Juridiction monégasque (cour-europeenne-droits-homme), 09 décembre 2021, n° jp-100010

Décision commentée : Juridiction monégasque (cour-europeenne-droits-homme), 09 décembre 2021, n° jp-100010 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige ayant donné lieu à la décision rendue le 9 décembre 2021 par la Cour européenne des droits de l'homme oppose une personne morale à finalité cultuelle, l'Association monégasque pour le culte des témoins de Jéhovah (AMCTJ), à l'État monégasque, représenté par son gouvernement (« le Gouvernement »).

Sur le plan de la matérialité des faits initiaux ayant provoqué la naissance du contentieux en Principauté de Monaco, le texte de la décision se caractérise par une concision propre aux décisions de radiation sur règlement amiable. La nature exacte des actes administratifs ou juridictionnels contestés, la chronologie des démarches effectuées par l'association auprès des autorités nationales, ainsi que les motifs d'éventuels refus opposés par l'administration monégasque demeurent dès lors non précisés dans la décision.

Toutefois, la lecture des visas et du résumé introductif intégrés au texte intégral permet de circonscrire la matière litigieuse autour des thématiques de la « liberté d'association et religieuse ». Il ressort en effet des énonciations de la Cour que l'association requérante estimait avoir subi, du fait des agissements ou décisions du gouvernement monégasque, une atteinte directe aux prérogatives que lui confère la Convention européenne des droits de l'homme au titre de la liberté religieuse et de la liberté d'association.

L'identité des protagonistes atteste de la dimension institutionnelle et statutaire du différend : d'une part, une entité associative dédiée à l'exercice du culte des témoins de Jéhovah à Monaco, agissant par l'intermédiaire de son président en exercice, M. J.-P. Glatt ; d'autre part, le gouvernement monégasque en sa qualité d'organe exécutif de l'État défendeur devant la juridiction strasbourgeoise. Si la teneur précise des faits à l'origine de la requête n'est pas exposée dans le corps du texte reproduit (non précisé dans la décision), leur rattachement matériel aux droits fondamentaux régissant l'existence, la reconnaissance ou le fonctionnement des groupements confessionnels constitue le socle factuel indiscutable de l'instance internationale.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

L'historique procédural interne ayant précédé la saisine de la juridiction européenne, notamment la nature des recours exercés devant les juridictions monégasques (telles que le Tribunal Suprême ou les juridictions de droit commun) et les dates des décisions internes définitives, n'est pas détaillé dans le texte fourni (non précisé dans la décision). L'existence même d'un grief fondé sur l'article 13 de la Convention, relatif au droit à un recours effectif, laisse entrevoir que le parcours procédural interne a lui-même fait l'objet de contestations quant à son effectivité ou sa disponibilité, sans que les détails techniques de ces instances nationales ne soient rapportés par l'arrêt.

Saisie d'une requête dirigée contre la Principauté de Monaco, la Cour européenne des droits de l'homme a ouvert la phase contradictoire de l'instance. Dans le cadre de cette procédure, l'association requérante a assuré sa représentation juridique par le ministère de Me P. Muzny, avocat exerçant à Thun, conjointement avec M. J.-P. Glatt, président en exercice de l'association.

Sur le plan des prétentions initiales, l'association requérante a articulé son argumentation autour d'un faisceau de dispositions conventionnelles. Elle se plaignait devant la Cour de violations par le gouvernement monégasque :

• des articles 9 (liberté de pensée, de conscience et de religion) et 11 (liberté de réunion et d'association) de la Convention européenne des droits de l'homme, invoqués d'abord isolément (« pris seuls ») ;
• de ces mêmes articles 9 et 11 combinés avec l'article 14 de la Convention (interdiction de la discrimination) ;
• ainsi que de la violation de l'article 13 de la Convention (droit à un recours effectif).

Estimant que ces griefs nécessitaient un examen contradictoire, la juridiction européenne a procédé à leur communication officielle au gouvernement monégasque. Cette étape procédurale charnière, par laquelle le Gouvernement est invité à présenter ses observations sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête, a ouvert la voie à une phase de rapprochement diplomatique et juridique entre les parties.

À la suite de cette communication, et « après négociations », les parties sont parvenues à un règlement amiable de l'affaire. Ce dénouement transactionnel s'est matérialisé sur le plan procédural par l'envoi à la Cour de « déclarations de règlement amiable, signées par les deux parties ». Aux termes de cet instrument bilatéral, les prétentions respectives des parties se sont trouvées redéfinies sous la forme d'engagements réciproques :

• D'une part, l'association requérante a accepté « de renoncer à toute autre prétention à l'encontre de Monaco à propos des faits à l'origine de cette requête ».
• D'autre part, le Gouvernement a souscrit les engagements « reproduits dans le tableau joint en annexe » (ledit tableau annexe et le montant exact de la somme n'étant pas reproduits dans le texte de la décision : non précisé dans la décision), lesquels consistent « notamment de payer la somme indiquée » à l'association requérante, selon des modalités temporelles et financières strictement encadrées.

