Juridiction monégasque (cour-europeenne-droits-homme), 20 janvier 2009, n° jp-100005
Décision commentée : Juridiction monégasque (cour-europeenne-droits-homme), 20 janvier 2009, n° jp-100005 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
L’affaire soumise à l’appréciation de la Cour européenne des droits de l’homme trouve son origine dans une opération relevant du marché de l’art et met en présence une personne physique privée ainsi qu’une puissance publique étrangère à la nationalité de l’acquéreur. Le requérant, Monsieur Claude Dray, est un ressortissant de nationalité française, né en 1935 et ayant établi sa résidence sur le territoire français, plus précisément dans la commune de Neuilly-sur-Seine.
Les faits matériels, tels qu’ils ressortent de l’exposé succinct de la décision, débutent par la participation du requérant à une vente aux enchères publiques. La date exacte, le lieu géographique précis de cette vente ainsi que la nature ou l’auteur de l’œuvre d’art concernée ne sont pas précisés dans la décision. Toujours est-il qu’à l’issue de cette procédure d’adjudication, Monsieur Claude Dray s’est porté acquéreur d’un tableau.
Toutefois, le processus d’acquisition définitive de ce bien mobilier par l’adjudicataire a été interrompu par l’intervention de la puissance publique monégasque. En effet, l’État monégasque est intervenu à l’opération en usant d’un droit de préemption sur l’œuvre d’art en question. La décision précise que l’exercice de ce droit de préemption a été réalisé « pour le compte de l’État monégasque », venant ainsi se substituer à l’acquéreur initial à l’issue de la vente aux enchères. Les modalités juridiques exactes ainsi que le fondement textuel de ce droit de préemption étatique ne sont pas précisés dans la décision, mais cette prérogative de puissance publique a eu pour effet immédiat de priver le requérant de la propriété et de la possession du tableau qu’il venait d’acquérir aux enchères.
C’est cette éviction de l’acquéreur par le jeu de la préemption étatique qui constitue le nœud factuel du litige. Contestant la régularité et le bien-fondé de cette intervention de l’État monégasque dans le processus d’acquisition de l’œuvre, Monsieur Claude Dray a entrepris de remettre en cause la validité juridique de cet acte de préemption afin d’obtenir, in fine, la restitution matérielle et juridique du tableau litigieux. Ce différend patrimonial et administratif initial s’est alors déplacé sur le terrain judiciaire, donnant naissance à un parcours procédural complexe à dimension transfrontalière, impliquant successivement deux ordres juridictionnels nationaux distincts avant d’atteindre le prétoire de la juridiction strasbourgeoise.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Afin de contester l’exercice du droit de préemption exercé pour le compte de l’État monégasque et d’obtenir la remise du bien, le requérant a engagé une série d’actions en justice qui s’est déployée en trois phases successives : une première phase devant le juge français, une deuxième phase devant le juge monégasque, et enfin une troisième phase devant la Cour européenne des droits de l’homme.
Dans un premier temps, Monsieur Claude Dray a esté devant les juridictions françaises. Le choix de saisir initialement l’ordre juridictionnel français (dont la nature exacte, judiciaire ou administrative, ainsi que le degré de juridiction ne sont pas précisés dans la décision) s’est toutefois soldé par un échec procédural. En effet, le texte de la décision mentionne tour à tour que les juridictions françaises « l’ont débouté » et, plus précisément dans le corps de l’exposé, que le requérant a été « déclaré irrecevable en son action devant le juge français ». Les motifs exacts de cette irrecevabilité — qu’ils tiennent à l’immunité de juridiction de l’État monégasque, à l’incompétence internationale des tribunaux français ou à toute autre fin de non-recevoir — ne sont pas précisés dans la décision.
Dans un deuxième temps, tirant les conséquences de cette irrecevabilité prononcée en France, le requérant s’est tourné vers l’ordre juridictionnel de l’État auteur de la préemption. Il a ainsi saisi les juridictions monégasques d’une action visant un double objectif : d’une part, un « recours en appréciation de la validité de la préemption » afin d’en faire constater l’invalidation, et, d’autre part, une demande « en restitution » afin de se voir remettre le tableau litigieux. Le parcours au sein des juridictions de la Principauté a conduit l’affaire jusque devant la plus haute juridiction de l’État en matière administrative et constitutionnelle, à savoir le Tribunal suprême de Monaco. Cependant, la décision relève que le requérant a « vainement saisi les juridictions monégasques ». Ses demandes tendant à l’invalidation de la préemption et à la restitution de l’œuvre ont donc été rejetées par les juges internes monégasques, la date et la teneur exacte de la décision du Tribunal suprême n’étant pas précisées dans la décision commentée.
