Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 20 de juny del 2022, n° 48-2022 (ROJ: STSJAD 150/2022)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige s'inscrit dans le cadre de la passation d'un marché public par une administration locale andorrane, désignée dans la décision sous le nom de Comú X. Par un accord de son organe délibérant (Consell de Comú) en date du 13 décembre 2018, la collectivité publique a attribué à un groupement momentané d'entreprises — l'union temporaire d'entreprises (UTE) formée par les sociétés B. SA et C. SL — un contrat administratif portant sur des prestations de service de prévention externe des risques professionnels (servei de prevenció aliè de riscos laborals).

Ce marché avait pour objet la surveillance de la santé et la médecine du travail au profit des agents et employés communaux. Pour encadrer cette consultation publique, le pouvoir adjudicateur avait établi un cahier des clauses administratives particulières (plec de clàusules administratives particulars) ainsi qu'un cahier des clauses techniques particulières (plec de clàusules tècniques particulars).

Deux exigences techniques et administratives figuraient au cœur de la mise en concurrence : D'une part, l'article 1.7 du cahier des clauses techniques imposait au prestataire d'affecter au contrat au moins deux médecins spécialistes en médecine du travail, dûment habilités et accrédités pour exercer en Principauté d'Andorre. À la suite d'une demande d'éclaircissement formulée par des candidats au cours de la consultation, l'administration communale avait précisé, par une note explicative formelle, que l'adjudicataire devrait justifier, par déclaration sur l'honneur ou engagement bilatéral signé, du lien professionnel unissant l'entreprise à deux médecins spécialistes accrédités en Andorre, et garantir le maintien de ce ratio tout au long de l'exécution contractuelle.

D'autre part, l'annexe 5 du cahier des clauses administratives particulières dressait la liste obligatoire des examens médicaux de base devant être pratiqués lors des bilans de santé des travailleurs du Comú. Ce protocole biomédical imposait expressément la réalisation d'une analyse d'urine complète, comprenant à la fois un examen systématique et un examen du sédiment urinaire (prova d'orina: sistemàtic i sediment). Or, dans son offre technique et financière, l'attributaire retenu — l'UTE B. SA - C. SL — n'avait stipulé qu'une prestation réduite à une analyse d'urine par bandelette réactive (tira d'orina), examen dont le coût économique est notoirement inférieur à celui d'un examen cytologique ou biochimique par sédimentation.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Un soumissionnaire évincé, l'entité ORG_1, a entrepris de contester la régularité de cette attribution. Dans un premier temps, la requérante a formé un recours gracieux ou administratif préalable devant le Consell de Comú X. à l'encontre de la décision d'attribution du 13 décembre 2018. Ce recours s'étant heurté à l'inertie de la collectivité, une décision implicite de rejet est née du silence gardé par l'administration (desestimació presumpta per silenci administratiu).

Dans un deuxième temps, ORG_1 a porté le contentieux devant la juridiction administrative de première instance. Par une demande enregistrée sous le numéro de protocole 2000042/2019, la requérante a sollicité de la Secció Administrativa du Tribunal de Batlles l'annulation du rejet implicite ainsi que de l'accord d'adjudication initial. Par un jugement rendu le 9 mai 2021, le Tribunal de Batlles a débouté l'entité ORG_1 de l'ensemble de ses prétentions, jugeant la décision d'attribution contestée conforme au droit et aux finalités qui légitiment l'action administrative. Les premiers juges ont considéré, quant au premier moyen, que l'obligation de justifier de deux médecins spécialistes ne constituait pas une condition préalable de recevabilité des offres pesant indistinctement sur tous les concurrents, mais une exigence incombant au seul adjudicataire désigné. Quant au second moyen relatif à l'analyse d'urine, la Batllia a retenu la qualification d'erreur purement typographique, estimant que la soumission sans réserve de l'UTE aux clauses administratives et techniques suffisait à garantir l'exécution de la prestation conforme (par sédimentation) sans surcoût pour la collectivité.

Insatisfaite de cette issue, l'entité ORG_1 a interjeté appel devant la Sala Administrativa du Tribunal Superior de Justícia d'Andorra (procédure enregistrée sous le numéro d'enrôlement TSJA-0000068/2021). À l'appui de son appel, la requérante a articulé deux moyens distincts :

1. L'irrégularité tenant aux capacités professionnelles : la disposition de deux médecins du travail accrédités en Andorre constituait, selon elle, une condition impérative pour pouvoir participer au concours. L'attributaire ne justifiait que d'un seul médecin à la date limite de soumission, son offre devant dès lors être écartée.
2. La non-conformité substantielle de l'offre technique : l'offre de l'UTE ne respectait pas les prescriptions contraignantes de l'annexe 5 du cahier des clauses administratives particulières, en remplaçant l'examen d'urine par sédimentation requis par une simple bandelette urinaire, d'une valeur marchande et d'une précision médicale très inférieures.