Informée de cet accord, la Cour, statuant sous la présidence de Lətif Hüseynov assisté de Viktoriya Maradudina, greffière adjointe faisant fonction, a rendu sa décision le 9 décembre 2021, laquelle a été faite en français puis communiquée par écrit le 13 janvier 2022.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine initiale de la Cour européenne des droits de l'homme soulevait, au fond, la question de la conformité du comportement des autorités monégasques à l'égard d'une association cultuelle avec les exigences des articles 9 et 11 de la Convention, lus seuls ou à la lumière du principe de non-discrimination de l'article 14, ainsi qu'avec l'obligation de garantir un recours interne effectif au sens de l'article 13.

Toutefois, la survenance d'un accord transactionnel en cours d'instance a intégralement déplacé l'objet du problème juridique soumis à l'appréciation de la juridiction strasbourgeoise. Dès lors que l'association requérante et le gouvernement monégasque avaient signé des déclarations concordantes de règlement amiable prévoyant l'indemnisation de la requérante et d'éventuels autres engagements annexés en contrepartie de son désistement d'instance et d'action pour les faits litigieux, la Cour n'avait plus à trancher le litige au fond, mais devait statuer sur le sort procédural de la requête en application de l'article 39 de la Convention.

La question de droit qui se posait à la Cour était donc la suivante : les conditions conventionnelles autorisant la radiation d'une requête du rôle par suite d'un règlement amiable étaient-elles réunies en l'espèce, et plus particulièrement, l'accord négocié entre l'association cultuelle requérante et le gouvernement monégasque reposait-il sur le respect des droits de l'homme garantis par la Convention européenne des droits de l'homme et ses Protocoles, de sorte qu'aucun motif d'ordre public conventionnel n'exigeait la poursuite de l'examen de l'affaire ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par la Cour européenne des droits de l'homme dans sa décision du 9 décembre 2021 s'articule selon une structure syllogistique rigoureuse, directement commandée par la nature particulière du contentieux de l'homologation des règlements amiables régi par l'article 39 de la Convention.

Dans un premier temps, la juridiction procède à un constat formel et matériel : la réception et l'analyse des actes d'accord. La Cour relève qu'après la communication des griefs tirés des articles 9, 11, 13 et 14 de la Convention, des négociations bilatérales ont abouti. Elle constate avoir reçu les déclarations formelles de règlement amiable dûment signées par les deux parties. Le juge européen examine l'équilibre synallagmatique de cet accord :

1. Du côté de la requérante, l'engagement est extinctif : elle « accepte de renoncer à toute autre prétention à l'encontre de Monaco à propos des faits à l'origine de cette requête ».
2. Du côté de l'État défendeur, l'engagement est positif et exécutoire : le Gouvernement s'oblige à exécuter les engagements détaillés dans le tableau joint en annexe, « notamment de payer la somme indiquée ».

La Cour intègre dans sa motivation les modalités précises d'exécution financière de cet accord, leur conférant ainsi une force obligatoire sous son contrôle :

• Le délai d'exécution principal est fixé à « trois mois à compter de la date de la notification de la décision de la Cour ».
• Une clause pénale moratoire standardisée est expressément prévue en cas de retard de paiement : si le versement n'intervient pas dans ce délai de trois mois, « le Gouvernement s'engage à la majorer, à compter de l'expiration du délai et jusqu'au règlement, d'un intérêt simple à un taux égal à celui de la facilité de prêt marginal de la Banque centrale européenne applicable pendant cette période, augmenté de trois points de pourcentage ».
• L'effet libératoire est clairement énoncé : « L'exécution de l'ensemble des engagements détaillés dans le tableau joint en annexe vaudra règlement définitif de l'affaire ».

Dans un second temps, la Cour exerce son office juridictionnel de contrôle de conventionnalité de l'accord, étape indispensable pour passer de la volonté des parties à la décision judiciaire de radiation. La juridiction ne se borne pas à enregistrer passivement un contrat judiciaire ; elle vérifie sa conformité à l'ordre public européen des droits de l'homme.

