23 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 13 juin 1985, n° 25107 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 13 juin 1985, n° 25107 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1985/06-13-25107)) Le droit des baux d'habitation en Principauté de Monaco présente la singularité remarquable d'articuler, au sein d'un territoire exigu soumis à une forte pression démographique et foncière, la protection constitutionnelle du droit de propriété et un interventionnisme étatique prononcé visant à préserver l'accès au logement de certaines catégories de personnes dites « prioritaires ». Au cœur de cet édifice législatif figure l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 modifiant et codifiant la législation relative aux conditions de location des locaux à usage d'habitation, complétée par son ordonnance souveraine d'application n° 2.057 du 21 septembre 1959. Ce dispositif institue un mécanisme contraignant de déclaration des locaux vacants, assorti d'une prérogative exorbitante du droit commun conférée à l'autorité administrative : le pouvoir d'attribuer d'office le logement vacant à un candidat prioritaire lorsque le propriétaire n'a pas lui-même consenti de bail à une telle personne dans le délai légal. Le jugement rendu le 13 juin 1985 par le Tribunal de première instance de Monaco, siégeant en chambre du conseil et statuant en audience publique dans l'affaire opposant les consorts B. et D. à l'État de Monaco, constitue une décision de référence quant à l'interprétation et à la mise en œuvre de ce régime d'attribution d'office. Par cette décision d'une grande richesse technique, la juridiction monégasque tranche tout à la fois une question fondamentale de répartition des compétences entre le juge judiciaire et le juge constitutionnel et administratif (le Tribunal Suprême), précise l'articulation hiérarchique entre la loi et le règlement dans la définition de la vacance, encadre rigoureusement la computation des délais procéduraux de l'attribution d'office, et délimite de manière stricte l'office du juge ainsi que les prérogatives résiduelles du propriétaire face au locataire imposé par l'Administration. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire trouve son origine dans la situation juridique et matérielle d'un bien immobilier à usage d'habitation situé en Principauté de Monaco. Madame R. I., veuve en premières noces de Monsieur B. et en secondes noces de Monsieur D., était propriétaire d'un appartement composé de quatre pièces principales et de ses dépendances, sis au premier étage d'un immeuble monégasque. Ce logement avait été libéré par son dernier locataire au mois d'octobre 1978 et était demeuré inoccupé depuis cette date. Le 7 avril 1983, Madame R. I. est décédée, laissant pour lui succéder ses trois enfants, R. B., A. D. et G. D., lesquels sont dès lors devenus propriétaires indivis de l'appartement en question. L'inoccupation prolongée du bien n'a pas échappé à la vigilance de l'Administration monégasque. En effet, à la suite d'une enquête diligentée par le service du logement de la Principauté, il est apparu que l'appartement n'était plus occupé depuis l'année 1978. Par une lettre de l'Administrateur des domaines chargé de l'habitat (dont le texte de la décision mentionne la date du 7 septembre 1984, bien que la chronologie des actes subséquents démontre que les démarches déclaratives se sont nouées dès le mois d'août 1984), R. B. a été invité, en sa qualité de copropriétaire indivis, à souscrire la déclaration de vacance de ce logement. Agissant par l'intermédiaire de leur mandataire, R. B., les héritiers indivis ont procédé à ladite déclaration de vacance en utilisant la formule spéciale délivrée à cet effet par le service du logement. L'examen matériel de ce document administratif révèle plusieurs mentions déterminantes pour la solution du litige : - En regard de la question pré-imprimée *« le local est-il disponible ? »*, le déclarant a expressément répondu : *« Oui, le 1er octobre 1984 »*. - Le formulaire mentionne comme date d'établissement le 23 août 1984. - Toutefois, lors de son établissement le 23 août 1984, la déclaration ne répondait pas à la demande d'indication des jours et heures de visite de l'appartement ; elle n'a été complétée sur ce point que postérieurement et verbalement par le déclarant. - Le cadre réservé à l'Administration sur ce même document comporte les indications suivantes : *« Date : 23 août 1984, Affiché le 27 août 1984, Transmis au Journal de Monaco le 24 août 1984 »*. - Enfin, le service du logement a délivré à R. B. un récépissé officiel de cette déclaration de vacance sous la date du 27 août 1984. L'affichage réglementaire de la vacance ayant eu lieu pendant une durée de vingt jours, du 27 août au 15 septembre 1984, sans qu'une location amiable ne soit conclue par les propriétaires avec un candidat prioritaire, l'Administration a mis en œuvre son pouvoir d'attribution forcée. Par une décision du 25 septembre 1984, notifiée par lettre recommandée avec accusé de réception émanant du Conseiller de gouvernement pour les Finances et l'Économie agissant pour le Ministre d'État, il a été porté à la connaissance du mandataire des indivisaires que l'appartement était attribué d'office à un prioritaire, Monsieur R. S., en application des dispositions du deuxième alinéa de l'article 4 de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959. Cependant, les héritiers indivis ont opposé un refus catégorique de mettre les locaux à la disposition de Monsieur R. S., empêchant ainsi l'attributaire désigné par l'État de prendre possession du logement. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Entendant faire échec à cette mesure administrative d'attribution forcée, les copropriétaires indivis, R. B., A. D. et G. D., ont, par exploit d'assignation en date du 2 octobre 1984, attrait l'État de Monaco devant le Tribunal de première instance en déclarant fonder leur action sur l'article 8 de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959. Aux termes de leur exploit introductif d'instance, les demandeurs sollicitaient du Tribunal qu'il statue selon les chefs de demande suivants : - Constater que la comptabilisation des délais prévus par l'ordonnance-loi n° 669 n'était pas exacte, au motif qu'en l'état de l'insalubrité de l'appartement, et par application des dispositions de l'article 4, alinéa 2, du titre I de l'ordonnance souveraine n° 2.057 du 21 septembre 1959, ce bien ne pouvait être considéré comme vacant ; - Constater en conséquence que le Ministère d'État aux Finances et à l'Économie avait outrepassé ses droits dans sa décision d'affectation d'office de l'appartement, sans attendre que le délai de vingt jours puisse commencer à s'écouler et qu'il soit complètement écoulé ; - *« Annuler purement et simplement la décision dont s'agit du 25 septembre 1984 »* ; - Donner acte aux requérants de leur engagement de réaliser non seulement les travaux nécessaires à la remise en état de l'appartement, mais également les travaux requis pour faire changer cet appartement de catégorie, afin de leur permettre de le louer aux locataires de leur choix. Au soutien de ces prétentions, l'argumentation des consorts B. et D. se déployait en deux branches principales, assorties d'un moyen subsidiaire : 1. **En la forme (sur la computation des délais) :** Les demandeurs soutenaient que l'Administration n'avait pas respecté les délais impératifs prévus par l'ordonnance-loi n° 669 lors de l'édiction de sa décision d'attribution d'office du 25 septembre 1984. Selon eux, le délai avait été indûment comptabilisé à partir du 27 août 1984, alors qu'il aurait dû courir dès le 23 août 1984, date effective d'établissement de la déclaration de vacance. En faisant rétroagir le point de départ au 23 août, la décision du 25 septembre 1984 apparaissait tardive comme étant intervenue après l'expiration du délai légal (vingt jours d'affichage augmentés des dix jours d'attribution d'office, soit trente jours expirant avant le 25 septembre). Les propriétaires en déduisaient qu'ils avaient recouvré la libre disposition de leur local en vertu du dernier alinéa de l'article 4 de l'ordonnance-loi n° 669. 2. **Au fond (sur la vacance et la disponibilité du local) :** De manière alternative et quelque peu contradictoire avec leur déclaration initiale, les indivisaires affirmaient que l'appartement ne pouvait être qualifié de vacant. S'ils reconnaissaient avoir souscrit une déclaration de vacance, ils alléguaient l'avoir fait sous la menace de poursuites pénales. Ils faisaient valoir qu'en raison d'un état d'insalubrité, de dégradations importantes affectant les lieux, ainsi que de l'entreposage de meubles dépendant de la succession non encore réglée de leur mère, les locaux n'étaient ni disponibles, ni susceptibles d'une habitation immédiate. Invoquant l'article 4 de l'ordonnance souveraine n° 2.057 du 21 septembre 1959, ils soutenaient que le point de départ du délai de vingt jours devait être impérativement *« reporté au jour où prend fin la situation de droit ou de fait (rendant) le local indisponible »*. Dès lors, l'attribution d'office était, selon cette seconde branche, prématurée et irrégulière. 3. **À titre subsidiaire (sur la personne de l'attributaire) :** Les demandeurs s'opposaient au choix même du locataire désigné par l'Administration, Monsieur R. S., en mettant expressément en doute sa bonne foi, sa moralité et sa solvabilité. En défense, l'État de Monaco concluait au rejet intégral des demandes en opposant d'abord une exception d'incompétence juridictionnelle, puis une réfutation point par point sur le fond : 1. **Sur la compétence :** L'État soulevait l'incompétence du Tribunal de première instance. S'appuyant sur la formulation de l'assignation qui tendait à voir *« annuler purement et simplement »* une décision administrative émanant du Ministre d'État, le défendeur soutenait qu'une telle action s'analysait en un recours en annulation pour excès de pouvoir, lequel ressortit à la compétence exclusive du Tribunal Suprême en vertu de l'article 90 B de la Constitution. 2. **Sur le fond :** Subsidiairement, l'État faisait valoir que le bien était incontestablement vacant au sens de l'article 1er-5° de l'ordonnance-loi n° 669, obligeant les copropriétaires à déclarer cette vacance. Quant au point de départ du délai, la date du 27 août 1984 avait été retenue conformément à l'ordonnance du 21 septembre 1959 en raison de l'omission, par Monsieur B., de l'indication des jours et heures de visite sur le formulaire du 23 août, omission qui avait retardé l'affichage et fait obstacle au déroulement normal de la procédure jusqu'à sa régularisation le 27 août. S'agissant de l'état d'inhabitabilité allégué, l'État le jugeait sans pertinence dès lors que plusieurs prioritaires s'étaient déclarés prêts à occuper les lieux et que l'attributaire entendait réaliser à ses frais les travaux nécessaires. De plus, l'État rappelait que l'insalubrité doit faire l'objet d'une déclaration par arrêté et ne saurait résulter d'un simple constat d'huissier, une telle allégation contredisant au demeurant l'affirmation expresse de disponibilité figurant dans la déclaration signée par le mandataire. L'absence de règlement de la succession était tout aussi inopérante face à la loi. Enfin, l'État soulignait que si la qualité légale de prioritaire de l'attributaire peut faire l'objet d'une discussion, les propriétaires ne sont nullement autorisés à contester sa moralité ou sa solvabilité. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumettait au Tribunal de première instance une série de questions juridiques imbriquées, touchant tant au droit processuel et constitutionnel qu'au droit substantiel des baux d'habitation réglementés : 1. **La question de compétence juridictionnelle :** Le Tribunal de première instance est-il compétent, sur le fondement de l'article 8 de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959, pour connaître d'une action contestant une décision ministérielle d'attribution d'office d'un logement, lorsque l'exploit introductif d'instance sollicite formellement l'« annulation » de cet acte administratif pour dépassement de pouvoir, ou un tel litige relève-t-il de la compétence exclusive du Tribunal Suprême au titre de l'article 90 B de la Constitution ? 2. **La définition de la vacance et la hiérarchie des normes :** Un propriétaire peut-il remettre en cause l'état de vacance de son local, tel que défini par l'article 1er de l'ordonnance-loi n° 669 (norme législative), en invoquant l'indisponibilité matérielle ou juridique du bien (mauvais état, meubles successoraux) sur le fondement de l'ordonnance souveraine n° 2.057 du 21 septembre 1959 (norme réglementaire) ? 3. **La détermination du point de départ du délai d'attribution d'office :** À quelle date précise commence à courir le délai légal de vingt jours (prorogé de dix jours) permettant l'attribution d'office d'un logement vacant ? Ce délai court-il dès la rédaction d'une déclaration de vacance incomplète, à compter de la délivrance du récépissé après régularisation des mentions obligatoires, ou doit-il être reporté en raison d'une prétendue indisponibilité des lieux ? Qui, du propriétaire ou du service du logement, détient le pouvoir d'apprécier l'opportunité d'un tel report ? 4. **L'étendue du contrôle sur le locataire attributaire :** Le propriétaire d'un local attribué d'office par l'Administration est-il recevable et fondé à s'opposer à cette mesure en contestant devant le juge la bonne foi, la conduite, la moralité ou la solvabilité du candidat prioritaire désigné ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'exception d'incompétence soulevée par l'État de Monaco, puis débouter les indivisaires de l'intégralité de leurs prétentions au fond, le Tribunal de première instance développe une motivation rigoureuse, structurée en deux temps parfaitement distincts. #### 1. Sur la compétence : la primauté de la substance de l'action sur l'impropriété des termes de l'assignation Examinant en premier lieu le déclinatoire de compétence présenté par l'État, le Tribunal procède à une requalification salvatrice des termes de l'exploit introductif d'instance. Les juges concèdent d'emblée que *« les termes improprement employés dans l'exploit introductif d'instance peuvent donner à penser que les demandeurs entendent former un recours en annulation pour excès de pouvoir contre la décision du 25 septembre 1984 émanant du Ministre d'État »*. Si tel avait été véritablement l'objet du recours, l'instance aurait effectivement relevé de la compétence du Tribunal Suprême. Toutefois, le Tribunal refuse de s'arrêter à cette maladresse rédactionnelle des demandeurs (qui avaient réclamé d'*« annuler purement et simplement la décision »*). Il recherche le fondement juridique réel de l'action et relève que les requérants se sont *« expressément référés, pour définir le cadre juridique de la présente action, à l'article 8 de l'ordonnance-loi n° 669 »*. Or, cette disposition législative investit le Tribunal de première instance, siégeant en chambre du conseil, d'une compétence d'attribution spéciale pour *« apprécier la validité de toute attribution faite en violation de cette ordonnance-loi ou de l'ordonnance souveraine prise pour son application »*. Constatant que les griefs formulés par les consorts B. et D. portent précisément sur la méconnaissance des règles édictées par ces textes spéciaux — à savoir la computation des délais et la vacance effective de l'appartement —, le Tribunal affirme qu'il ne peut que retenir sa compétence. Il justifie cette solution par un argument téléologique fort : décliner sa compétence au profit du Tribunal Suprême reviendrait à *« priver d'effet la faculté de contestation ouverte par l'article 8 de l'ordonnance-loi n° 669 et de vider ce texte de sa substance »*. Le recours ayant été formé dans le respect des prescriptions de l'alinéa 2 dudit article 8, l'exception d'incompétence est écartée. #### 2. Sur le fond : la validation intégrale de la procédure d'attribution d'office Abordant le fond du litige, le Tribunal déconstruit méthodiquement l'argumentation des propriétaires en s'appuyant sur la hiérarchie des normes et sur l'économie générale des textes de 1959. **En premier lieu, sur la notion de vacance**, le Tribunal rappelle avec force que l'ordonnance-loi n° 669 *« constitue une norme législative »*. Son article 1er définit les locaux vacants notamment comme ceux à usage d'habitation libérés par le départ d'un occupant (§§ 5° et 6°) ou n'ayant fait l'objet d'aucune location et inhabités depuis plus de trois ans (§ 7°). Le logement litigieux, inoccupé depuis le départ du dernier locataire en octobre 1978, entrait manifestement dans le champ de ces définitions légales. Dès lors, la déclaration de vacance était obligatoire en vertu de l'article 2 de l'ordonnance-loi (le Tribunal écartant au passage, comme dépourvu de sérieux, l'argument selon lequel cette déclaration aurait été extorquée sous la menace de la loi pénale). Surtout, les juges posent un principe de hiérarchie normative : la vacance légale au sens de l'article 1er de l'ordonnance-loi n° 669 *« ne saurait être remise en cause sur le fondement de l'ordonnance précitée du 21 septembre 1959, d'ordre réglementaire »*. **En deuxième lieu, sur l'articulation des délais et la prétendue indisponibilité du bien**, le Tribunal expose le mécanisme combiné des articles 3 et 4 de l'ordonnance-loi n° 669 et de l'article 4, alinéa 2, de l'ordonnance souveraine du 21 septembre 1959. En vertu de la loi, les locaux vacants peuvent être loués à des prioritaires pendant un délai de vingt jours courant à compter de la date à laquelle les lieux sont devenus vacants et susceptibles d'une habitation immédiate ; à défaut de location amiable dans ce délai, celui-ci est augmenté d'une période de dix jours permettant à l'Administration de procéder à l'attribution d'office, passé laquelle le propriétaire recouvre la libre disposition de son bien. L'ordonnance souveraine précise, quant à elle, les modalités pratiques de ce décompte : c'est la date de réception de la déclaration de vacance par le service du logement — constatée par la délivrance d'un récépissé qui mentionne cette date — qui fait courir le délai de vingt jours. Ce même texte réglementaire ajoute que lorsque le local n'est pas disponible, le point de départ du délai est reporté par le service au jour où prend fin la situation rendant le local indisponible. Or, le Tribunal juge que l'indisponibilité invoquée par les consorts B. et D. ne saurait être admise, et ce pour trois raisons cumulatives : - *L'obligation de sincérité et l'interdiction de se contredire :* L'ordonnance du 21 septembre 1959 exige que la déclaration de vacance soit *« sincère et véritable en instituant le déclarant responsable des indications mentionnées »*. En l'espèce, le mandataire des propriétaires avait lui-même répondu
# Tribunal Suprême de Monaco, 1er décembre 2025, n° 31260 — Responsabilité sans faute de l'État du fait des lois — Prescription quinquennale — Point de départ — Bâtiment remarquable > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2025, n° 31260 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2025/12-01-31260)) --- ## Faits M. A est propriétaire de la Villa B, classée dans la totalité de son emprise comme élément de bâti remarquable par l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013, modifiée, portant délimitation et règlement d'urbanisme du secteur des quartiers ordonnancés. Ce classement a été opéré sur le fondement de l'Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, telle que modifiée par la loi n° 1.446 du 12 juin 2017 relative à la préservation du patrimoine national. Cette dernière loi, publiée au Journal de Monaco le 23 juin 2017 et entrée en vigueur six mois plus tard, soit le 24 décembre 2017, a renforcé les contraintes applicables aux éléments de bâti remarquable en vertu de l'article 5 ter de l'Ordonnance-Loi de 1959. Son article 5 quinquies dispose en outre que « l'édiction de mesures de préservation » concernant ces éléments « n'entraîne pas de droit à l'indemnisation au bénéfice des propriétaires concernés ». En raison de ces contraintes — notamment l'impossibilité de procéder à une surélévation ou à une extension latérale du bâtiment —, M. A a sollicité en 2021 auprès du Ministre d'État l'abrogation totale ou, à défaut, la limitation du classement à la seule façade sur rue de la Villa B. Le Ministre d'État a rejeté cette demande par une décision du 25 février 2021, confirmée le 26 avril 2021. --- ## Procédure M. A a formé un recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême tendant à l'annulation des décisions de refus de déclassement. Par une décision du 23 juin 2023, le Tribunal Suprême a rejeté ce recours, confirmant la légalité de la mesure de classement. Dans ses motifs, il a toutefois indiqué qu'il était « loisible au demandeur, s'il s'y croyait fondé, de présenter un recours indemnitaire sur le fondement du principe constitutionnel d'égalité devant les charges publiques au cas où les restrictions apportées au droit de propriété entraîneraient pour lui un dommage anormal et spécial ». Sur le fondement de cette indication, M. A a adressé, le 22 janvier 2024, une demande préalable d'indemnité au Ministre d'État. Après rejet implicite de cette demande, il a saisi le Tribunal Suprême, le 17 juillet 2024, sur le fondement du 2° du A de l'article 90 de la Constitution — disposant que le Tribunal Suprême statue souverainement sur les recours « en indemnité ayant pour objet une atteinte aux droits et libertés consacrés par le titre III de la Constitution » —, en demandant la condamnation de l'État de Monaco à lui verser une indemnité de 43 millions d'euros, sauf à parfaire, assortie des intérêts de droit à compter du 24 janvier 2024 avec capitalisation des intérêts échus à chaque échéance annuelle, ainsi que la condamnation de l'État aux entiers dépens. Le Ministre d'État a conclu au rejet de la requête. À titre principal, il a soulevé une exception de prescription quinquennale fondée sur l'article 2044 du Code civil, en faisant valoir que le délai avait commencé à courir dès l'entrée en vigueur de la loi n° 1.446, soit le 24 décembre 2017, et était donc acquis antérieurement à la demande préalable du 22 janvier 2024. À titre subsidiaire, il a soutenu que les conditions d'engagement de la responsabilité sans faute de l'État n'étaient pas réunies, notamment en raison de l'exclusion légale de toute indemnisation prévue à l'article 5 quinquies, et que le préjudice allégué ne satisfaisait ni à la condition de gravité ni à celle de spécialité. L'affaire a été instruite contradictoirement au cours d'un échange de cinq mémoires (requête, contre-requête, réplique, duplique, triplique), avant d'être appelée à l'audience du 17 novembre 2025. Le Tribunal Suprême a statué en Assemblée plénière sous la présidence de M. Stéphane Braconnier, M. José Martinez, Vice-Président, ayant exercé les fonctions de rapporteur. --- ## Question de droit Le Tribunal Suprême devait résoudre deux questions distinctes, la première revêtant un caractère préjudiciel : **1° — Question de prescription :** Quel est le point de départ de la prescription quinquennale applicable à l'action indemnitaire fondée sur la responsabilité sans faute de l'État du fait des lois, lorsque le préjudice allégué résulte directement de l'entrée en vigueur d'une loi ? Ce point de départ doit-il être fixé à la date d'entrée en vigueur de ladite loi, ou peut-il être reporté à une date postérieure — en l'occurrence la notification de la décision juridictionnelle rejetant le recours en annulation dirigé contre les mesures réglementaires d'application — correspondant au moment où le requérant estimait avoir acquis la certitude de l'existence de sa créance ? **2° — Question de fond (non tranchée) :** La responsabilité sans faute de l'État du fait des lois peut-elle être engagée sur le fondement du principe constitutionnel d'égalité devant les charges publiques au titre du préjudice résultant du classement d'un immeuble en tant qu'élément de bâti remarquable, nonobstant la clause d'exclusion de toute indemnisation prévue à l'article 5 quinquies de l'Ordonnance-Loi du 3 novembre 1959 ? --- ## Solution ### Sur la compétence Le Tribunal Suprême admet sans difficulté sa compétence, non contestée par le Ministre d'État, pour connaître du recours en indemnité fondé sur le 2° du A de l'article 90 de la Constitution, dès lors que la demande met en cause une atteinte au droit de propriété garanti par l'article 24 de la Constitution. Il affirme également, au considérant 2, le principe général selon lequel « la responsabilité de l'État du fait des lois est susceptible d'être engagée sur le fondement du principe constitutionnel d'égalité devant les charges publiques pour assurer la réparation de préjudices directement nés de l'adoption d'une loi, à la condition qu'il en résulte pour le demandeur une charge spéciale et exorbitante hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi par le législateur », et précise qu'un tel recours peut être exercé à raison d'une loi instaurant un régime de protection des bâtiments considérés comme éléments de bâti remarquable. ### Sur la prescription Le Tribunal Suprême accueille l'exception de prescription soulevée par le Ministre d'État. Il pose, au considérant 4, la règle de principe suivante : > « lorsqu'est demandée, sur le fondement du A de l'article 90 de la Constitution, l'indemnisation d'un préjudice qui résulterait d'une loi, le point de départ de la prescription court à compter du lendemain de l'entrée en vigueur de celle-ci, dès lors qu'à cette date la victime du dommage allégué est réputée avoir connaissance des faits relatifs à l'existence de sa créance lui permettant d'exercer son action personnelle. » Faisant application de cette règle, le Tribunal relève que la loi n° 1.446 du 12 juin 2017 est entrée en vigueur le 24 décembre 2017 et que le requérant avait, à compter de cette date, connaissance des faits relatifs à l'existence de sa créance. Il écarte l'argument du requérant selon lequel le point de départ de la prescription devait être fixé à la notification de la décision du 23 juin 2023, en jugeant que ladite décision avait eu « pour seul effet de confirmer la légalité du refus de l'administration » et n'avait pas révélé à l'intéressé l'impossibilité de réaliser les travaux, laquelle était connue de lui depuis le 24 décembre 2017. En conséquence, la prescription quinquennale était acquise au 23 janvier 2024, antérieurement à la date de réception par le Ministre d'État de la demande préalable d'indemnité. Le Tribunal en déduit qu'il n'y a pas lieu de se prononcer sur le fond de la demande, et rejette le recours. ### Dispositif > « La requête présentée par m A est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de m A dont distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur, sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## Portée ### 1. Consécration d'un régime de responsabilité sans faute de l'État du fait des lois à Monaco La décision présente, à titre liminaire, un intérêt de principe considérable. Sans être conduit à en faire application au fond, le Tribunal Suprême formule, dans ses considérants, la reconnaissance explicite d'un régime de responsabilité sans faute de l'État du fait des lois, fondé sur le principe constitutionnel d'égalité devant les charges publiques. Il précise ses conditions : l'existence d'un préjudice résultant directement d'une loi, revêtant un caractère spécial et exorbitant, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général. Ce faisant, le Tribunal confirme la voie ouverte par ses propres motifs dans la décision du 23 juin 2023 et consolide la transposition, dans l'ordre juridique monégasque, d'un principe similaire à celui consacré en France par le Conseil d'État. ### 2. La règle du point de départ de la prescription : une solution objective et stricte Le cœur du raisonnement tient à la fixation du point de départ de la prescription quinquennale de l'article 2044 du Code civil. En affirmant que ce délai court, lorsque le préjudice résulte directement d'une loi, à compter du lendemain de son entrée en vigueur, le Tribunal Suprême adopte une solution objective. La victime est réputée, sans qu'il soit besoin d'établir une connaissance effective et personnalisée, avoir connaissance de l'ensemble des faits lui permettant d'exercer son action dès la date d'entrée en vigueur de la loi dommageable. Cette solution s'explique par la publicité erga omnes attachée aux actes législatifs et par l'exigence de sécurité juridique qui s'impose à l'égard de l'État. Cette règle emporte une conséquence pratique importante : le requérant qui entend obtenir réparation d'un préjudice résultant d'une loi ne peut attendre l'issue de ses recours en annulation ou en déclassement pour introduire son action indemnitaire. La stratégie consistant à poursuivre d'abord l'annulation ou la modification de l'acte réglementaire d'application avant d'introduire une demande indemnitaire est susceptible, comme en l'espèce, de conduire à la forclusion de cette dernière. ### 3. Le rejet de la thèse du report du point de départ à la décision juridictionnelle antérieure Le Tribunal Suprême écarte explicitement l'argumentation du requérant tendant à faire courir la prescription à compter de la notification de la décision juridictionnelle de 2023. Il juge que cette décision, qui n'a fait que confirmer la légalité du refus d'abrogation, n'a pas révélé au propriétaire l'existence de sa créance indemnitaire. Cette position est cohérente avec la distinction classique entre l'action en légalité et l'action indemnitaire, qui constituent deux voies de droit autonomes dont les délais courent indépendamment l'une de l'autre. Le fait que le Tribunal Suprême ait lui-même, dans sa décision de 2023, invité le requérant à introduire un recours indemnitaire ne suffit pas à constituer le point de départ de la prescription : cet obiter dictum n'a pu ni rouvrir ni suspendre un délai déjà échu. ### 4. La question du fond en suspens : exclusion légale d'indemnisation et principe d'égalité devant les charges publiques La décision laisse entière la question de savoir si l'article 5 quinquies de l'Ordonnance-Loi du 3 novembre 1959, excluant tout droit à indemnisation des propriétaires de bâtiments classés comme éléments remarquables, est compatible avec le principe constitutionnel d'égalité devant les charges publiques et le droit de propriété garanti par l'article 24 de la Constitution. Cette question, qui n'appelle aucune réponse dans le présent arrêt, demeurerait entière si un nouveau requérant, dont la créance ne serait pas prescrite, venait à saisir le Tribunal Suprême. La tension entre la clause d'exclusion législative et la réserve formulée par le Tribunal Suprême en 2023 — selon laquelle la faculté d'obtenir réparation d'un préjudice anormal et spécial constituerait une condition de constitutionnalité du dispositif — reste ainsi à trancher.
