Juridiction monégasque (cour-europeenne-droits-homme), 03 mars 2020, n° jp-100011

Décision commentée : Juridiction monégasque (cour-europeenne-droits-homme), 03 mars 2020, n° jp-100011 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à la Cour européenne des droits de l'Homme trouve sa source dans les vicissitudes contractuelles et administratives entourant l'exploitation d'un fonds de commerce de bar-restaurant sous l'enseigne « La Piedra del Sol », situé sur le territoire de la Principauté de Monaco.

À l'origine, le 30 octobre 1992, une première concession d'occupation avait été consentie par l'État de Monaco à la gérante de l'établissement alors en exercice. Ultérieurement, le 28 mai 1997, le bénéfice de cette convention d'occupation fut transféré à la société en commandite simple requérante. Durant les seize premières années de cette exploitation commerciale, les renouvellements conventionnels s'étaient opérés de façon automatique et tacite, les formalités de régularisation contractuelle n'intervenant qu'a posteriori.

La relation contractuelle s'est toutefois détériorée dans le courant des années 2007 et 2008. Durant cette période, le gérant de la société requérante fut approché par divers acquéreurs potentiels, au rang desquels figuraient des tiers (M. et Mme E.) qui auraient exercé des pressions sur lui, assorties de la menace d'un non-renouvellement de la concession par l'autorité publique à son échéance en cas de refus de leur offre d'achat.

À la date d'échéance contractuelle fixée au 30 juin 2008, l'État de Monaco s'abstint d'adresser la moindre proposition de renouvellement à la société exploitante. C'est uniquement à l'occasion d'échanges relatifs à un rappel d'arriéré locatif que la société requérante apprit l'absence de reconduction de son titre. Contestant cette situation le 10 novembre 2008, elle se vit notifier, le 20 novembre 2008, une lettre du Directeur de l'expansion économique confirmant formellement le refus de renouvellement du titre d'occupation domaniale, tout en invitant le gérant à transférer le siège social ou à engager la liquidation de la personne morale.

Tirant les conséquences de la disparition du titre locatif, l'autorité administrative informa la société, le 18 mars 2009, du retrait de son autorisation administrative d'exercer une activité commerciale, au motif déterminant qu'elle ne justifiait plus de locaux adaptés à l'exercice de son objet social.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Le refus de renouvellement et le retrait consécutif de l'autorisation d'exploitation ont déclenché un contentieux multiforme, caractérisé par une pluralité d'instances parallèles et enchevêtrées devant les ordres juridictionnels monégasques entre 2009 et 2015.

En premier lieu, sur le terrain administratif, la requérante saisit le Tribunal Suprême le 28 avril 2009 d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision de retrait d'autorisation d'exercer. Par une décision du 23 juillet 2009, le président du Tribunal Suprême fit droit à sa demande de sursis à exécution. Au fond, par un arrêt rendu le 8 février 2010, le Tribunal Suprême annula ladite décision administrative en constatant que le gérant n'avait pas été mis en mesure de présenter utilement ses observations lors de la procédure d'instruction.

En deuxième lieu, sur le terrain civil d'urgence, l'État de Monaco assigna la société le 30 janvier 2009 devant le président du tribunal de première instance de Monaco statuant en référé, aux fins de faire ordonner l'expulsion de l'occupante. Par ordonnance du 17 juin 2009, le juge des référés rejeta la prétention étatique en retenant que la demande conduisait à trancher une contestation sérieuse préjudiciant au principal. Saisie d'un recours, la cour d'appel de Monaco infirma cette décision le 19 juin 2012 et fit droit à la demande d'expulsion. Toutefois, par arrêt du 20 mars 2013, la Cour de révision cassa et annula cette décision dans toutes ses dispositions. Statuant sur renvoi, la Cour de révision, autrement composée, rendit un arrêt le 10 octobre 2013 par lequel elle confirma l'ordonnance initiale du 17 juin 2009, consacrant l'incompétence de la juridiction des référés pour trancher le litige.

En troisième lieu, au fond, la société requérante avait assigné l'État de Monaco devant le tribunal de première instance le 27 avril 2009 pour réclamer la requalification de la convention d'occupation en bail à usage commercial. Durant cette instance, la société formula des propositions transactionnelles en octobre 2009 puis en décembre 2009, l'État ayant formellement opposé un refus de transiger le 2 décembre 2009. Le 28 février 2013, le tribunal débouta la demanderesse et ordonna son expulsion, retenant une occupation sans droit ni titre du domaine public.

Par arrêt du 17 juin 2014, la cour d'appel de Monaco confirma le jugement, estimant que l'établissement commercial reposait sur un ouvrage indissociable du domaine public constitué par une voie ouverte à la circulation publique, ce qui excluait tout droit au renouvellement. La société forma alors un pourvoi en révision, déposant un mémoire ampliatif le 6 octobre 2014. Après échanges de conclusions et clôture de l'instruction le 11 décembre 2014, complétée par les réquisitions du ministère public le 12 décembre 2014, l'expulsion matérielle des locaux fut exécutée le 15 décembre 2014. À la suite de l'audience de rapport tenue le 19 février 2015, la requérante produisit, le 20 février 2015, une note en délibéré sollicitant le renvoi d'une question préjudicielle, à laquelle l'État répliqua le 26 février 2015. Enfin, par un arrêt du 5 mars 2015, la Cour de révision déclara cette note irrecevable et rejeta le pourvoi au fond.