En défense, l'administration communale (le Comú X.) a conclu à la confirmation pure et simple du jugement de première instance. Elle a soutenu que les causes d'exclusion des offres sont limitativement énumérées aux articles 6 et 8 du cahier des clauses administratives particulières, et qu'aucune des défaillances alléguées ne pouvait y être rattachée. Elle a réaffirmé que l'exigence de mise à disposition des deux médecins relevait des modalités de réalisation du marché et ne s'imposait qu'à l'adjudicataire retenu. Enfin, le Comú a argué que la mention de la bandelette urinaire procédait d'une banale erreur de transcription (error de transcripció), totalement neutre dans la mesure où l'attributaire a toujours réalisé l'examen par sédiment prescrit, sans exiger aucune rémunération supplémentaire.

L'adjudicataire, l'UTE (désignée sous la référence ORG_0), a développé des écritures concordantes. Elle a précisé que l'obligation d'accréditation des praticiens s'analysait en une obligation future ne pesant que sur l'attributaire définitif, situation dans laquelle elle s'était conformée à ses engagements. Concernant la divergence terminologique sur l'analyse urinaire, elle a soutenu qu'il s'agissait d'une pure coquille matérielle et qu'elle avait matériellement exécuté les prestations conformément aux exigences du cahier des charges, sans modification de prix.

Après avoir consenti à la substitution de l'audience de plaidoiries par le dépôt d'écrits de conclusions récapitulatives, la formation de jugement a mis l'affaire en délibéré.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'appel soumis à la chambre administrative du Tribunal Superior de Justícia d'Andorra soulevait deux interrogations fondamentales, touchant respectivement à la temporalité des contrôles des capacités des candidats et à l'intangibilité des offres techniques face aux spécifications du cahier des charges :

1. En premier lieu, la prescription d'un cahier des charges exigeant la mise à disposition de professionnels qualifiés et accrédités (en l'espèce deux médecins du travail) doit-elle être qualifiée de condition de solvabilité technique et professionnelle — devant être constatée et prouvée dès le dépôt des candidatures à peine d'exclusion immédiate — ou s'analyse-t-elle en une condition d'exécution du contrat public, dont la justification ne peut être exigée que de la seule entreprise désignée adjudicataire préalablement à la prise d'effet du marché ?
2. En second lieu, lorsqu'une proposition technique s'écarte expressément d'une spécification médicale impérative du cahier des clauses administratives (en proposant une bandelette urinaire au lieu d'une analyse par sédimentation dont le coût est supérieur), cette discordance peut-elle être neutralisée et rétrogradée au rang de simple « erreur typographique ou matérielle », au motif que le soumissionnaire a souscrit formellement une déclaration générale d'adhésion au cahier des charges et exécuté ultérieurement la prestation conforme ? Ou bien une telle distorsion caractérise-t-elle une irrégularité substantielle de l'offre justifiant, en application des règles de la commande publique et des stipulations du règlement de la consultation, son rejet impératif ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le Tribunal Superior de Justícia opère une décomposition méthodique des moyens, adoptant une motivation rigoureuse fondée sur la typologie des règles de la commande publique.

1. La distinction fondamentale entre solvabilité, critères d'attribution et conditions d'exécution

Statuant sur le premier grief, la cour rappelle expressément les principes posés dans sa décision de référence n° 31/2020 du 15 octobre 2020. Elle souligne que le droit andorran de la commande publique a progressivement intégré

Representant: Sr. Nogués

Advocada: Sra. Sarabia

Apel·lat: COMÚ X.

Representant: Sra. Escolano

Advocada: ídem

Apel·lat: ORG_0

Representant: Sr. Plaza

Advocat: Sr. Manzano

Magistrades: Sra. Elsa Puig Muñoz

Sra. Alexandra Cornella Sola

Andorra la Vella, el 20 de juny de 2022.

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions número 2000042/2019.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent el magistrat Sr. Albert Andrés Pereira, el qual expressa el parer del Tribunal.