# Tribunal Suprême de Monaco, 27 juin 2025, n° 31023 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, Assemblée plénière, 27 juin 2025, req. n° TS 2024-14, n° 31023 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2025/06-27-31023)) --- ## Introduction La décision rendue le 27 juin 2025 par le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant en Assemblée plénière dans l'affaire enregistrée sous le numéro TS 2024-14, occupe une place de choix dans le paysage jurisprudentiel monégasque relatif à la police administrative du logement dans le « secteur protégé ». Saisi d'un recours pour excès de pouvoir formé par les consorts B., propriétaires de deux appartements situés rue Plati, contre une décision du Ministre d'État leur infligeant une amende administrative globale de 20 000 euros pour méconnaissance de l'obligation de déclaration de vacance prévue à l'article 4 de la loi n° 1.507 du 5 juillet 2021, le Tribunal Suprême a été conduit à se prononcer sur trois questions étroitement imbriquées : la motivation des sanctions administratives, le champ d'application temporel du dispositif transitoire de régularisation des locaux vacants, et le contrôle de proportionnalité des amendes administratives pécuniaires. La décision présente un intérêt jurisprudentiel triple. D'abord, elle clarifie de manière définitive l'interprétation de l'article 4 de la loi n° 1.507 du 5 juillet 2021, en retenant une lecture extensive qui inclut dans le champ du dispositif transitoire tous les locaux vacants à la date d'entrée en vigueur de cette loi, c'est-à-dire au 1er janvier 2022, et non pas seulement ceux qui l'étaient déjà à la date d'entrée en vigueur de la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004. Ensuite, elle confirme et précise les exigences de motivation applicables aux décisions administratives de sanction au regard de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, en énonçant que l'administration n'est pas tenue, lors de l'édiction d'une sanction initiale, de répondre point par point aux observations formulées dans le cadre de la procédure contradictoire préalable, ni de justifier le quantum de l'amende par des éléments individualisés. Enfin, elle s'inscrit dans le prolongement de la jurisprudence du 31 mai 2022 en matière de contrôle de proportionnalité des sanctions administratives prononcées sur le fondement de l'article 37 de la loi n° 1.235 modifiée, tout en illustrant la marge d'appréciation dont dispose l'autorité administrative. L'enjeu de la décision dépasse le cas particulier des consorts B. Il touche à la politique du logement dans la Principauté, où le secteur protégé constitue, depuis la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000, un dispositif essentiel d'encadrement du marché locatif applicable aux immeubles construits ou achevés avant le 1er septembre 1947. La loi du 5 juillet 2021, en créant l'allocation compensatoire de loyer au profit des « petits propriétaires », a opéré une refonte significative de l'équilibre entre les droits des bailleurs et les exigences de mise sur le marché des logements vacants. C'est dans la mise en œuvre de ce nouvel équilibre que la décision commentée trouve sa pleine signification. --- ## I. Le contexte juridique ### A. Les textes applicables La compréhension de la décision commentée suppose un examen attentif de l'architecture législative dans laquelle elle s'inscrit. Trois corpus normatifs principaux gouvernent la matière. **1. La loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 et le secteur protégé** La loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 « relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 » constitue la pierre angulaire du « secteur protégé » monégasque. Ce régime spécial vise à garantir la disponibilité d'un parc locatif accessible aux Monégasques et aux personnes ayant des liens particuliers avec la Principauté, dans un contexte de tension immobilière chronique. L'article 35 de cette loi, dans sa rédaction issue de l'article 2 de la loi n° 1.507 du 5 juillet 2021, impose à tout propriétaire d'un local régi par la loi, « vacant ou qui devient vacant », de procéder à une déclaration de vacance auprès de la Direction de l'habitat dans un délai d'un mois. Comme le souligne expressément le considérant 5 de la décision commentée, « la modification ainsi introduite par l'article 2 de la loi n° 1.507 a pour objet d'étendre à tout local vacant ou qui devient vacant à la date d'entrée en vigueur de cette loi, soit le 1er janvier 2022, l'obligation de déclaration de vacance instituée par la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004 ». L'article 37 de la même loi, modifié par l'article 3 de la loi n° 1.507, fixe le régime des sanctions. Le Tribunal Suprême en reproduit les termes essentiels au considérant 7 : en cas de méconnaissance des dispositions de l'article 35, le Ministre d'État peut, après avoir entendu le propriétaire ou l'avoir dûment appelé à fournir ses explications, exiger que le bien vacant soit proposé à la location dans un délai d'un mois. Surtout, « la méconnaissance des dispositions de l'article 35 par le propriétaire est en outre passible d'une sanction administrative, prononcée par le Ministre d'État, dont le montant ne peut excéder 50.000 euros ». Ce plafond légal constitue la borne supérieure à l'intérieur de laquelle s'exerce le pouvoir d'individualisation de l'administration. **2. La loi n° 1.507 du 5 juillet 2021 et le dispositif transitoire** La loi n° 1.507 du 5 juillet 2021 « portant création de l'allocation compensatoire de loyer pour les locaux régis par la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000, modifiée » repose sur un compromis : en contrepartie de l'extension de l'obligation de mise en location et de déclaration de vacance, le législateur a créé une allocation destinée à compenser, pour les « petits propriétaires », l'écart entre le loyer du secteur protégé et celui du marché libre. L'article 4 de cette loi, au cœur du litige, dispose : « Les personnes propriétaires ou usufruitières d'un local soumis aux dispositions de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 (...), vacant au jour de l'entrée en vigueur de la présente loi, disposent d'un délai d'un an pour effectuer la déclaration de vacance prévue par les dispositions de l'article 35 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000, modifiée, précitée, à compter du jour de l'entrée en vigueur de la présente loi. La Direction de l'habitat dispose d'un délai de six mois à compter de ladite entrée en vigueur pour informer les personnes visées à l'alinéa précédent de leur obligation d'effectuer une déclaration de vacance et de présenter une offre de location ». Ce dispositif transitoire vise à permettre la régularisation des situations existantes au 1er janvier 2022 et à initier une phase de remise en location coordonnée. Sa rédaction, en apparence claire, soulevait toutefois une difficulté d'interprétation : visait-il l'ensemble des locaux vacants à cette date, ou seulement ceux qui étaient antérieurement soustraits à l'obligation de déclaration parce qu'ils étaient déjà vacants avant l'entrée en vigueur de la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004 ? C'est précisément cette ambiguïté que la décision commentée tranche. **3. La loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs** L'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 dispose que doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives à caractère individuel qui « infligent une sanction » (2°). L'article 2, premier alinéa, précise que « la motivation doit être écrite et comporter, dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ». Ces dispositions transposent à Monaco l'exigence de motivation formelle qui caractérise les ordres juridiques contemporains attachés au principe de bonne administration. Leur interprétation par le Tribunal Suprême est constante depuis plusieurs années, mais la décision commentée apporte des précisions utiles sur l'étendue de l'obligation lorsqu'une procédure contradictoire préalable a permis au destinataire de formuler des observations. ### B. La jurisprudence antérieure La décision du 27 juin 2025 s'inscrit dans un mouvement jurisprudentiel cohérent que le Tribunal Suprême précise et consolide. **1. Le contrôle des sanctions administratives prononcées sur le fondement de l'article 37** La décision commentée fait explicitement référence, dans les écritures du Ministre d'État, à la jurisprudence du Tribunal Suprême du 31 mai 2022, laquelle avait fixé les critères du contrôle des sanctions prononcées sur le fondement de l'article 37 de la loi n° 1.235. Sans citer expressément cette décision dans les motifs, l'Assemblée plénière en reprend la substance au considérant 11, en énonçant la grille classique des éléments à prendre en compte : « le comportement du propriétaire, la gravité du manquement, appréciée au regard de sa durée, de sa répétitivité et, le cas échéant, du montant de l'allocation compensatoire de loyer indûment perçue ainsi que, si ces éléments sont portés à sa connaissance, de la situation financière du propriétaire ». Cette grille s'apparente à celle développée par d'autres juridictions suprêmes pour le contrôle des sanctions administratives, notamment en matière économique et financière. Elle traduit l'exigence d'individualisation des sanctions, principe fondamental qui interdit toute application mécanique du barème légal. **2. Le contrôle normal de la qualification juridique et de la proportionnalité** Le considérant 11 in fine rappelle que « les sanctions ainsi prononcées sur le fondement des dispositions précitées sont soumises au contrôle du juge de l'excès de pouvoir lequel vérifie la matérialité des faits reprochés, exerce un contrôle normal sur leur qualification juridique, vérifie le caractère proportionné de la sanction prononcée et, le cas échéant, peut l'annuler en tout ou partie ». Ce considérant de principe consolide une jurisprudence désormais bien établie selon laquelle le contrôle du juge sur les sanctions administratives ne se limite pas à la vérification de l'erreur manifeste d'appréciation, mais s'étend à un contrôle normal de proportionnalité. Cette évolution rapproche le droit monégasque des standards européens en matière de garanties procédurales applicables aux sanctions à caractère punitif, conformément aux exigences déduites de l'article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme. **3. La motivation des décisions administratives et la portée de la procédure contradictoire** Sur le terrain de la motivation, la décision commentée reprend l'approche traditionnellement retenue par le Tribunal Suprême : l'obligation de motivation est satisfaite dès lors que la décision énonce les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement, sans exiger une réponse exhaustive aux moyens invoqués par l'administré. L'apport spécifique de la décision réside dans la précision selon laquelle, lorsqu'il s'agit d'une « décision de sanction initiale et non pas une décision portant rejet d'une demande présentée par les intéressés », l'administration n'est pas tenue de prendre parti sur les arguments soulevés dans le mémoire produit au titre de la procédure contradictoire. **4. Le sort des décisions rejetant un recours gracieux** Enfin, la décision rappelle, au considérant 4, un principe de procédure contentieuse important : « lorsque le Ministre d'État rejette le recours gracieux qui lui est présenté contre sa décision de sanction initiale, la décision de rejet du recours administratif ne se substitue pas à cette décision initiale ». Cette analyse, en cohérence avec une jurisprudence administrative bien établie, conduit à juger inopérants les moyens dirigés contre les vices propres de la décision de rejet du recours gracieux. La décision initiale demeure l'acte attaqué et seule l'annulation de celle-ci entraîne, par voie de conséquence, l'annulation de la décision de rejet. --- ## II. La solution ### A. Les faits et la procédure Les consorts B. – désignés dans la décision sous l'appellation collective de « Hoirs B » – sont propriétaires de biens immobiliers situés dans le secteur protégé de Monaco. Sont en cause deux appartements de l'immeuble sis 20 rue Plati : l'un situé au premier étage (présenté comme un deux-pièces), l'autre au deuxième étage gauche (qualifié par l'administration de studio, l'une des deux pièces étant un local de 4,79 m² jugé non habitable par la Direction de l'habitat). L'appartement du premier étage avait été libéré en avril 2009 ; celui du deuxième étage en janvier 2005. Ce second logement avait fait l'objet d'une déclaration de vacance le 10 février 2006, à la suite de quoi d'importants travaux de remise aux normes avaient été effectués, achevés en septembre 2009. Toutefois, à la suite d'un différend opposant les propriétaires à l'administration sur le nombre de pièces du logement, aucune offre de location n'avait été publiée. Après l'entrée en vigueur de la loi n° 1.507 du 5 juillet 2021, le 1er janvier 2022, la Direction de l'habitat a, par courriers en date du 9 mai 2022 puis des 30 mars, 25 août et 11 octobre 2023, informé les consorts B. de leur obligation de procéder à une déclaration de vacance pour les deux appartements concernés, et les a invités à le faire sous peine des sanctions prévues à l'article 37 de la loi n° 1.235 modifiée. Les propriétaires ne s'étant pas exécutés, une procédure contradictoire a été engagée. Le 9 janvier 2024, ils ont expressément refusé d'être entendus oralement et ont préféré adresser un mémoire écrit exposant leur position. Par décision du 13 février 2024, le Ministre d'État leur a infligé une amende de 10 000 euros par logement, soit un total de 20 000 euros. Cette décision comportait une erreur sur le délai de règlement, mentionnant un délai d'un mois au lieu du délai légal de trois mois fixé par l'article 37 de la loi modifiée. Les consorts B. ont formé un recours gracieux le 13 mars 2024, rejeté par décision du Ministre d'État du 30 avril 2024, laquelle a par ailleurs rectifié l'erreur matérielle relative au délai de paiement. Par requête enregistrée au Greffe général le 28 juin 2024, les consorts B. ont saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation pour excès de pouvoir dirigé contre ces deux décisions. La procédure écrite a comporté une contre-requête du Ministre d'État (26 août 2024), une réplique des requérants (25 septembre 2024) et une duplique du Ministre d'État (22 octobre 2024). Le procès-verbal de clôture est daté du 12 novembre 2024. L'affaire a été audiencée le 12 juin 2025, après que Monsieur José Martinez, Vice-Président du Tribunal Suprême, eut été désigné rapporteur par ordonnance du 9 juillet 2024. ### B. La question de droit Trois questions de droit étaient soumises à l'Assemblée plénière. Premièrement, la décision de sanction du 13 février 2024, ensemble la décision du 30 avril 2024 portant rejet du recours gracieux, étaient-elles entachées d'une insuffisance de motivation au regard des exigences de l'article 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, dès lors qu'elles ne répondaient pas aux arguments soulevés par les requérants dans le mémoire contradictoire et ne justifiaient pas le quantum individualisé de l'amende ? Deuxièmement, le dispositif transitoire de l'article 4 de la loi n° 1.507 du 5 juillet 2021 s'applique-t-il à tout local vacant à la date du 1er janvier 2022, ou doit-il être circonscrit aux seuls locaux qui étaient vacants à la date d'entrée en vigueur de la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004 et qui, à raison de cette antériorité, n'avaient jamais été soumis à l'obligation de déclaration de vacance ? Question subsidiaire : un local ayant déjà fait l'objet d'une déclaration de vacance sous l'empire de la législation antérieure doit-il faire l'objet d'une nouvelle déclaration au titre du dispositif transitoire de 2021 ? Troisièmement, l'amende de 10 000 euros par logement, soit 20 000 euros au total, présente-t-elle un caractère disproportionné, compte tenu notamment de l'absence de perception d'une allocation compensatoire indue, de l'absence d'antécédents de sanctions et des différences alléguées entre les deux logements ? ### C. Le raisonnement de la juridiction Le Tribunal Suprême écarte successivement les trois branches de l'argumentation des requérants au terme d'un raisonnement précis et structuré. **1. Sur la motivation des décisions attaquées** S'agissant de la motivation de la décision initiale du 13 février 2024, le Tribunal Suprême procède en deux temps. Il rappelle d'abord que la sanction administrative pécuniaire entre dans le champ du 2° de l'article 1er de la loi du 29 juin 2006, qui impose la motivation à peine de nullité. Il examine ensuite, de manière minutieuse, le contenu de l'acte attaqué (considérant 3). La décision rappelle les courriers d'information adressés aux Hoirs B. par la Direction de l'habitat (9 mai 2022 ; 30 mars, 25 août et 11 octobre 2023), mentionne les dispositions de l'article 4 de la loi n° 1.507 du 5 juillet 2021, identifie précisément les biens concernés (l'appartement de deux pièces au premier étage et celui d'une pièce au deuxième étage), constate le refus exprès des intéressés d'être entendus le 9 janvier 2024 ainsi que la production de leur mémoire écrit, et précise enfin le montant de l'amende et son fondement légal. Sur cette base, le Tribunal juge que « la décision comporte les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement ». Surtout, il énonce une règle interprétative importante : « les requérants ne peuvent utilement faire valoir que l'autorité administrative aurait dû prendre parti sur les éléments indiqués dans leur mémoire du 9 janvier 2024 produit durant la procédure contradictoire préalable à la mesure de sanction ». Cette précision conduit à dissocier nettement, sur le plan formel, l'obligation de motivation et l'exigence du contradictoire : la première porte sur l'exposé des fondements juridiques et factuels de la décision, la seconde sur la possibilité offerte à l'administré de faire entendre ses arguments avant l'édiction de l'acte. Le Tribunal ajoute que « l'autorité administrative n'était pas tenue de mentionner les éléments explicatifs sur la portée des dispositions mises en œuvre ou les raisons ayant présidé à la détermination du montant de l'amende ». Ce considérant est doublement remarquable : il dispense l'administration d'expliciter sa lecture du texte appliqué et, plus délicat, de justifier in concreto le quantum de la sanction. Cette dernière dispense doit toutefois être lue à la lumière du considérant 11, qui rappelle que la proportionnalité fait l'objet d'un contrôle juridictionnel approfondi : l'absence de motivation formelle du quantum ne signifie donc pas absence de contrôle de fond. Sur l'erreur matérielle relative au délai de paiement (un mois indiqué au lieu de trois mois), le Tribunal Suprême juge qu'elle est « sans incidence sur la régularité de la motivation de la décision attaquée », d'autant qu'elle a été rectifiée par la décision du 30 avril 2024. Cette analyse est conforme à la distinction classique entre les vices substantiels affectant la légalité d'un acte et les simples erreurs matérielles susceptibles de rectification. S'agissant de la motivation de la décision du 30 avril 2024 portant rejet du recours gracieux, le Tribunal Suprême retient une solution de procédure : « lorsque le Ministre d'État rejette le recours gracieux qui lui est présenté contre sa décision de sanction initiale, la décision de rejet du recours administratif ne se substitue pas à cette décision initiale ; (...) des moyens critiquant les vices propres dont serait entachée la décision de rejet du recours gracieux ne peuvent être utilement invoqués au soutien des conclusions dirigées contre cette décision ». Le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision du 30 avril 2024 est donc écarté « comme inopérant ». **2. Sur le champ d'application de l'article 4 de la loi n° 1.507 du 5 juillet 2021** Le cœur du litige résidait dans l'interprétation à donner à l'article 4 de la loi du 5 juillet 2021. Les requérants soutenaient que ce dispositif transitoire ne visait que les locaux vacants antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004, à savoir ceux qui n'avaient jamais été soumis à l'obligation de déclaration. Ils invoquaient à l'appui de cette lecture l'exposé des motifs de la loi de 2021. Le Tribunal Suprême rejette cette interprétation par un raisonnement appuyé sur la combinaison des articles 4 de la loi de 2021 et 35 de la loi de 2000 modifiée. Au considérant 6, il juge que « le dispositif transitoire de régularisation prévu à l'article 4 susmentionné permettant aux propriétaires concernés de satisfaire à l'obligation de déclaration de vacance dans un délai d'un an doit nécessairement, compte tenu des termes de cet article, être regardé comme s'appliquant à l'ensemble des locaux à usage d'habitation vacants au 1er janvier 2022, date d'entrée en vigueur de la loi n° 1.507 du 5 juillet 2021 ». Le Tribunal poursuit en précisant que « ce dispositif inclut donc non seulement les locaux vacants à la date d'entrée en vigueur de la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004 et qui, en raison de la rédaction alors applicable de l'article 35, n'étaient pas soumis au régime de déclaration de vacance, mais également les autres locaux devenus vacants postérieurement à cette date ». La lecture textuelle l'emporte ainsi sur l'argument tiré de l'exposé des motifs : la rédaction de l'article 4, qui vise tout local « vacant au jour de l'entrée en vigueur de la présente loi », ne souffre pas, selon le Tribunal Suprême, la restriction proposée par les requérants. Sur la question subsidiaire relative à l'appartement du deuxième étage gauche, déjà déclaré vacant le 10 février 2006, le Tribunal écarte également l'argumentation des consorts B. Il constate, au considérant 8, qu'« il est constant que ledit local, qui, en dépit de travaux de remise aux normes achevés en septembre 2009, n'a pas été offert à la location, était encore et toujours vacant au 1er janvier 2022 ». Dans ces conditions, la déclaration de vacance antérieure ne saurait dispenser le propriétaire d'effectuer une nouvelle déclaration sous l'empire des dispositions désormais applicables. La logique du Tribunal est ici cohérente avec l'objectif du dispositif transitoire : permettre une mise à jour générale de la situation des logements vacants au 1er janvier 2022, indépendamment de l'historique de chaque bien. **3. Sur la proportionnalité de la sanction** Le Tribunal Suprême consacre le considérant 11 à un rappel de principe sur les modalités du contrôle de proportionnalité. Il énonce d'abord que les sanctions prévues à l'article 37 de la loi du 28 décembre 2000 modifiée ne sont pas, en elles-mêmes, manifestement disproportionnées – ce qui constitue une appréciation portée sur le régime légal abstrait, et non sur l'application concrète qui en est faite. Il ajoute ensuite, et c'est le point capital, qu'il appartient au Ministre d'État, dans l'exercice de son pouvoir de sanction, « de tenir compte de l'ensemble des circonstances pertinentes, notamment du comportement du propriétaire, de la gravité du manquement, appréciée au regard de sa durée, de sa répétitivité et, le cas échéant, du montant de l'allocation compensatoire de loyer indûment perçue ainsi que, si ces éléments sont portés à sa connaissance, de la situation financière du propriétaire ». Enfin, le Tribunal délimite la portée du contrôle juridictionnel : vérification de la matérialité des faits, contrôle normal de la qualification juridique, contrôle de proportionnalité, avec possibilité d'annulation totale ou partielle. Ce considérant fait office de considérant de principe que les praticiens auront soin de citer dans leurs futures écritures. Appliquant cette grille aux faits de l'espèce, le Tribunal Suprême relève (considérant 12) plusieurs éléments. D'abord, les deux locaux étaient effectivement vacants au 1er janvier 2022. Ensuite, ils n'ont pas fait l'objet d'une déclaration de vacance sous l'empire de la nouvelle législation. Par ailleurs, la déclaration antérieure du 10 février 2006, opposée par les requérants, ne concernait qu'un seul des deux logements et était, comme jugé précédemment, sans portée régularisatrice au regard du nouveau dispositif. Enfin, le montant retenu (10 000 euros par logement) est cinq fois inférieur au plafond légal de 50 000 euros par manquement. Le Tribunal Suprême conclut que, « eu égard à l'ensemble des éléments de faits relevés par l'administration et compte tenu des circonstances de l'affaire ci-dessus rappelées, et alors même que les requérants n'auraient pas perçu d'allocation compensatoire et n'avaient pas fait l'objet jusqu'à présent de sanctions sur le fondement de l'article 37 précité, la sanction pécuniaire prononcée le 13 février 2024 à l'encontre des Hoirs B par le Ministre d'État ne revêt pas, en l'espèce, un caractère disproportionné ». La formulation est notable en ce qu'elle écarte expressément les deux principaux arguments d'atténuation soulevés par les requérants : l'absence d'allocation indument perçue et l'absence d'antécédent. ### D. Le dispositif > « **Décide** > > La requête présentée par d.B, m B et c.B est rejetée. > > Les dépens sont mis à la charge de d.B, m B et c.B dont distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur, sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. » La décision a été délibérée et jugée en Assemblée plénière par MM. Stéphane Braconnier, Président, José Martinez, Vice-Président et rapporteur, Pierre de Montalivet, Philippe Blacher et Didier Guignard, membres titulaires, et prononcée le 27 juin 2025 en présence du Ministère public, par le Président Stéphane Braconnier, assisté de Mme Nadine Vallauri, Greffier en chef. --- ## III. La portée ### A. Continuité et clarifications jurisprudentielles La décision du 27 juin 2025 s'inscrit, à plusieurs égards, dans une logique de continuité avec la jurisprudence antérieure du Tribunal Suprême. Elle n'opère pas de rupture conceptuelle, mais consolide et précise un édifice jurisprudentiel en construction depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 1.507 du 5 juillet 2021. **1. La consolidation du contrôle des sanctions administratives** Sur le plan du contrôle juridictionnel des sanctions administratives, la décision réaffirme avec force la grille élaborée notamment par la décision du 31 mai 2022. Le considérant 11 de l'arrêt commenté constitue désormais le considérant de principe qu'il convient de citer dès lors qu'est en cause une amende prononcée sur le fondement de l'article 37 de la loi n° 1.235 modifiée. Sa formulation, étoffée par rapport aux décisions antérieures, intègre explicitement la situation financière du propriétaire parmi les éléments à prendre en compte « si ces éléments sont portés à sa connaissance ». Cette précision est importante : elle traduit la conception monégasque, somme toute classique, d'un contrôle de proportionnalité qui n'est pas purement objectif mais doit s'adapter aux capacités contributives du contrevenant, à la condition toutefois que ces éléments soient versés au débat. **2. La clarification du champ d'application de l'article 4 de la loi n° 1.507** L'apport probablement le plus durable de la décision réside dans l'interprétation extensive de l'article 4 de la loi n° 1.507 du 5 juillet 2021. En jugeant que ce dispositif transitoire s'applique à « l'ensemble des locaux à usage d'habitation vacants au 1er janvier 2022 », et non aux seuls locaux antérieurement vacants à la date d'entrée en vigueur de la loi de 