale.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Faisant grief à la collectivité communale de la rupture unilatérale du lien contractuel, M. Bermudez a engagé une action contentieuse devant la juridiction administrative de première instance, la Secció Administrativa du Tribunal de Batlles (instance enregistrée sous le numéro d'origine 1000006/2018). Le demandeur sollicitait l'annulation de la décision implicite de rejet issue du silence administratif, et par voie de conséquence la censure de la délibération du Consell de Comú du 13 juillet 2017 ayant prononcé la résolution du contrat.

Une fois la phase d'instruction écrite achevée et le procès en état d'être jugé, le Tribunal de Batlles a prononcé d'office, par une ordonnance (« providència ») du 30 octobre 2019, l'ouverture d'un débat contradictoire sur le fondement de l'article 29 de la Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal (LJAF) du 15 novembre 1989. Par cette mesure, la juridiction de première instance invitait les parties à formuler leurs observations sur un moyen relevé d'office tiré de la possible incompétence de la juridiction administrative pour statuer sur le litige. Aux yeux du tribunal de première instance, la convention litigieuse pouvait s'analyser matériellement en un contrat de droit privé d'arrendement (« contracte privat d'arrendament »), c'est-à-dire un louage de choses, dont le contentieux de la résolution relèverait de la seule juridiction civile.

Par un jugement prononcé le 9 juillet 2020, le Tribunal de Batlles a concrétisé cette analyse en déclinant sa compétence au profit des juridictions de l'ordre civil, aux motifs que le litige portait sur la résolution d'un contrat privé de l'administration.

Contre ce jugement d'incompétence, M. Bermudez a interjeté appel devant la Sala Administrativa du Tribunal Superior de Justícia d'Andorra (procédure enregistrée sous le numéro 70/20). Au soutien de son recours, l'appelant développait une argumentation articulée autour de trois axes fondamentaux :

1. La tardiveté du relevé d'incompétence et la violation du délai raisonnable : l'appelant faisait valoir que le Tribunal de Batlles avait soulevé la question de la compétence de manière extemporanée, alors qu'il disposait dès l'origine des pièces et arguments du litige, cette inertie juridictionnelle ayant engendré un retard procédural constitutif d'une violation du droit à un procès dans un délai raisonnable.
2. Le détournement de la faculté ouverte par l'article 29 de la LJAF : selon M. Bermudez, la mise en œuvre de la faculté conférée au juge par cette disposition – qui a trait à une compréhension défaillante de la question litigieuse par les parties – constituait un usage dévoyé de la procédure, dans la mesure où les deux parties plaidaient de manière concordante et sans équivoque en faveur de la nature administrative du contrat.
3. La qualification administrative indiscutable du contrat : sur le fond, l'appelant affirmait que le contrat revêtait une nature administrative indéniable, tant par sa forme que par sa matière, ainsi qu'en attestait le renvoi exprès au cahier des clauses administratives générales. Il insistait sur la consistance des prestations (fourniture, montage, installation d'un chapiteau et aménagement de sols) excédant largement un simple louage passif, ainsi que sur l'avenant du 13 octobre 2016 qualifiant la relation contractuelle de prestation de services.

En réplique, l'administration communale intimée, le Comú X, a opposé une argumentation double :

1. Une fin de non-recevoir tirée de l'irrégularité formelle de l'acte d'appel : le Comú soutenait que l'appel était irrecevable comme ayant été formé selon les formes prévues aux articles 77 et suivants de la LJAF – régissant les recours contre les ordonnances incidentes (« autes ») – au lieu de suivre les formalités idoines des articles 56 et suivants de la même loi, applicables aux recours dirigés contre les jugements sur le fond.
2. Le bien-fondé du relevé d'office et l'autonomie de qualification du juge : sur la procédure, la collectivité intimée rappelait que la compétence de la juridiction constitue une question d'ordre public susceptible d'être relevée d'office à tout moment, conformément à une jurisprudence établie. Sur le fond de la qualification, le Comú réitérait néanmoins sa position initiale : il avait lui-même qualifié le contrat d'administratif en organisant un concours national soumis à la réglementation publique, estimant devoir être lié par le principe de non-contradiction avec ses propres actes (« actes propis »), tout en déclarant s'en remettre avec déférence à l'appréciation souveraine du tribunal.

L'audience publique ayant été substituée par le dépôt d'écritures conclusives conformément aux règles procédurales applicables, les parties ont repris et développé leurs prétentions respectives.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'examen du recours par le Tribunal Superior de Justícia d'Andorra appelait la résolution de plusieurs questions juridiques successives, touchant tant à la régularité formelle de la voie d'appel, à l'office du juge administratif andorran dans le relevé d'office des moyens de pure compétence, qu'à la délimitation matérielle

SENTÈNCIA 21-2021

PARTS:

Apel·lant: Bermudez

Representant: Briones

Advocat: Blasco

Apel·lat: COMÚ X

Representant: Giner

Advocat: Palau

M. I. Sra. Elsa Puig Muñoz

Andorra la Vella, 19 de febrer de 2021

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions número 100006/2018.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent el magistrat Sr. Albert Andrés Pereira, el qual expressa el parer del Tribunal.