ANTECEDENTS DE FET

1.- La representació de l'entitat ORG_1 va interposar demanda contra el COMÚ X., en què impugnava la desestimació presumpta per silenci administratiu del recurs formulat contra l'acord del Consell de Comú de 13 de desembre de 2018, en virtut del qual es va adjudicar a l'UTE B. SA - C. SL el contracte d'un servei de prevenció aliè de riscos laborals.

La sentència de 9 de maig de 2021 de la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles ha desestimat la demanda, declarant que la resolució impugnada és ajustada a dret i als fins que legitimen l'activitat administrativa.

2.- La representació de ORG_1 ha interposat recurs d'apel·lació contra la referida sentència de la Batllia, el qual es fonamenta, en síntesi, en les següents al·legacions:

Era un requisit imprescindible per participar en el concurs que els licitadors disposessin de dos metges especialistes en medicina del treball, degudament acreditats per exercir a Andorra.

L'UTE adjudicatària només acreditava disposar-ne d'un, en la data de realització del concurs.

L'oferta de l'adjudicatària no complia els requisits que exigia el plec de clàusules administratives particulars, ja que l'examen bàsic de salut que s'havia de realitzar als treballadors del Comú havia d'incloure un examen d'orina (sistemàtic i sediment), mentre l'UTE només va oferir un tira d'orina, que té un cost sensiblement inferior.

3.- La representació del Comú s'ha oposat al recurs i ha sol·licitat que es confirmi la sentència apel·lada, d'acord amb els següents arguments:

Els motius d'exclusió de les ofertes estan expressament taxats en els articles 6 i 8 del plec de clàusules administratives, i els fets que al·lega la recurrent no es poden subsumir en cap d'ells.

La voluntat del plec de bases és que l'empresa adjudicatària posi a disposició del Comú dos metges especialistes en medicina del treball, de manera que aquest requisit no és exigible respecte de tots i cadascun dels licitadors.

L'UTE adjudicatària fa referència en la seva oferta a una "tira d'orina" per un error de transcripció. Malgrat això, l'adjudicatària ha realitzat sempre la prova de sediment d'orina que exigia el plec de bases, el qual va acceptar expressament, de manera que es tracta d'una errada intranscendent.

4.- Les societats adjudicatàries s'han oposat igualment al recurs d'apel·lació de l'agent, en base a les següents al·legacions:

El requisit de tenir dos metges especialistes en medicina de treball acreditats a Andorra és una obligació de futur que recau només en les empreses que obtinguin l'adjudicació del contracte.

Respecte de l'anàlisi d'orina, l'UTE ha complert en tot moment amb la prestació de la prova de sediment, sense cap sobrecost. La referència a la "tira d'orina" va ser un mer error de transcripció.

5.- En haver estat acordada la substitució de la vista oral pel tràmit de conclusions, les parts van presentar els escrits corresponents, en els quals van reproduir substancialment les al·legacions que anteriorment havien formulat.

FONAMENTS DE DRET

Primer.- La Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia és competent per a conèixer del present recurs, segons l'article 39.3 de la Llei Qualificada de la Justícia.

Segon.- La qüestió litigiosa que es planteja en aquest procés consisteix en determinar si resulta ajustada a dret l'adjudicació del contracte per prestar un servei de prevenció aliè de riscos laborals, que l'acord del Consell de Comú X. va resoldre a favor de l'UTE B. SA - C. SL mitjançant acord de 13 de desembre de 2018.

La part agent, que va participar en el concurs de referència, impugna el referit acord de l'Administració comunal en base a dos motius diferents. En primer lloc, al·lega que l'adjudicatària no disposava en el moment de realitzar-se el concurs de dos metges especialistes en medicina del treball i degudament acreditats per exercir a Andorra, com exigien les bases de la convocatòria. En segon terme, fa valer que l'oferta de l'UTE que va obtenir l'adjudicació no complia amb els requisits del plec de clàusules administratives particulars, en l'apartat relatiu als exàmens bàsics de salut que s'han de fer als treballadors del Comú. En concret, el plec exigia realitzar una prova d'orina (sistemàtica i sediment), mentre que l'UTE va oferir una modalitat mitjançant tira d'orina, que té un cost sensiblement inferior.

La sentència apel·lada del Tribunal de Batlles ha desestimat el recurs. Sobre el primer motiu d'impugnació, considera que l'exigència de disposar de dos metges especialistes només es pot predicar de l'adjudicatari, i que no era necessari que tots els licitadors ho acreditessin en el moment de presentar la seva oferta. Pel que fa a la prova d'orina, conclou que es tracta d'un error tipogràfic, i que és suficient amb l'acceptació per part de l'adjudicatària dels plecs de clàusules administratives i tècniques per entendre complert aquest requisit, que d'altra banda l'UTE ha respectat en tot moment, sense cap sobrecost.