Dans un troisième temps, estimant que le déroulement de la procédure devant la haute juridiction monégasque n’avait pas respecté les standards fondamentaux du procès équitable, Monsieur Claude Dray a introduit une requête devant la Cour européenne des droits de l’homme, dirigée contre la Principauté de Monaco (le numéro d’enregistrement de la requête et la date de son introduction ne sont pas précisés dans la décision). Pour assurer la défense de ses intérêts devant la juridiction européenne, le requérant a été représenté par Maître B. Busquere-Beaury, avocate exerçant au barreau de Paris. De son côté, le gouvernement monégasque (« le Gouvernement ») a été représenté dans cette instance internationale par son agent, Monsieur J.-F. Renucci, agissant en sa qualité de conseiller aux droits de l’homme et aux libertés fondamentales.
Aux termes de sa requête initiale devant la Cour de Strasbourg, les prétentions du requérant se fondaient exclusivement sur le terrain procédural de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Invoquant expressément les dispositions de l’article 6 § 1 de la Convention, Monsieur Claude Dray soutenait que sa cause n’avait pas été entendue de manière équitable et impartiale par les juridictions monégasques, et tout particulièrement par le Tribunal suprême de Monaco. Les griefs précis formulés à l’encontre de la composition ou du fonctionnement du Tribunal suprême au soutien de cette allégation de défaut d’équité et d’impartialité ne sont pas précisés dans la décision.
Toutefois, alors que l’instance était pendante devant la Cour européenne des droits de l’homme, une évolution décisive est intervenue dans les rapports entre les parties. Par deux lettres datées du même jour, le 22 décembre 2008, le requérant et le gouvernement monégasque ont conjointement ou parallèlement pris l’initiative d’informer la Cour d’un élément nouveau : ils étaient parvenus à s’entendre sur les modalités d’un accord amiable réglant de manière définitive le litige relatif au tableau préempté. Dans le cadre de cette correspondance du 22 décembre 2008, le requérant a expressément précisé à la juridiction européenne qu’en conséquence de cet accord, il ne souhaitait plus maintenir sa requête. Dès lors, les prétentions des parties ont convergé vers une issue non contentieuse du litige européen.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
Si le litige soulevait initialement une question substantielle de droit européen des droits de l’homme — à savoir la conformité de la procédure suivie devant le Tribunal suprême de Monaco aux exigences d’équité et d’impartialité garanties par l’article 6 § 1 de la Convention dans le cadre d’un recours en validité d’une préemption étatique —, l’évolution des circonstances en cours d’instance a radicalement déplacé l’objet du problème juridique soumis à la Cour.
En effet, à la suite de la réception des deux courriers datés du 22 décembre 2008 faisant état d’une entente entre Monsieur Claude Dray et le gouvernement monégasque, la juridiction strasbourgeoise n’avait plus à s’interroger, à titre principal, sur l’existence d’une éventuelle violation de l’article 6 § 1 de la Convention. Le problème de droit que la Cour devait trancher était désormais d’ordre strictement procédural et portait sur les conditions d’extinction de l’instance internationale.
Plus précisément, la question juridique posée à la Cour européenne des droits de l’homme était la suivante : la conclusion, en cours d’instance, d’un accord amiable réglant définitivement le litige entre le requérant et l’État défendeur, accompagnée de la déclaration expresse du requérant selon laquelle il n’entend plus maintenir sa requête, justifie-t-elle la radiation de l’affaire du rôle en application de l’article 37 § 1 de la Convention, ou existe-t-il des circonstances particulières touchant au respect des droits garantis par la Convention ou ses Protocoles qui exigeraient néanmoins la poursuite de l’examen au fond du grief tiré de la violation du droit à un procès équitable et impartial ?
Il appartenait donc au juge européen de vérifier si les conditions cumulatives — l’une positive (le désistement du requérant consécutif à un accord), l’autre négative (l’absence d’impératif d’ordre public européen commandant le maintien de l’instance) — posées par l’article 37 § 1 de la Convention étaient réunies en l’espèce pour mettre un terme définitif à la procédure sans statuer sur le bien-fondé de la requête.
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
La motivation déployée par la Cour européenne des droits de l’homme dans sa décision du 20 janvier 2009 se caractérise par sa grande concision et sa rigueur syllogistique, typiques des décisions de radiation du rôle rendues en formation collégiale sous la présidence de Monsieur Peer Lorenzen, assisté de Madame Claudia Westerdiek, greffière.
D’emblée, après avoir rappelé l’objet de la requête et le grief tiré de l’article 6 § 1 de la Convention visant le Tribunal suprême de Monaco, la Cour pose le postulat directeur de son raisonnement : elle « relève qu’il n’y a pas lieu d’examiner plus avant le recours introduit par le requérant ». Pour justifier ce refus d’entrer dans l’examen au fond de la prétendue violation du droit à un procès équitable et impartial, la juridiction structure sa motivation en deux étapes distinctes, qui épousent fidèlement l’architecture de l’article 37 § 1 de la Convention.