2004, le Tribunal Suprême écarte une lecture restrictive qui aurait pu créer une importante zone d'exemption. Cette interprétation s'appuie sur la lettre du texte, qui ne contient aucune restriction temporelle au-delà de la condition de vacance au 1er janvier 2022. Elle est également cohérente avec la finalité du dispositif, qui vise à organiser une régularisation générale et à intégrer dans le marché locatif l'ensemble des logements du secteur protégé non offerts à la location. Une interprétation restrictive aurait sensiblement amoindri la portée pratique de la réforme, en laissant hors de son champ d'application la quasi-totalité du parc des logements devenus vacants entre 2004 et 2022. Le Tribunal Suprême écarte ainsi l'argument tiré de l'exposé des motifs, méthode classique d'interprétation lorsque le texte est jugé suffisamment clair pour ne pas appeler le recours aux travaux préparatoires. Cette préférence pour l'interprétation littérale et téléologique sur l'interprétation historique mérite d'être notée. **3. La précision du régime de motivation des sanctions** Sur le plan de la motivation, la décision apporte deux clarifications utiles. D'une part, elle confirme que l'administration n'est pas tenue, dans une décision de sanction initiale, de répondre point par point aux observations formulées dans le cadre de la procédure contradictoire. Cette solution distingue nettement la motivation de la décision de sanction initiale et celle d'une décision statuant sur un recours gracieux ou hiérarchique – pour cette dernière, la jurisprudence admet généralement une exigence de motivation plus circonstanciée. D'autre part, le considérant 3 énonce que « l'autorité administrative n'était pas tenue de mentionner (...) les raisons ayant présidé à la détermination du montant de l'amende ». Cette dispense formelle de motivation du quantum est-elle compatible avec un véritable contrôle de proportionnalité ? La réponse réside dans la combinaison des considérants 3 et 11 : si la motivation formelle du quantum n'est pas exigée, le caract��re proportionné de la sanction fait l'objet d'un contrôle juridictionnel approfondi. Autrement dit, l'administration n'a pas à justifier le quantum dans sa décision, mais elle doit pouvoir le justifier devant le juge si elle est attaquée. Cette articulation n'est pas exempte de critique, en ce qu'elle place le requérant dans une situation procédurale délicate, contraint de contester un quantum dont les déterminants ne lui sont pas exposés. ### B. Les implications pratiques pour les praticiens La décision commentée présente des implications pratiques très concrètes, tant pour les propriétaires concernés que pour leurs conseils et pour l'administration elle-même. **1. Pour les propriétaires du secteur protégé** Les propriétaires de locaux relevant de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 26 septembre 2017, n° 16472 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 26 septembre 2017, n° 16472 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2017/09-26-16472)) ## Faits et procédure Par acte sous seing privé du 1er décembre 2002, intitulé « convention d'occupation », l'État de Monaco, représenté par l'Administrateur des Domaines, a autorisé la société A à occuper, à titre précaire et révocable, un local de 368,50 m² situé dans le hangar de l'héliport, côté Est, désigné sous le nom de H2. La convention, conclue conformément à la loi n° 124 du 15 janvier 1930, courait du 1er juillet 2002 au 30 juin 2005, moyennant une redevance annuelle de 25.393,12 €, révisable chaque année selon l'indice des prix à la consommation publié par l'INSEE. La convention n'a pas été renouvelée. La société a néanmoins continué d'occuper le local et a versé trimestriellement les redevances à l'Administration des Domaines. L'État a fait assigner la société le 26 février 2016. Il sollicitait la constatation de l'occupation sans droit ni titre depuis le 1er juillet 2005, l'expulsion de la société et de tous occupants de son chef, le séquestre du mobilier, une indemnité d'occupation de 1.551,94 € par an, portée en cours d'instance à 25.393,12 € par an, une somme de 50.000 € par mois au titre de l'ajournement des travaux de l'héliport, et 5.000 € de dommages et intérêts pour frais de justice. La défenderesse a soulevé l'irrecevabilité d'une pièce produite par le demandeur, puis a sollicité, à titre principal, un sursis à expulsion, à titre subsidiaire, un délai d'au moins six mois pour libérer les lieux. Elle demandait également qu'il soit enjoint à l'État de mettre à sa disposition des locaux de surface équivalente dépendant de l'héliport, et elle réclamait 5.000 € de dommages et intérêts sur le fondement des articles 234 et 1229 du
# Cour d'Appel de Monaco, 28 septembre 2018, n° 17317 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 28 septembre 2018, n° 17317 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/2018/09-28-17317)) ## Faits et procédure Par convention sous seing privé du 6 janvier 2005, l'État de Monaco, représenté par l'Administrateur des Domaines, a autorisé la SAM A, représentée par Jacques CR., à occuper à titre précaire et révocable un local de 35,64 m² (L1) situé dans le périmètre de l'héliport, afin d'y exercer une activité de bar-restaurant. La convention, conclue pour trois ans, courait du 1er janvier 2005 au 31 décembre 2007, moyennant une redevance annuelle forfaitaire de 1 085,56 euros indexée sur l'indice des prix à la consommation. Elle n'a pas été renouvelée. Un procès-verbal de constat du 30 septembre 2016, dressé à la requête de l'Administration des Domaines, établit que le local abritait en réalité une agence de voyages. L'État a assigné la SAM A devant le Tribunal de première instance aux fins, notamment, d'expulsion et de paiement d'une indemnité d'occupation. La date de l'assignation mentionnée dans l'arrêt (26 février 2016) est antérieure à celle du procès-verbal (30 septembre 2016) ; la décision ne permet pas de lever cette incohérence matérielle, qui n'affecte pas le raisonnement retenu. Par jugement du 26 septembre 2017, le tribunal a constaté que la SAM A occupait « sans droit ni titre » le local, ordonné son expulsion avec le concours de la force publique, et l'a condamnée à une indemnité mensuelle de 107,03 euros à compter du 1er avril 2017. Il a rejeté les demandes reconventionnelles de la société. La SAM A a interjeté appel. Elle sollicitait la réformation du jugement, un délai de six mois pour libérer les lieux, la conclusion judiciairement ordonnée d'une nouvelle convention portant sur une surface équivalente à l'héliport, et 5 000 euros de dommages-intérêts. L'État concluait à la confirmation, à l'irrecevabilité de la demande de nouvelle convention comme nouvelle en cause d'appel, et à une indemn
# Cour d'Appel de Monaco, 28 septembre 2018, n° 17316 > **Décision commentée :** Cour d'Appel de Monaco, 28 septembre 2018, n° 17316 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/2018/09-28-17316)) ## Faits et procédure La Société anonyme monégasque A (ci-après la SAM A) exploitait, depuis le 20 juin 1996, la liaison aérienne régulière entre l'aéroport de Nice et l'héliport de Monaco. Pour l'exercice de cette activité, elle avait été autorisée, par plusieurs conventions, à occuper des locaux dépendant du domaine public de l'État, à titre précaire et révocable. Deux conventions sont ici en cause. La première, signée le 6 janvier 2005, portait sur un local de 205 m² dans le hangar H1, pour une durée de deux ans, du 1er août 2004 au 31 juillet 2006. La seconde, signée le 31 janvier 2006, portait sur le comptoir C4 et le bureau B1, pour une durée de trois ans, du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2008. Les deux conventions sont arrivées à leur terme sans avoir été renouvelées, mais la SAM A a continué d'occuper les locaux. Par courrier du 19 mars 2015, l'État de Monaco a autorisé la poursuite de l'occupation dans l'attente d'une consultation relative à l'exploitation de la liaison, en précisant que les locaux devraient être restitués au plus tard le 31 décembre 2015 si la SAM A n'était pas attributaire. Une autre société a été désignée pour l'exploitation le 13 juillet 2015. Par courrier du 17 novembre 2015, l'État a rappelé l'obligation de libération, tout en proposant à la SAM A, sous réserve de la conclusion d'une convention d'occupation, d'autres locaux (bureau B1, comptoir C3, hangar H2). Après un constat d'huissier du 2 janvier 2016, il a mis en demeure la SAM A de libérer les locaux (H1, C4, B1), sous peine de procédure d'expulsion. L'État a assigné la SAM A le 26 février 2016. Le Tribunal de première instance, par jugement du 5 octobre 2017, a notamment constaté que la SAM A occupait sans droit ni titre le bureau B1 et avait occupé sans titre le hangar H1 jusqu'au 8 avril 2016. Il a ordonné l'expulsion du bureau B1, condamné la SAM A au paiement d'indemnités d'occupation, rejeté les demandes reconventionnelles de la société et débouté l'État de sa demande de dommages-intérêts pour procédure abusive (le tribunal n'a pas statué sur ce point de manière distincte dans l'énoncé fourni ; la solution d'appel sur ce point est seule rapportée). La SAM A a interjeté appel. Elle sollicitait notamment la réformation du jugement, la reconnaissance d'une obligation pour l'État de conclure avec elle une nouvelle convention d'occupation portant sur les bureaux B1 et le comptoir C3, et des dommages-intérêts. L'État de Monaco concluait à la confirm
# Cour d'Appel de Monaco, 26 juin 1972, n° 25038 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 26 juin 1972, n° 25038 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1972/06-26-25038)) ## Faits et procédure Une propriétaire, dame D.-K. épouse K., était titulaire d'un appartement sis 10, boulevard des Moulins, à Monaco. Ce local est devenu vacant à la suite du décès de son locataire. La propriétaire a entendu exercer le droit de rétention prévu par l'article 6 de l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959, modifiée par la loi n° 888 du 25 juin 1970, afin d'y loger elle-même. Par jugement du 26 janvier 1972, le Tribunal de première instance de Monaco a jugé que la propriétaire remplissait les conditions légales pour exercer ce droit en vue de son occupation personnelle. Le Ministre d'État a relevé appel. Les faits retenus par la Cour sont les suivants : les époux sont âgés respectivement de soixante et soixante-cinq ans ; ils résidaient jusqu'alors à Strasbourg ; le mari, industriel, a été admis à la retraite le 30 juin 1971. Il n'est pas allégué que les intéressés aient agi avec un esprit de fraude. La décision ne précise pas la date exacte de la vacance du local (non précisé dans la décision). L'appelant soutenait, en substance : (i) que l'intimée, domiciliée hors de la Principauté, n'était pas recevable à exercer le droit de rétention, ou que sa demande devait être rejetée sur le fondement d'une exception péremptoire de fond ; (ii) que la notion de « besoins normaux » devait s'entendre de « besoins locatifs normaux », appréciés par comparaison concrète entre la situation locative subie et la situation locative souhaitée ; (iii) que le simple désir de venir habiter à Monaco ne constituait pas un besoin normal. L'intimée concluait à la confirmation du jugement. ## Question de droit La Cour devait déterminer si le propriétaire, qui n'habite pas la Principauté, peut exercer le droit de rétention sur un local vacant, et ce qu'il faut entendre par « besoins normaux » au sens de l'article 6, alinéa 3, de l'Ordonnance-Loi n° 669 telle que modifiée. Deux questions s'en détachent : 1. La condition de résidence effective à Monaco au moment de l'exercice du droit de rétention est-elle une condition légale ? 2. Les « besoins normaux » doivent-ils être entendus comme des besoins strictement locatifs, appréciés par comparaison objective des situations, ou comme des besoins plus généraux, de nature personnelle et familiale ? La Cour n'a pas expressément tranché, dans ses motifs, la qualification d'« exception péremptoire de fond » sollicitée par l'appelant. Elle examine néanmoins les deux griefs ensemble, « un seul et même examen » étant opéré, puisqu'ils reposaient sur des moyens communs. ## Solution et dispositif La Cour rejette l'appel et confirme le jugement entrepris. Elle retient une interprétation large de la notion de besoin normal et écarte l'exigence de résidence préalable. Son raisonnement comporte quatre temps. **Sur le cadre général.** L'article 6 déroge au droit de propriété. Il doit donc être interprété restrictivement. Il pose deux exigences cumulatives : la justification d'un titre (dévolution successorale ou acte ayant date certaine depuis au moins trois ans au jour de la vacance) et l'existence de besoins normaux. Hors ces conditions, le texte « n'impose aucune autre condition ». **Sur la résidence.** La Cour juge qu'exiger du propriétaire qu'il habite déjà en Principauté reviendrait « en tous cas » à ajouter au texte. Elle relève en outre que la Constitution, en garantissant l'inviolabilité de la propriété, ne distingue pas selon que le propriétaire réside ou non dans la Principauté. **Sur le qualificatif « normaux ».** La loi ne qualifie les besoins que par l'adjectif « normaux ». Elle ne les définit pas comme « besoins locatifs normaux ». Une telle restriction constituerait une addition au texte. La Cour relève que le législateur de 1970 a volontairement substitué à l'exigence d'« impérieuse nécessité » celle, plus souple, de « besoins normaux », et qu'il a ainsi laissé « un large pouvoir d'appréciation au juge du fond ». **Sur le contenu de la notion.** En l'absence de définition restrictive, les besoins « doivent s'entendre, non seulement des conditions dans lesqu
# Cour d'Appel de Monaco, 26 juin 1972, n° 25039 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 26 juin 1972, n° 25039 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1972/06-26-25039)) ## Faits et procédure Un propriétaire, B., avait obtenu par arrêt de la Cour d'appel du 30 juin 1969 l'expulsion de son locataire. Dans les locaux libérés, il projetait de diviser l'appartement en deux logements. Il avait sollicité une autorisation de travaux le 27 novembre 1968, puis, par lettre du 22 octobre 1969 adressée au Service du Logement, confirmé son intention. N'ayant reçu ni accusé de réception ni réponse, il a considéré le silence de l'administration comme une décision implicite de refus et s'est pourvu devant le Tribunal Suprême le 13 avril 1970. Par arrêt du 6 avril 1970, B. a été condamné à faire la déclaration de vacance du local à usage d'habitation, sous astreinte. Le 16 avril 1970, il a déclaré la vacance de deux logements, en utilisant la formule de l'article 4 de l'ordonnance du 21 septembre 1959, « sous réserve, d'une part, d'obtenir l'autorisation des travaux, d'autre part de l'action judiciaire en cours ». Le Directeur des Services Fiscaux a néanmoins fait décerner une contrainte, le 18 janvier 1971, pour le recouvrement de l'astreinte due du 21 avril au 16 décembre 1970, soit 2 400 francs, et a fait signifier une sommation avec commandement. Le Tribunal de première instance de Monaco, par jugement du 18 novembre 1971, a déclaré nulles et de nul effet la contrainte et la sommation. Le Directeur des Services Fiscaux a interjeté appel. ## Question de droit La question posée était double. Il fallait d'abord déterminer si l'astreinte prononcée pour retard dans la déclaration de vacance pouvait sanctionner le contenu de cette déclaration, ce que l'appelant soutenait. Il fallait ensuite apprécier si une déclaration de vacance portant sur deux logements, dont la division était subordonnée à une autorisation administrative et faisait l'objet d'une action pendante, satisfaisait à l'obligation légale et à la condamnation prononcée par l'arrêt du 6 avril 1970. L'appelant faisait valoir que la déclaration prévue par l'ordonnance-loi devait porter sur le local tel qu'il était composé au moment où il avait été libéré, c'est-à-dire un appartement unique, et non sur deux logements qui n'existaient qu'à l'état de projet. Selon lui, la déclaration n'était pas conforme à la loi et l'arrêt n'avait pas été exécuté. L'intimé, B., répondait qu'aucun texte n'interdisait au propriétaire d'effectuer, dans les locaux libérés par une décision de justice, des travaux de modernisation et de division, dès lors qu'il en avait obtenu l'autorisation. Il soutenait que, pendant la procédure d'autorisation, l'astreinte ne pouvait sanctionner qu'un retard ou un défaut matériel de déclaration. ## Solution et dispositif La Cour d'appel rejette l'appel et confirme le jugement. Son raisonnement repose sur la situation de fait au jour de la déclaration. Elle relève que l'appartement n'avait plus, à cette date, la composition qu'il avait au moment de la libération, le locataire évincé l'ayant transformé en un cinq pièces. Elle retient en outre que cet appartement était « susceptible, selon la décision du Tribunal Suprême à intervenir, d'être divisé ». Dans ces conditions, l'appelant « n'est pas fondé à soutenir » que la déclaration de vacance portant sur deux appartements, faite sous réserves, méconnaissait l'obligation de déclaration dans le délai fixé. La Cour considère par conséquent que les premiers juges ont à bon droit déclaré nulles la contrainte et la sommation, « comme étant sans objet ». Le dispositif est ainsi rédigé : > « Reçoit le Directeur des Services Fiscaux en son appel régulier en la forme ; > Au fond, dit cet appel mal fondé ; > Confirme, en conséquence, le jugement attaqué ; > Rejette en tant que de besoin, comme inutiles ou mal fondées, toutes autres demandes, fins et conclusions plus amples ou contraires des parties ; »
# Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2023, n° jp-100024 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2023, n° jp-100024 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2023/11-30-jp-100024)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la législation monégasque encadrant le secteur locatif protégé, et plus particulièrement des obligations déclaratives et de mise en location pesant sur les propriétaires de locaux à usage d'habitation construits ou achevés antérieurement au 1er septembre 1947. Les faits prennent naissance à la suite du décès de Monsieur R. L., survenu à une date anonymisée dans la décision. Son épouse, Madame S. L. (âgée de 88 ans au moment de l'introduction de l'instance), a hérité d'un bien immobilier qui appartenait à son défunt mari. Ce bien consiste en un appartement situé au premier étage d'un immeuble sis à Monaco (dont l'adresse précise est occultée dans certains passages sous la mention « XXX », mais identifiée à plusieurs reprises dans les écritures des parties comme étant le « 7 rue des Princes »), dans un bâtiment édifié avant le 10 août 1944 et correspondant à un lot de copropriété spécifique. L'historique patrimonial et matériel de ce bien, tel qu'il résulte des pièces versées aux débats par les parties, est ancien et complexe. En date du 10 août 1944, l'immeuble appartenait à Madame J. B. Deux « déclarations des logements » avaient alors été établies à cette date pour les deux seuls lots composant le premier étage de l'immeuble. Ces déclarations, signées par Monsieur R. M., gérant d'une agence immobilière, mentionnaient chacune un appartement composé de quatre pièces. Par la suite, l'immeuble a été gravement endommagé par les bombardements ayant touché le quartier de la Condamine en août et septembre 1944, ce qui a conduit la propriétaire, Madame J. B., à déposer le 27 juillet 1945 une demande tendant à être autorisée à reconstruire l'édifice. Le 12 avril 1949, un « cahier des charges et règlement de copropriété » a été établi pour cet immeuble. Les plans annexés à ce document faisaient apparaître que, contrairement aux deuxième et troisième étages composés chacun de deux appartements de quatre pièces, le premier étage comprenait désormais un appartement de trois pièces (affecté de 93/1000èmes des parties communes) et un appartement de quatre pièces (affecté de 103/1000èmes des parties communes). Le lot correspondant à l'appartement litigieux a été vendu par Madame J. B. à Monsieur R. B. le 12 mai 1949. Puis, par un acte de vente du 2 août 1952 (également mentionné comme datant du 2 septembre 1952 dans la contre-requête), Monsieur F. L., beau-père de la requérante, a acquis ce lot auprès de Monsieur R. B., lequel occupait alors les lieux. Cet acte de 1952 mentionnait expressément un appartement de trois pièces. Au décès de Monsieur F. L., son fils, Monsieur R. L., a hérité du bien. Un extrait d'acte translatif de propriété immobilière a été établi le 21 novembre 1989, accompagné d'une « formule de déclaration de mutation par décès » datée du 17 novembre 1989, mentionnant là encore un appartement de trois pièces et indiquant que Monsieur R. L. demeurait à l'adresse de cet immeuble (7 rue des Princes). Toutefois, selon les affirmations de Madame S. L., son époux n'a jamais effectivement habité cet appartement ni ne l'a mis en location, le couple résidant à une autre adresse à Monaco (acquise en 1990 et figurant sur la carte de résident ainsi que sur le certificat d'immatriculation du véhicule de Monsieur R. L.). L'appartement litigieux aurait uniquement servi de pied-à-terre familial pour leurs enfants et d'autres membres de la famille lors de leurs séjours en Principauté. À la suite du décès de Monsieur R. L. et de la transmission successorale du bien à son épouse Madame S. L., la Direction de l'Habitat a adressé à cette dernière un courrier en date du 7 juin 2021. L'administration lui indiquait qu'en raison du décès de son mari, l'appartement devait être considéré comme vacant et devait, par conséquent, faire l'objet d'une déclaration de vacance dans un délai d'un mois, conformément aux prescriptions de l'article 35, alinéa 1er, de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée, relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947. Madame S. L. a refusé de souscrire cette déclaration de vacance. Par l'intermédiaire de son conseil, elle a engagé de nombreux échanges avec la Direction de l'Habitat pour contester l'applicabilité de la loi n° 1.235 à son bien. Face à ce refus persistant, le Ministre d'État a pris, le 25 avril 2022, une décision considérant que l'appartement relevait bien des dispositions de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 et infligeant à Madame S. L. une amende administrative d'un montant de 5 000 euros, sur le fondement combiné des articles 35 et 37 de ladite loi. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant cette sanction pécuniaire et l'assujettissement de son bien au secteur locatif protégé régi par la loi n° 1.235, Madame S. L. a formé, par lettre du 20 mai 2022, un recours gracieux auprès du Ministre d'État contre la décision du 25 avril 2022. Par une décision expresse en date du 20 juin 2022, le Ministre d'État a rejeté ce recours gracieux, maintenant ainsi tant la qualification juridique du bien que la sanction administrative de 5 000 euros. Madame S. L. a alors saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours en annulation pour excès de pouvoir, enregistré au Greffe Général le 16 août 2022 sous le numéro TS 2022-25. Elle demandait à la haute juridiction d'annuler la décision du Ministre d'État du 20 juin 2022 rejetant son recours gracieux contre la décision du 25 avril 2022, et de condamner l'État de Monaco aux entiers dépens. Au soutien de sa requête et de son mémoire en réplique (enregistré le 18 novembre 2022), la requérante développait trois moyens principaux, mêlant des griefs de légalité externe et de légalité interne : En premier lieu, elle invoquait une erreur de fait ou d'appréciation tenant à l'identification même du bien visé par la décision administrative. Elle soulignait que la Direction de l'Habitat, se fondant sur les déclarations de logements du 10 août 1944 (lesquelles n'étaient d'ailleurs pas signées par la propriétaire de l'époque mais par un gérant d'agence immobilière et comportaient des descriptions strictement identiques), visait un appartement de quatre pièces. Or, son lot de copropriété a toujours consisté, depuis le règlement de copropriété de 1949, l'acte de vente de 1952 et la déclaration de mutation de 1989, en un appartement de trois pièces, distinct de l'autre lot du même étage qui comporte quatre pièces et dispose d'une quote-part supérieure de parties communes (103/1000èmes contre 93/1000èmes). Elle soutenait que l'administration ne prouvait nullement l'existence de travaux intérieurs ayant réduit le nombre de pièces. En deuxième lieu, la requérante contestait l'existence d'une quelconque vacance du bien au sens de la loi. Elle faisait valoir que l'appartement n'avait jamais été mis en location depuis son acquisition par son beau-père en 1952, et que son défunt mari ne l'avait jamais occupé à titre de résidence principale, vivant avec elle à une autre adresse connue de l'administration (prouvée par l'acte d'acquisition de 1990, sa carte de résident et le certificat d'immatriculation de son véhicule). Le décès de son époux n'avait donc entraîné aucune modification dans l'usage du bien, qui demeurait un simple pied-à-terre familial utilisé par ses enfants venant s'occuper d'elle. En troisième lieu, et de manière centrale, Madame S. L. soutenait que son appartement échappait au champ d'application de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 et que l'administration avait commis une incompétence ainsi qu'une erreur de droit. Sur la compétence, elle rappelait que la Direction de l'Habitat ne s'était jamais rendue sur place et qu'elle ne tirait d'aucun texte le pouvoir de procéder au classement d'un appartement, précisant dans sa réplique qu'affirmer qu'un logement relève de la loi n° 1.235 équivaut nécessairement à opérer un tel classement. Sur le fond du droit applicable, elle exposait la coexistence de trois régimes locatifs pour les immeubles construits avant 1947 : le régime de droit commun (loi n° 888 du 25 juin 1970), le régime d'exception (ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 remplacée par la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000) et le régime dérogatoire à l'exception institué par la loi n° 887 du 25 juin 1970. Ce dernier régime soustrait au secteur protégé de la loi n° 1.235 les locaux classés, avant le 26 juin 1970, dans la catégorie 1 ou dans la catégorie 2 (sous-catégories A et B) définies aux articles 2 et 3 de l'Ordonnance Souveraine n° 77 du 22 septembre 1949. S'appuyant sur le règlement de copropriété de 1949, sur des estimations de l'agence Dotta Immobilier (de février 2006 et mai 2010), sur une expertise de la SAM Bati Conseil attestant que l'immeuble avait conservé ses qualités initiales, ainsi que sur la situation d'un lot du rez-de-chaussée loué dans le secteur libre, elle démontrait que l'immeuble et l'appartement (dotés d'un ascenseur, d'un large escalier, d'une cour privée arborée et clôturée, d'une grande hauteur sous plafond et de larges pièces) présentaient « la plupart » des caractéristiques requises (et non nécessairement leur totalité) pour relever de la catégorie 1 ou de la catégorie 2 A, excluant de fait la catégorie 2 B et les catégories inférieures dépourvues d'ascenseur. En défense, par une contre-requête enregistrée le 17 octobre 2022 et une duplique enregistrée le 14 décembre 2022, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête et à la condamnation de la requérante aux dépens. Sur l'identification du bien, le Ministre d'État répliquait que l'acte de vente de 1952 établissait la filiation de propriété depuis Madame J. B. en 1944, et que les déclarations de 1944 (dont la signature par un gérant d'agence n'altérait pas la valeur probante) attestaient que les deux lots du premier étage comportaient initialement quatre pièces. Rapprochant la demande de reconstruction de 1945 et les plans de 1949, il en déduisait que des travaux de reconfiguration intérieure avaient été réalisés sans autorisation entre 1945 et 1949 pour transformer ce lot en trois pièces, les tantièmes de copropriété étant par ailleurs fonction de la surface et non du nombre de pièces. La décision visait donc bien le lot appartenant à la requérante. Sur l'occupation du bien, l'administration opposait aux documents produits par la requérante les propres déclarations de Monsieur R. L. figurant dans l'extrait d'acte translatif de propriété et dans la formule de déclaration de mutation par décès de novembre 1989, actes dans lesquels il avait formellement déclaré demeurer à l'adresse de l'appartement litigieux. Sur la compétence, le Ministre d'État faisait valoir une distinction jurisprudentielle établie par le Tribunal Suprême entre une décision formelle de classement (qui échappe effectivement à la compétence du Directeur de l'Habitat) et la simple constatation par laquelle l'administration prend acte de ce qu'un logement relève de la loi n° 1.235 pour en tirer les conséquences légales. Enfin, sur le régime juridique du bien au regard de la loi n° 887 du 25 juin 1970 et de son texte d'application, l'ordonnance n° 4.621 du 29 décembre 1970, le Ministre d'État soutenait que la requérante ne rapportait pas la preuve que son logement relevait, avant la date butoir du 26 juin 1970, de la catégorie 1 ou des catégories 2 A et 2 B de l'Ordonnance Souveraine n° 77 du 22 septembre 1949. Il arguait que la catégorie 1 exige un caractère réellement luxueux ainsi que, dans les immeubles collectifs, la présence cumulative d'ascenseurs, d'escaliers de service et d'un monte-charge, éléments faisant défaut en l'espèce. Il ajoutait que la déclaration de mutation de 1989 qualifiait l'immeuble de simple « immeuble de rapport » (par opposition à un autre bien successoral qualifié d'« immeuble de grand standing »), que le rapport Bati Conseil ne se plaçait pas à la date antérieure au 26 juin 1970, que les attestations Dotta Immobilier n'établissaient aucun caractère luxueux, et que le lot du rez-de-chaussée invoqué à titre de comparaison était un ancien local commercial par nature exclu des lois sur les baux d'habitation. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême posait une triple problématique juridique, articulée autour des conditions d'exercice du pouvoir de sanction administrative prévu par la législation sur le secteur locatif protégé : 1. **Sur le terrain de la compétence administrative :** Le Ministre d'État (et, en amont, la Direction de l'Habitat), qui ne dispose d'aucune habilitation textuelle pour procéder au classement catégoriel d'un immeuble d'habitation au sens de l'Ordonnance Souveraine n° 77 du 22 septembre 1949, est-il néanmoins compétent, dans le cadre de la mise en œuvre du pouvoir de sanction que lui confère l'article 37 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 en cas de manquement aux obligations de déclaration de vacance et de location prévues à l'article 35, pour apprécier et constater qu'un bien immobilier entre dans le champ d'application matériel de cette loi ? 2. **Sur le terrain de la matérialité des faits :** Une divergence portant sur la consistance interne du logement (mentionné comme un quatre pièces dans des déclarations administratives de 1944, mais comme un trois pièces dans les actes notariés et de copropriété postérieurs à 1949) est-elle de nature à entacher d'erreur de fait la décision administrative qui vise néanmoins avec exactitude l'adresse de l'immeuble et le numéro du lot de copropriété appartenant au contrevenant ? 3. **Sur le terrain de la qualification juridique et du champ d'application de la loi (question principale) :** Au regard de la tripartition des régimes locatifs applicables aux logements construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, comment le juge de l'excès de pouvoir contrôle-t-il l'appartenance d'un bien aux catégories 1, 2 A ou 2 B de l'Ordonnance Souveraine n° 77 du 22 septembre 1949 (appréciée à la date du 26 juin 1970), laquelle conditionne l'application du régime dérogatoire de la loi n° 887 du 25 juin 1970 et, par voie de conséquence, l'exclusion du régime d'exception de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Siégeant en Assemblée plénière, le Tribunal Suprême développe un raisonnement structuré en trois temps, répondant successivement aux griefs d'incompétence, d'erreur de fait, puis d'erreur de droit, avant de faire application du principe d'économie des moyens. #### 1. L'affirmation d'une compétence implicite mais nécessaire du Ministre d'État Le Tribunal Suprême écarte tout d'abord le moyen d'incompétence soulevé par la requérante. Pour ce faire, la haute juridiction procède à une lecture téléologique et fonctionnelle des articles 35 et 37 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000. Elle relève que les dispositions de l'article 37 confient expressément au Ministre d'État le pouvoir d'infliger une sanction administrative lorsqu'un propriétaire méconnaît l'une des obligations énoncées à l'article 35 (lesquelles comprennent la déclaration de vacance à la Direction de l'Habitat et la mise en location du bien). Le juge constitutionnel et administratif en déduit, par une formule de principe (« *qu'il en découle nécessairement la possibilité, pour le Ministre d'État, de considérer qu'un bien immobilier est soumis aux dispositions de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000* »), que l'attribution d'un pouvoir de sanction emporte de plein droit la compétence pour vérifier et qualifier la condition préalable à l'exercice de ce pouvoir, à savoir l'assujettissement du bien à la loi sanctionnée. Le Ministre d'État n'a donc pas excédé sa compétence en prenant parti sur le régime juridique applicable à l'appartement litigieux. #### 2. Le rejet du moyen tiré de l'erreur de fait sur l'identification du bien Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême balaie brièvement l'argumentation abondante des parties relative au nombre exact de pièces de l'appartement (trois ou quatre pièces) et aux éventuels travaux réalisés après les bombardements de 1944. Le juge opère une réduction du contrôle de l'exactitude matérielle des faits aux seuls éléments déterminants pour l'identification juridique de l'objet de l'acte administratif. Dès lors que la décision attaquée du Ministre d'État vise l'adresse exacte de l'immeuble à Monaco ainsi que le numéro précis du lot de copropriété, et qu'il est constant entre les parties que ce lot spécifique est bien la propriété de Madame S. L., l'incertitude ou l'inexactitude secondaire quant à la distribution intérieure des pièces est inopérante. Aucune erreur de fait sur l'identité du bien visé ne saurait donc être retenue. #### 3. La synthèse didactique des régimes locatifs et la censure pour erreur de droit Le cœur de la motivation réside dans le troisième considérant de fond, par lequel le Tribunal Suprême procède d'abord à un rappel exhaustif de l'architecture législative gouvernant les locaux à usage d'habitation construits ou achevés antérieurement à 1947. Le Tribunal consacre explicitement l'analyse tripartite présentée par la requérante en distinguant : * **Le régime de droit commun :** applicable aux locaux de toutes catégories qui ont été affectés pour la première fois à la location à compter du 25 juin 1970, en vertu de la loi n° 888 du 25 juin 1970 modifiant et complétant l'Ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 ; * **Le régime d'exception :** issu de l'Ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959, laquelle a été remplacée par la loi n° 1.235 du 28 décembre
# Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2009, n° 2352 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2009, n° 2352 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2009/11-30-2352)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière, traditionnellement sensible et d'une haute technicité en droit monégasque, de la réglementation des locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, couramment désignés comme relevant du « secteur protégé ». L'enjeu économique et patrimonial attaché à la qualification juridique de ces biens immobiliers explique l'âpreté des discussions factuelles et juridiques qui ont opposé les parties, bien que l'issue du litige ait finalement été scellée sur le terrain exclusif de la procédure administrative contentieuse. Au cœur du litige se trouve un appartement situé au deuxième étage d'un immeuble dénommé « Villa », sis dans le quartier de la Condamine à Monaco, correspondant au lot numéro 4 de la copropriété. Il ressort des écritures concordantes des parties sur ce point que cet immeuble, édifié au dix-neuvième siècle par C. V. et donc antérieurement à la date charnière du 1er septembre 1947 fixée par la législation spéciale sur le logement, est demeuré la propriété de la famille V. depuis sa construction. À la suite du décès d'Étienne V. (ou P. V. selon les termes de la contre-requête de l'État), survenu le 22 novembre 1923, le bien s'est trouvé placé sous le régime de l'indivision successorale. L'historique de l'occupation de ce logement sur plus de sept décennies constituait le nœud gordien du débat au fond. Il est constant que l'appartement avait fait l'objet d'une brève mise en location avant la Seconde Guerre mondiale, plus précisément à compter du 1er octobre 1937 et jusqu'en 1939, au profit de ressortissants britanniques, dont une certaine Mademoiselle V. Par la suite, à compter du mois d'août 1944, Monsieur L. V. (également désigné sous le prénom de Louis V. dans les écritures de l'Administration), petit-fils de feu Étienne V., s'est installé dans l'appartement alors vide de tout occupant, accompagné de son épouse et de leur fils. Monsieur L. V. a occupé ce logement de manière continue et ininterrompue d'août 1944 jusqu'à son décès, survenu le 7 avril 2008. Toutefois, le titre juridique en vertu duquel cette occupation s'est exercée a évolué au fil du temps, donnant lieu à des interprétations divergentes entre les hoirs V. et l'Administration monégasque. De 1944 jusqu'au 12 mai 1973, date du décès de son père, L. V. occupait les lieux en tant que fils de l'un des copropriétaires indivis, occupation qualifiée par les requérants de « mise à disposition dans le cadre d'une indivision » résultant d'accords familiaux. À compter du décès de son père le 12 mai 1973, L. V. est devenu lui-même copropriétaire indivis par dévolution successorale, poursuivant son occupation jusqu'en avril 2008. Un élément factuel supplémentaire venait complexifier ce tableau : l'existence d'un bail dont L. V. avait été titulaire, enregistré auprès de la Direction des Services Fiscaux de la Principauté en date du 25 mai 2001 avec effet rétroactif au 1er janvier 2001. À la suite du décès de L. V. en avril 2008, les co-indivisaires, composant l'hoirie V., ont pris la décision de mettre en vente cet appartement. C'est à l'occasion des démarches préalables à cette aliénation que la situation administrative du bien a cristallisé le contentieux. Par un courrier en date du 30 juin 2008, adressé à Maître Henry Rey, notaire à Monaco, la Direction de l'Habitat a notifié sa décision de classer l'appartement litigieux dans le secteur « protégé » relevant des dispositions de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, telle que modifiée par la loi n° 1.256 du 12 juillet 2002. Contestant le bien-fondé de cet assujettissement qui grevait lourdement la liberté de disposition et la valeur vénale du bien, Monsieur B. V. (ou Bernard V.), agissant en qualité de « représentant des hoirs V. » (ou représentant de l'indivision V.), a adressé un courrier le 25 juillet 2008 au Directeur de l'Habitat. Par cette missive, il sollicitait de l'Administration qu'elle « reconsidère » ce classement, en développant divers arguments de fait et de droit qui s'opposeraient selon lui à l'application de la loi n° 1.235 modifiée. Par une lettre en date du 21 août 2008, la Direction de l'Habitat a opposé un refus exprès à cette demande, confirmant ainsi sa décision initiale du 30 juin 2008 et explicitant sa position quant à la soumission constante du bien à la législation sur les locaux construits avant le 1er septembre 1947. Ne se satisfaisant pas de cette réponse, Monsieur B. V., agissant toujours ès qualités de représentant des héritiers indivisaires, a alors saisi Son Excellence Monsieur le Ministre d'État, par lettre du 16 septembre 2008, d'un recours qualifié par les requérants de « recours gracieux » dirigé contre le classement opéré le 30 juin 2008. Le Ministre d'État a gardé le silence sur cette demande, faisant naître, à l'expiration du délai légal de quatre mois, une décision implicite de rejet. Parallèlement au déroulement de cette séquence administrative et à l'introduction de l'instance contentieuse, le bien immobilier a finalement été vendu : Monsieur B. S. en a fait l'acquisition auprès des hoirs V. par un acte notarié reçu par Maître Henry Rey le 9 février 2009. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Prenant acte du silence gardé par le Ministre d'État sur leur recours du 16 septembre 2008, les hoirs V. ont saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation. Leur requête, enregistrée au Greffe Général le 16 janvier 2009 (bien que la contre-requête de l'État mentionne incidemment la date du 19 janvier 2009, le Tribunal Suprême retient officiellement dans ses visas et motifs la date du 16 janvier 2009), tendait à l'annulation du rejet tacite opposé par le Ministre d'État au recours formé le 16 septembre 2008 à l'encontre de la décision de la Direction de l'Habitat du 30 juin 2008, confirmée le 21 août 2008, classant l'appartement dans le secteur protégé. Consécutivement à l'acquisition du bien immobilier le 9 février 2009, le nouvel acquéreur, Monsieur B. S., a déposé une requête en intervention volontaire, enregistrée au Greffe Général le 20 avril 2009. Déclarant intervenir aux droits de l'hoirie V. par l'effet du transfert de propriété, il s'est associé pleinement aux conclusions à fin d'annulation déposées par les vendeurs. L'argumentation développée par les requérants principaux et soutenue par l'intervenant volontaire s'articulait autour de moyens de légalité externe et de légalité interne, tout en tentant de parer, dans les écritures de l'intervenant, à la fin de non-recevoir soulevée par l'État. Sur le terrain de la recevabilité, face à l'exception de tardiveté opposée par le Ministre d'État dans sa contre-requête du 20 mars 2009, l'intervenant volontaire, s'appuyant sur la jurisprudence du Tribunal Suprême (citant les décisions *TS 8 mars 2005, Sieur de C.* et *TS 13 juin 2005, Sieur C.*), soutenait qu'il convenait d'opérer une distinction fondamentale entre le rejet d'un recours gracieux dirigé contre une décision et le rejet d'une simple demande de révision ou d'abrogation de cette même décision. Selon cette thèse, la lettre adressée par Monsieur B. V. le 25 juillet 2008 à la Direction de l'Habitat ne constituait nullement un recours gracieux, mais une simple demande visant à « reconsidérer » le classement, c'est-à-dire une demande de révision. Dès lors, seule la décision de rejet de cette demande de révision, matérialisée par la lettre du 21 août 2008, s'avérait attaquable et avait valablement pu faire l'objet du recours administratif formé le 16 septembre 2008 auprès du Ministre d'État. Le silence gardé pendant quatre mois ayant fait naître un rejet implicite, la requête contentieuse déposée le 16 janvier 2009 aurait donc été introduite dans les délais légaux. Sur le terrain de la légalité externe, l'hoirie V. et Monsieur B. S. invoquaient la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Ils soutenaient, d'une part, que la décision initiale du 30 juin 2008 ne comportait strictement aucune motivation et, d'autre part, que le courrier confirmatif du 21 août 2008 était entaché d'une motivation imprécise, insuffisante et affectée d'une contrariété de motifs manifeste — en ce qu'il invoquait simultanément une location ancienne de 1937 et un bail de 2001 postérieur à la loi n° 1.235 —, ce qui équivalait selon eux à une absence totale de motivation. Sur le terrain de la légalité interne, les requérants et l'intervenant soutenaient que la décision de classement méconnaissait frontalement le champ d'application matériel de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée par la loi n° 1.256 du 12 juillet 2002. Rappelant la genèse historique de la législation protectrice des locataires depuis la loi n° 497 du 25 mars 1949 et l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959, ils faisaient valoir que l'article 1er de la loi n° 1.235 exclut expressément de ses dispositions les locaux « dont l'ancien occupant, antérieurement à l'entrée en vigueur de la présente loi, était propriétaire par dévolution successorale ». Ils affirmaient que l'appartement, occupé personnellement et sans interruption de 1944 à 2008 par L. V. (d'abord par mise à disposition familiale, puis comme propriétaire indivis par succession dès 1973), n'avait jamais été loué à des tiers depuis 1944. Selon eux, le bail de 1937-1939 ne pouvait être invoqué sans violer le principe de non-rétroactivité des lois, et le bail enregistré en mai 2001 avec effet au 1er janvier 2001 ne modifiait en rien la qualité de propriétaire par dévolution successorale de L. V. au moment de l'entrée en vigueur de la loi. L'intervenant volontaire contestait en outre vigoureusement l'analyse de l'État selon laquelle L. V. aurait exercé un « droit de rétention » entre 1944 et 1973, rappelant la définition civiliste stricte de cette sûreté qui suppose un rapport d'obligation entre un créancier détenteur et un débiteur. Enfin, Monsieur B. S. élevait le débat sur le terrain de la conventionnalité, arguant qu'interpréter la notion d'« ancien occupant » comme exigeant que le propriétaire ait quitté les lieux avant l'entrée en vigueur de la loi créerait une discrimination prohibée par l'article 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), et que ce classement infondé portait une atteinte flagrante au droit au respect des biens garanti par l'article 1er du Premier Protocole additionnel à ladite Convention, textes rendus exécutoires à Monaco par Ordonnances Souveraines du 15 février 2006. En défense, par sa contre-requête du 20 mars 2009 et son mémoire en défense à intervention volontaire du 28 mai 2009, le Ministre d'État concluait, à titre principal, à l'irrecevabilité manifeste de la requête principale et, par voie de conséquence, de l'intervention volontaire. S'appuyant sur l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 et sur la jurisprudence constante du Tribunal Suprême (*TS 12 février 1962, V.* ; *TS 30 juin 1976, R.*), le Ministre d'État soutenait qu'un recours gracieux ou hiérarchique ne proroge qu'une seule fois le délai du recours contentieux. Or, selon l'Administration, la lettre de Monsieur B. V. du 25 juillet 2008 demandant le retrait de la décision du 30 juin 2008 qu'il jugeait illégale constituait indiscutablement un premier recours gracieux, et non une demande d'abrogation fondée sur un changement de circonstances. Ce recours ayant été expressément rejeté le 21 août 2008, le délai de recours contentieux de deux mois avait recommencé à courir pour expirer le 22 octobre 2008. Le second recours adressé au Ministre d'État le 16 septembre 2008 n'avait pu proroger une seconde fois ce délai, rendant la requête de janvier 2009 tardive. De plus, l'État opposait à l'intervenant volontaire une irrecevabilité spécifique tirée des articles 17 et 21 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 : les hoirs V. ayant laissé expirer le délai d'un mois pour répliquer à la contre-requête et ne s'étant pas expliqués sur la fin de non-recevoir, l'intervenant ne pouvait se substituer à eux pour présenter des arguments nouveaux en réplique sans se voir reconnaître plus de droits que les requérants principaux. À titre subsidiaire, sur le fond, le Ministre d'État réfutait l'ensemble des moyens. Sur la légalité externe, il soutenait que la décision du 30 juin 2008, se bornant à constater une situation juridique, n'entrait dans aucune des huit catégories limitativement énumérées par l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 imposant une motivation à peine de nullité. Sur la légalité interne, l'État livrait une exégèse stricte de l'article 1er de la loi n° 1.235 tel que modifié par la loi n° 1.256 du 12 juillet 2002, décomposant l'exception légale en trois conditions cumulatives : une occupation en qualité de propriétaire pendant au moins deux ans avant la loi, l'absence d'entrée dans les lieux par exercice d'un droit de reprise ou de rétention, et enfin le départ des lieux avant l'entrée en vigueur de la loi (découlant des termes « ancien occupant » et « du jour où son occupation a pris fin »). Or, selon l'Administration, deux conditions faisaient défaut : d'une part, L. V. ayant occupé le bien sans être propriétaire de 1944 à 1973, son maintien postérieur relevait d'un droit de rétention ; d'autre part et surtout, étant demeuré dans les lieux jusqu'à son décès en avril 2008, il n'était pas un « ancien occupant » au jour de l'entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 2002. Enfin, l'État écartait les griefs conventionnels (articles 14 CEDH et 1er du Protocole n° 1), justifiant la différence de traitement par l'objectif d'intérêt général visant à sauvegarder les droits des locataires en déjouant les pratiques frauduleuses de propriétaires qui occuperaient brièvement leurs locaux dans le seul dessein de les soustraire au secteur protégé. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Si l'affaire présentait en toile de fond d'importantes questions relatives à l'obligation de motivation des décisions de classement prises par la Direction de l'Habitat au regard de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, ainsi qu'à l'interprétation téléologique et littérale des cas d'exclusion du secteur locatif protégé prévus par l'article 1er de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée, le Tribunal Suprême n'a pas eu à les trancher. Conformément à l'orthodoxie du contentieux administratif, l'examen préalable de la recevabilité de la requête commandait l'issue du litige. Le problème juridique central soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême, statuant en matière administrative, se résumait dès lors à une question de procédure contentieuse d'une grande rigueur : **quelle est la nature juridique exacte d'un courrier par lequel les destinataires d'une décision administrative individuelle sollicitent de son auteur qu'il la « reconsidère » pour des motifs de fait et de droit, et l'exercice ultérieur d'un recours hiérarchique, formé après le rejet exprès de cette première demande, est-il susceptible de proroger ou de rouvrir le délai du recours contentieux au sens de l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 ?** En filigrane, la Haute Juridiction devait également déterminer le sort procédural d'une requête en intervention volontaire formée par l'acquéreur subséquent du bien litigieux lorsque la requête principale des vendeurs est frappée d'une irrecevabilité pour tardiveté. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême se caractérise par sa concision, sa clarté et son implacable logique déductive, s'inscrivant dans la pure tradition de la rédaction des arrêts des juridictions administratives suprêmes d'inspiration francophone. En six considérants ramassés sous l'unique intitulé « Sur la recevabilité », la juridiction accueille pleinement la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État et clôt le débat sans aborder le fond du droit. Dans un premier temps, le Tribunal Suprême pose la majeure de son syllogisme juridique en rappelant la règle textuelle et son corollaire jurisprudentiel. Visant l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, il rappelle le principe fondamental selon lequel « un recours gracieux ou hiérarchique formé devant l'autorité administrative n'a pour effet de proroger le délai du recours contentieux qu'à la condition d'avoir été lui-même formé dans ce délai ». Immédiatement après, dans son deuxième considérant, le Tribunal énonce la règle prohibitive du cumul des prorogations : « il résulte des mêmes dispositions qu'un recours hiérarchique formé postérieurement au rejet exprès d'un recours gracieux ne peut réouvrir le délai du recours contentieux ». Ce faisant, le juge suprême consacre l'adage procédural selon lequel la conservation du délai de recours contentieux par la voie d'un recours administratif préalable ne peut jouer qu'une seule fois. Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême procède à la qualification juridique des faits de l'espèce, étape décisive qui anéantit la stratégie défensive de l'intervenant volontaire. Ce dernier tentait d'échapper à la forclusion en qualifiant le courrier du 25 juillet 2008 de simple « demande de révision ou d'abrogation » afin de réserver la qualification de premier recours administratif au courrier adressé au Ministre d'État le 16 septembre
