Juridiction monégasque (cour-europeenne-droits-homme), 28 mai 2025, n° jp-100054
Décision commentée : Juridiction monégasque (cour-europeenne-droits-homme), 28 mai 2025, n° jp-100054 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
L’affaire soumise à l’appréciation de la Cour européenne des droits de l’homme s’inscrit dans le contexte d’une opération d’aménagement et de promotion immobilière d’envergure projetée dans la Principauté de Monaco, sur le site dénommé l’« Esplanade des Pêcheurs », localisé Quai Rainier Ier Grand Amiral de France et sur une partie du Quai Antoine Ier.
La société requérante, la SCI Esperanza, est propriétaire d’un bien immobilier situé à Monaco. Cet immeuble bénéficie d’une vue sur la mer, dont la société propriétaire estime qu'elle se trouverait directement affectée par la réalisation dudit projet immobilier. Par ailleurs, la société requérante se prévaut de la qualité de promoteur immobilier majeur au sein de la Principauté.
La genèse de l’opération litigieuse remonte à la conclusion, le 5 septembre 2014, d’un protocole d’accord tripartite réunissant l’État monégasque, une société de gestion immobilière dénommée la société anonyme monégasque (SAM) Caroli Immo (anciennement SAMEGI), ainsi qu’un archéologue désigné sous les initiales F. G. Aux termes des stipulations de cet accord, il était prévu d’édifier sur le site de l’« Esplanade des Pêcheurs » un ensemble immobilier complexe comprenant des logements, des locaux commerciaux, des bureaux et des parcs de stationnement, outre l'aménagement d'une esplanade publique et la construction d’un musée dédié à l’archéologie sous-marine, lequel avait vocation à accueillir les collections appartenant à F. G.
Toutefois, la mise en œuvre de ce protocole initial s’est heurtée à une volte-face de la puissance publique. En juillet 2015, l’État monégasque a procédé au retrait du projet de loi qu’il avait préalablement déposé devant le Conseil national. Ce texte législatif avait pour objet de prononcer la désaffectation du domaine public de la parcelle de terrain située sur l’Esplanade des Pêcheurs, terrain qui constituait l’assiette foncière indispensable à la réalisation de l’opération immobilière convenue dans le protocole du 5 septembre 2014.
Ce retrait a déclenché un premier contentieux d’importance devant le Tribunal Suprême de Monaco, juridiction instituée en 1911 et régie par la Constitution du 17 décembre 1962 (dont l'article 90 lui confère la triple compétence de cour constitutionnelle, de haute juridiction administrative et de tribunal des conflits). Saisi par la SAM Caroli Immo, le Tribunal Suprême, statuant en assemblée plénière, a rendu une première décision le 29 novembre 2018 par laquelle il a constaté l’illégalité de la décision étatique de retrait de la signature du protocole d'accord. La haute juridiction monégasque a fondé sa censure sur la méconnaissance, par l'État, du droit de propriété de la SAM Caroli Immo tel que garanti par l’article 24 de la Constitution, ainsi que sur la violation du principe de sécurité juridique. Tirant les conséquences pécuniaires de cette illégalité fautive, le Tribunal Suprême a, par une seconde décision rendue en assemblée plénière le 25 juin 2020 et sur le fondement d'un rapport d'expertise ordonné par ses soins, condamné l'État à verser à la SAM Caroli Immo une indemnité d'un montant total de 136 992 000 euros, en réparation des préjudices découlant de l’abandon du projet et de la perte de chance subséquente.
Confrontées aux conséquences financières particulièrement lourdes de cette condamnation juridictionnelle, les parties à ce premier litige ont engagé de nouvelles négociations. Celles-ci visaient à réviser à la baisse l’ampleur du projet initial et à garantir, notamment, la pleine disponibilité des espaces requis pour l'organisation et la tenue du Grand prix de Formule 1 de Monaco. L'aboutissement de ces pourparlers a conduit l’État monégasque à déposer un nouveau projet de loi devant le Conseil national.