Dans un premier temps, la Cour procède à une constatation factuelle et juridique relative à la volonté des parties et au sort de l’action. Elle prend acte des deux lettres du 22 décembre 2008 par lesquelles le requérant et le gouvernement monégasque l’ont informée de la conclusion d’un accord dont les modalités règlent définitivement le litige. La Cour relève tout particulièrement que, dans ce cadre, le requérant a précisé qu’il ne maintenait dès lors plus sa requête. Opérant la qualification juridique de cette manifestation de volonté « à la lumière de ce qui précède », la Cour constate que le requérant « n’entend plus maintenir sa requête au sens de l’article 37 § 1 a) de la Convention ». Il est intéressant de noter, sur le plan de la technique juridique, que bien que le retrait de la requête soit directement causé par un accord amiable entre les parties, la Cour fonde formellement sa décision sur l’alinéa a) de l’article 37 § 1 (le fait que le requérant n’entend plus maintenir sa requête) plutôt que sur l’article 39 ou l’article 37 § 1 b) relatif à la résolution du litige, tout en liant intrinsèquement ce désistement à l’existence de l’accord définitif.
Dans un second temps, la Cour met en œuvre la clause de sauvegarde de l’ordre public européen prévue à la fin du premier paragraphe de l’article 37. En effet, la volonté individuelle du requérant de retirer sa plainte ne lie pas de manière absolue la juridiction internationale, qui demeure gardienne de l’intérêt général conventionnel. C’est pourquoi la Cour examine d’office la condition négative posée par le texte. Se fondant expressément sur « l’article 37 § 1 in fine », la Cour « estime qu’aucune circonstance particulière touchant au respect des droits garantis par la Convention ou ses Protocoles n’exige la poursuite de l’examen de la requête ». En l’absence d’un tel impératif lié aux droits fondamentaux — le litige patrimonial initial étant définitivement réglé à la satisfaction du requérant —, rien ne s’oppose à ce que le désistement produise son plein effet extinctif.
De la réunion de ces deux éléments (le non-maintien de la requête au sens de l’article 37 § 1 a) et l’absence de circonstance particulière au sens de l’article 37 § 1 in fine), la Cour tire la conclusion logique qui s’impose : « Il y a donc lieu de rayer l’affaire du rôle ». Par suite, le grief initial tiré de la violation de l’article 6 de la Convention n’est pas examiné au fond, ce que le sommaire de la décision synthétise par les mentions « violation de l’article 6 (non) » et « application de l’article 37 (oui) - radiation du rôle ».
C. Le dispositif
En conclusion de son raisonnement, la Cour européenne des droits de l’homme prononce le dispositif suivant, reproduit dans ses termes exacts :
« Décide de rayer la requête du rôle. »
III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
La décision Dray c. Monaco rendue le 20 janvier 2009 s’inscrit au croisement de plusieurs thématiques majeures du droit européen des droits de l’homme et de ses rapports avec l’ordre juridique monégasque : la subsidiarité du mécanisme conventionnel à travers le règlement amiable des différends, le maniement technique des fondements de la radiation du rôle de l’article 37 de la Convention, et la question sous-jacente — bien qu’évitée en l’espèce — du contrôle de conventionnalité des procédures suivies devant le Tribunal suprême de Monaco.
En premier lieu, cette décision illustre parfaitement la philosophie même du système de protection instauré par la Convention, lequel privilégie la résolution consensuelle des litiges et le rétablissement rapide des droits individuels sur le prononcé systématique d’arrêts de condamnation. Dans l’architecture de la Cour européenne des droits de l’homme, la procédure contentieuse menant à un constat de violation n’est pas une fin en soi ; elle demeure subsidiaire par rapport à la capacité des États parties à redresser eux-mêmes, fût-ce tardivement et par la voie transactionnelle, les situations litigieuses. En l’espèce, la décision met en lumière une articulation remarquable entre la réalité matérielle d’un « accord amiable » (terme employé dans le résumé officiel de la décision) ou d’un « accord qui règle définitivement le litige » (terme employé dans les motifs) et sa traduction procédurale sous l’angle du désistement d’instance.