# Cour d'Appel de Monaco, 28 septembre 2018, n° 17320 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 28 septembre 2018, n° 17320 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/2018/09-28-17320)) ## Faits et procédure Par un acte sous seing privé du 1er décembre 2002, intitulé « convention d'occupation », l'État de Monaco, représenté par l'Administrateur des Domaines, a autorisé la société A à occuper, à titre précaire et révocable, un local de 368,50 m² situé dans le hangar de l'héliport public, côté Est. L'autorisation était consentie pour trois années, du 1er juillet 2002 au 30 juin 2005, moyennant une redevance annuelle de 25.393,12 €, révisable chaque année selon l'indice des prix à la consommation publié par l'INSEE. La convention n'a pas été renouvelée. La société A a néanmoins continué d'occuper le local après le 30 juin 2005 et a versé trimestriellement les redevances à l'Administration des Domaines. Par acte du 26 février 2016, l'État a assigné la société devant le Tribunal de première instance afin d'obtenir son expulsion, une indemnité d'occupation et diverses sommes. Par jugement du 26 septembre 2017, le tribunal a constaté que la société occupait sans droit ni titre depuis le 1er juillet 2005, ordonné son expulsion avec le concours de la force publique, fixé à sa charge une indemnité d'occupation de 25.393,12 € par an à compter du 1er avril 2017, rejeté ses demandes reconventionnelles et refusé l'exécution provisoire. La société A a relevé appel. Elle demandait notamment le sursis à toutes opérations d'expulsion ou, à défaut, un délai d'au moins six mois pour libérer les lieux. Elle sollicitait également qu'il soit jugé qu'il appartenait à l'État de conclure avec elle une nouvelle convention d'occupation, et réclamait 5.000 € de dommages et intérêts pour procédure abusive. L'État de Monaco a conclu à la confirmation du jugement. Il a soulevé l'irrecevabilité de la demande de nouvelle convention, faute de nouveauté en cause d'appel. Le ministère public a également conclu à la confirmation. ## Question de droit La Cour devait déterminer si, à l'expiration du terme d'une convention d'occupation portant sur un local du domaine public de l'État, l'occupant peut obtenir du juge soit un délai pour libérer les lieux, soit la conclusion d'une nouvelle convention. Plus précisément, deux questions étaient posées : 1. La demande tendant à la conclusion judiciaire d'une nouvelle convention d'occupation était-elle recevable en cause d'appel, et, si oui, pouvait-elle être accueillie ? 2. L'occupation prolongée sans titre, sans mise en demeure préalable et sans réaction de l'administration pendant plusieurs années, pouvait-elle faire obstacle à l'expulsion ou ouvrir droit à un délai ? La Cour y répond en distinguant la recevabilité de la demande et son bien-fondé, puis en examinant successivement la régularité de l'occupation, le sursis à expulsion et la responsabilité pour abus. ## Solution et dispositif La Cour a d'abord confirmé le jugement en ce qu'il a ordonné l'expulsion. Elle relève que la société « ne justifiait d'aucun titre l'autorisant à occuper ce local, relevant du domaine public de l'État postérieurement au
# Tribunal Suprême de Monaco, 12 juillet 2022, n° 20637 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 12 juillet 2022, n° 20637 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2022/07-12-20637)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La question du logement au sein de la Principauté de Monaco cristallise depuis la seconde moitié du XXe siècle une tension permanente entre, d'une part, la garantie constitutionnelle du droit de propriété et, d'autre part, les impératifs démographiques et sociaux liés à l'exiguïté du territoire monégasque. Dès l'année 1949, l'État monégasque a instauré une régulation du secteur locatif d'habitation afin de permettre aux foyers monégasques ainsi qu'aux ressortissants étrangers privés de logement à la suite de la guerre de continuer à se loger sur le territoire national. Cette régulation s'est traduite par l'instauration d'un secteur locatif dit « protégé », caractérisé à l'origine par un système d'encadrement légal au sein duquel l'État fixait unilatéralement un loyer forfaitaire pour les locaux concernés. Au fil des décennies, des réformes législatives successives ont aménagé ce régime. La loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 a substitué au loyer forfaitaire un régime d'encadrement imposant aux propriétaires de fixer le loyer par référence aux loyers appliqués à des logements comparables, relevant du même régime juridique et situés dans des immeubles présentant des caractéristiques équivalentes. Alors qu'il avait été initialement envisagé de mettre un terme à ce régime à l'issue d'un délai de cinq ans, la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004 a pérennisé le système d'encadrement des loyers dans le but de permettre aux nationaux de se loger dans leur pays, aux côtés d'une population stable justifiant d'attaches réelles et anciennes avec la Principauté, indépendamment de toute considération de fortune. Toutefois, le critère temporel d'assujettissement à la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 — à savoir les locaux construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 — emportait une conséquence mécanique majeure : la démolition d'un immeuble ancien en vue de sa reconstruction faisait sortir les nouveaux logements édifiés du champ d'application de la loi de 2000, ces derniers étant achevés postérieurement à la date butoir de 1947. Face à la multiplication des opérations de promotion immobilière, ce mécanisme a engendré un phénomène de disparition progressive du parc locatif relevant du secteur protégé. Pour endiguer cette érosion, une proposition de loi n° 239 a été déposée le 1er juin 2018 sur le bureau du Conseil National. Ce texte initial entendait élargir le champ des personnes protégées et créait un dispositif imposant aux propriétaires souhaitant démolir et reconstruire des immeubles du secteur protégé de céder à titre gratuit à l'État des locaux similaires afin de les soumettre à la loi du 28 décembre 2000, avec pour contrepartie un droit de surélévation relevant du secteur libre. Le Gouvernement Princier a transformé cette initiative parlementaire en un projet de loi n° 1.006, déposé le 2 décembre 2019 (également mentionné au 12 décembre 2019 dans l'exposé des requérants). Tout en conservant l'économie générale du dispositif de reconstitution du parc protégé, le projet de loi a substitué à la cession gratuite un mécanisme de cession à titre onéreux, dont le prix devait néanmoins être calculé en prenant pour base le seul coût de la construction. Ce processus législatif a abouti à l'adoption de la loi n° 1.508 du 2 août 2021 relative à la sauvegarde et à la reconstruction des locaux à usage d'habitation relevant des dispositions de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000. Cette loi modifie substantiellement le régime du secteur protégé à travers plusieurs séries de mesures : * Elle élargit la catégorie des personnes protégées aux « Enfants du pays » (tels que définis par la loi du 2 juillet 2021) ainsi qu'aux parents étrangers d'enfants monégasques sous certaines conditions de résidence et de charge effective (article 2). * Elle réforme les obligations en matière de congé, de préavis (fixé à six mois) et de prise en charge financière ou matérielle du relogement des locataires évincés lors d'opérations de démolition-reconstruction ou de travaux de surélévation et d'addition de construction rendant les lieux impropres à l'habitation (articles 3, 4 et 5). * Elle précise les règles de détermination des loyers par référence au sein du secteur d'habitation (article 6). * Enfin et surtout, par son article 8 (insérant un article 39-1 dans la loi du 28 décembre 2000), elle conditionne la délivrance des autorisations de démolir et de reconstruire des immeubles comprenant au moins un local régi par la loi de 2000 à l'obligation pour le propriétaire de construire, à l'étage médian du nouvel édifice, un ou deux « étages spécifiques » composés exclusivement de locaux de substitution (assortis chacun d'un emplacement de stationnement et d'une cave), et de les céder à l'État à l'achèvement des travaux moyennant un prix calculé sur la base du coût de la construction défini par arrêté ministériel (ou, à défaut et avec l'accord de l'État, de procéder à une dation de locaux existants ou à une affectation dans une opération concomitante). En contrepartie de cette cession obligatoire, la loi prévoit l'octroi de plein droit d'une majoration du volume constructible d'un ou deux étages libres de toute contrainte locative. En application de ce texte, deux arrêtés ministériels n° 2021-816 et n° 2021-817 ont été édictés le 17 décembre 2021 pour fixer le mode de calcul du coût de la construction et les critères d'équivalence des locaux de compensation. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant que ce nouveau dispositif législatif portait une atteinte inconstitutionnelle à leurs droits fondamentaux, deux recours en annulation distincts ont été introduits devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, statuant en matière constitutionnelle et siégeant en Assemblée plénière. Le premier recours (enregistré le 5 octobre 2021 sous le numéro TS 2022-01) a été formé par les hoirs M. (Monsieur C. M., Madame D. M. et Madame M. M.), propriétaires de biens immobiliers situés dans le secteur protégé. Leur requête tendait à l'annulation du seul article 8 de la loi n° 1.508 du 2 août 2021, ainsi qu'à la condamnation de l'État aux entiers dépens. Le second recours (enregistré sous le numéro TS 2022-02, dont le développement initial dans les visas est partiellement omis dans le texte reproduit de la décision, mais dont la teneur ressort intégralement des motifs et du résumé officiel) a été introduit par l'Association des propriétaires de Monaco et visait à l'annulation des articles 2, 3, 4, 5, 6 et 8 de la même loi. À l'appui de leurs prétentions dirigées contre l'article 8, les hoirs M. soutenaient que ce texte violait le droit de propriété garanti par l'article 24 de la Constitution monégasque, tant au titre d'une privation de propriété dépourvue de juste indemnité qu'au titre d'une atteinte disproportionnée aux conditions d'exercice de ce droit. Ils faisaient valoir une série d'arguments techniques particulièrement circonstanciés : * Le mécanisme de cession forcée à l'État constitue une véritable expropriation qui ne dit pas son nom, privant les propriétaires de la faculté de conserver leurs biens reconstruits ou de choisir librement leur acquéreur. * Le cahier des charges imposé par l'État (détermination étatique de la typologie des logements, obligation d'affecter des étages entiers dès lors qu'un seul appartement de l'immeuble démoli relevait de la loi de 2000) engendre un « effet de cliquet » obligeant les propriétaires à céder à l'État des surfaces supérieures à celles détruites, pénalisant par ailleurs les copropriétaires de lots libres dans les immeubles « mixtes ». * Le mode de calcul des surfaces ne retient que la « surface intérieure », aboutissant à une dépossession gratuite des superficies extérieures (balcons, loggias, terrasses), tandis que l'obligation d'assigner l'étage médian (et le cas échéant l'étage immédiatement supérieur) aux locaux cédés à l'État valorise artificiellement le patrimoine public au détriment des copropriétaires privés relégués aux étages inférieurs. * L'obligation de rattacher à chaque local de substitution une cave et un emplacement de stationnement (dont la valeur unitaire sur le marché monégasque oscille entre 200 000 et 300 000 euros) excède le champ de la loi de 2000, qui ne vise que l'habitation, et se heurte à des impossibilités matérielles tout en privant les propriétaires de profits légitimes. * Les alternatives de dation ou d'affectation dans une opération concomitante sont en pratique réservées aux seuls promoteurs immobiliers disposant de plusieurs immeubles neufs. * Sur le terrain indemnitaire, le prix de cession est plafonné au seul coût de revient de la construction (évalué en moyenne à 5 000 euros par mètre carré contre une valeur vénale de revente sur le marché du neuf de 50 000 euros par mètre carré, soit un rapport de un à dix). De surcroît, l'arrêté ministériel n° 2021-816 du 17 décembre 2021 exclut ou réduit de nombreux postes de dépenses (fixant un prix forfaitaire, non révisable et non indexable) et la loi met les frais d'acte à la charge exclusive du propriétaire vendeur, à rebours des usages et de l'article 1435 du Code civil. * Enfin, la contrepartie résidant dans la majoration du volume constructible d'un ou deux étages est jugée illusoire, car enserrée dans les règles strictes d'urbanisme, privée du bénéfice des hauteurs sous plafond de trois mètres prévues par l'Ordonnance Souveraine du 13 septembre 2013 (limitant les étages à 2,7 mètres), et dépourvue d'intérêt lorsque le règlement d'urbanisme autorisait déjà de tels volumes. L'Association des propriétaires de Monaco contestait quant à elle, outre l'article 8, l'élargissement des bénéficiaires du secteur protégé opéré par l'article 2 (estimant qu'il excédait les limitations constitutionnellement admissibles au droit de propriété), la participation financière du propriétaire au relogement étatique et les préavis de six mois instaurés par les articles 3 et 5 (jugés excessifs), l'obligation de relogement pesant sur le propriétaire réalisant des travaux de surélévation ou d'addition de construction prévue par l'article 4 (invoquant une rupture du principe d'égalité par rapport aux propriétaires procédant à une démolition-reconstruction), ainsi que les modalités de fixation des loyers de référence de l'article 6 (reprochant au texte de ne pas permettre une comparaison adéquate et d'exclure les loyers du secteur libre neuf). En défense, par une contre-requête du 7 décembre 2021 et une duplique du 7 février 2022, le Ministre d'État concluait au rejet des requêtes et à la condamnation des requérants aux dépens. Le Gouvernement Princier soutenait que la loi poursuivait trois objectifs d'intérêt général majeurs : mettre fin à la disparition programmée du secteur protégé, assurer le renouvellement qualitatif de ce parc pour offrir des logements confortables aux personnes protégées, et libérer à terme les propriétaires privés des contraintes de la loi de 2000 en repositionnant l'État comme acteur principal et stratégique du secteur social. Sur la constitutionnalité de l'article 8, le Ministre d'État réfutait toute qualification d'expropriation ou de privation de propriété : selon lui, le texte n'imposait pas aux propriétaires de céder leurs biens existants, mais édictait une simple « obligation d'édifier des locaux revenant à l'État moyennant indemnité » à l'occasion d'une opération volontaire de reconstruction. Il affirmait que l'équilibre économique était pleinement sauvegardé et même très favorable aux propriétaires, puisque ceux-ci conservaient l'intégralité de leurs volumes antérieurs désormais libérés du régime de la loi de 2000 et bénéficiaient de plein droit, par dérogation aux cotes maximales du Règlement d'urbanisme, d'un volume supplémentaire équivalent aux étages transférés à l'État, doté d'une valeur vénale et locative en secteur libre très supérieure. Il ajoutait que le coût de construction intégrait celui des terrasses, caves et parkings, et que l'invocation des arrêtés ministériels d'application du 17 décembre 2021 était inopérante pour apprécier la constitutionnalité d'une loi. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême était invité à résoudre une question fondamentale de droit constitutionnel économique et social : dans quelle mesure le législateur monégasque peut-il, au nom de l'objectif d'intérêt général visant à préserver et renouveler le parc immobilier à loyer modéré destiné aux nationaux et aux résidents durablement établis (« Enfants du pays »), alourdir les obligations pesant sur les propriétaires bailleurs du secteur protégé — en élargissant le cercle des bénéficiaires, en renforçant les contraintes de préavis et de relogement, et surtout en subordonnant toute opération de démolition-reconstruction à la construction et à la cession forcée à l'État, au prix coûtant, d'étages entiers de logements de substitution avec leurs dépendances contre l'octroi d'un bonus de constructibilité — sans méconnaître le droit de propriété garanti par l'article 24 de la Constitution ni le principe d'égalité devant la loi ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Après avoir joint les deux requêtes connexes, le Tribunal Suprême déploie un contrôle de constitutionnalité différencié et d'une grande précision chirurgicale. S'appuyant sur sa grille d'analyse classique qui concilie la protection du droit de propriété (article 24 de la Constitution) avec les exigences résultant de l'exiguïté géographique du territoire et de la priorité accordée aux Monégasques (articles 25 et 32 de la Constitution), la Haute Juridiction procède en deux temps : elle valide les dispositions d'aménagement du régime locatif (articles 2 à 6), au besoin sous le bénéfice de réserves d'interprétation, avant de frapper d'une censure totale le mécanisme de cession forcée de l'article 8 et ses dispositions indissociables. #### 1. La validation sous réserves des aménagements du statut locatif protégé (articles 2 à 6) Le Tribunal Suprême examine successivement les griefs formulés par l'Association des propriétaires de Monaco contre les articles 2 à 6 de la loi n° 1.508 du 2 août 2021 : * **Sur l'élargissement des bénéficiaires (article 2) :** La loi ajoute à la liste des personnes protégées le père ou la mère d'un enfant monégasque ayant eu pendant au moins dix ans la charge effective de cet enfant et justifiant d'au moins dix années de résidence à Monaco, ainsi que les ressortissants étrangers reconnus comme « Enfants du Pays » par la loi du 2 juillet 2021 (qu'un de leurs auteurs ou adoptants soit lui-même né et résident à Monaco ou qu'ils relèvent des autres catégories définies par ladite loi). Le Tribunal juge qu'en prenant en compte « les liens étroits de ces catégories de personnes avec la Principauté », le législateur a fait usage de sa « liberté d'appréciation » sans porter au droit de propriété une atteinte excédant ce qu'autorisent les exigences constitutionnelles (considérants 6 et 7). * **Sur l'indemnité de relogement et le préavis de six mois en cas de démolition-reconstruction ou de travaux lourds (articles 3 et 5) :** L'article 3 confie à l'État le relogement des locataires évincés lors d'une démolition-reconstruction afin de ne pas en faire peser le poids financier sur ces derniers, mais impose au propriétaire de verser à l'État une indemnité forfaitaire par locataire, fixée par arrêté ministériel. Le Tribunal valide le principe d'une telle participation financière, mais assortit sa décision d'une première **réserve d'interprétation** directive à l'adresse du pouvoir réglementaire : « il appartiendra au Ministre d'État de fixer le montant de cette indemnité conformément à son objet et de veiller à ce qu'elle ne constitue pas une charge excessive pour les propriétaires concernés » (considérant 8). Par ailleurs, l'instauration d'un préavis de congé de six mois, tant pour démolition-reconstruction (article 3) que pour travaux rendant le local impropre à l'habitation (article 5), est jugée proportionnée eu égard aux délais nécessaires pour mettre en œuvre la procédure de relogement des personnes protégées (considérants 9 et 12). * **Sur l'obligation de relogement temporaire lors de travaux de surélévation ou d'addition (article 4) :** Au grief tiré de la violation du principe d'égalité entre le propriétaire qui démolit (où l'État reloge moyennant finance) et celui qui surélève son immeuble (tenu d'assurer lui-même le relogement temporaire), le Tribunal oppose une différence objective de situation juridique. Dans le cas d'une surélévation ou addition de construction, « la relation contractuelle entre le bailleur et le locataire se poursuit [...], le locataire retrouvant son logement à l'issue des travaux », tandis que le bail prend définitivement fin en cas de démolition-reconstruction. La différence de traitement est donc en rapport direct avec l'objet de la loi (considérants 10 et 11). * **Sur la détermination des loyers de référence (article 6) :** Le texte maintenait la formule de la loi de 2000 visant les loyers appliqués aux locaux relevant du même régime juridique « à la date de promulgation de la présente loi ». Pour neutraliser le grief de l'association requérante qui craignait l'impossibilité de valoriser les logements neufs ou rénovés, le Tribunal émet une seconde **réserve d'interprétation** (mentionnée comme telle dans le dispositif) : cette disposition doit être lue comme englobant l'ensemble des locaux énumérés à l'article 1er de la loi de 2000. Elle permet ainsi la comparaison entre les biens neufs entrés dans le champ de la loi et les biens construits avant le 1er septembre 1947 ayant fait l'objet de « travaux significatifs de rénovation ou d'amélioration ». En revanche, le Tribunal écarte fermement la prétention visant à intégrer dans le panel de comparaison les loyers des logements neufs du secteur libre (considérants 13 à 16). #### 2. La censure du dispositif de cession forcée et de reconstruction sous contrainte (article 8) L'examen de l'article 8 donne lieu à une démonstration particulièrement nuancée, structurée en trois étapes dialectiques (considérants 17 à 30). Dans un premier temps, le juge constitutionnel **reconnaît la légitimité du triple objectif d'intérêt général** poursuivi par le législateur : faire obstacle à la disparition progressive du secteur protégé sous l'effet des promotions immobilières, assurer le renouvellement qualitatif de ce parc pour offrir des immeubles plus confortables, et libérer à terme les propriétaires privés des contraintes de la loi de 2000 par le « repositionnement de l'État en tant qu'acteur principal et stratégique du secteur protégé ». Ces finalités concourent directement à l'exigence constitutionnelle permettant aux Monégasques et aux personnes ayant des liens particuliers avec la Principauté de se loger à Monaco (considérant 23). Dans un deuxième temps, de manière très remarquable, le Tribunal **écarte le grief central des requérants relatif à l'insuffisance de l'indemnisation pécuniaire principale**. Certes, la Haute Juridiction constate sans détour que le défaut d'accord de l'État sur le prix bloque l'autorisation de démolir, que les travaux préparatoires démontrent que le « coût de
# Tribunal Suprême de Monaco, 23 juin 2023, n° 30062 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 23 juin 2023, n° 30062 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2023/06-23-30062)) Le droit monégasque des baux d'habitation portant sur le parc immobilier ancien – dit du « secteur protégé » – constitue un édifice législatif d'une technicité singulière, au sein duquel la chronologie des vacances locatives, l'historique des dévolutions successorales et la configuration physique des immeubles s'entrecroisent pour déterminer l'étendue des prérogatives du propriétaire. La décision rendue le 23 juin 2023 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière sous le numéro TS 2022-07 (n° 30062), en offre une illustration topique. Saisi sur renvoi préjudiciel du Tribunal de première instance en appréciation de validité d'un acte administratif, le juge constitutionnel et administratif monégasque précise tout à la fois les règles gouvernant la recevabilité du recours sur renvoi, la délimitation de la compétence du Directeur de l'Habitat, ainsi que l'articulation stricte des différents régimes locatifs applicables aux locaux construits ou achevés avant le 1er septembre 1947. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'origine matérielle du litige plonge ses racines au milieu du XXe siècle et nécessite de retracer avec minutie la généalogie tant immobilière que familiale du bien en cause. Le local litigieux consiste en un appartement de quatre pièces situé au premier étage d'un immeuble sis 5, rue des Violettes à Monaco (également désigné sous les mentions anonymisées « XXX » ou « XXXX » dans la décision), édifié vers 1900, et donc antérieurement à la date charnière du 1er septembre 1947. Selon la description produite aux débats, ce bâtiment de trois étages sur caves, d'une superficie au sol d'environ 150 m², présente un gros œuvre de bonne qualité mais un aménagement intérieur qualifié d'inférieur par les requérants (séparations entre étages et planchers, cage d'escalier large mais ne permettant pas l'installation d'un ascenseur, petite taille des toilettes et salles de bains, dégagements intérieurs peu importants, absence d'escalier de service, accès unique par étage à la cage d'escalier reliée à la porte d'entrée par un couloir sans vestibule). Lors du partage de la succession F. intervenu en 1942, M. C. G. a hérité de l'entier premier étage de cet immeuble. À cette époque, cet étage n'était pas constitué d'une unité d'habitation unique, mais se composait de trois appartements distincts : un logement de trois pièces et deux studios (appartements d'une pièce). L'année 1955 marque un tournant décisif dans le statut juridique de ces trois entités locatives. D'une part, le logement de trois pièces, alors donné en location, a fait l'objet d'un jugement du Tribunal de première instance en date du 29 mars 1955. Par cette décision, la juridiction civile a prononcé la résiliation du bail, ordonné l'expulsion de la locataire occupante et expressément « dit que les locaux ainsi rendus vacants seront soumis aux dispositions du Titre II de la loi 497 à dater du jour de l'expulsion de l'occupante » (loi n° 497 du 25 mars 1949). À la suite de cette expulsion, M. C. G. a exercé sur ce trois-pièces un droit de rétention. D'autre part, le 31 octobre 1955, les deux appartements d'une pièce ont également fait l'objet d'un droit de rétention et de reprise au profit de M. C. G. Des opérations matérielles de restructuration sont ensuite intervenues : en 1959, au départ de l'occupant congédié, les deux appartements d'une pièce ont été réunis. Puis, en 1964, l'ensemble des locaux du premier étage a été regroupé avec le trois-pièces pour ne plus former qu'un bien unique de quatre pièces. Cet appartement unifié a été occupé par les époux G. jusqu'au 30 septembre 1975. À cette date, ces derniers ont procédé à un échange avec leur fille, Mme J. G. (prénommée Jeanine). Mme J. G. est ultérieurement devenue propriétaire de cet appartement par voie de dévolution successorale en deux étapes, les 11 décembre 1990 et 17 avril 1998. Elle a continué d'occuper personnellement le bien jusqu'à une date postérieure au 12 juillet 2002. Selon l'exposé des requérants, le logement est ensuite demeuré inoccupé de 2010 à 2014. C'est dans ce contexte que, par un contrat de bail à loyer conclu le 16 octobre 2014 et enregistré le 20 octobre suivant, Mme J. G. a donné cet appartement en location à Mme M. G. En 2016, la bailleresse, Mme J. G., a été placée sous le régime de la tutelle, Mme XXXX étant désignée en qualité d'administratrice judiciaire de ses biens (cette dernière exerçant par ailleurs, depuis 2012, les fonctions d'administratrice judiciaire des biens du fils de Mme J. G., M. P. R.). Soucieuse de clarifier la situation administrative du patrimoine de la majeure protégée, Mme XXXX a adressé au Directeur de l'Habitat, par courrier du 22 mai 2017, une demande de renseignement relative au statut juridique de l'appartement du premier étage. Par une lettre du 2 juin 2017 – qui constitue l'acte administratif au cœur du litige –, le Directeur de l'Habitat lui a répondu que ce logement relevait des dispositions de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée, relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, tout en l'informant que sa Direction se tenait à sa disposition pour tout renseignement utile. En dépit d'une intervention de Mme D., syndic bénévole de l'immeuble et arrière-petite-fille de M. F., qui indiquait à l'Administration le 19 juin 2017 que seul un appartement du troisième étage avait été « mis sous loi » pour une période déterminée, la Direction de l'Habitat a maintenu sa position par un courrier explicatif détaillé du 18 juillet 2017, retraçant l'historique des vacances de 1955 et de l'occupation postérieure au 12 juillet 2002 pour exclure toute exception à l'application de la loi n° 1.235. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Tirant les conséquences de la soumission du bien au secteur protégé, le Ministre d'État a saisi le Procureur Général. En janvier 2019, ce dernier a fait assigner la bailleresse (Mme J. G.) et la locataire (Mme M. G.) devant le Tribunal de première instance de Monaco. L'action du ministère public tendait à une double fin : d'une part, faire constater la nullité du bail signé le 16 octobre 2014, au motif qu'il avait été conclu en méconnaissance de la procédure applicable aux logements réservés aux personnes protégées et sans déclaration préalable de vacance auprès de la Direction de l'Habitat ; d'autre part, voir ordonner l'expulsion de la locataire, Mme M. G. Devant la juridiction civile, la défense a contesté l'assujettissement du bien à la loi n° 1.235, en excipant de l'illégalité de la décision du Directeur de l'Habitat du 2 juin 2017. Par un jugement avant dire droit du 28 mai 2020 (également mentionné par erreur matérielle comme daté du 18 mai 2020 dans la réplique des requérants), le Tribunal de première instance a sursis à statuer sur la demande en nullité du bail et a renvoyé Mme J. G. et Mme M. G. à saisir le Tribunal Suprême d'un recours en appréciation de validité de la décision du 2 juin 2017. Le juge judiciaire a motivé ce renvoi préjudiciel par le fait que l'argumentation développée devant lui était fondée sur la classification de l'immeuble (tendant à établir son appartenance à la catégorie 2B de l'article 3 de l'Ordonnance Souveraine n° 77 du 22 septembre 1949) et visait à faire juger qu'une telle classification relevait des parties et non de l'Administration. Toutefois, un événement procédural majeur était survenu : Mme J. G. était décédée peu auparavant, le 3 avril 2020. Il a donc fallu régulariser la chaîne de représentation successorale et processuelle. Par un premier jugement du 8 mars 2021, le Tribunal de première instance a autorisé Mme XXXX, agissant ès qualités d'administratrice judiciaire des biens de M. P. R. (fils de la défunte), à accepter purement et simplement la succession de Mme J. G. Puis, par un second jugement du 13 juillet 2021, cette même juridiction l'a autorisée à reprendre l'instance civile pendante et à intenter une action devant le Tribunal Suprême en appréciation de validité de la décision du 2 juin 2017. C'est ainsi que, par une requête enregistrée au Greffe Général le 7 décembre 2021 sous le numéro TS 2022-07 (soutenue ensuite par une réplique du 11 mars 2022), M. P. R. (représenté par Mme XXXX) et Mme M. G. ont saisi le Tribunal Suprême. Leurs prétentions tendaient à l'appréciation de validité (bien que le terme d'« annulation » ait été improprement employé dans leurs écritures) de la décision du 2 juin 2017 et à la condamnation de l'État aux entiers dépens. Au soutien de leur recours, les requérants développaient deux moyens de légalité : 1. **Un moyen de légalité externe tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte** : en s'appuyant sur un précédent du Tribunal Suprême (TS, 25 novembre 2014, *hoirs CO. c/ État de Monaco*), ils soutenaient que le Directeur de l'Habitat n'avait pas compétence pour procéder au classement de l'immeuble au regard de l'Ordonnance Souveraine n° 77 du 22 septembre 1949. 2. **Un moyen de légalité interne tiré de l'erreur de droit** : ils affirmaient que l'immeuble, au vu de ses caractéristiques architecturales issues de l'acte de partage de 1942 et des attestations de la syndic bénévole Mme D., relevait de la catégorie 2, sous-catégorie B (2B) de l'Ordonnance Souveraine n° 77. Or, selon eux, l'appartenance à cette catégorie 2B suffisait, par l'effet du régime dérogatoire institué par la loi n° 887 du 25 juin 1970, à faire échapper le logement au régime d'exception de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000. En réplique, face aux productions de l'État montrant que Mme D. avait déclaré un autre lot en catégorie 2D, ils faisaient valoir qu'il s'agissait d'un appartement du troisième étage gauche placé temporairement sous loi en contrepartie d'un logement domanial en rez-de-chaussée pour motifs de santé, et qu'en vertu de la jurisprudence *Hoirs CO.* précitée, les appartements d'un même immeuble peuvent être classés dans des catégories différentes. Sur la recevabilité, ils opposaient l'absence de signification du jugement de renvoi du 28 mai 2020 (empêchant le délai de deux mois de l'article 16 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 de courir) et l'invitation expresse faite par le juge civil à Mme M. G. de saisir le Tribunal Suprême. En défense, par une contre-requête du 9 février 2022 et une duplique du 12 avril 2022, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête et à la condamnation des requérants aux dépens. À titre principal, il soulevait deux fins de non-recevoir : 1. **La tardiveté du recours** : analysant les écritures adverses comme formulant un recours direct en annulation et non un recours en appréciation de validité, il soutenait qu'en application de l'article 13 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963, le délai de deux mois courait à compter de la connaissance acquise de l'acte, laquelle était avérée dès la procédure judiciaire ayant abouti au jugement du 28 mai 2020. 2. **Le défaut d'intérêt à agir de la locataire, Mme M. G.** : il faisait valoir que celle-ci n'était pas destinataire de la décision du 2 juin 2017, à laquelle elle demeurait tiers. À titre subsidiaire, sur le fond, le Ministre d'État défendait la pleine légalité de l'acte : 1. **Sur la compétence** : il invoquait l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine du 28 avril 2014 chargeant la Direction de l'Habitat de veiller au respect de la loi n° 1.235, ainsi que la jurisprudence du Tribunal Suprême (TS, 7 avril 2014, *Dame G. V. épouse C.*), pour soutenir que le Directeur pouvait légalement répondre à une demande de renseignement en précisant qu'un bien relève de la loi de 2000, sans pour autant procéder à un classement formel. 2. **Sur le bien-fondé (absence d'erreur de droit)** : au-delà de la contestation de la valeur probante des dires de Mme D., le Ministre d'État démontrait le caractère totalement inopérant du débat sur le classement en catégorie 2B. Se fondant sur le texte des articles 1er et 2 de la loi n° 887 du 25 juin 1970 et sur l'interprétation qu'en a donnée le Tribunal Suprême (décision n° 2011-01 du 17 juin 2011), il rappelait que le régime dérogatoire de la loi n° 887 ne s'applique aux locaux de catégorie 2A et 2B que s'ils deviennent vacants à compter du 1er octobre 1971. Or, les trois lots d'origine étant devenus vacants en 1955 (donc avant le 1er octobre 1971), le bien ne pouvait relever de la première exception de l'article 1er de la loi n° 1.235 (issue de la loi n° 1.377 du 18 mai 2011). Quant à la seconde exception prévue par ce même article 1er (libération antérieure à l'entrée en vigueur de la loi n° 1.235 par un propriétaire détenant le bien depuis plus de deux ans hors droit de reprise ou de rétention), elle était également inapplicable puisque Mme J. G. avait occupé les lieux jusqu'à une date postérieure au 12 juillet 2002, soit après l'entrée en vigueur de la loi du 28 décembre 2000. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême était confronté à une série de questions juridiques emboîtées, relevant tant du droit processuel administratif que du droit substantiel de l'habitat protégé : En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité : une requête introduite sur renvoi de l'autorité judiciaire, mais sollicitant formellement « l'annulation » d'un acte administratif, peut-elle être requalifiée en recours en appréciation de validité soumis au régime de délai de l'article 16 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, et la partie au procès civil non destinataire de l'acte administratif initial dispose-t-elle d'un intérêt à agir devant le juge du renvoi ? En second lieu, sur le terrain de la compétence administrative : le Directeur de l'Habitat, lorsqu'il indique en réponse à une demande de renseignement qu'un appartement relève du champ d'application de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000, excède-t-il sa compétence en s'immisçant dans le classement des immeubles régi par l'Ordonnance Souveraine n° 77 du 22 septembre 1949 ? En troisième lieu, sur le fond du droit locatif : un appartement situé dans un immeuble construit avant le 1er septembre 1947, issu du regroupement de trois logements devenus vacants en 1955 à la suite d'une résiliation judiciaire et de l'exercice de droits de rétention et de reprise, puis occupé par sa propriétaire par voie successorale jusqu'à une date postérieure au 12 juillet 2002, peut-il échapper au régime d'exception de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000, soit au titre du régime dérogatoire de la loi n° 887 du 25 juin 1970 en raison de son appartenance alléguée à la catégorie 2B, soit au titre de l'exception de libération antérieure prévue par l'article 1er de la loi n° 1.235 ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême s'articule en deux temps parfaitement distincts, répondant successivement aux obstacles procéduraux avant d'examiner la validité intrinsèque de l'acte administratif. #### 1. L'accueil libéral de la recevabilité du recours sur renvoi préjudiciel (Considérants 2 à 6) Pour écarter les deux fins de non-recevoir opposées par le Ministre d'État, la Haute Juridiction fait prévaloir la réalité du mécanisme constitutionnel de renvoi sur les maladresses rédactionnelles de la requête. D'une part, le Tribunal rappelle les termes de l'article 16 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée : « Les recours en appréciation de validité et les recours en interprétation sur renvoi doivent être formés dans les deux mois de la date à laquelle la décision de la juridiction judiciaire est devenue définitive ». Constatant que la requête du 7 décembre 2021 sollicite improprement « l'annulation » de la décision du Directeur de l'Habitat, le juge ne s'arrête pas à la lettre de ce chef de conclusions. Il relève que la démarche des requérants est expressément fondée sur les jugements du Tribunal de première instance (des 28 mai 2020 et 13 juillet 2021) renvoyant les parties à saisir le Tribunal Suprême en application du 3° du B de l'article 90 de la Constitution. Par un effort d'interprétation constructive, il juge que la requête « doit dès lors être regardée comme un recours en appréciation de validité ». Cette qualification opérée, le régime du délai de recours bascule de l'article 13 (délai de deux mois à compter de la connaissance de l'acte pour le recours direct) vers l'article 16 précité. Or, le Tribunal constate qu'il est soutenu sans contradiction que le jugement de renvoi du 28 mai 2020 n'a jamais fait l'objet d'une signification. N'étant pas devenu définitif, le délai de deux mois de l'article 16 n'avait pas commencé à courir, rendant le grief de tardiveté infondé. D'autre part, s'agissant de l'intérêt à agir de la locataire, Mme M. G., le Tribunal Suprême adopte un raisonnement purement objectif et procédural : dès lors que le dispositif du jugement du Tribunal de première instance du 28 mai 2020 a nommément renvoyé Mme M. G. à saisir le Tribunal Suprême d'un recours en
# Juridiction monégasque (cour-europeenne-droits-homme), 28 mai 2025, n° jp-100054 > Décision commentée : Juridiction monégasque (cour-europeenne-droits-homme), 28 mai 2025, n° jp-100054 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-europeenne-droits-homme/2025/05-28-jp-100054)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L’affaire soumise à l’appréciation de la Cour européenne des droits de l’homme s’inscrit dans le contexte d’une opération d’aménagement et de promotion immobilière d’envergure projetée dans la Principauté de Monaco, sur le site dénommé l’« Esplanade des Pêcheurs », localisé Quai Rainier Ier Grand Amiral de France et sur une partie du Quai Antoine Ier. La société requérante, la SCI Esperanza, est propriétaire d’un bien immobilier situé à Monaco. Cet immeuble bénéficie d’une vue sur la mer, dont la société propriétaire estime qu'elle se trouverait directement affectée par la réalisation dudit projet immobilier. Par ailleurs, la société requérante se prévaut de la qualité de promoteur immobilier majeur au sein de la Principauté. La genèse de l’opération litigieuse remonte à la conclusion, le 5 septembre 2014, d’un protocole d’accord tripartite réunissant l’État monégasque, une société de gestion immobilière dénommée la société anonyme monégasque (SAM) Caroli Immo (anciennement SAMEGI), ainsi qu’un archéologue désigné sous les initiales F. G. Aux termes des stipulations de cet accord, il était prévu d’édifier sur le site de l’« Esplanade des Pêcheurs » un ensemble immobilier complexe comprenant des logements, des locaux commerciaux, des bureaux et des parcs de stationnement, outre l'aménagement d'une esplanade publique et la construction d’un musée dédié à l’archéologie sous-marine, lequel avait vocation à accueillir les collections appartenant à F. G. Toutefois, la mise en œuvre de ce protocole initial s’est heurtée à une volte-face de la puissance publique. En juillet 2015, l’État monégasque a procédé au retrait du projet de loi qu’il avait préalablement déposé devant le Conseil national. Ce texte législatif avait pour objet de prononcer la désaffectation du domaine public de la parcelle de terrain située sur l’Esplanade des Pêcheurs, terrain qui constituait l’assiette foncière indispensable à la réalisation de l’opération immobilière convenue dans le protocole du 5 septembre 2014. Ce retrait a déclenché un premier contentieux d’importance devant le Tribunal Suprême de Monaco, juridiction instituée en 1911 et régie par la Constitution du 17 décembre 1962 (dont l'article 90 lui confère la triple compétence de cour constitutionnelle, de haute juridiction administrative et de tribunal des conflits). Saisi par la SAM Caroli Immo, le Tribunal Suprême, statuant en assemblée plénière, a rendu une première décision le 29 novembre 2018 par laquelle il a constaté l’illégalité de la décision étatique de retrait de la signature du protocole d'accord. La haute juridiction monégasque a fondé sa censure sur la méconnaissance, par l'État, du droit de propriété de la SAM Caroli Immo tel que garanti par l’article 24 de la Constitution, ainsi que sur la violation du principe de sécurité juridique. Tirant les conséquences pécuniaires de cette illégalité fautive, le Tribunal Suprême a, par une seconde décision rendue en assemblée plénière le 25 juin 2020 et sur le fondement d'un rapport d'expertise ordonné par ses soins, condamné l'État à verser à la SAM Caroli Immo une indemnité d'un montant total de 136 992 000 euros, en réparation des préjudices découlant de l’abandon du projet et de la perte de chance subséquente. Confrontées aux conséquences financières particulièrement lourdes de cette condamnation juridictionnelle, les parties à ce premier litige ont engagé de nouvelles négociations. Celles-ci visaient à réviser à la baisse l’ampleur du projet initial et à garantir, notamment, la pleine disponibilité des espaces requis pour l'organisation et la tenue du Grand prix de Formule 1 de Monaco. L'aboutissement de ces pourparlers a conduit l’État monégasque à déposer un nouveau projet de loi devant le Conseil national. C'est dans ces conditions qu'a été adoptée la loi n° 1.530 du 29 juillet 2022 « prononçant la désaffectation, sur l'Esplanade des Pêcheurs, (...) d'une parcelle de terrain dépendant du domaine public de l'État », publiée au Journal de Monaco n° 8603 du 12 août 2022. Son article unique dispose que : « Est prononcée, Esplanade des Pêcheurs, Quai Rainier Ier Grand Amiral de France et partie du Quai Antoine Ier, en application de l'article 33 de la Constitution, la désaffectation d'une parcelle du domaine public de l'État d'une superficie d'environ 13.282,90 m², distinguée sous un liseré jaune hachuré jaune au plan parcellaire n° C2022-1501 en date du 28 mars 2022, à l'échelle du 1/500e, ci-annexé. » L'exposé des motifs figurant au dossier législatif des travaux préparatoires éclairait la portée de ce texte en se référant expressément au projet immobilier non abouti de 2014 ainsi qu'aux modifications ultérieures opérées par la SAM Caroli Immo et jugées satisfactoires. Il y était précisé un mécanisme séquencé : après la désaffectation de la parcelle par l'effet de la loi et sous la condition suspensive de la délivrance définitive des autorisations administratives requises, l'aliénation future du terrain au profit du promoteur interviendrait dans un second temps. Cette cession future devait s'opérer en contrepartie, d'une part, de dations en paiement au profit de l'État prévues dans le dernier état du projet (incluant la réalisation du musée d'archéologie, de commerces, de logements domaniaux et privés, et d'espaces publics) et, d'autre part, de la renonciation expresse de la SAM Caroli Immo au bénéfice de l'indemnisation de 136 992 000 euros qui lui avait été allouée par la décision du Tribunal Suprême du 25 juin 2020. Il est par ailleurs précisé qu'à la date de l'examen de l'affaire par la Cour européenne, la loi du 29 juillet 2022 n'avait connu aucune suite concrète quant à la réalisation effective du projet immobilier envisagé. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Entendant faire obstacle à ce nouveau processus législatif et administratif, la SCI Esperanza a, le 30 septembre 2022, saisi le Tribunal Suprême statuant en matière constitutionnelle sur le fondement de l’article 90 de la Constitution. Cet article habilite la juridiction à connaître des recours dirigés contre les actes se rattachant à l'exercice du pouvoir législatif dès lors qu'ils sont susceptibles de mettre en cause l'exercice des libertés ou des droits fondamentaux garantis par le Titre III de la Constitution. Pour justifier de son intérêt à agir au soutien de sa requête en annulation de la loi n° 1.530 du 29 juillet 2022, la société requérante s'est prévalue d'une double qualité : celle de propriétaire d'un immeuble situé à proximité immédiate du projet litigieux, et celle de promoteur immobilier majeur à Monaco ayant naturellement vocation à candidater à tout appel d’offres nécessaire à la concrétisation d'un projet d'une telle ampleur. Quant au fond, elle soutenait que la loi de désaffectation portait atteinte au principe d’égalité devant la loi ainsi qu'à la propriété publique protégés par la Constitution, en raison de l'absence de toute procédure de mise en concurrence préalable à l'attribution du marché. Selon son argumentation, son recours tendait à assurer la protection de « la domanialité publique contre les déclassements n'obéissant pas à une exigence d'intérêt général », estimant que la loi servait un intérêt essentiellement privé — celui de la SAM Caroli Immo — d'autant plus critiquable que les contreparties prévues au bénéfice de l'État monégasque sous forme de dations étaient, selon elle, dépourvues de caractère suffisant et certain. En défense devant la juridiction constitutionnelle, le ministre d’État a opposé une lecture strictement formelle et circonscrite de la portée du texte attaqué. Il a fait valoir que la loi du 29 juillet 2022 ne comportait aucune autorisation d'aliéner le terrain au profit de la SAM Caroli Immo, pas plus qu'elle ne valait autorisation de construire. Son unique objet juridique consistait à faire sortir le terrain du domaine public pour le faire entrer dans le domaine privé de l'État, conformément aux prescriptions de l'article 33 de la Constitution. Le ministre d'État a rappelé qu'en vertu de l'article 35 de la Constitution, l'aliénation des biens immobiliers relevant du domaine privé de l'État ne pouvait résulter, une fois obtenues l'ensemble des autorisations administratives devenues définitives, que d'une loi distincte ou d'une décision de l'État « prise conformément à la loi ». Cette distinction fondamentale entre désaffectation et aliénation étant expressément rappelée dans l'exposé des motifs, le ministre d'État en concluait qu'aucune atteinte au droit de propriété de l'État ne pouvait découler de la loi, la parcelle demeurant intégralement dans son patrimoine privé. L'instruction de l'affaire devant le Tribunal Suprême a été marquée par plusieurs incidents procéduraux relatifs à l'organisation et au fonctionnement de la juridiction, lesquels sont régis par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 (modifiée notamment en 2015 et 2019). Faisant usage de ses prérogatives propres issues des articles 26 et 18 de ladite Ordonnance Souveraine, le président du Tribunal Suprême a pris deux ordonnances les 3 et 12 octobre 2022 : la première réduisant, au motif de l'urgence, le délai de dépôt des secondes observations des parties à quinze jours au lieu d'un mois ; la seconde ordonnant la communication de la procédure à la SAM Caroli Immo et à F. G., qualifiés de « personnes dont les droits lui semblent susceptibles d'être affectés par le recours ». Parallèlement, la SCI Esperanza a formé une demande de récusation (procédure régie par les articles 25-1 et 25-2 de l'Ordonnance Souveraine de 1963) dirigée contre le président du Tribunal Suprême. Par une décision du 19 décembre 2022, le Tribunal Suprême, réuni en section administrative, a rejeté cette demande. Il a relevé que la requérante se bornait à invoquer la participation du président au jugement du précédent litige opposant la SAM Caroli Immo à l'État (décisions des 29 novembre 2018 et 25 juin 2020), alors même que ces décisions avaient été rendues en assemblée plénière et dans des compositions différentes, de sorte que les éléments avancés n'étaient pas de nature à faire naître un doute légitime sur l'impartialité du président dans le cadre du recours en annulation de la loi. Par une décision au fond rendue le 10 mars 2023, le Tribunal Suprême a intégralement rejeté la requête de la SCI Esperanza. Sur le terrain procédural, il a écarté le grief tiré de ce que les ordonnances présidentielles des 3 et 12 octobre 2022 auraient porté atteinte à l'équité de la procédure, constatant qu'il n'en était résulté aucune restriction préjudiciable aux droits de la défense de la requérante. Sur le fond du droit constitutionnel, la haute juridiction a validé la loi du 29 juillet 2022 au motif que celle-ci, ayant pour unique effet juridique de faire entrer le bien dans le domaine privé de l'État, ne portait aucune atteinte aux droits et libertés fondamentaux garantis par la Constitution, dès lors qu'elle n'avait « pour objet ni d'autoriser la cession de la parcelle concernée, ni d'autoriser la réalisation d'un projet immobilier par un promoteur privé sur cette parcelle, ni d'approuver un protocole d'accord ». S'estimant victime d'une violation de ses droits fondamentaux au cours de cette instance interne, la SCI Esperanza a saisi la Cour européenne des droits de l'homme sur le fondement exclusif de l’article 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Elle articulait deux séries de griefs relatifs au droit à un procès équitable : * En premier lieu, elle contestait l’indépendance structurelle du Tribunal Suprême, excipant des modalités de nomination de ses membres (qui, selon l'article 89 de la Constitution, sont présentés au Prince qui les agrée, pour un mandat de huit ans fixé par l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine de 1963) ainsi que de l'absence de garantie de rang constitutionnel des règles relatives à leur inamovibilité, leur révocation anticipée, leurs incompatibilités et leurs obligations déontologiques (fixées aux articles 2, 3 et 4 de la simple Ordonnance Souveraine de 1963). Elle dénonçait également un défaut d'impartialité tant fonctionnelle que personnelle du président de la juridiction, en raison, d'une part, de sa présidence lors du litige antérieur ayant abouti à une issue très favorable à la SAM Caroli Immo et, d'autre part, de sa proximité alléguée avec des personnes « directement parties prenantes à l'opération immobilière envisagée et justifiant l'adoption de la loi du 29 juillet 2022 ». * En second lieu, elle soutenait que les ordonnances présidentielles des 3 et 12 octobre 2022, insusceptibles de recours, avaient porté atteinte à son droit d'accès à un tribunal, à ses droits de la défense ainsi qu'au principe de l'égalité des armes. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Avant même de pouvoir examiner le bien-fondé des griefs substantiels tirés du défaut d'indépendance et d'impartialité du Tribunal Suprême ou de l'inéquité de la procédure suivie devant lui, la Cour européenne des droits de l'homme devait trancher une question préalable et dirimante de recevabilité : celle de la compétence *ratione materiae* de la juridiction européenne au regard des exigences de l'article 6 § 1 de la Convention. Le problème juridique soumis à la Cour consistait dès lors à déterminer si une procédure de contrôle de constitutionnalité engagée par voie d'action directe par une personne morale de droit privé devant le Tribunal Suprême de Monaco, tendant à l'annulation d'une loi prononçant uniquement la désaffectation d'une parcelle du domaine public de l'État pour la faire entrer dans son domaine privé (en vue d'une opération immobilière future), constitue une contestation sur des « droits et obligations de caractère civil » de la société requérante au sens de l'article 6 § 1 de la Convention, c'est-à-dire si l'issue de cette procédure purement normative est directement déterminante pour lesdits droits privés (qu'il s'agisse de son droit de propriété sur un immeuble voisin ou de son droit d'accès égalitaire à la commande publique en tant que promoteur immobilier). ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre par la négative à cette question et conclure à l'inapplicabilité de l'article 6 § 1 sous son volet civil, la Cour déploie un raisonnement structuré en deux temps, confrontant les principes bien établis de sa jurisprudence générale aux singularités tant procédurales que substantielles du recours exercé en l'espèce devant le juge constitutionnel monégasque. #### 1. Le rappel des principes directeurs régissant l'applicabilité de l'article 6 § 1 aux procédures constitutionnelles La Cour amorce sa motivation (paragraphes 15 à 17) en rappelant qu'elle a déjà statué à de multiples reprises sur l'applicabilité du volet civil de l'article 6 § 1 aux instances se déroulant devant les juridictions constitutionnelles, en citant notamment ses arrêts *Süßmann c. Allemagne* (16 septembre 1996, §§ 41-42, relatif à une atteinte alléguée au droit de propriété) et *Voggenreiter c. Allemagne* (n° 47169/99, § 31, CEDH 2004-I). Tout en réaffirmant qu'elle ne méconnaît nullement « le rôle et le statut particuliers d'une cour constitutionnelle, qui garantit aux citoyens titulaires d'un droit de recours individuel une protection juridique supplémentaire au niveau national de leurs droits fondamentaux » (*Süßmann*, § 37), la Cour souligne que ces juridictions n'échappent pas par nature à l'empire de l'article 6. S'appuyant sur sa jurisprudence constante, la Cour énumère les trois configurations procédurales dans lesquelles une instance constitutionnelle est susceptible de relever de l'article 6 : 1. Lorsqu'elle s'inscrit dans le cadre d'un renvoi préjudiciel (*Ruiz-Mateos c. Espagne*, 23 juin 1993, §§ 35-38) ; 2. Lorsqu'elle procède d'un recours constitutionnel dirigé contre des décisions judiciaires (*Becker c. Allemagne*, n° 45448/99, 26 septembre 2002) ; 3. Enfin, en principe, lorsque la cour constitutionnelle est saisie d'un recours dirigé directement contre une loi, dès lors que l'ordre juridique interne organise une telle voie de droit (*Süßmann*, § 40 ; *Voggenreiter*, § 33). Néanmoins, l'existence d'un tel recours direct ne suffit pas à attraire le litige dans le champ conventionnel. Encore faut-il que les conditions classiques d'applicabilité du volet civil de l'article 6 § 1 soient réunies, conformément aux principes posés par les arrêts *Le Compte, Van Leuven et De Meyere c. Belgique* (23 juin 1981, § 47), *Z et autres c. Royaume-Uni* ([GC], n° 29392/95, § 87), *Gutfreund c. France* (n° 45681/99, § 38) et *Voggenreiter* (§ 30). Le critère cardinal et discriminant réside dans le point de savoir si l'issue de la procédure constitutionnelle est « décisive pour la détermination des droits et obligations de caractère civil du requérant » (*Süßmann*, § 41 ; *Voggenreiter*, §§ 42-43 ; *Xero Flor w Polsce sp. z o.o. c. Pologne*, n° 4907/18, §§ 186 et 191, 7 mai 2021). #### 2. L'application in concreto : l'absence de caractère directement déterminant de la procédure pour les droits civils de la requérante Passant à l'examen des faits de l'espèce (paragraphes 18 à 26), la Cour constate d'emblée que la requête relève bien de la troisième hypothèse précitée : un recours dirigé directement contre une loi, prévu par l'article 90 de la Constitution monégasque. Toutefois, par une analyse minutieuse menée en quatre étapes, elle démontre que ce recours se distingue radicalement des précédents où l'article 6 avait été jugé applicable. **En premier lieu**, la Cour met en évidence l'autonomie et le caractère purement abstrait du contentieux (paragraphes 18 à 20). Elle relève que l'instance devant le Tribunal Suprême n'était « ni le prolongement d'une procédure devant le juge ordinaire portant sur les droits civils de la partie requérante ni même le dernier recours ouvert à cette dernière pour faire valoir une atteinte à de tels droits en violation des garanties constitutionnelles ». En outre, la loi attaquée n'avait nullement pour objet de régir les droits civils de la requérante, contrairement aux affaires *Süßmann* (droit à pension), *Voggenreiter* (droit d'exercer une profession) ou *Xero Flor w Polsce sp. z o.o.