S'estimant lésée par l'étalement temporel de ce bloc de contentieux internes, la société a saisi la Cour européenne des droits de l'Homme d'une requête dirigée contre la Principauté de Monaco, en invoquant la méconnaissance de l'article 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales au titre du droit à l'obtention d'une décision judiciaire dans un délai raisonnable.

La requérante soutenait que la durée globale de six ans, un mois et cinq jours pour dénouer l'entier contentieux était manifestement excessive au regard d'une affaire ne présentant pas de complexité intrinsèque majeure. Elle imputait cette dérive temporelle aux juridictions et aux carences des autorités monégasques, tout en affirmant s'être bornée à user des voies de recours régulières sans commettre d'abus processuel.

À l'opposé, le gouvernement monégasque défendait la totale conformité de la procédure aux exigences européennes. Il soutenait que la requérante avait intérêt à la prolongation des instances afin de perpétuer son exploitation sans titre, dénonçant un comportement dilatoire, marqué par des demandes de report, des dépôts tardifs d'écritures et des ouvertures de pourparlers amiables. Le Gouvernement soulignait également la complexité objective des questions de qualification domaniale, les incidences du chevauchement procédural entre les ordres administratifs et judiciaires ainsi que l'enchaînement de sept phases juridictionnelles distinctes devant le tribunal, la cour d'appel et la Cour de révision.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'interrogation juridique centrale soumise à la Cour de Strasbourg portait sur l'appréciation du « délai raisonnable » garanti par l'article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'Homme au profit des justiciables dans le cadre de contestations sur des droits et obligations de caractère civil.

Il appartenait concrètement aux juges européens de déterminer si la durée globale de six ans, un mois et cinq jours — résultant de l'adjonction d'une instance en référé (plus de quatre ans et huit mois) et d'une instance au fond (plus de cinq ans et dix mois), menées de façon concomitante avec un recours devant la juridiction constitutionnelle et administrative suprême — constituait une violation du standard processuel conventionnel.

L'analyse imposait de résoudre deux difficultés sous-jacentes : d'une part, mesurer l'incidence respective de la technicité du droit domanial monégasque et du choix des stratégies procédurales des parties (usage des recours, demandes incidentes et transactionnelles) sur l'écoulement du temps ; d'autre part, vérifier si le chevauchement structurel des instances et la suspension de facto ou de jure de certains débats dans l'attente de décisions incidentes révélaient des périodes d'inertie ou de carence imputables à l'appareil juridictionnel de l'État défendeur.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour répondre à cette problématique, la Cour européenne des droits de l'Homme mobilise la grille d'analyse classique issue de sa jurisprudence de principe, réaffirmée notamment par l'arrêt de Grande Chambre Frydlender c. France (n° 30979/96, § 43). Selon ce cadre méthodologique, le caractère raisonnable du délai d'instruction et de jugement ne s'apprécie pas de manière abstraite par référence à un plafond temporel prédéterminé, mais de façon in concreto, à la lumière des circonstances singulières de l'espèce et selon quatre critères cardinaux : la complexité de l'affaire, le comportement du requérant, l'attitude des autorités administratives et judiciaires compétentes, ainsi que l'importance de l'enjeu du litige pour l'intéressé.

En premier lieu, quant à la complexité de la cause, la Cour identifie une difficulté juridique et matérielle indéniable. L'affaire soulevait des questions délicates tenant à la délimitation et au régime de l'occupation du domaine public à des fins commerciales, ainsi qu'en attestent les divergences d'appréciation et la teneur technique des décisions rendues successivement par le tribunal de première instance, la cour d'appel et la Cour de révision.

En second lieu, s'agissant du comportement procédural des parties, la Cour se garde de reprocher à la société requérante ou à la partie publique l'utilisation exhaustive des voies de droit que leur conférait la législation monégasque, réitérant le principe constant issu des arrêts Erkner et Hofauer c. Autriche (23 avril 1987) et O'Neill et Lauchlan c. Royaume-Uni (28 juin 2016). Néanmoins, appliquant la jurisprudence Buchholz c. Allemagne (6 mai 1981, § 63), elle rappelle que si le plaideur est libre d'adopter la stratégie contentieuse de son choix dans un procès civil dont les parties ont principalement la maîtrise, il lui appartient d'assumer et de supporter les conséquences temporelles des moyens de défense qu'il a librement introduits. L'allongement de la procédure découlait ainsi en large part des initiatives procédurales de la requérante (requalification au fond, pourparlers transactionnels, question préjudicielle en délibéré).