ANTECEDENTS DE FET

1.- El Sr. Bermudez, titular administratiu de l'establiment A, va interposar demanda contra el Comú X, en què impugnava la desestimació presumpta per silenci del recurs formulat contra l'acord del Consell de Comú de 13 de juliol de 2017, que va disposar la resolució definitiva del contracte relatiu al subministrament i instal·lació, en règim de lloguer, d'un envelat, el recobriment del sòl i estands modulars per a la Fira X.

2.- Un cop conclòs el procés, el Tribunal de Batlles, mitjançant providència de 30 d'octubre de 2019, i a l'empara de l'article 29 de la Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal, va atorgar un nou tràmit d'al·legacions a les parts, sobre la possible manca de competència de la jurisdicció administrativa per conèixer del litigi, atès que l'objecte d'aquest podria versar sobre un contracte privat d'arrendament, el coneixement del qual correspondria a la jurisdicció civil.

Un cop evacuat el tràmit, en la sentència de 9 de juliol de 2020, el Tribunal a quo ha declarat la seva falta de competència per conèixer del procés, ja que el mateix versa sobre la resolució d'un contracte privat de l'Administració.

3.- La representació de la part agent ha interposat recurs d'apel·lació contra l'esmentada sentència de la Batllia, el qual es fonamenta, en síntesi, en les següents al·legacions:

La Batllia ha plantejat la seva falta de competència de forma extemporània, ja que tenia coneixement des d'un inici dels arguments de les parts, per la qual cosa la demora en resoldre suposa una vulneració del dret a un procés de durada raonable.

Existeix un ús desviat de la facultat que preveu l'article 29 de la Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal, que es refereix a una deficient comprensió de la qüestió litigiosa per alguna de les parts, quan en aquest cas hi havia coincidència entre els litigants sobre la naturalesa pública del contracte.

El contracte litigiós és administratiu per forma i per matèria, com es defineix en el plec de clàusules administratives, ja que té per objecte la instal·lació d'un envelat i el recobriment del sòl. A més, l'addenda al contracte de 13 d'octubre de 2016 defineix el seu objecte com de prestació de serveis.

4.- La representació del Comú X ha contestat el recurs de la contrapart en base a les següents argumentacions:

L'apel·lació de l'agent s'ha formulat de forma inadequada, ja que s'han seguit els tràmits dels articles 77 i següents de la Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal, mentre que la impugnació d'una sentència exigia seguir el procediment previst en l'article 56 i següents de la mateixa Llei.

La manca de competència del Tribunal és una qüestió que es pot apreciar d'ofici, segons una reiterada jurisprudència.

El Comú ha considerat que el contracte litigiós es de naturalesa administrativa i, en aquest sentit, va convocar un concurs nacional per al subministrament i instal·lació d'un envelat, el recobriment del sòl i estands modulars per a la Fira X. El plec de condicions es remetia a la normativa administrativa, de manera que la Corporació ha d'atenir-se als seus actes propis, sens perjudici de sotmetre's al criteri del Tribunal.

5.- En haver estat acordada la substitució de la vista oral pel tràmit de conclusions, les parts van presentar els escrits corresponents, en els quals van reproduir substancialment les al·legacions que anteriorment havien formulat.

FONAMENTS DE DRET

Primer.- La Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia és competent per a conèixer del present recurs, segons l'article 39.3 de la Llei Qualificada de la Justícia.

Segon.- S'impugna en aquesta alçada la sentència del Tribunal de Batlles que ha declarat la manca de competència de la jurisdicció administrativa per conèixer de la demanda interposada contra l'acord del Comú X que va declarar resolt definitivament el contracte relatiu al subministrament i instal·lació, en règim de lloguer, d'un envelat, el recobriment del sòl i estands modulars per a la Fira X.

La Batllia va plantejar d'ofici aquesta qüestió, a l'empara de l'article 29 de la Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal (LJAF), i ha conclòs que el contracte té naturalesa privada, en tractar-se d'un arrendament, sens perjudici de que contempli altres prestacions accessòries, de manera que correspon a la jurisdicció civil pronunciar-se sobre la procedència de la resolució del mateix.

Tercer.- Com a qüestió prèvia, s'ha de constatar que és cert que la part agent va interposar aquest recurs de forma inadequada, ja que es va acollir a les previsions de l'article 77 i següents de la LJAF, que regulen la impugnació dels autes resolutoris d'incidents, quan en realitat el recurs s'adreça contra una sentència del Tribunal de Batlles, que havia de seguir els tràmits de l'article 56 i següents de la mateixa Llei.

