Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 22 avril 2021, n° 31-2021 (ROJ : STSJAD 112/2021)

Décision commentée : Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 22 d'abril del 2021, Sentència 31-2021, Núm. de Rotlle TSJA-0000076/2020, ROJ : STSJAD 112/2021 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige s'inscrit dans le cadre de l'exercice de la profession d'avocat en Principauté d'Andorre et met en jeu le respect des règles déontologiques cardinales encadrant les relations confraternelles et la production de pièces en justice.

À l'occasion d'une procédure civile pendante devant les juridictions andorranes, un avocat, M. Vaquero, a produit en justice des courriers électroniques échangés entre son propre cabinet professionnel et l'avocate représentant la partie adverse. En outre, au sein de deux écritures contentieuses déposées dans le cadre de cette même instance, le professionnel a formulé diverses allusions personnelles directes à l'encontre de la mandataire de la partie adverse, allant jusqu'à lui imputer des agissements illicites, voire la commission d'infractions pénales.

Pour justifier le versement aux débats de cette correspondance confraternelle confidentielle sans avoir préalablement sollicité ni obtenu l'accord de sa consœur, l'avocat a argué de la nécessité de faire échec à une manœuvre constitutive d'une fraude à la loi destinée, selon lui, à éluder la compétence des juridictions andorranes. Affirmant que les faits en cause étaient susceptibles de caractériser des délits de création médiate et d'usage de faux documents commis par un particulier, l'intéressé soutenait être tenu par l'obligation légale de dénoncer les infractions pénales poursuivables d'office, telle que prescrite par le Code de procédure pénale andorran. Par ailleurs, il faisait valoir qu'il ne disposait pas du temps matériel requis pour saisir la commission de l'Ordre aux fins d'obtenir une dispense d'obligation de réserve.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Saisie de ces agissements, la Junta de Govern du Col·legi Oficial d'Advocats d'Andorra (l'Ordre des avocats d'Andorre), constituée en Junta disciplinària de première instance, a rendu le 12 mars 2019 une décision prononçant à l'encontre de M. Vaquero deux sanctions disciplinaires consistant chacune en une amende de 1 001 euros. Ces condamnations ont été prononcées sur le fondement de l'article 25.4.b) de la loi 48/2014 du 18 décembre relative à l'exercice de la profession d'avocat et au barreau officiel d'Andorre (Llei 48/2014, del 18 de desembre, de l'exercici de la professió d'advocat i del Col·legi Oficial d'Advocats d'Andorra).

Les deux manquements retenus à la charge de l'avocat découlaient de la violation :

1. De l'obligation de réserve quant aux conversations et correspondances entretenues entre confrères, consacrée à l'article 13.2 in fine de la loi 48/2014, interdisant toute divulgation ou utilisation en justice sans consentement exprès ou sans autorisation motivée de l'Ordre pour motif grave justifié ;
2. De l'obligation de ne pas impliquer, directement ou indirectement, le conseil de la partie adverse dans le litige ou dans les intérêts en controverse, et d'éviter toute allusion personnelle à son égard, prescrite par l'article 13.3 de la même loi.

M. Vaquero a formé un recours hiérarchique (recurs d'alçada) contre cette décision. Par une résolution du 11 juillet 2019, la Junta disciplinària de seconde instance a intégralement rejeté son recours et confirmé les peines infligées.

L'avocat sanctionné a ensuite saisi la juridiction administrative de première instance. Par jugement du 10 septembre 2020, la Section administrative du Tribunal de Batlles a accueilli partiellement la demande de M. Vaquero. Le tribunal a annulé les résolutions disciplinaires attaquées et ordonné la rétroaction de la procédure au stade précédant le prononcé de la décision de première instance de la Junta disciplinària, afin que cette dernière motive spécifiquement la qualification juridique des infractions retenues en tant que fautes graves (infraccions greus) et non en tant que fautes légères (infraccions lleus).

Les deux parties ont interjeté appel de ce jugement devant la Chambre administrative du Tribunal Superior de Justícia d'Andorra :

• M. Vaquero a sollicité l'infirmation du jugement en ce qu'il n'avait pas purement et simplement annulé les poursuites ou, subsidiairement, en ce qu'il n'avait pas ordonné la rétroaction dès l'origine de l'instruction. Il soutenait au fond l'absence d'infraction au regard de la prévalence de l'obligation de dénonciation pénale sur la loi 48/2014, l'urgence le dispensant de l'autorisation de l'Ordre, ainsi qu'un vice substantiel de procédure tiré de l'intervention de l'instructeur ayant rédigé une proposition de résolution non prévue par la loi, violant l'interdiction de participer au délibéré (art. 23.4 de la loi 48/2014). En défense sur l'appel du Barreau, il a soulevé l'irrecevabilité du recours de ce dernier pour défaut de production de la copie du jugement attaqué, en violation de l'article 57 de la loi sur la juridiction administrative et fiscale (LJAF).
• Le Col·legi Oficial d'Advocats d'Andorra a interjeté appel pour contester l'obligation de rétroaction, arguant que l'importance objective des faits et l'intentionnalité de leur auteur justifiaient pleinement la qualification de fautes graves sans nécessiter de motivation complémentaire.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'instance d'appel soumettait au Tribunal Superior de Justícia plusieurs questions de droit matériel et procédural :