En troisième lieu, quant au comportement des juridictions monégasques, la Cour examine si l'imbrication temporelle des procès a paralysé l'institution judiciaire. Elle conclut que, nonobstant le chevauchement avéré des différentes procédures (procédure administrative devant le Tribunal Suprême, référé-expulsion et action au fond en revendication d'un bail commercial), les magistrats ont agi avec une diligence et une célérité constantes adaptées aux impératifs de la contradiction. La Cour souligne expressément qu'aucune période anormale d'inactivité, de stagnation ou de passivité injustifiée ne saurait être mise à la charge de l'État monégasque.

Dès lors, la Cour retient que la durée globale constatée trouve sa justification pleine et entière dans les exigences d'un débat contradictoire approfondi portant sur un litige complexe, sans qu'aucune défaillance structurelle de l'appareil judiciaire ne puisse être caractérisée.

C. Le dispositif

Par ces motifs, la Cour européenne des droits de l'Homme a rendu le dispositif suivant :

« Déclare la requête recevable ;
Dit qu'il n'y a pas eu violation de l'article 6 § 1 de la Convention. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt S.C.S Petrini & Cie c. Monaco rendu le 3 mars 2020 s'inscrit dans la stricte continuité du contrôle exercé par la Cour européenne des droits de l'Homme sur le respect du délai raisonnable garanti par l'article 6 § 1. Il offre une illustration topique de l'application de la méthode quadripartite instituée par l'arrêt de Grande Chambre Frydlender c. France [GC] (n° 30979/96, CEDH 2000-VII), particulièrement lorsque le contentieux interne donne lieu à une prolifération de branches juridictionnelles.

Sur le plan européen, cette décision confirme l'adage procédural selon lequel le temps judiciaire nécessaire à l'exercice d'un examen approfondi par plusieurs degrés de juridiction ne se confond pas avec une lenteur coupable. Alors qu'une durée cumulée de six ans et un mois pourrait, prima facie, sembler excessive pour une affaire portant sur la libération de locaux commerciaux, la Cour refuse toute approche purement arithmétique. Elle privilégie une analyse systémique tenant compte du nombre d'instances effectivement menées : en l'espèce, pas moins de sept degrés d'examen civil (deux devant les premiers juges, deux devant la cour d'appel, trois devant la Cour de révision statuant au fond et en référé) auxquels s'est adjoint l'arbitrage préalable du Tribunal Suprême statuant comme juridiction administrative suprême.

L'arrêt enrichit par ailleurs la dialectique conventionnelle relative à la responsabilité du temps du procès civil. En réaffirmant la règle consacrée dans l'arrêt Buchholz c. Allemagne (6 mai 1981, série A n° 42), la Cour rappelle que le principe dispositif, qui confie traditionnellement aux parties la conduite du litige civil, a pour corollaire l'imputation des délais induits par leurs choix processuels. Le justiciable qui soulève de multiples incidents, sollicite des transactions extrajudiciaires ou articule des théories juridiques novatrices — telle la requalification domaniale en bail commercial — ne saurait faire supporter à l'État les lenteurs inhérentes à l'instruction de ses propres thèses, pourvu que le juge ne demeure pas inactif.

Dans l'ordre juridique monégasque, cette décision présente une valeur de réassurance majeure. Elle valide la capacité des juridictions de la Principauté à absorber et traiter avec la diligence requise des enchevêtrements processuels complexes, tout en respectant les standards européens du procès équitable. L'arrêt démontre que le renvoi devant la Cour de révision, autrement composée, après cassation en matière de référé, ainsi que les allers-retours inhérents au contrôle de légalité, ne révèlent aucune défaillance endémique ou structurelle de l'organisation judiciaire monégasque.

B. Les implications pratiques pour les praticiens

Pour les avocats et conseils intervenant tant devant les juridictions de la Principauté de Monaco que devant les instances européennes, cet arrêt fournit des orientations techniques décisives en matière de stratégie contentieuse.

En premier lieu, la décision met en garde les praticiens contre l'illusion consistant à invoquer systématiquement l'article 6 § 1 de la Convention pour contester la longueur globale d'un litige lorsque celle-ci découle de l'empilement des voies de recours initiées par leur propre client. Les conseils doivent intégrer le fait que la Cour de Strasbourg distingue nettement la plénitude de l'exercice des droits de la défense, garantie légitime du plaideur, de l'imputabilité temporelle : si l'exercice d'un recours n'est jamais fautif en soi, il neutralise l'argument du dépassement du délai raisonnable pour la tranche de temps requise pour son examen, dès lors que les juridictions nationales font preuve d'une instruction ininterrompue.

En deuxième lieu, l'arrêt éclaire la gestion des contentieux croisés (référé, fond, recours pour excès de pouvoir). Les praticiens doivent anticiper les effets d'un chevauchement d'instances. Dès lors que l'instruction d'une action au fond dépend raisonnablement de l'issue d'un recours administratif préjudiciel (en l'espèce l'annulation du retrait d'autorisation par le Tribunal Suprême), le temps d'attente judiciaire qui en résulte est considéré comme légitime et nécessaire à la bonne administration de la justice, et non comme une négligence du tribunal saisi au fond.

En troisième lieu, sur le plan probatoire, cet arrêt illustre la nécessité pour un requérant alléguant la violation du délai raisonnable de