C'est dans ces conditions qu'a été adoptée la loi n° 1.530 du 29 juillet 2022 « prononçant la désaffectation, sur l'Esplanade des Pêcheurs, (...) d'une parcelle de terrain dépendant du domaine public de l'État », publiée au Journal de Monaco n° 8603 du 12 août 2022. Son article unique dispose que : « Est prononcée, Esplanade des Pêcheurs, Quai Rainier Ier Grand Amiral de France et partie du Quai Antoine Ier, en application de l'article 33 de la Constitution, la désaffectation d'une parcelle du domaine public de l'État d'une superficie d'environ 13.282,90 m², distinguée sous un liseré jaune hachuré jaune au plan parcellaire n° C2022-1501 en date du 28 mars 2022, à l'échelle du 1/500e, ci-annexé. »
L'exposé des motifs figurant au dossier législatif des travaux préparatoires éclairait la portée de ce texte en se référant expressément au projet immobilier non abouti de 2014 ainsi qu'aux modifications ultérieures opérées par la SAM Caroli Immo et jugées satisfactoires. Il y était précisé un mécanisme séquencé : après la désaffectation de la parcelle par l'effet de la loi et sous la condition suspensive de la délivrance définitive des autorisations administratives requises, l'aliénation future du terrain au profit du promoteur interviendrait dans un second temps. Cette cession future devait s'opérer en contrepartie, d'une part, de dations en paiement au profit de l'État prévues dans le dernier état du projet (incluant la réalisation du musée d'archéologie, de commerces, de logements domaniaux et privés, et d'espaces publics) et, d'autre part, de la renonciation expresse de la SAM Caroli Immo au bénéfice de l'indemnisation de 136 992 000 euros qui lui avait été allouée par la décision du Tribunal Suprême du 25 juin 2020. Il est par ailleurs précisé qu'à la date de l'examen de l'affaire par la Cour européenne, la loi du 29 juillet 2022 n'avait connu aucune suite concrète quant à la réalisation effective du projet immobilier envisagé.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Entendant faire obstacle à ce nouveau processus législatif et administratif, la SCI Esperanza a, le 30 septembre 2022, saisi le Tribunal Suprême statuant en matière constitutionnelle sur le fondement de l’article 90 de la Constitution. Cet article habilite la juridiction à connaître des recours dirigés contre les actes se rattachant à l'exercice du pouvoir législatif dès lors qu'ils sont susceptibles de mettre en cause l'exercice des libertés ou des droits fondamentaux garantis par le Titre III de la Constitution.
Pour justifier de son intérêt à agir au soutien de sa requête en annulation de la loi n° 1.530 du 29 juillet 2022, la société requérante s'est prévalue d'une double qualité : celle de propriétaire d'un immeuble situé à proximité immédiate du projet litigieux, et celle de promoteur immobilier majeur à Monaco ayant naturellement vocation à candidater à tout appel d’offres nécessaire à la concrétisation d'un projet d'une telle ampleur. Quant au fond, elle soutenait que la loi de désaffectation portait atteinte au principe d’égalité devant la loi ainsi qu'à la propriété publique protégés par la Constitution, en raison de l'absence de toute procédure de mise en concurrence préalable à l'attribution du marché. Selon son argumentation, son recours tendait à assurer la protection de « la domanialité publique contre les déclassements n'obéissant pas à une exigence d'intérêt général », estimant que la loi servait un intérêt essentiellement privé — celui de la SAM Caroli Immo — d'autant plus critiquable que les contreparties prévues au bénéfice de l'État monégasque sous forme de dations étaient, selon elle, dépourvues de caractère suffisant et certain.
En défense devant la juridiction constitutionnelle, le ministre d’État a opposé une lecture strictement formelle et circonscrite de la portée du texte attaqué. Il a fait valoir que la loi du 29 juillet 2022 ne comportait aucune autorisation d'aliéner le terrain au profit de la SAM Caroli Immo, pas plus qu'elle ne valait autorisation de construire. Son unique objet juridique consistait à faire sortir le terrain du domaine public pour le faire entrer dans le domaine privé de l'État, conformément aux prescriptions de l'article 33 de la Constitution. Le ministre d'État a rappelé qu'en vertu de l'article 35 de la Constitution, l'aliénation des biens immobiliers relevant du domaine privé de l'État ne pouvait résulter, une fois obtenues l'ensemble des autorisations administratives devenues définitives, que d'une loi distincte ou d'une décision de l'État « prise conformément à la loi ». Cette distinction fondamentale entre désaffectation et aliénation étant expressément rappelée dans l'exposé des motifs, le ministre d'État en concluait qu'aucune atteinte au droit de propriété de l'État ne pouvait découler de la loi, la parcelle demeurant intégralement dans son patrimoine privé.
L'instruction de l'affaire devant le Tribunal Suprême a été marquée par plusieurs incidents procéduraux relatifs à l'organisation et au fonctionnement de la juridiction, lesquels sont régis par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 (modifiée notamment en 2015 et 2019). Faisant usage de ses prérogatives propres issues des articles 26 et 18 de ladite Ordonnance Souveraine, le président du Tribunal Suprême a pris deux ordonnances les 3 et 12 octobre 2022 : la première réduisant, au motif de l'urgence, le délai de dépôt des secondes observations des parties à quinze jours au lieu d'un mois ; la seconde ordonnant la communication de la procédure à la SAM Caroli Immo et à F. G., qualifiés de « personnes dont les droits lui semblent susceptibles d'être affectés par le recours ».