1. Sur la recevabilité de l'appel : L'omission par l'appelant de joindre à son acte d'appel une copie certifiée du jugement attaqué, exigée par l'article 57 de la LJAF, entraîne-t-elle l'irrecevabilité automatique du recours ou constitue-t-elle une irrégularité régularisable au regard du droit fondamental au procès équitable garanti par l'article 10 de la Constitution andorrane ?
2. Sur le conflit de normes et la déontologie : L'obligation générale imposée par le Code de procédure pénale de dénoncer les crimes et délits poursuivables d'office prime-t-elle le secret des correspondances professionnelles et le devoir de réserve imposés à l'avocat par l'article 13.2 de la loi 48/2014 ? L'avocat peut-il s'affranchir unilatéralement, pour cause d'urgence, de l'autorisation préalable de la Junta de Govern ?
3. Sur l'implication personnelle du contradicteur : L'imputation d'infractions pénales ou de malversations déontologiques au conseil adverse au sein d'écritures judiciaires caractérise-t-elle matériellement la violation de l'interdiction des allusions personnelles posée par l'article 13.3 de la loi 48/2014 ?
4. Sur la régularité de la procédure disciplinaire ordinale : L'émission par le membre instructeur d'une proposition de décision (proposta de resolució), non expressément mentionnée dans le texte de la loi 48/2014 mais consacrée par les statuts ordinaux et le droit administratif commun, méconnaît-elle l'article 23.4 de ladite loi qui prohibe la participation de l'instructeur aux délibérations de l'organe de jugement ?
5. Sur l'obligation de motivation de la qualification disciplinaire : L'autorité disciplinaire peut-elle se contenter de motiver la graduation du montant de la sanction financière sans motiver distinctement le choix préalable de subsumer les faits sous la qualification de faute « grave » plutôt que de faute « légère », lorsque les textes légaux prévoient ces deux alternatives pour un même manquement aux devoirs professionnels ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le Tribunal Superior de Justícia d'Andorra rejette l'ensemble des moyens formulés tant par l'avocat sanctionné que par l'Ordre professionnel, confirmant point par point la décision des premiers juges.

1. La proportionnalité des formalités d'appel et l'accès au juge (fondement 3)

La juridiction d'appel écarte l'exception d'irrecevabilité soulevée par M. Vaquero à l'encontre de l'appel du Barreau. Le Tribunal rappelle qu'une interprétation rigoureuse conforme au droit fondamental à la juridiction consacré à l'article 10 de la Constitution andorrane s'oppose à ce qu'une défaillance formelle – l'omission de joindre la copie de la sentence attaquée requise par l'article 57 de la LJAF – emporte l'irrecevabilité irrémédiable du recours. Ce vice présente un caractère rectifiable (susceptible d'esmena). De surcroît, la décision figurait déjà dans les actes transmis par la juridiction inférieure et avait été formellement notifiée aux parties, de sorte qu'aucune atteinte aux droits de la défense ou situation d'impuissance juridique (indefensió) n'était démontrée. Prononcer l'irrecevabilité eût été manifestement disproportionné.

2. L'autonomie de la déontologie et la conciliation des normes (fondement 4)

Sur le plan matériel, la cour confirme sans équivoque la commission de la première infraction. Elle écarte la thèse d'un conflit normatif qui verrait le Code de procédure pénale primer sur la loi 48/2014. Le tribunal rappelle un principe fondamental d'architecture constitutionnelle : les rapports entre une loi qualifiée (llei qualificada) et une loi ordinaire (llei ordinària) ne sont pas régis par le principe hiérarchique, mais par le principe de compétence (principi de competència). L'une ne saurait empiéter sur le domaine réservé de l'autre, excluant tout postulat de supériorité hiérarchique générale.

Par ailleurs, le devoir générique incombant aux citoyens ou professionnels de dénoncer les infractions pénales ne saurait anéantir les exigences déontologiques particulières gouvernant le barreau. L'interdiction absolue de révéler des correspondances entre avocats sans consentement mutuel (art. 13.2 de la loi 48/2014) constitue une règle commune aux traditions juridiques des pays voisins, indispensable à la liberté de négociation et à la recherche d'accords transactionnels. La loi aménage expressément une voie de conciliation : l'avocat qui estime en conscience devoir dénoncer un délit reposant sur des échanges confraternels est légalement tenu d'en saisir la Junta de Govern afin d'obtenir une dispense motivée pour motif grave. N'ayant entrepris aucune démarche auprès de son Ordre et n'établissant l'existence d'aucun empêchement insurmontable, M. Vaquero a manifestement enfreint cette obligation.