Tercer.- Sobre el primer dels motius que articula la recurrent, s'ha de fer referència a la sentència d'aquesta Sala núm. 31/2020, de 15 d'octubre, segons la qual:

"Abans d'examinar les qüestions concretes que es plantegen en aquest recurs, convé recordar que la nostra legislació ja contempla en l'actualitat diversos elements que han de ser tinguts en compte a l'hora d'adjudicar un contracte, amb la qual cosa segueix els criteris introduïts en aquesta matèria per la normativa europea. Aquests elements es refereixen per separat a la solvència del contractista, als criteris d'adjudicació en sentit estricte i, finalment, a les condicions especials d'execució dels contractes. El primer es recull a l'article 7.1 de la Llei de contractació pública, mentre que el segon i el tercer estan contemplats als articles 12 bis i 12 ter del mateix cos legal, introduïts per la disposició final 3a de la Llei 13/2019, de 15 de febrer, i que encara no són d'aplicació en aquest procés per raons de temporalitat.

Els requisits de solvència atenen a les condicions personals dels licitadors que s'estableixin en els plecs de condicions, a fi de garantir que aquells disposin dels mitjans econòmics i financers, o tècnics i professionals, que assegurin una correcta execució del contracte. Per la seva part, els criteris d'adjudicació no es refereixen als indicats requisits personals, sinó a l'oferta pròpiament dita, i atenen a les solucions que es proposen per a complir adequadament amb l'objecte del contracte. Es tracta, doncs, d'aspectes intrínsecs de la pròpia prestació. Per la seva part, les condicions especials d'execució, com el seu propi nom indica, fan referència a aquelles exigències previstes en la fase de compliment del contracte i consisteixen habitualment en les anomenades "clàusules socials", que l'article 12 ter de la Llei de contractació pública refereix a la igualtat de tracte i la no-discriminació.

Encara que, en la pràctica, s'acostumen a confondre aquests tres requisits sota la consideració genèrica de criteris d'adjudicació, resulta convenient atendre a la naturalesa pròpia de cadascun d'ells, ja que d'això en dependrà la forma en què han de ser aplicats en cada cas concret, com es veurà més endavant".

Quart.- En el cas que ara s'examina, l'exigència de disposar de dos metges especialistes en medicina del treball, degudament acreditats per exercir a Andorra, no constitueix un requisit de solvència tècnica o professional dels licitadors, sinó que es refereix a les condicions d'execució del contracte, com resulta de l'apartat 1.7 del plec de clàusules tècniques particulars, el qual estableix que:

"Per a l'activitat de medicina del treball i vigilància de la salut, l'SPA haurà de comptar, almenys, amb dos (2) metges especialistes en medicina del treball, degudament acreditats per exercir a Andorra".

En efecte, no s'atén aquí a les condicions subjectives dels licitadors, en base a la seva experiència, capacitat financera o mitjans tècnics o professionals de l'empresa, sinó que el requisit del plec de clàusules administratives particulars es refereix a la fase d'execució del contracte, i imposa a l'adjudicatari que disposi de dos metges especialistes per realitzar l'activitat de medicina del treball i de vigilància de la salut dels treballadors del Comú.

En aquest sentit, l'aclariment que va fer l'Administració sobre aquest punt del plec de clàusules tècniques, en resposta a la consulta formulada pels licitadors ja va establir que:

"L'empresa adjudicatària haurà d'acreditar, mitjançant una declaració jurada o bé amb un document de compromís degudament signat per ambdues parts que acrediti la relació laboral de l'empresa amb 2 metges especialistes en medicina del treball, degudament acreditats per exercir a Andorra i que la proporció/nombre de metges es garanteixi durant tota l'adjudicació" (revers del foli 50).

En conseqüència, el fet que l'UTE adjudicatària es trobés durant el procés d'adjudicació del contracte en tràmits de substitució d'un dels metges especialistes de què disposava per un altre, no constitueix un incompliment dels plecs de clàusules que regien la licitació, ja que, com s'ha dit, aquest requisit es va complir degudament un cop va obtenir l'adjudicació del contracte. En conseqüència, procedeix desestimar aquest motiu d'impugnació.

