Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 19 septembre 2024, n° 54-2024 (ROJ: STSJAD 95/2024)

Décision commentée : Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, Sala Administrativa, 19 de setembre del 2024, Sentència núm. 54-2024, recurs TSJA 0000008/2024 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige s'inscrit dans le cadre de la gestion des prestations sociales par la Caisse andorrane de sécurité sociale (Caixa Andorrana de Seguretat Social, ci-après « la CASS »), établissement public chargé de la mise en œuvre et de la liquidation des droits de protection sociale en Principauté d'Andorre.

Par une résolution de son Conseil d'administration en date du 29 novembre 2016, formellement notifiée à l'assuré par lettre en date du 13 décembre 2016, la CASS a octroyé à M. Romeu une pension d'invalidité consécutive à un accident du travail (accident laboral). Cette décision administrative fixait le degré d'atteinte permanente de l'intéressé à un taux de 16,70 %, pour un montant net mensuel de 197,67 euros.

Plusieurs années après l'entrée en vigueur et l'exécution continue de cette prestation sociale, la CASS a procédé à un réexamen de la situation de l'assuré et a constaté une erreur de droit commise lors de la liquidation initiale. Selon l'organisme gestionnaire, la pension avait été calculée par application erronée de l'article 165 de la loi sur la sécurité sociale (Llei de la seguretat social) alors en vigueur : le calcul avait retenu une assiette correspondant à 75 % du pourcentage d'invalidité reconnu, alors que les dispositions applicables commandaient de n'appliquer qu'un taux de 50 %. Par suite de cette erreur matérielle de qualification et de liquidation, la prestation nette mensuelle aurait dû s'élever à 131,78 euros, et non à 197,67 euros.

Constatant que cet acte individuel était créateur de droits au bénéfice de l'assuré et qu'il avait acquis un caractère définitif, la CASS ne pouvait plus le rapporter de sa propre autorité. En conséquence, par une délibération de son Conseil d'administration adoptée le 25 octobre 2022 — soit près de six années après l'adoption de la résolution originaire —, l'organisme a expressément déclaré cet acte préjudiciable à l'intérêt public (lesiu per a l'interès públic) et a décidé de saisir la juridiction administrative afin d'en faire prononcer judiciairement la nullité ou l'annulabilité.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

1. L'instance de première instance devant la Batllia

La CASS a introduit une demande contentieuse devant la juridiction administrative de première instance (Tribunal unipersonal del Batlle), sollicitant qu'il plaise au tribunal déclarer la nullité de plein droit (nul·litat de ple dret) ou, subsidiairement, l'annulabilité (anul·labilitat) de la résolution du 29 novembre 2016 relative à l'attribution de la pension d'invalidité du défendeur.

Par un jugement rendu le 9 janvier 2024, le Tribunal unipersonal del Batlle a intégralement débouté la CASS de ses prétentions. La juridiction de première instance a fondé son rejet sur une triple motivation :

1. L'acte litigieux n'encourt aucune cause de nullité absolue au sens de l'article 50 du Code de l'administration (Codi de l'Administració), s'agissant d'un simple vice de légalité ordinaire ;
2. En toute hypothèse, l'action fondée sur des motifs de nullité relative ou d'annulabilité est enfermée dans un délai de caducité de quatre ans issu du droit civil supplétif, lequel était largement expiré au moment de l'introduction de l'instance ;
3. Le délai de sept années écoulé depuis l'adoption de l'acte litigieux fait obstacle à sa révision, une telle remise en cause heurtant frontalement les exigences de l'équité, de la bonne foi et du principe de sécurité juridique.

2. L'instance d'appel devant le Tribunal Superior de Justícia

La CASS a régulièrement interjeté appel de ce jugement devant la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice d'Andorre (Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa).

À l'appui de son recours d'appel, l'organisme de sécurité sociale développait trois séries de moyens :

• En premier lieu, la jurisprudence administrative admet de façon générale la révision juridictionnelle des actes administratifs comportant une méconnaissance de l'ordonnement juridique, et la loi actuelle sur la procédure contentieuse administrative (Llei del Procediment Contenciós Administratiu, ci-après « LPCA ») ne réserve pas cette faculté aux seuls actes affectés de nullité de plein droit ;
• En deuxième lieu, la notion d'annulabilité en droit administratif ne se confond pas avec celle du droit civil, de sorte qu'une application analogique des règles civilistes relatives au délai de caducité de l'action en nullité quadriennale est infondée ; la CASS soulignait en outre que le litige ne porte pas sur la résolution rétroactive d'un contrat appelant une restitutio in integrum, mais sur une prestation périodique de sécurité sociale ;
• En troisième lieu, la conciliation nécessaire entre le principe de légalité et celui de sécurité juridique doit s'opérer par l'application du délai de prescription triennal spécialement prévu par la loi sur la sécurité sociale, qui régirait ainsi les limites temporelles de l'action.

L'intimé, M. Romeu, a conclu à la confirmation pure et simple du jugement entrepris en faisant valoir :

• Que la procédure de déclaration de lésivité (procediment de lesivitat) ne peut être mise en œuvre qu'à l'encontre d'actes entachés d'une cause déterminante de nullité de plein droit, conformément à l'économie de l'ancien article 23 de la loi sur la juridiction administrative et fiscale (Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal, ci-après « LJAF ») ;
• Qu'une révision juridictionnelle entreprise après l'écoulement d'une période de sept années porte une atteinte intolérable au principe de sécurité juridique ;
• Que le délai de prescription de trois ans issu de la législation de sécurité sociale est hors de propos, celui-ci ne régissant que l'action en répétition de l'indu portant sur des montants indûment versés et non l'action tendant à l'anéantissement juridique d'un acte administratif unilatéral ;
• Qu'il est, dès lors, superflu de rechercher si le délai supplétif civil de quatre ans s'applique, tout en observant que l'analogie demeure fondée et que les sources supplétives civilistes sont expressément reconnues par le Code de l'administration.

La tenue de l'audience de plaidoiries a été remplacée par la présentation de conclusions écrites récapitulatives dans lesquelles les parties ont réitéré leurs positions respectives.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le Tribunal supérieur de justice d'Andorre était confronté à deux problématiques fondamentales de droit administratif :

1. Sur le champ matériel du recours de lésivité : L'action en lésivité par laquelle l'Administration attaque son propre acte créateur de droits devant le juge administratif est-elle réservée aux seuls actes entachés de nullité absolue (nul·litat de ple dret), ou est-elle également ouverte à l'encontre des actes souffrant d'une nullité relative ou simple annulabilité (anul·labilitat) ?
2. Sur le régime temporel et l'opposabilité de la sécurité juridique : L'exercice de l'action en déclaration de lésivité dirigée contre un acte simplement annulable est-il soumis à un délai de caducité ? Dans l'affirmative, ce délai peut-il être emprunté, par analogie, au délai civil de quatre ans dérivé de la restitutio in integrum du droit romain justinien (Codex 2, 53, 7) ? Enfin, indépendamment de la caducité formelle,