3. La matérialité de l'atteinte à la sérénité du débat judiciaire (fondement 5)

S'agissant de la seconde infraction, le juge d'appel constate que l'introduction dans des actes de procédure de reproches personnels attribuant des comportements illégaux et délictueux à l'avocate adverse heurte frontalement la prohibition édictée par l'article 13.3 de la loi 48/2014. L'avocat s'étant borné à dupliquer ses arguments inopérants tirés de l'état de nécessité pénale, la culpabilité disciplinaire est pleinement établie.

4. La validité procédurale de la proposition de décision (fondement 6)

Concernant les griefs de procédure, la cour juge que l'émission formelle d'une proposition de résolution par le rapporteur de l'instance disciplinaire ne vicie aucunement l'instruction. Si la loi 48/2014 est muette sur cette phase intermédiaire, celle-ci est expressément prévue par les statuts du barreau, ainsi que par les règles générales de la procédure administrative répressive (article 123 quinquies du Code de l'administration et article 11 du règlement de procédure de sanction). Loin de léser le justiciable, cette formalité accroît ses garanties fondamentales en lui notifiant précisément les charges, leur qualification juridique et la peine envisagée avant le délibéré collégial.

Le fait que l'organe disciplinaire ait repris pour l'essentiel les motifs de l'instructeur n'emporte aucune irrégularité, dès lors que la règle d'ordre public posée à l'article 23.4 de la loi 48/2014 – interdisant à l'instructeur de siéger au sein de la juridiction disciplinaire et de prendre part à la décision finale – a été strictement respectée.

5. L'exigence de motivation substantielle de la qualification de l'infraction (fondement 7)

Examinant l'appel incident du Barreau, la haute juridiction confirme l'annulation partielle pour défaut de motivation. L'article 25 de la loi 48/2014 classifie les manquements aux devoirs déontologiques selon une gradation bipartite : ils peuvent être qualifiés d'infractions graves (art. 25.4.b) ou d'infractions légères (art. 25.5.a).

Le tribunal censure la méthode suivie par les instances disciplinaires ordinales. Celles-ci ont motivé le montant des sanctions pécuniaires (la graduation de la peine), mais ont omis de motiver préalablement le choix de retenir une qualification de faute grave plutôt que de faute légère. La cour énonce une règle de méthode répressive : l'autorité de poursuite doit d'abord déterminer et justifier rigoureusement l'infraction retenue dans sa typologie légale, puis, dans un second temps autonome, fixer le quantum de la peine. Les justifications formulées a posteriori par le Barreau au stade du recours juridictionnel – relatives à l'intentionnalité de l'auteur et à la gravité matérielle des faits – ne sauraient pallier l'incurie rédactionnelle des décisions initiales. Dès lors, la rétroaction de la procédure ordonnée par le Tribunal de Batlles au jour de la délibération de première instance est confirmée, sans qu'il y ait lieu d'ordonner une reprise ab initio de la phase d'instruction.

C. Le dispositif

Le Tribunal Superior de Justícia formule son arrêt dans les termes suivants :

« Par ces motifs, le Tribunal Supérieur de Justice, Chambre administrative, au nom du peuple andorran, décide :

Premier.- Rejeter les recours d'appel interjetés par M. Vaquero et par le Col·legi Oficial d'Advocats d'Andorra, tous deux dirigés contre le jugement rendu le 10 septembre 2020 par la Section administrative du Tribunal de Batlles, lequel est confirmé en ses propres termes.

Deuxième.- Ne pas formuler de prononcé particulier sur les dépens de cette instance.

Le présent jugement est définitif et exécutoire. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

1. L'articulation entre loi qualifiée et loi ordinaire

La décision STSJAD 112/2021 apporte un éclairage structurel sur la hiérarchie des normes en droit andorran. Le requérant invoquait le bénéfice d'une hiérarchie implicite accordée au Code de procédure pénale (loi qualifiée) pour neutraliser les interdictions de la législation ordinale (loi ordinaire régissant le barreau). Le Tribunal Superior rappelle une règle fondamentale de droit constitutionnel : la distinction entre les lois qualifiées (adoptées à la majorité qualifiée du Conseil Général en vertu de l'article 57 de la Constitution d'Andorre de 1993) et les lois ordinaires ne consacre pas une subordination hiérarchique absolue au sens kelsénien, mais organise une séparation des compétences matérielles respectives assignées par le constituant