La motivation opère ici en trois mouvements successifs :

1. La prise d'acte : « La Cour prend acte de l'accord intervenu entre les parties. »
2. Le contrôle du respect des droits de l'homme (condition positive de fond) : « Elle considère que cet accord repose sur le respect des droits de l'homme garantis par la Convention et ses Protocoles ». Par cette affirmation, la Cour juge que les termes de la transaction (qui incluent une somme d'argent et possiblement d'autres engagements listés dans l'annexe mentionnée par le texte) constituent une réponse adéquate aux griefs initialement soulevés sur le terrain de la liberté religieuse et d'association, et qu'ils ne consacrent aucune renonciation illicite à un droit fondamental inaliénable.
3. L'absence d'intérêt général à la poursuite de l'instance (condition négative d'opportunité juridictionnelle) : La Cour ajoute qu'elle « ne voit pas de raison qui exigerait qu'elle poursuive l'examen de la requête concernée ». Autrement dit, ni la nature des questions soulevées ni les circonstances de l'espèce n'imposent qu'un arrêt de principe statuant au fond sur la violation alléguée soit rendu, dès lors que le litige individuel trouve une résolution satisfaisante au regard des standards conventionnels.

De cette double appréciation souveraine, la Cour tire la conséquence procédurale logique : « Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de rayer cette requête du rôle ».

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision, formulé avec la sobriété caractéristique des décisions de radiation rendues au visa des dispositions procédurales de la Convention, s'énonce exactement comme suit :

« Décide de rayer la requête du rôle conformément à l'article 39 de la Convention. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision Association monégasque pour le culte des témoins de Jéhovah (AMCTJ) c/ Monaco du 9 décembre 2021 présente un intérêt majeur à la croisée du droit européen des droits de l'homme et de l'ordre juridique monégasque. Bien qu'elle revête la forme procédurale d'une décision de radiation du rôle en application de l'article 39 de la Convention européenne des droits de l'homme, et non celle d'un arrêt tranchant au fond la question de la violation des dispositions invoquées, sa portée juridique n'en demeure pas moins considérable.

1. L'articulation des griefs substantiels : le triptyque des articles 9, 11 et 14 de la Convention

Le premier enseignement de cette décision réside dans la qualification juridique des griefs qui ont franchi le filtre initial de la recevabilité pour faire l'objet d'une communication officielle au gouvernement monégasque. Le texte précise que les griefs communiqués étaient tirés « des articles 9 et 11 de la Convention, pris seuls et combinés avec l'article 14, et de l'article 13 de la Convention ».

Dans l'architecture de la Convention européenne des droits de l'homme, l'association étroite de l'article 9 (liberté de pensée, de conscience et de religion) et de l'article 11 (liberté de réunion et d'association) constitue le socle classique de la protection des groupements religieux. Pour qu'une communauté de fidèles puisse exercer collectivement sa liberté de manifester sa religion par le culte, l'enseignement, les pratiques et l'accomplissement des rites, elle doit pouvoir jouir d'une existence juridique autonome, généralement sous la forme associative. L'atteinte à la liberté d'association d'un groupement confessionnel s'analyse dès lors simultanément sous l'angle de la liberté religieuse et de la liberté associative.

En l'espèce, l'invocation par l'AMCTJ de ces deux articles « pris seuls » témoigne d'une contestation portant directement sur l'existence, la capacité juridique ou les entraves au fonctionnement de la structure associative cultuelle à Monaco. Mais l'adjonction de l'article 14 (« et combinés avec l'article 14 ») élargit singulièrement la perspective contentieuse. L'article 14 n'a pas d'existence indépendante dans le texte conventionnel, mais il complète les autres clauses normatives : combiné aux articles 9 et 11, il interdit toute différence de traitement injustifiée dans la jouissance de la liberté d'association religieuse fondée notamment sur la religion ou l'appartenance à une minorité religieuse. En communiquant ce grief précis au gouvernement monégasque, la Cour a estimé que la question d'un éventuel traitement différencié réservé à l'association des témoins de Jéhovah par rapport à d'autres confessions ou d'autres associations en Principauté méritait un débat contradictoire approfondi.

De surcroît, la communication du grief tiré de l'article 13 (droit à un recours effectif) met en lumière une problématique structurelle : celle de la capacité des voies de droit internes monégasques à offrir un remède adéquat, accessible et effectif permettant de redresser les violations alléguées des libertés fondamentales d'association et de religion.

2. La portée de la communication des griefs et le mécanisme de l'article 39 de la Convention

Sur le plan de la technique contentieuse européenne, le fait que le règlement amiable soit intervenu après la communication de la requête au Gouvernement défendeur est déterminant. Devant la Cour européenne des droits de l'homme, la majorité des requêtes sont déclarées irrecevables de plano (par un juge unique ou un comité) sans jamais être portées à la connaissance de l'État mis en cause. La décision de communiquer les griefs tirés des articles 9, 11, 13 et 14 au gouvernement monégasque signifie que la requête n'était pas manifestement mal fondée à première vue et qu'elle soulevait des questions sérieuses de fait et de droit nécessitant un examen au fond.