Parallèlement, la SCI Esperanza a formé une demande de récusation (procédure régie par les articles 25-1 et 25-2 de l'Ordonnance Souveraine de 1963) dirigée contre le président du Tribunal Suprême. Par une décision du 19 décembre 2022, le Tribunal Suprême, réuni en section administrative, a rejeté cette demande. Il a relevé que la requérante se bornait à invoquer la participation du président au jugement du précédent litige opposant la SAM Caroli Immo à l'État (décisions des 29 novembre 2018 et 25 juin 2020), alors même que ces décisions avaient été rendues en assemblée plénière et dans des compositions différentes, de sorte que les éléments avancés n'étaient pas de nature à faire naître un doute légitime sur l'impartialité du président dans le cadre du recours en annulation de la loi.
Par une décision au fond rendue le 10 mars 2023, le Tribunal Suprême a intégralement rejeté la requête de la SCI Esperanza. Sur le terrain procédural, il a écarté le grief tiré de ce que les ordonnances présidentielles des 3 et 12 octobre 2022 auraient porté atteinte à l'équité de la procédure, constatant qu'il n'en était résulté aucune restriction préjudiciable aux droits de la défense de la requérante. Sur le fond du droit constitutionnel, la haute juridiction a validé la loi du 29 juillet 2022 au motif que celle-ci, ayant pour unique effet juridique de faire entrer le bien dans le domaine privé de l'État, ne portait aucune atteinte aux droits et libertés fondamentaux garantis par la Constitution, dès lors qu'elle n'avait « pour objet ni d'autoriser la cession de la parcelle concernée, ni d'autoriser la réalisation d'un projet immobilier par un promoteur privé sur cette parcelle, ni d'approuver un protocole d'accord ».
S'estimant victime d'une violation de ses droits fondamentaux au cours de cette instance interne, la SCI Esperanza a saisi la Cour européenne des droits de l'homme sur le fondement exclusif de l’article 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Elle articulait deux séries de griefs relatifs au droit à un procès équitable :
- En premier lieu, elle contestait l’indépendance structurelle du Tribunal Suprême, excipant des modalités de nomination de ses membres (qui, selon l'article 89 de la Constitution, sont présentés au Prince qui les agrée, pour un mandat de huit ans fixé par l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine de 1963) ainsi que de l'absence de garantie de rang constitutionnel des règles relatives à leur inamovibilité, leur révocation anticipée, leurs incompatibilités et leurs obligations déontologiques (fixées aux articles 2, 3 et 4 de la simple Ordonnance Souveraine de 1963). Elle dénonçait également un défaut d'impartialité tant fonctionnelle que personnelle du président de la juridiction, en raison, d'une part, de sa présidence lors du litige antérieur ayant abouti à une issue très favorable à la SAM Caroli Immo et, d'autre part, de sa proximité alléguée avec des personnes « directement parties prenantes à l'opération immobilière envisagée et justifiant l'adoption de la loi du 29 juillet 2022 ».
- En second lieu, elle soutenait que les ordonnances présidentielles des 3 et 12 octobre 2022, insusceptibles de recours, avaient porté atteinte à son droit d'accès à un tribunal, à ses droits de la défense ainsi qu'au principe de l'égalité des armes.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
Avant même de pouvoir examiner le bien-fondé des griefs substantiels tirés du défaut d'indépendance et d'impartialité du Tribunal Suprême ou de l'inéquité de la procédure suivie devant lui, la Cour européenne des droits de l'homme devait trancher une question préalable et dirimante de recevabilité : celle de la compétence ratione materiae de la juridiction européenne au regard des exigences de l'article 6 § 1 de la Convention.
Le problème juridique soumis à la Cour consistait dès lors à déterminer si une procédure de contrôle de constitutionnalité engagée par voie d'action directe par une personne morale de droit privé devant le Tribunal Suprême de Monaco, tendant à l'annulation d'une loi prononçant uniquement la désaffectation d'une parcelle du domaine public de l'État pour la faire entrer dans son domaine privé (en vue d'une opération immobilière future), constitue une contestation sur des « droits et obligations de caractère civil » de la société requérante au sens de l'article 6 § 1 de la Convention, c'est-à-dire si l'issue de cette procédure purement normative est directement déterminante pour lesdits droits privés (qu'il s'agisse de son droit de propriété sur un immeuble voisin ou de son droit d'accès égalitaire à la commande publique en tant que promoteur immobilier).