Sur le plan de la technique conventionnelle, l’arrêt commenté offre un exemple topique de l’application de l’article 37 § 1 a) de la Convention. Cet article dispose qu’à tout moment de la procédure, la Cour peut décider de rayer une requête du rôle lorsque les circonstances permettent de conclure que le requérant n’entend plus la maintenir. Ce qui retient l’attention du juriste dans l’affaire Dray c. Monaco, c’est la cause déterminante de cette perte d’intention de maintenir la requête. Le requérant ne renonce pas à son action par désintérêt, par lassitude procédurale ou par négligence dans le suivi de son dossier devant le greffe ; il y renonce parce que les deux parties, par des lettres datées du 22 décembre 2008, ont informé la Cour qu’elles étaient parvenues à une entente définitive.
Ce faisant, la Cour opère une jonction entre la négociation bilatérale extrajudiciaire et l’acte unilatéral de désistement. Plutôt que d’entériner formellement un règlement amiable dont les clauses financières ou matérielles (telles que le sort exact du tableau préempté ou l’octroi d’une éventuelle indemnisation compensatoire, qui ne sont pas précisés dans la décision) auraient dû être détaillées et exposées dans la décision publique, le recours au mécanisme de l’article 37 § 1 a) permet aux parties de conserver une certaine confidentialité sur la teneur exacte des concessions réciproques. Il suffit à la Cour de constater, par la concordance des lettres du 22 décembre 2008, la réalité de l’accord réglant définitivement le litige et la volonté expresse et non équivoque du requérant de retirer sa plainte.
En deuxième lieu, l’analyse de la décision révèle le rôle fondamental du contrôle de l’ordre public européen exercé au titre de l’article 37 § 1 in fine. Même en présence d’un accord définitif entre un particulier et un État, et même face à un désistement explicite, la Cour européenne des droits de l’homme ne joue jamais le rôle d’une simple chambre d’enregistrement. Sa mission dépasse la seule justice commutative entre le requérant (M. Claude Dray) et le défendeur (la Principauté de Monaco) ; elle comporte une dimension objective d’intérêt général visant à assurer le respect des engagements résultant de la Convention par les Hautes Parties contractantes.
Dès lors, en affirmant qu’« aucune circonstance particulière touchant au respect des droits garantis par la Convention ou ses Protocoles n’exige la poursuite de l’examen de la requête », la Cour livre une appréciation implicite mais déterminante sur la nature du litige. Ce litige, aussi important fût-il pour le patrimoine du requérant et pour les collections publiques ou la politique culturelle de l’État monégasque, demeurait circonscrit à une opération d’acquisition d’un bien mobilier aux enchères et à l’exercice ponctuel d’un droit de préemption étatique. La Cour juge implicitement que la question soulevée ne révélait pas, en l’état du dossier et compte tenu de la satisfaction obtenue par le requérant grâce à l’accord, un dysfonctionnement systémique ou structurel grave des droits fondamentaux à Monaco qui aurait impérativement nécessité une décision de principe sur le fond.
En troisième lieu, du point de vue de l’ordre juridique monégasque, cette décision présente une portée toute particulière en raison de l’organe juridictionnel national qui était visé par la requête initiale : le Tribunal suprême de Monaco. Dans sa requête, Monsieur Claude Dray mettait directement en cause l’équité et l’impartialité de cette juridiction suprême au regard des exigences de l’article 6 § 1 de la Convention, à l’occasion d’un recours en appréciation de la validité de la préemption et en restitution. Or, le Tribunal suprême occupe une place singulière et éminente dans les institutions de la Principauté, statuant à la fois comme juge constitutionnel et comme juge administratif suprême.
Toute requête admise à l’examen de la Cour de Strasbourg qui questionne l’impartialité ou l’équité procédurale d’une telle juridiction suprême revêt, par nature, une sensibilité institutionnelle élevée pour l’État défendeur. En parvenant à un accord amiable avec le requérant en décembre 2008, le gouvernement monégasque a éteint l’intérêt à agir du requérant et a, par voie de conséquence, évité que la Cour européenne des droits de l’homme ne se livre à un contrôle approfondi et public de la conformité de la procédure suivie devant le Tribunal suprême aux standards de l’article 6 § 1. La radiation du rôle prononcée le 20 janvier 2009 laisse ainsi entière la question de fond initialement posée par le requérant : la Cour ne conclut pas à la violation de l’article 6, mais elle ne délivre pas non plus un brevet de conventionnalité au profit de la procédure interne critiquée. Sur le plan strictement jurisprudentiel, l’état du droit monégasque relatif au contentieux de la préemption des œuvres d’art et au fonctionnement du Tribunal suprême demeure donc intact à l’issue de cette instance européenne.
Enfin, l’affaire Dray c. Monaco met en évidence les difficultés inhérentes aux litiges transfrontaliers impliquant des actes de puissance publique. Le fait que le requérant, citoyen français résidant en France, ait d’abord saisi les juridictions françaises avant d’être déclaré irrecevable, puis ait dû porter son action devant les juridictions monégasques pour contester une