Tot i això, aquest defecte resulta essencialment esmenable i no causa cap indefensió a la contrapart. Ben al contrari, el termini d'interposició del recurs a què s'ha subjectat l'apel·lant és més breu que el que li correspondria i, per altra part, s'ha atorgat a les parts el termini de conclusions que preveu l'article 71 LJAF.

En conseqüència, s'ha de concloure que no existeix obstacle que impedeixi l'examen de les pretensions del recurrent.

Quart.- Sobre el contingut del recurs, s'han de desestimar en primer lloc les al·legacions de l'apel·lant sobre el plantejament extemporani de la incompetència de jurisdicció. En base als interessos públics que estan subjacents en els processos seguits davant d'aquesta jurisdicció, l'article 29 de la LJAF faculta el Tribunal, tant en instància com en apel·lació, a resoldre en base a arguments que no hagin estat plantejats per les parts, amb el requisit de donar a aquestes l'oportunitat d'al·legar sobre els motius que l'òrgan jurisdiccional considera aplicables.

El procés administratiu es regeix, doncs, pel principi de congruència, però el tribunal està facultat per a introduir, en el marc de les pretensions formulades per les parts, uns altres motius que puguin determinar l'estimació o desestimació d'aquelles, supòsit en el qual s'ha de donar prèviament audiència a les parts per tal de respectar el principi de contradicció.

De tota manera, cal tenir en compte que el Tribunal Constitucional ha declarat, en autes de 15 de novembre i 12 de desembre de 2001, que el principi iura novit curia s'imposa als raonaments jurídics de les parts, per la qual cosa queda disminuït el principi de rogació en l'àmbit de la Jurisdicció administrativa, en funció dels interessos públics que s'hi ventilen, de manera que el Tribunal "no té cap obligació d'efectuar el tràmit o l'incident d'ampliació d'al·legacions". En conseqüència, el tràmit de l'article 29 de la Llei reguladora d'aquesta Jurisdicció es configura com una mera facultat de l'òrgan jurisdiccional, sempre dins del marc que configuren les diferents pretensions de les parts.

Quant al moment processal en què el Tribunal pot fer ús de l'anomenada "tesi", l'article 29 LJAF afirma taxativament que es farà "abans de pronunciar sentència". No és exigible, doncs, que es faci en el moment inicial del procés, un cop presentats els escrits de demanda i contestació, sinó que l'òrgan jurisdiccional pot apreciar que concorren aquests altres motius determinants de l'estimació o la desestimació de les pretensions de l'agent en el moment de l'estudi o la deliberació del procés per a sentència.

En conseqüència, no es pot donar lloc a una estimació del recurs per aquest motiu. Una eventual dilació en la resolució del procés no constitueix causa determinant de l'èxit de les pretensions d'una o altra part, sens perjudici de que pugui tenir altres conseqüències jurídiques.

Cinquè.- Tampoc pot prosperar l'argument de que s'ha fet un ús desviat de les previsions de l'article 29 LJAF. En efecte, la facultat que contempla aquest precepte no s'estableix tant en benefici de les parts com de l'interès públic subjacent en els processos seguits davant d'aquesta jurisdicció.

En conseqüència, resulta irrellevant que totes les parts s'haguessin mostrat conformes amb el caràcter administratiu del contracte, si el Tribunal arriba a la conclusió de que es tracta d'un contracte privat. En definitiva, com ha declarat una constant jurisprudència, l'apreciació de la competència de l'òrgan jurisdiccional és una qüestió d'ordre públic, que pot ser apreciada d'ofici pel mateix.

Procedeix, doncs, desestimar aquest motiu d'impugnació.

Sisè.- Com ha declarat aquesta Sala en diverses ocasions (v. sentència 44-1998, de 21 de setembre, entre d'altres), la naturalesa administrativa o privada d'un contracte subscrit per un ens públic s'ha de determinar en funció dels seus elements subjectius i objectius, del contingut de les respectives obligacions de les parts i de la finalitat que es pretén aconseguir amb el conveni. De manera especial, cal atendre al fet de si es troba directament vinculat al desenvolupament regular d'un servei públic i a la mesura en què l'interès públic es veu afectat pel contingut del contracte.

El contracte administratiu es defineix per l'existència de característiques intrínseques que fan necessària una especial tutela de l'interès públic per al seu desenvolupament, cosa que justifica que l'Administració disposi de facultats exorbitants del dret privat. Per a determinar aquest punt, caldrà atendre de manera especial al contingut i causa del negoci, més que no a la terminologia utilitzada.

D'altra banda, cal tenir en compte que l'existència de les anomenades facultats exorbitants de l'Administració resulta més aviat una conseqüència que no una causa de la naturalesa jurídica dels contractes administratius.