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour répondre par la négative à cette question et conclure à l'inapplicabilité de l'article 6 § 1 sous son volet civil, la Cour déploie un raisonnement structuré en deux temps, confrontant les principes bien établis de sa jurisprudence générale aux singularités tant procédurales que substantielles du recours exercé en l'espèce devant le juge constitutionnel monégasque.
1. Le rappel des principes directeurs régissant l'applicabilité de l'article 6 § 1 aux procédures constitutionnelles
La Cour amorce sa motivation (paragraphes 15 à 17) en rappelant qu'elle a déjà statué à de multiples reprises sur l'applicabilité du volet civil de l'article 6 § 1 aux instances se déroulant devant les juridictions constitutionnelles, en citant notamment ses arrêts Süßmann c. Allemagne (16 septembre 1996, §§ 41-42, relatif à une atteinte alléguée au droit de propriété) et Voggenreiter c. Allemagne (n° 47169/99, § 31, CEDH 2004-I). Tout en réaffirmant qu'elle ne méconnaît nullement « le rôle et le statut particuliers d'une cour constitutionnelle, qui garantit aux citoyens titulaires d'un droit de recours individuel une protection juridique supplémentaire au niveau national de leurs droits fondamentaux » (Süßmann, § 37), la Cour souligne que ces juridictions n'échappent pas par nature à l'empire de l'article 6.
S'appuyant sur sa jurisprudence constante, la Cour énumère les trois configurations procédurales dans lesquelles une instance constitutionnelle est susceptible de relever de l'article 6 :
- Lorsqu'elle s'inscrit dans le cadre d'un renvoi préjudiciel (Ruiz-Mateos c. Espagne, 23 juin 1993, §§ 35-38) ;
- Lorsqu'elle procède d'un recours constitutionnel dirigé contre des décisions judiciaires (Becker c. Allemagne, n° 45448/99, 26 septembre 2002) ;
- Enfin, en principe, lorsque la cour constitutionnelle est saisie d'un recours dirigé directement contre une loi, dès lors que l'ordre juridique interne organise une telle voie de droit (Süßmann, § 40 ; Voggenreiter, § 33).
Néanmoins, l'existence d'un tel recours direct ne suffit pas à attraire le litige dans le champ conventionnel. Encore faut-il que les conditions classiques d'applicabilité du volet civil de l'article 6 § 1 soient réunies, conformément aux principes posés par les arrêts Le Compte, Van Leuven et De Meyere c. Belgique (23 juin 1981, § 47), Z et autres c. Royaume-Uni ([GC], n° 29392/95, § 87), Gutfreund c. France (n° 45681/99, § 38) et Voggenreiter (§ 30). Le critère cardinal et discriminant réside dans le point de savoir si l'issue de la procédure constitutionnelle est « décisive pour la détermination des droits et obligations de caractère civil du requérant » (Süßmann, § 41 ; Voggenreiter, §§ 42-43 ; Xero Flor w Polsce sp. z o.o. c. Pologne, n° 4907/18, §§ 186 et 191, 7 mai 2021).
2. L'application in concreto : l'absence de caractère directement déterminant de la procédure pour les droits civils de la requérante
Passant à l'examen des faits de l'espèce (paragraphes 18 à 26), la Cour constate d'emblée que la requête relève bien de la troisième hypothèse précitée : un recours dirigé directement contre une loi, prévu par l'article 90 de la Constitution monégasque. Toutefois, par une analyse minutieuse menée en quatre étapes, elle démontre que ce recours se distingue radicalement des précédents où l'article 6 avait été jugé applicable.
En premier lieu, la Cour met en évidence l'autonomie et le caractère purement abstrait du contentieux (paragraphes 18 à 20). Elle relève que l'instance devant le Tribunal Suprême n'était « ni le prolongement d'une procédure devant le juge ordinaire portant sur les droits civils de la partie requérante ni même le dernier recours ouvert à cette dernière pour faire valoir une atteinte à de tels droits en violation des garanties constitutionnelles ». En outre, la loi attaquée n'avait nullement pour objet de régir les droits civils de la requérante, contrairement aux affaires Süßmann (droit à pension), Voggenreiter (droit d'exercer une profession) ou Xero Flor w Polsce sp. z o.o. (droit à indemnisation d'un préjudice). La loi du 29 juillet 2022 avait pour unique objet