C'est dans ce contexte post-communication que s'inscrit la mise en œuvre de l'article 39 de la Convention. Cet article consacre la fonction conciliatrice de la juridiction européenne. Toutefois, la radiation du rôle par suite d'un règlement amiable n'est pas une simple mesure d'administration judiciaire. Comme le rappelle expressément la Cour dans sa motivation : « Elle considère que cet accord repose sur le respect des droits de l'homme garantis par la Convention et ses Protocoles et ne voit pas de raison qui exigerait qu'elle poursuive l'examen de la requête concernée ».

Cette formule consacre le contrôle d'ordre public exercé par le juge européen sur la transaction. Si l'accord conclu entre l'AMCTJ et le gouvernement monégasque s'était limité à une indemnisation dérisoire laissant perdurer une situation de violation flagrante et structurelle des droits garantis par les articles 9 et 11, la Cour aurait eu le pouvoir — et le devoir conventionnel — de refuser d'entériner l'accord et de poursuivre l'examen de la requête.

Or, le texte de la décision révèle un élément crucial : « Le Gouvernement a pris les engagements reproduits dans le tableau joint en annexe, notamment de payer la somme indiquée » et « L'exécution de l'ensemble des engagements détaillés dans le tableau joint en annexe vaudra règlement définitif de l'affaire ». L'emploi de l'adverbe « notamment » et du pluriel « les engagements » démontre sans ambiguïté que l'accord amiable ne se résume pas exclusivement au versement d'une somme d'argent, bien que cette composante pécuniaire soit expressément mise en exergue. L'existence d'un ensemble d'engagements annexés, jugés par la Cour comme reposant sur le respect des droits de l'homme, atteste que la situation juridique ou matérielle de l'association requérante au regard de sa liberté religieuse et associative a trouvé, aux termes des négociations avec l'État monégasque, une issue conforme aux exigences de la Convention.

3. La réception dans l'ordre juridique monégasque

Pour l'ordre juridique de la Principauté de Monaco, cette décision revêt une importance particulière. En optant pour la voie du règlement amiable après la communication des griefs, le gouvernement monégasque a fait le choix d'une résolution concertée du différend, évitant ainsi l'aléa d'un arrêt sur le fond susceptible de conclure à un constat formel de violation des articles 9, 11, 13 ou 14 de la Convention.

Sur le plan des principes, cette démarche témoigne d'une intégration pragmatique des standards européens par les autorités monégasques. Plutôt que de s'engager dans une défense contentieuse frontale sur le terrain sensible de la liberté religieuse et de la non-discrimination entre les cultes, l'État défendeur a privilégié la négociation d'engagements concrets et d'une compensation financière sous l'égide de la Cour. La décision du 9 décembre 2021 clôt ainsi le volet international du litige sans créer de précédent jurisprudentiel condamnant la législation ou la pratique administrative monégasque, tout en garantissant l'effectivité des droits de l'association requérante par le biais d'engagements exécutoires.

B. Les implications pratiques pour les praticiens

La lecture attentive de la décision du 9 décembre 2021 livre de précieux enseignements méthodologiques et stratégiques pour les praticiens du droit — avocats, conseils d'associations et représentants de l'État — amenés à intervenir tant devant les juridictions internes monégasques que devant la Cour européenne des droits de l'homme.

1. La stratégie de formulation des griefs devant la Cour européenne

Pour les conseils des requérants, l'affaire AMCTJ c/ Monaco illustre l'efficacité d'une stratégie d'invocation cumulative et combinée des droits garantis par la Convention. Lorsqu'une personne morale à vocation religieuse ou philosophique rencontre des obstacles dans sa constitution, son enregistrement ou son fonctionnement quotidien, le praticien ne saurait se limiter à l'invocation isolée de l'article 11 (liberté d'association) ou de l'article 9 (liberté de religion).

Le cumul des articles 9 et 11 « pris seuls » permet de saisir à la fois le contenant juridique (la structure associative) et le contenu substantiel (l'exercice du culte). Par ailleurs, l'ajout systématique de la combinaison avec l'article 14 (interdiction de la discrimination) oblige l'État défendeur, dès le stade de la communication de la requête, à justifier de manière objective et raisonnable toute différence de traitement opérée entre l'association requérante et d'autres groupements analogues. Enfin, l'adjonction de l'article 13 permet de placer sous le contrôle de la Cour l'architecture même des voies de recours internes. C'est la solid