* (droit à indemnisation d'un préjudice). La loi du 29 juillet 2022 avait pour unique objet
# Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 13183 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 13183 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2007/03-20-13183)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le présent litige trouve son origine dans la mise en œuvre du dispositif législatif monégasque régissant le secteur locatif dit « protégé ». Ce secteur concerne particulièrement les conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947. Le cadre normatif de ce régime est fixé par la loi n° 1235 du 28 décembre 2000 (également visée dans la décision avec la date du 20 décembre 2000), telle que modifiée par la loi n° 1291 du 21 décembre 2004. Aux termes de cette législation, et plus particulièrement des articles 20 et 30 de la loi n° 1235 modifiée (issus des articles 14 et 18 de la loi modificative n° 1291 du 21 décembre 2004), le législateur a encadré l'évolution financière des baux concernés. Le second alinéa de l'article 20 dispose ainsi que l'augmentation annuelle du montant du loyer est plafonnée : elle ne peut excéder « la variation de la moyenne sur quatre trimestres de l'indice des prix à la consommation (hors tabac) pour l'ensemble des ménages (France entière) publié par l'Institut national de la statistique et des études économiques français » (INSEE). L'article 30 de la même loi renvoie expressément à des bases de calcul identiques pour les majorations de loyers qu'il prévoit. En vue de l'application de ces dispositions pour l'année 2006, l'État de Monaco a procédé à la publication d'un acte sur le site Internet officiel de son gouvernement (www.monaco.gouv.mc), sous l'intitulé « DIRECTION DE L'HABITAT ». Cet acte administratif avait pour objet de porter à la connaissance du public et des acteurs du marché locatif le taux de variation applicable au 1er janvier 2006. En se référant aux articles 14 et 18 de la loi n° 1291 du 21 décembre 2004, la Direction de l'habitat a fixé la variation au 1er janvier 2006 de la moyenne sur quatre trimestres de l'indice INSEE précité au taux de 1,91 %. Pour aboutir à ce chiffre de 1,91 %, l'administration monégasque a retenu une méthode de calcul spécifique, dont le détail a été révélé au cours de l'instruction contentieuse par les observations du Ministre d'État. La Direction de l'habitat a procédé en deux étapes : dans un premier temps, elle a comparé l'indice du premier trimestre de l'année 2005 à celui du quatrième trimestre de l'année 2004, puis elle a comparé l'indice de chacun des trois trimestres suivants de l'année 2005 à l'indice du trimestre immédiatement précédent ; dans un second temps, elle a effectué la moyenne arithmétique des quatre variations trimestrielles ainsi obtenues pour l'année 2005. Contestant tant la régularité de cet acte que l'exactitude mathématique et juridique du taux de 1,91 % ainsi déterminé, l'Association des locataires de Monaco a décidé de porter le différend devant la juridiction suprême de l'ordre administratif monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au greffe le 3 janvier 2006, l'Association des locataires de Monaco, agissant par l'intermédiaire de la présidente de son conseil d'administration en exercice, a saisi le Tribunal Suprême. La requête articulait deux chefs de conclusions distincts, combinant le contentieux de l'annulation et le contentieux de la pleine juridiction sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution monégasque et de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. En premier lieu, l'association requérante formulait des conclusions à fin d'annulation pour excès de pouvoir dirigées contre l'acte édité par l'État de Monaco sur le site Internet officiel du gouvernement sous l'intitulé « DIRECTION DE L'HABITAT », fixant à 1,91 % le taux maximum d'augmentation des loyers au 1er janvier 2006. Elle soutenait que le mode de détermination de cette augmentation annuelle procédait d'une application inexacte des dispositions législatives en vigueur. En second lieu, l'Association des locataires de Monaco présentait des conclusions à fin d'indemnité, sollicitant la réparation du préjudice qu'elle estimait découler de l'édiction de cette décision administrative illégale. L'examen de cette affaire par le Tribunal Suprême a nécessité une mesure préalable. En effet, le visa de la décision commentée mentionne l'existence d'une décision avant dire droit du Tribunal Suprême en date du 4 décembre 2006, par laquelle la haute juridiction a prescrit une mesure d'instruction (dont la teneur exacte antérieure n'est pas précisée dans la décision, bien que la suite des motifs révèle qu'elle a conduit le Ministre d'État à expliciter la méthode de calcul employée par ses services). En exécution de cette mesure d'instruction, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco, défendeur à l'instance, a déposé des observations qui ont été enregistrées le 8 janvier 2007. Dans le cadre de ces écritures, le Ministre d'État a exposé le détail du mécanisme mathématique utilisé par la Direction de l'habitat pour parvenir au taux contesté de 1,91 %, concluant au rejet de la requête (le détail de l'argumentation en défense sur la recevabilité ou le volet indemnitaire n'est pas autrement précisé dans la décision). Par une ordonnance du 22 février 2007, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience du 20 mars 2007. Le Tribunal Suprême a siégé et délibéré en assemblée plénière, statuant en matière administrative. Lors de l'audience, après la lecture du rapport par Monsieur Jean Michaud, membre titulaire, la juridiction a entendu les plaidoiries de Maître Jean-Pierre Licari pour l'Association des locataires de Monaco, et de Maître Molinié pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions de Madame le Procureur Général. La décision, jugée et délibérée le 20 mars 2007, a été prononcée publiquement le 21 mars 2007. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême était confronté à une double problématique juridique, touchant d'une part à la légalité interne d'un acte administratif réglementaire d'application de la loi, et d'autre part aux conditions d'engagement de la responsabilité indemnitaire de l'État consécutivement à une illégalité. Sur le terrain de la légalité, la question de droit centrale consistait à déterminer le sens et la portée exacts de la formule législative figurant au second alinéa de l'article 20 de la loi n° 1235 du 28 décembre 2000 modifiée, selon laquelle l'augmentation annuelle du montant du loyer ne peut excéder « la variation de la moyenne sur quatre trimestres de l'indice des prix à la consommation (hors tabac) pour l'ensemble des ménages (France entière) publié par l'Institut national de la statistique et des études économiques français ». Plus précisément, le juge devait trancher entre deux interprétations méthodologiques : - L'expression « variation de la moyenne sur quatre trimestres » autorisait-elle l'administration à calculer la moyenne des variations trimestrielles successives enregistrées au cours des quatre trimestres de l'année écoulée (méthode dite de la « moyenne des variations » retenue par la Direction de l'habitat) ? - Ou imposait-elle au contraire de calculer d'abord la moyenne des indices des quatre trimestres de l'année écoulée, puis d'établir la variation de cette moyenne annuelle par rapport à la moyenne des indices des quatre trimestres de l'année précédente (méthode dite de la « variation des moyennes ») ? Implicitement mais nécessairement, la résolution de cette question supposait également que le Tribunal Suprême reconnaisse le caractère d'acte administratif décisoire, susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, à une information publiée par la Direction de l'habitat sur le site Internet officiel du gouvernement monégasque. Sur le terrain indemnitaire, la question posée au juge était de savoir si une association de défense des locataires justifiait d'un préjudice propre, direct et certain, susceptible d'ouvrir droit à réparation du seul fait de l'illégalité de la décision administrative fixant un plafond d'augmentation des loyers erroné, ou si le préjudice éventuel ne résidait que dans le patrimoine individuel des locataires ayant acquitté un trop-perçu auprès de leurs bailleurs. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par sa rigueur analytique et sa concision, scindant strictement l'examen des conclusions à fin d'annulation et celui des conclusions à fin d'indemnité. #### 1. Sur l'annulation de l'acte administratif pour violation de la loi Avant même d'aborder le fond du calcul, il convient de relever que le Tribunal Suprême admet sans réserve la recevabilité du recours en annulation dirigé contre « l'acte édité par l'État de Monaco sur le site officiel de son gouvernement [...] intitulé "DIRECTION DE L'HABITAT" ». Bien que la décision ne comporte pas de considérant spécifique dédié à la qualification de cet acte, l'intitulé du sommaire officiel (« Acte administratif réglementaire ») ainsi que les motifs qui le qualifient expressément de « décision attaquée » ayant pour effet de « fixer à 1,91 % [...] le pourcentage maximum d'augmentation annuelle des loyers » démontrent que la haute juridiction y voit un véritable acte administratif faisant grief, nonobstant son support exclusivement numérique et son apparence informative. Sur le fond de la légalité, le Tribunal Suprême procède par un syllogisme juridique classique. Dans sa majeure, il rappelle littéralement les termes du second alinéa de l'article 20 de la loi n° 1235 du 28 décembre 2000, modifiée par la loi n° 1291 du 21 décembre 2004, ainsi que le renvoi opéré par l'article 30 de la même loi. Le texte législatif vise expressément « la variation de la moyenne sur quatre trimestres de l'indice ». Le juge dégage ensuite la méthode d'interprétation authentique de cette disposition législative. Il énonce de manière impérative la marche à suivre pour déterminer le pourcentage maximum d'augmentation applicable au 1er janvier 2006 : « il convenait de faire la moyenne des indices des quatre trimestres précédant cette date, soit ceux de 2005, puis de calculer la variation de cette moyenne par rapport à la moyenne des indices des quatre trimestres de 2004 ». Le Tribunal Suprême s'en tient à une lecture littérale et syntaxique stricte de la loi : le substantif principal est « la variation », complété par le groupe nominal « de la moyenne sur quatre trimestres ». C'est donc bien la moyenne qui varie d'une période de quatre trimestres à une autre période de quatre trimestres. Dans sa mineure, le Tribunal Suprême confronte cette exigence légale à la pratique administrative telle qu'elle a été révélée par l'instruction. S'appuyant sur les observations du Ministre d'État, la juridiction relève que la Direction de l'habitat a opéré tout autrement : elle a comparé l'indice du premier trimestre 2005 à celui du quatrième trimestre 2004, puis chacun des trois trimestres suivants de 2005 au trimestre précédent, avant de faire « la moyenne des variations obtenues pour chacun des quatre trimestres de 2005 ». En somme, l'administration a inversé les termes de l'équation légale en substituant la « moyenne des variations » à la « variation de la moyenne ». La conclusion du syllogisme tombe alors avec l'évidence d'une erreur de droit manifeste : « en procédant ainsi, la Direction de l'habitat a fait une inexacte application des dispositions législatives précitées ». L'acte administratif méconnaissant le texte de loi qu'il avait pour mission de mettre en œuvre, l'association requérante est déclarée fondée à en demander l'annulation. #### 2. Sur le rejet des conclusions indemnitaires L'illégalité d'un acte administratif, bien que constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de la puissance publique, ne suffit pas à elle seule à entraîner une condamnation pécuniaire de l'État. Encore faut-il que le requérant établisse l'existence d'un préjudice certain et d'un lien de causalité. Sur ce second volet du litige, le Tribunal Suprême oppose un refus catégorique aux prétentions de l'Association des locataires de Monaco, par un motif double : - D'une part, la haute juridiction constate souverainement que l'association « ne justifie pas avoir subi un préjudice du fait de la décision annulée ». En tant que personne morale distincte de ses adhérents, l'association n'est pas elle-même locataire d'un bien soumis à l'augmentation illégale et n'apporte la preuve d'aucune atteinte à ses intérêts propres (matériels ou moraux). - D'autre part, et de manière très pédagogique, le Tribunal Suprême indique la voie de droit appropriée pour remédier aux conséquences financières de l'acte annulé : « il appartient, le cas échéant, à ses membres de demander à leur bailleur le remboursement des sommes qu'ils auraient indûment payées en application de la décision annulée ». Le préjudice financier éventuel réside dans le patrimoine des locataires personnes physiques, et sa réparation ne passe pas par une action en responsabilité contre l'État, mais par une action civile en répétition de l'indu dirigée contre les propriétaires bailleurs, dès lors que l'annulation rétroactive de la décision administrative prive de base légale la fraction d'augmentation des loyers excédant le taux légalement admissible. En conséquence, les conclusions à fin d'indemnité sont rejetées, tandis que les dépens de l'instance sont intégralement mis à la charge de l'État, partie perdante sur le principal. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue par le Tribunal Suprême s'énonce dans les termes exacts suivants : > « DÉCIDE : > La décision susvisée de la Direction de l'Habitat est annulée. > Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. > Les dépens sont à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 20 mars 2007 par le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant en assemblée plénière sous la présidence du professeur Roland Drago, présente un intérêt doctrinal et jurisprudentiel majeur à plusieurs titres, bien que sa rédaction d'une grande sobriété suive le modèle classique des arrêts du Conseil d'État français. Elle s'inscrit au carrefour du droit du contentieux administratif général et du droit spécial de l'immobilier monégasque. #### 1. L'appréhension contentieuse des actes publiés sur Internet et la notion d'acte réglementaire Le premier apport fondamental de cette décision réside dans l'identification de l'acte administratif susceptible de recours pour excès de pouvoir au sens de l'article 90 B 1° de la Constitution. En l'espèce, l'acte attaqué ne revêtait pas la forme solennelle d'une Ordonnance Souveraine ou d'un Arrêté Ministériel publié au *Journal de Monaco*. Il s'agissait d'un simple « acte édité par l'État de Monaco sur le site officiel de son gouvernement (www.monaco.gouv.mc) intitulé "DIRECTION DE L'HABITAT" ». Au-delà du formalisme, le Tribunal Suprême s'attache exclusivement à la substance et à la portée juridique de cet écrit numérique. En fixant le taux de variation de l'indice à 1,91 % en application des articles 14 et 18 de la loi n° 1291 du 21 décembre 2004, la Direction de l'habitat ne s'est pas bornée à délivrer un simple renseignement ou une information dépourvue de valeur juridique. Elle a édicté une norme générale et impersonnelle destinée à régir l'ensemble des contrats de bail relevant du secteur protégé à compter du 1er janvier 2006. Comme l'indique explicitement l'indexation officielle de la décision, le Tribunal Suprême qualifie cette publication d'« acte administratif réglementaire » constituant un « texte d'application » de dispositions législatives. Cette approche réaliste et pragmatique du juge constitutionnel et administratif monégasque fait écho à l'évolution générale du droit administratif moderne face à la dématérialisation de l'action publique. Dès lors qu'une autorité administrative utilise son site Internet officiel pour publier une règle qui modifie l'ordonnancement juridique ou fixe impérativement un paramètre économique prévu par la loi (ici le plafond d'augmentation des loyers), cette publication acquiert le caractère d'une décision faisant grief. Le contrôle de légalité ne saurait être contourné par l'absence de forme instrumentaire traditionnelle : la publication électronique par une direction administrative engage l'État et ouvre la voie au recours en annulation. #### 2. La rigueur du contrôle de l'application de la loi et la méthodologie statistique Le deuxième enseignement majeur de la décision réside dans l'intensité du contrôle exercé par le Tribunal Suprême sur les opérations techniques et mathématiques mises en œuvre par l'administration pour appliquer la loi. Le législateur monégasque, à travers la loi n° 1235 du 28 décembre 2000 modifiée par la loi n° 1291 du 21 décembre 2004, a choisi d'indexer l'évolution des loyers du secteur ancien sur un indicateur économique exogène mais de référence : l'indice des prix à la consommation (hors tabac) pour l'ensemble des ménages (France entière) publié par l'INSEE. Toutefois, pour lisser les fluctuations conjoncturelles brusques qui pourraient résulter de la prise en compte d'un indice trimestriel isolé, le législateur a prescrit que l'augmentation annuelle ne pourrait excéder « la variation de la moyenne sur quatre trimestres » de cet indice. La divergence d'interprétation entre l'Association des locataires et la Direction de l'habitat mettait en lumière une confusion mathématique classique mais lourde de conséquences économiques : la confusion entre le taux de variation d'une moyenne mobile sur quatre trimestres (glissement annuel de la moyenne annuelle) et la moyenne des taux de variation trimestriels (moyenne des glissements trimestriels). Sur le plan mathématique et statistique, ces deux méthodes aboutissent à des résultats radicalement différents : - La méthode de la Direction de l'habitat (comparer le T1 2005 au T4 2004, le T2 2005 au T1 2005, le T3 2005 au T2 2005, le T4 2005 au T3 2005, puis faire la moyenne des quatre pourcentages obtenus) ne mesure en réalité que l'évolution des prix entre la fin de l'année 2004 et la fin de l'année 2005, divisée par quatre (si l'on raisonne en taux moyen trimestriel, ou additionnée si l'administration a commis une erreur supplémentaire d'agrégation aboutissant à 1,91 %). Surtout, cette méthode ne calcule à aucun moment une « moyenne sur quatre trimestres de l'indice » comme l'exige le texte, mais une moyenne de variations d'indices isolés. - La méthode validée et imposée par le Tribunal Suprême respecte scrupuleusement la lettre et l'esprit de l'article 20 de la loi n° 1235 modifiée. Pour connaître « la variation de la moyenne sur quatre trimestres », il faut d'abord établir l'objet qui varie, à savoir « la moyenne sur quatre trimestres de l'indice ». Pour une échéance au 1er janvier 2006, cette moyenne est la moyenne arithmétique des quatre indices trimestriels de l'année 2005. Ensuite, pour calculer la « variation » annuelle de cette grandeur, il faut nécessairement la rapporter à la grandeur homologue de l'année précédente, c'est-à-dire la moyenne arithmétique des quatre indices trimestriels de l'année
# Tribunal Suprême de Monaco, 16 avril 2012, n° 9313 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 avril 2012, n° 9313 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2012/04-16-9313)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco prend sa source dans une opération de cession immobilière portant sur un bien relevant du secteur locatif protégé, régi par la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947. Par un acte sous seing privé en date du 31 mai 2010, Monsieur V. et Madame H. ont conclu une promesse de vente au profit de Madame F. portant sur un appartement de quatre pièces situé dans l'immeuble dénommé « Villa Augustine » à Monaco. Ce compromis a été conclu sous la condition suspensive du non-exercice, par le Gouvernement Princier, de son droit de préemption légal. Les parties avaient initialement fixé la date butoir de réitération de la vente par acte authentique au 15 septembre 2010 au plus tard. Conformément aux prescriptions de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 (telle que modifiée par les lois n° 1.256 du 12 juillet 2002 et n° 1.291 du 21 décembre 2004), les promettants ont notifié cet acte sous seing privé au Ministre d'État par courrier daté du même jour, à savoir le 31 mai 2010. Peu après cette notification, un événement affectant la capacité juridique de l'une des co-venderesses est intervenu : par un jugement rendu le 25 juin 2010, le Tribunal de Première Instance de Monaco a prononcé le placement sous tutelle de Madame H., confiant la gestion de son patrimoine à sa fille, Madame V. Trois jours plus tard, par une lettre datée du 28 juin 2010 adressée à Maître Crovetto-Acquilina, notaire chargé de la vente, le Ministre d'État a fait connaître sa décision expresse de renoncer à l'acquisition du bien, en précisant que « le Gouvernement Princier n'entend pas avoir recours à l'exercice du droit qui lui est conféré par la loi dans le cadre de la future vente de cet appartement ». Toutefois, la survenance de la mesure de protection judiciaire a paralysé le calendrier contractuel initial. Afin de parfaire l'aliénation des droits immobiliers appartenant à la majeure protégée, Madame V., agissant ès qualités de tutrice, a dû solliciter, par requête en date du 11 octobre 2010 adressée à la Présidente du Tribunal de Première Instance, l'autorisation judiciaire de procéder à la vente de l'appartement objet du compromis du 31 mai 2010. Dans l'attente de l'issue de cette procédure gracieuse, l'acte authentique n'a pu être formalisé avant l'échéance contractuelle du 15 septembre 2010. Ce n'est que par une ordonnance rendue le 7 janvier 2011 que le Juge Tutélaire de la Principauté de Monaco a autorisé Madame V. à vendre ès qualités, conjointement avec Monsieur V., les biens considérés à Madame F. À la suite de cette habilitation judiciaire, les notaires instrumentaires ont fait signer aux parties, les 15 et 16 février 2011, un nouveau document reprenant exactement les mêmes charges et conditions que l'acte sous seing privé du 31 mai 2010. Ce nouvel instrumentum a fait l'objet d'une nouvelle notification au Ministre d'État par lettre du 16 février 2011. Adoptant une position diamétralement opposée à celle prise en juin 2010, le Ministre d'État a, par lettre du 15 mars 2011 adressée à Maître Crovetto-Acquilina, déclaré exercer le droit de préemption étatique en indiquant que « l'État entend faire jouer la faculté qui lui est conférée par la loi de se porter acquéreur de ces biens dans les conditions financières ci-dessus énoncées ». Dès le 18 mars 2011, l'acquéreur évincé, Madame F., a formé un recours gracieux entre les mains du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait de cette décision de préemption. Par une décision en date du 14 avril 2011, le Ministre d'État a rejeté ce recours administratif. Le même jour, le 14 avril 2011, Maître Crovetto-Acquilina a instrumenté l'acte authentique de vente de l'appartement litigieux entre Monsieur V., Madame H. et l'État de Monaco. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant face à ce refus, Madame F. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, enregistré au Greffe général de la Principauté sous le numéro TS 2011-12 (la décision mentionnant matériellement une date d'enregistrement au « 14 juin 2010 », qu'il convient de lire à l'aune de la chronologie des actes attaqués de mars et avril 2011 et de l'ordonnance de désignation du rapporteur du 17 juin 2011). Sa requête tendait à l'annulation, d'une part, de la décision du Ministre d'État du 15 mars 2011 d'exercer le droit de préemption sur l'appartement situé dans l'immeuble « Villa Augustine » et, d'autre part, de la décision du 14 avril 2011 rejetant son recours gracieux, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens. Au soutien de ses conclusions en annulation, la requérante développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne particulièrement denses : 1. **Sur la légalité externe (vice de procédure) :** Madame F. soutenait que la décision de préemption méconnaissait les prescriptions des deux premières phrases du premier alinéa de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée, faute pour le Ministre d'État d'avoir préalablement avisé le Conseil National de l'aliénation projetée. Dans son mémoire en réplique du 8 septembre 2011, elle précisait que cette formalité revêtait un caractère substantiel dans la mesure où le Conseil National participe au processus décisionnel par le truchement de la Commission de Placement des Fonds, laquelle doit être consultée pour avis. 2. **Sur la légalité externe (défaut de motivation) :** La requérante faisait grief à l'acte du 15 mars 2011 d'être dépourvu de toute motivation en droit comme en fait, en violation flagrante de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 sur la motivation des actes administratifs. En réplique, elle qualifiait la préemption de décision individuelle la privant de l'exercice de son droit d'acquérir un bien — composante relevant selon elle du droit de propriété — et restreignant à ce titre l'exercice d'une liberté publique au sens de l'article 1er, 1° de la loi n° 1.312. Elle ajoutait que la nature discrétionnaire du pouvoir de préemption ne dispensait nullement l'administration de motiver son acte, d'autant plus que celui-ci s'analysait, selon elle, en un retrait d'une décision antérieure créatrice de droits. 3. **Sur la légalité interne (erreur de droit quant au champ d'application du délai de six mois) :** Madame F. reprochait à l'administration d'avoir estimé que la renonciation initiale du 28 juin 2010 était frappée de caducité faute de régularisation de la vente dans le délai de six mois prévu à l'avant-dernier alinéa de l'article 38 de la loi n° 1.235. Selon son interprétation littérale et téléologique du texte, ce délai de forclusion de six mois pour parfaire la vente ne régissait que l'hypothèse dans laquelle le bien était donné à bail et où le locataire avait renoncé à son droit de préférence subsidiaire. Or, l'appartement de la « Villa Augustine » étant libre de toute occupation, ce délai n'était pas applicable. En réplique, elle soulignait la différence de *ratio legis* : si la situation financière d'un locataire peut évoluer en six mois, justifiant la réouverture de son droit d'acquisition, l'État dispose d'une capacité financière constante pour apprécier l'opportunité de préempter dès la première notification. 4. **Sur la légalité interne (absence de « nouvelle aliénation ») :** À titre subsidiaire, la requérante soutenait que l'acte des 15 et 16 février 2011 ne constituait qu'un acte purement confirmatif de la promesse du 31 mai 2010, imposé par les seules contraintes de la tutelle de Madame H., et que la déclaration d'intention d'aliéner de février 2011, effectuée par simple précaution notariale, était superfétatoire et ne pouvait lui être opposée comme ouvrant une nouvelle procédure d'aliénation. 