Cinquè.- La segona de les qüestions que planteja la part apel·lant es refereix a l'incompliment de l'exigència continguda en l'annex 5 del plec de clàusules administratives particulars, segons el qual l'adjudicatari del contracte havia d'incloure, entre els paràmetres a realitzar en l'examen bàsic de salut als treballadors del Comú, una prova d'orina (sistemàtic i sediment). En la seva oferta, l'UTE que va obtenir l'adjudicació va oferir només una prova per mitjà de "tira d'orina", que no es discuteix que té un cost inferior a la prova de sediment. En conseqüència, les parts es troben confrontades sobre si aquest fet suposa un incompliment del plec que hagi de comportar l'exclusió de l'oferta de l'UTE. Com abans s'ha exposat, la sentència apel·lada considera que es tracta d'un defecte intranscendent, atès que l'adjudicatària va acceptar el contingut dels plecs de clàusules administratives i tècniques, de manera que està obligada a realitzar la prova d'orina per sediment, dins del preu indicat a l'oferta, tal com ha fet efectivament.

Sisè.- No es discuteix que l'oferta presentada per l'adjudicatària no s'ajustava a les previsions de l'annex 5 del plec de clàusules administratives, ja que aquest exigia una prova d'orina per sediment, mentre que aquella només va oferir una prova per tira d'orina, que suposa un cost inferior.

Encara que les parts demandades parlin d'un error tipogràfic, en realitat es tracta d'un incompliment de les especificacions del plec de clàusules, ja que l'examen bàsic de salut dels empleats del Comú que oferia l'UTE no s'ajustava en aquest punt a les condicions exigides. No es tracta de l'omissió d'algun dels documents administratius, que podia ser esmenada en el termini previst en l'article 8.1 del plec, ni tampoc es pot considerar com un error material, ja que l'oferta era ben específica en aquest punt i no hi ha cap indici que apunti a una equivocació merament tipogràfica.

En aquestes circumstàncies, procedia l'exclusió de l'oferta de l'UTE, en aplicació de l'article 6 del plec de clàusules administratives, a què abans s'ha fet referència, ja que aquesta proposició incomplia les condicions previstes en el mateix plec.

A més, no resulta suficient la submissió genèrica als plecs de clàusules administratives i tècniques que deriva de la signatura dels mateixos i que s'han d'incorporar a la documentació administrativa (article 5 del plec de clàusules administratives). En efecte, si el contracte constitueix en definitiva un concert de voluntats que genera drets i obligacions que vinculen les parts que el subscriuen, no es pot prescindir en aquest cas de l'oferta presentada per l'UTE, que defineix els termes en què el licitador pretén obligar-se front a l'Administració.

En aquest supòsit, l'UTE s'ha limitat a oferir una prova per tira d'orina i l'acceptació de la seva proposta posaria en qüestió posteriorment l'exigència per part del Comú d'una prestació que no estava inclosa en l'oferta.

En conseqüència, procedeix estimar en aquest punt el recurs que interposa la part agent, en el sentit d'anul·lar l'acord d'adjudicació i retrotraure el procediment, a fi que l'Administració resolgui el concurs prèvia exclusió de l'oferta de l'UTE, avui apel·lada.

Setè.- No s'aprecia una especial temeritat ni mala fe que justifiqui la imposició de les costes causades en ambdues instàncies.

DECISIÓ

En atenció a tot el que s'ha exposat, el Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer.- Estimar parcialment el recurs d'apel·lació que interposa l'entitat ORG_1 contra la sentència dictada el 9 de maig de 2021 per la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles, la qual es revoca i deixa sense efecte.

Segon.- Estimar en part la demanda formulada per l'entitat ORG_1 i, en conseqüència, declarar no ajustat a dret i anul·lar l'acord impugnat del Consell de Comú X. de 13 de desembre de 2018, amb retroacció del procediment administratiu als efectes previstos al fonament jurídic sisè d'aquesta resolució.

Tercer.- No efectuar un especial pronunciament sobre les costes causades en ambdues instàncies.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Manem que una vegada s'hagi complert el que disposa l'article 76 de la Llei de la Jurisdicció Administrativa i Fiscal es lliurin els autes originals amb la certificació d'aquesta sentència al Tribunal de Batlles, Secció Administrativa del qual procedien, i que s'arxivin les actuacions del Tribunal.

Així, per aquesta nostra sentència, definitivament jutjant, ho manem i signem.

Subir

Diccionario RAE

Analyse doctrinale approfondie sur la jurisprudence de Tribunal Superior de Justícia d’Andorra (Principauté d'Andorre) en matière de jurisprudence, détaillant la séquence jurisprudentielle et l'application de : Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal, del 15 de novembre de 1989 (text refós).