Encara que tant el Codi de l'Administració com la Llei de la contractació pública, en regular els contractes administratius, només contemplen les figures clàssiques d'execució d'obres, de gestió de serveis públics i de subministrament, i en la darrera llei els de treballs tècnics i de serveis, resulta indiscutible que mereixen idèntica qualificació altres contractes administratius especials, que es troben igualment vinculats al desenvolupament d'un servei públic (en el sentit més ampli d'interès públic) i en els quals l'Administració disposa de prerrogatives exorbitants del dret privat. Aquests contractes especials es regeixen supletòriament, en allò que els sigui d'aplicació, per les normes reguladores dels contractes típics abans esmentats.

Setè.- En el cas que ara s'examina, el contracte litigiós té per objecte, com ja s'ha dit, el subministrament i la instal·lació, en règim de lloguer, d'un envelat, el recobriment del sòl i estands modulars per a la Fira X. El plec de condicions regula indubtablement el contracte com a públic i considera aplicable la normativa administrativa.

Segons el plec de prescripcions tècniques particulars, l'adjudicatari s'obligava a subministrar un envelat de les característiques descrites, amb la previsió de que s'haguessen de construir murets perimetrals per evitar l'entrada d'aigua. Així mateix, havia de procedir al recobriment del terra amb moqueta per als passadissos i estands i, finalment, havia d'instal·lar els estands modulars amb els requisits que igualment es descrivien.

El contracte té per finalitat el subministrament de la infraestructura necessària per celebrar la Fira X i, en conseqüència, s'inscriu en la competència comunal d'organització i promoció d'activitats de caràcter cultural, social, turístic, de lleure i esportiu no escolar, que contempla en l'actualitat l'article 4.13 de la Llei qualificada de delimitació de competències dels Comuns. En conseqüència, des d'un punt de vista subjectiu, el Comú actua en l'exercici d'una competència pròpia i pretén satisfer un interès públic.

Quant al contingut i finalitat del contracte, aquest no es limita al lloguer d'uns determinats materials o instal·lacions, sinó que comprèn el subministrament i la col·locació dels mateixos, incloent l'envelat, el recobriment del terra i els estands modulars per als expositors, amb les obres accessòries adients, així com el desmuntatge i la retirada posterior de tots aquests elements.

En conseqüència, es tracta d'un contracte mixt, en què el contingut essencial es refereix tant al subministrament dels materials com a la instal·lació i desinstal·lació dels mateixos, que són elements propis d'un contracte de serveis. Cal considerar que la referència al lloguer de les instal·lacions pretén deixar constància de que el Comú no adquireix la instal·lació, sinó que només en fa un ús temporal, però això no atribueix al contracte una naturalesa merament patrimonial, com la que contempla l'article 3.3 de la Llei de contractació pública, sinó que la prestació principal es refereix al subministrament i muntatge de les instal·lacions.

D'altra banda, el Comú disposa, segons el plec de condicions, de les prerrogatives que són pròpies de la contractació pública, en els termes previstos en el Codi de l'Administració.

Es tracta, en definitiva, de realitzar una finalitat d'interès públic, en l'exercici d'una competència pròpia de la Corporació comunal, de manera que s'ha de concloure que el contracte litigiós té naturalesa administrativa.

En conseqüència, procedeix estimar el recurs d'apel·lació i revocar la sentència impugnada, amb devolució de les actuacions al Tribunal de Batlles per a que es resolgui la qüestió de fons, tal i com sol·liciten ambdues parts.

Vuitè.- No s'aprecia una especial temeritat ni mala fe que justifiqui la imposició de les costes causades en aquesta instància.

DECISIÓ

En atenció a tot el que s'ha exposat, el Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer.- Estimar el recurs d'apel·lació que interposa el Sr. Bermudez contra la sentència dictada el 9 de juliol de 2020 per la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles, la qual es revoca i deixa sense efecte, amb devolució de les actuacions a l'òrgan de procedència, a fi que es dicti nova sentència sobre la qüestió de fons.

Segon.- No efectuar un especial pronunciament sobre les costes causades.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Manem que una vegada s'hagi complert el que disposa l'article 76 de la Llei de la Jurisdicció Administrativa i Fiscal es lliurin els autes originals amb la certificació d'aquesta sentència al Tribunal de Batlles, Secció Administrativa del qual procedien, i que s'arxivin les actuacions del Tribunal.

Així, per aquesta nostra sentència, definitivament jutjant, ho manem i signem.

Subir

Diccionario RAE

Analyse doctrinale approfondie sur la jurisprudence de Tribunal Superior de Justícia d’Andorra (Principauté d'Andorre) en matière de jurisprudence, détaillant la séquence jurisprudentielle et l'application de : Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal, del 15 de novembre de 1989 (text refós).