5. **Sur la légalité interne (suspension du délai du fait de la tutelle) :** Plus subsidiairement encore, elle faisait valoir que le placement sous tutelle de la venderesse (du 25 juin 2010 au 7 janvier 2011) avait suspendu tant les délais légaux de l'article 38 que les stipulations du compromis initial. En réplique, elle invoquait les dispositions combinées des articles 410-18 et 2072 du Code civil monégasque, assimilant le majeur en tutelle à un interdit contre lequel la prescription ne court pas. 6. **Sur la légalité interne (violation des droits acquis) :** Enfin, Madame F. soutenait que la décision de non-préemption du 28 juin 2010 avait le caractère d'un acte administratif créateur de droits acquis à son profit, sur lequel le Ministre d'État ne pouvait légalement revenir le 15 mars 2011. En défense, par une contre-requête enregistrée le 12 août 2011 et une duplique enregistrée le 12 octobre 2011, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête en opposant les arguments suivants : 1. **Sur le défaut d'information du Conseil National :** Le moyen était qualifié d'inopérant. L'administration soutenait que le Conseil National n'intervient à aucun titre dans la procédure de décision, de sorte que la préemption peut être décidée avant même que l'assemblée parlementaire n'en soit informée. En duplique, le Ministre d'État précisait que la consultation de la Commission de Placement des Fonds, au sein de laquelle siègent certains élus nationaux à titre individuel, ne saurait être confondue avec une intervention institutionnelle du Conseil National pour avis préalable. 2. **Sur le défaut de motivation :** Le Ministre d'État affirmait que l'exercice du droit de préemption procède d'une compétence purement discrétionnaire, non assujettie à des conditions légales de fond, et échappe par conséquent à toute obligation de motivation en l'absence de texte spécial l'imposant. Il contestait en duplique toute atteinte au droit de propriété du simple candidat acquéreur et soutenait que ni la décision initiale de préemption ni le rejet du recours gracieux n'avaient à être motivés. 3. **Sur l'application du délai de six mois et la notion de nouvelle aliénation :** Sur le fond, l'État défendait une lecture unitaire de l'article 38 de la loi n° 1.235 modifiée. Selon lui, la péremption de six mois s'applique indistinctement à toute vente non régularisée dans ce délai, que le bien soit loué (le délai courant alors à compter du refus du locataire) ou libre de toute occupation (le délai courant alors à compter de la renonciation de l'État). L'expiration de ce délai rend caduque la première procédure et qualifie juridiquement toute poursuite du projet de « nouvelle aliénation », quand bien même l'opération interviendrait entre les mêmes parties, sur le même bien et au même prix. 4. **Sur l'absence de suspension du délai :** L'administration soutenait que le délai de six mois de l'article 38 est un délai préfix de procédure et non un délai de prescription extinctive, rendant inopérante l'invocation de l'article 2072 du Code civil. En l'absence de disposition législative prévoyant une cause de suspension ou d'interruption liée à l'incapacité du propriétaire, l'expiration du délai imposait de réinitialiser la purge du droit de préemption, ce que les parties avaient d'ailleurs fait en substituant une nouvelle promesse en février 2011 à celle, devenue caduque, de mai 2010. 5. **Sur l'absence de retrait d'un acte créateur de droits :** Dès lors que la décision du 15 mars 2011 s'inscrivait dans le cadre d'une nouvelle procédure déclenchée par une nouvelle déclaration d'intention d'aliéner après l'expiration du délai de validité de six mois de la première purge, elle constituait une décision autonome et non le retrait de la renonciation du 28 juin 2010. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé En dépit de la richesse des débats au fond touchant à l'exégèse de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 et à l'articulation entre le droit des incapacités civiles et les délais administratifs de préemption, le Tribunal Suprême a circonscrit la résolution du litige à une question préalable et déterminante de légalité externe. Le problème de droit tranché par la Haute Juridiction peut être formulé ainsi : **La décision par laquelle le Ministre d'État exerce le droit de préemption institué au profit de l'État par l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée entre-t-elle dans le champ d'application matériel de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs et, dans l'affirmative, la seule mention de la volonté de l'État d'user de sa faculté légale d'acquérir aux conditions financières notifiées satisfait-elle aux exigences de motivation posées par l'article 2 de ladite loi ?** ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette double interrogation et prononcer l'annulation des décisions attaquées, le Tribunal Suprême fait usage de la technique classique de l'économie de moyens, annoncée par la formule « Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ». Le syllogisme juridictionnel se déploie en deux temps d'une grande rigueur formelle. Dans un premier temps, le juge suprême énonce la majeure de son raisonnement en reproduisant intégralement les huit catégories d'actes administratifs individuels soumises à une obligation de motivation à peine de nullité par l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Parmi ces catégories figurent notamment, au 1°, les décisions qui « restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police » (terrain sur lequel s'était principalement placée la requérante en invoquant la liberté d'acquérir et le droit de propriété), au 5°, celles qui « retirent ou abrogent une décision créatrice de droits » (autre qualification revendiquée par la requérante), et au 4°, celles qui « subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ». Opérant une qualification juridique précise de l'acte de préemption, le Tribunal Suprême écarte implicitement la thèse du Ministre d'État selon laquelle le caractère discrétionnaire du pouvoir de préemption ferait obstacle par nature à toute obligation de motivation. Surtout, sans se prononcer sur l'existence d'une atteinte à une liberté publique (1°) ou d'un retrait d'acte créateur de droits (5°), le Tribunal rattache souverainement la décision de préemption à la quatrième catégorie légale : il juge en effet « que l'acte par lequel le Ministre d'État décide d'exercer le droit de préemption institué au profit de l'État par l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée [...] impose des sujétions aux personnes physiques ou morales directement concernées au sens de l'article 1er de la loi susvisée du 29 juin 2006 ». De cette qualification d'acte imposant des sujétions découle mécaniquement l'assujettissement de la décision de préemption au régime formel de l'article 2 de la loi du 29 juin 2006, lequel exige que la motivation soit « écrite et comport[e], dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ». Dans un second temps, confrontant cette exigence légale à la matérialité de l'acte attaqué (mineure du syllogisme), le Tribunal Suprême procède à l'examen du contenu de la lettre du Ministre d'État en date du 15 mars 2011. Il relève que cette décision se borne à énoncer que « l'État entend faire jouer la faculté qui lui est conférée par la loi de se porter acquéreur de ces biens dans les conditions financières ci-dessus énoncées ». Le juge constate qu'une telle formule, purement déclarative et stéréotypée, n'indique aucunement les motifs — c'est-à-dire les considérations de droit et surtout de fait (l'intérêt général ou l'objectif poursuivi par l'opération) — ayant déterminé l'administration à se substituer à l'acquéreur pressenti. Concluant à l'insuffisance de motivation au regard des dispositions combinées des articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, le Tribunal Suprême accueille le moyen d'annulation dirigé contre la décision de préemption du 15 mars 2011 et annule, par voie de conséquence directe, la décision du 14 avril 2011 ayant rejeté le recours gracieux. *(Note d'analyse sur le sommaire de publication : Il convient de relever que l'indexation documentaire figurant en tête de la décision publiée mentionne les mots-clés « Décision de signer l'acte d'acquisition d'un appartement par le Ministre d'État » et « Par voie de conséquence, annulation juridictionnelle de la décision de signature de l'acte d'acquisition ». Toutefois, la lecture rigoureuse des visas, des motifs et du dispositif de l'arrêt TS 2011-12 démontre que le présent jugement statue exclusivement sur l'annulation de la décision de préemption du 15 mars 2011 et du rejet du recours gracieux du 14 avril 2011, l'annulation de la décision distincte de signer l'acte de vente relevant d'un contentieux connexe mais distinct des motifs mêmes du présent arrêt).* ### C. Le dispositif Le Tribunal Suprême prononce l'annulation des actes déférés dans les termes suivants : > « DÉCIDE : > Article 1er : La décision du Ministre d'État du 15 mars 2011 est annulée, ensemble la décision de rejet du recours gracieux prise le 14 avril suivant ; > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de l'État ; > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État et à Madame F. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *Madame F. c/ Ministre d'État* du 16 avril 2012 constitue un jalon majeur du droit administratif monégasque, tant au regard de la théorie générale de l'acte administratif unilatéral qu'au regard du droit spécial de l'interventionnisme foncier et immobilier de l'État. #### 1. La qualification novatrice de la préemption comme « sujétion » au sens de la loi n° 1.312 du 29 juin 2
# Tribunal Suprême de Monaco, 15 mars 2024, n° jp-100031 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 mars 2024, n° jp-100031 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2024/03-15-jp-100031)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre d'une vaste opération de restructuration urbaine et de valorisation foncière portant sur l'un des espaces stratégiques du littoral monégasque : le site de l'Esplanade des Pêcheurs, situé sur le Port Hercule, au sein du quartier ordonnancé de la Condamine. La genèse de cette opération remonte au 5 septembre 2014, date à laquelle un projet immobilier d'envergure a été initié conjointement par l'État de Monaco, la société anonyme monégasque (S.A.M.) B., devenue par la suite la société C., ainsi qu'une personne physique, M. f. D. Afin de permettre la concrétisation juridique et matérielle de ce programme immobilier mixte associant des capitaux et des objectifs publics et privés, les autorités publiques monégasques ont engagé une réforme normative en plusieurs étapes, combinant déclassement domanial par voie législative et adaptation de la réglementation urbanistique par voie d'ordonnance souveraine. En premier lieu, l'intervention du législateur s'est avérée indispensable pour modifier le statut domanial de l'emprise foncière concernée. Cette étape a été franchie par l'adoption de la loi du 28 juillet 2022 — également désignée dans le corps de la décision sous les références à la loi n° 1.350 ou n° 1.530 du 29 juillet 2022 — qui a procédé à la désaffectation et au déclassement d'une partie de l'Esplanade des Pêcheurs. Cette évolution législative avait précisément pour finalité d'ouvrir le site à l'urbanisation. En second lieu, à la suite de cette loi de déclassement, le Gouvernement princier a engagé la procédure de modification de la réglementation d'urbanisme applicable afin d'intégrer les paramètres constructifs du projet. À l'époque des faits, le cadre réglementaire régissant ce secteur était fixé par l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013 portant délimitation et règlement d'urbanisme du secteur des quartiers ordonnancés. Pour adapter ce texte aux caractéristiques du programme projeté sur l'Esplanade des Pêcheurs, le gouvernement a élaboré un projet d'ordonnance souveraine modificative, lequel a été soumis successivement à trois instances consultatives au cours de l'automne 2022 : - Le Comité Consultatif pour la Construction a été saisi et a rendu son avis lors de sa séance du 15 septembre 2022. À cette occasion, cet organisme a suggéré deux modifications de portée limitée concernant les dispositions particulières d'urbanisme applicables au quartier de la Condamine ; - Le Conseil de la mer a examiné le texte lors de sa séance du 15 novembre 2022 et a émis un avis motivé favorable ; - Le Conseil communal a délibéré sur le projet lors de sa séance du 22 novembre 2022, émettant également un avis favorable. Au terme de ce processus consultatif, et après délibération du Conseil de Gouvernement en date du 7 décembre 2022, le Prince Souverain a adopté l'Ordonnance Souveraine n° 9.613 du 15 décembre 2022 modifiant les dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013 précitée. Ce nouveau texte réglementaire, publié au *Journal de Monaco* le 23 décembre 2022, a modifié le plan de zonage du secteur des quartiers ordonnancés et introduit des dispositions particulières codifiées sous la référence « RU-CND-DP-V15D » ainsi que des plans de coordination correspondants pour le quartier de la Condamine, regroupés au sein d'une « Annexe 4 » adjointe à l'Ordonnance Souveraine de 2013. Dans sa substance, l'article 5.2 de cette Annexe 4 édicte les dispositions particulières applicables à l'opération d'aménagement d'ensemble dite « Esplanade des Pêcheurs », couvrant les emprises bâties identifiées sous les références EB19 a à d. Le programme autorisé par cette nouvelle réglementation vise, selon les termes mêmes de l'ordonnance, une « optimisation de ce foncier » par le déploiement d'un programme immobilier mixte public/privé d'une ampleur considérable. Tel que détaillé dans les motifs de la décision commentée, ce projet global et complexe comprend : - La création d'une institution muséale à vocation culturelle et scientifique d'une surface d'environ 5 400 m², spécifiquement destinée à accueillir des collections d'archéologie sous-marine ; - L'aménagement d'une esplanade de plain-pied d'une superficie d'environ 3 700 m² ; - La réalisation d'espaces couverts modulables d'environ 2 100 m², conçus pour être utilisés lors des Grands Prix automobiles ainsi que pour diverses manifestations tout au long de l'année ; - L'édification d'un bâtiment à usage mixte de commerces, de bureaux et de logements privés développant une superficie totale de 18 100 m² ; - La construction d'un immeuble d'environ 3 000 m² abritant des commerces et des logements domaniaux ; - L'aménagement de locaux de 1 500 m² affectés au relogement des professionnels du port et des services de la Police maritime ; - La création d'une liaison mécanique par ascenseurs reliant le site du projet au quartier historique de Monaco-Ville ; - Le développement de jardins publics sur une superficie d'environ 2 000 m² ; - Enfin, la création de 182 places de stationnement. C'est contre ce nouveau cadre réglementaire, qui détermine les volumétries, les gabarits et les règles d'implantation des futurs bâtiments tout en aménageant des règles visant à préserver certaines perspectives visuelles (notamment par l'article 5.2.1 prévoyant un bâtiment en oblique destiné à préserver la perception du Fort Antoine), que s'est élevée une société civile immobilière, la S.C.I. A. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de cette réforme urbanistique, la société S.C.I. A. — dont le chapeau introductif de la publication officielle mentionne qu'elle est engagée dans le cadre de cette réforme, sans que la décision elle-même ne précise la nature exacte de ses droits ou de ses intérêts sur le périmètre concerné — a initié une démarche précontentieuse auprès de l'autorité administrative. Par un recours gracieux daté du 14 février 2023 et déposé le 15 février 2023 entre les mains du Ministre d'État, la société requérante a sollicité le retrait pur et simple de l'Ordonnance Souveraine n° 9.613 du 15 décembre 2022. Par une décision explicite en date du 20 mars 2023, le Ministre d'État a opposé un refus à cette demande de retrait. La S.C.I. A. a alors saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation, d'une part, de l'Ordonnance Souveraine n° 9.613 du 15 décembre 2022 et, d'autre part, de la décision du Ministre d'État du 20 mars 2023 rejetant son recours gracieux. Au soutien de sa requête, la société a également formulé des demandes avant dire droit tendant à ce que la haute juridiction prescrive des mesures d'instruction (dont la nature exacte n'est pas précisée dans la décision). Sur le fond du droit, l'argumentation de la société requérante s'articulait autour de moyens de légalité externe et de légalité interne classiques du contentieux administratif de l'urbanisme : 1. **Sur la légalité externe**, la requérante invoquait l'irrégularité de la procédure consultative préalable à l'adoption de l'ordonnance souveraine. Elle mettait en cause les conditions dans lesquelles avaient été consultés le Comité Consultatif pour la Construction, le Conseil de la mer et le Conseil communal. Elle soutenait notamment que les règles de composition et de quorum n'auraient pas été respectées, que les modifications apportées au texte initial par le Comité Consultatif pour la Construction auraient dû entraîner une nouvelle consultation de ces instances ou une seconde délibération du Conseil communal, et enfin que la consultation du Conseil de la mer était viciée par l'absence de production d'une étude d'impact préalable permettant d'évaluer les incidences environnementales du projet sur le milieu marin. 2. **Sur la légalité interne**, la S.C.I. A. articulait deux griefs principaux. D'une part, elle soutenait que l'Ordonnance Souveraine était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, au motif que les nouveaux gabarits et emprises bâties autorisés par l'article 5.2 de l'Annexe 4 porteraient atteinte aux éléments du patrimoine culturel et historique environnant, ainsi qu'aux perspectives visuelles depuis le Port Hercule. D'autre part, elle invoquait un détournement de pouvoir, estimant (selon ce qui se déduit de la réponse du Tribunal) que la modification du règlement d'urbanisme ne poursuivait pas un but d'intérêt général mais visait à favoriser des intérêts particuliers liés à la composante privée de l'opération immobilière. En défense, l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État, concluait au rejet de la requête. À titre principal, l'administration opposait une fin de non-recevoir à l'action de la S.C.I. A. (la nature de cette irrecevabilité, probablement liée à l'intérêt ou à la qualité pour agir de la société requérante, n'est pas précisée dans la décision). À titre subsidiaire, sur le fond, l'État défendait la parfaite régularité de la procédure d'élaboration de l'ordonnance souveraine ainsi que le bien-fondé et la finalité d'intérêt public des nouvelles dispositions d'urbanisme, s'appuyant notamment sur l'autorité d'une précédente décision rendue par le Tribunal Suprême le 10 mars 2023 relative à la loi de déclassement du même site. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'examen de la requête de la S.C.I. A. conduisait le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, à résoudre une série de questions juridiques intéressant tant le droit de la procédure administrative non contentieuse que le droit substantiel de l'urbanisme et de l'environnement en Principauté de Monaco. De manière synthétique, le problème de droit central pouvait être formulé ainsi : **Dans quelles conditions de régularité procédurale — notamment au regard des compétences respectives du Comité Consultatif pour la Construction, du Conseil de la mer et du Conseil communal — et sous quel degré de contrôle juridictionnel quant à la préservation du patrimoine et à la poursuite de l'intérêt général, le pouvoir réglementaire peut-il modifier le règlement d'urbanisme des quartiers ordonnancés afin de permettre la réalisation d'une opération d'aménagement mixte (publique et privée) sur une dépendance déclassée du domaine public maritime et portuaire ?** Cette problématique générale se décomposait en trois sous-questions techniques : 1. **Quant au formalisme consultatif :** L'introduction de modifications d'urbanisme affectant le littoral impose-t-elle la réalisation d'une étude d'impact environnemental préalable à la saisine du Conseil de la mer, et l'intégration en cours de procédure d'amendements proposés par l'un des organes consultés oblige-t-elle le gouvernement à soumettre le texte modifié à un nouveau cycle complet de consultations auprès de l'ensemble des instances ? 2. **Quant au contrôle de l'appréciation urbanistique :** Les règles de gabarit et de volumétrie édictées par l'ordonnance attaquée, bien que susceptibles d'avoir une incidence sur le patrimoine historique et culturel (tel le Fort Antoine), excèdent-elles manifestement la marge d'appréciation discrétionnaire reconnue aux auteurs du règlement d'urbanisme ? 3. **Quant à la finalité de l'acte :** La circonstance que la modification réglementaire permette la réalisation d'un important programme immobilier privé (logements, bureaux, commerces) au sein d'une opération globale d'aménagement entache-t-elle l'ordonnance souveraine de détournement de pouvoir, ou l'indivisibilité des équipements publics et des contreparties financières confère-t-elle à l'ensemble un but d'intérêt général ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité des prétentions de la société requérante, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré, méthodique et empreint d'un grand pragmatisme juridique. #### 1. Le refus préalable des mesures d'instruction et l'économie de la fin de non-recevoir Avant d'aborder le fond du litige, le Tribunal écarte sommairement, dès le considérant 2, les demandes de mesures d'instruction formulées par la S.C.I. A. Pour ce faire, il s'appuie sur deux critères conjugués : d'une part, « l'état des pièces produites et jointes au dossier », qui suffit à éclairer la religion du juge ; d'autre part, « la nature de l'acte attaqué », s'agissant d'une ordonnance souveraine à caractère réglementaire dont le contrôle de légalité s'effectue essentiellement au vu du dossier administratif de son élaboration et des dispositions textuelles et graphiques qu'elle comporte. Par ailleurs, à la fin de sa motivation (considérant 12), la Haute Juridiction fait application de la technique bien connue de l'économie des moyens — et plus précisément du rejet au fond *in limine* sans examen de la recevabilité — en jugeant que la requête doit être rejetée au fond « sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par l'État de Monaco ». Ce choix procédural permet au juge constitutionnel et administratif monégasque de purger définitivement le débat sur la légalité de l'Ordonnance Souveraine n° 9.613, sécurisant ainsi l'opération d'aménagement contre d'éventuels recours ultérieurs par voie d'exception. #### 2. La validation méthodique de la procédure consultative tripartite Aux considérants 3 à 9, le Tribunal Suprême examine scrupuleusement le respect des règles régissant la consultation des trois organes intervenus dans le processus d'élaboration du texte. * **S'agissant du Comité Consultatif pour la Construction (considérants 3 et 4) :** Se fondant sur l'article 1er, 7° de l'Ordonnance Souveraine n° 3.387 du 30 juin 1956 (qui impose la consultation de ce comité sur les projets de plans de coordination concernant le secteur des ensembles ordonnancés visé à l'article 5 de l'Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959 et à l'article 13 de l'Ordonnance n° 2.120 du 16 novembre 1959) et sur son article 2 relatif à sa composition, le Tribunal constate que la séance du 15 septembre 2022 s'est tenue dans le respect des règles de composition et de quorum. Surtout, répondant au grief tiré de l'évolution du texte après cet avis, le juge relève que le Comité a lui-même proposé « deux modifications de portée limitée » qui ont été intégrées à l'annexe n° 4, et que ces ajustements ont été portés à la connaissance de ses membres. Dès lors, le gouvernement ayant suivi les propres suggestions de l'organe consultatif sur des points circonscrits, aucune nouvelle saisine de ce comité n'était juridiquement requise. * **S'agissant du Conseil de la mer (considérants 5 et 6) :** Le raisonnement du Tribunal sur ce point est particulièrement remarquable. Il commence par consacrer le caractère obligatoire de la consultation de cette instance en combinant les articles L. 110-1 (alinéa 1er), L. 230-1 et L. 230-2 du Code de la mer. L'article L. 230-1 a pour objet d'assurer la conservation de la faune et de la flore marines, de préserver de tous troubles le milieu marin et de prévenir les dommages au sol et au sous-sol sur l'ensemble des rivages, eaux intérieures et eaux territoriales. L'article L. 230-2 impose l'avis du Conseil de la mer pour les ordonnances souveraines déterminant les conditions d'application de ces règles, notamment pour les activités susceptibles de nuire à la qualité écologique de ces eaux et aires. Analysant concrètement l'objet de l'Ordonnance Souveraine n° 9.613, le Tribunal juge « qu'il est manifeste que les règles ainsi énoncées par ladite Ordonnance Souveraine emportent utilisation du rivage, du sol et du sous-sol et sont susceptibles de générer des troubles au milieu marin et des dommages au sol et sous-sol, au sens de l'article L. 230-1 du Code de la mer ». En conséquence, l'adoption du texte exigeait impérativement l'avis motivé du Conseil de la mer. Toutefois, après avoir posé cette exigence, le Tribunal constate qu'elle a été pleinement satisfaite lors de la séance du 15 novembre 2022, tenue conformément aux règles de composition de l'article L. 110-1. Il écarte ensuite deux critiques majeures de la requérante : d'une part, il affirme avec netteté « qu'aucune disposition n'exige la production d'une étude d'impact préalable en matière d'Ordonnance Souveraine portant modification des règles d'urbanisme » ; d'autre part, il juge que les deux modifications de portée limitée issues du Comité Consultatif pour la Construction n'avaient pas à être soumises au Conseil de la mer dès lors qu'elles « ne se rapportaient pas au champ de compétences » de ce dernier. * **S'agissant du Conseil communal (considérants 7 et 8) :** Le Tribunal rappelle les termes de l'article 26 de la loi n° 959 du 29 juillet 1974 sur l'organisation communale, qui impose la consultation du Conseil communal par le Ministre d'État dans six séries d'hypothèses (projets importants de travaux publics et constructions d'immeubles par l'État ; constructions privées dépassant certains seuils volumétriques tels que 15 000 m³ dans les ensembles ordonnancés ; projets à Monaco-Ville ; création ou suppression de promenades ou jardins publics ; projets de planification urbaine et de réglementation d'urbanisme ; projets modifiant l'esthétique de la ville ou la circulation). Ce texte prévoit un mécanisme de seconde délibération obligatoire uniquement « si le Ministre d'État entend passer outre à un avis défavorable dûment motivé ». Or, en l'espèce, le Conseil communal, régulièrement réuni avec le quorum requis le 22 novembre 2022, a émis un avis favorable. Le Tribunal en déduit logiquement qu'aucune seconde délibération n'était nécessaire, ajoutant que les deux modifications mineures issues du Comité Consultatif pour la Construction n'ont nullement remis en cause la portée de l'avis donné par l'assemblée communale. #### 3. Le rejet du moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation Au considérant 10, le Tribunal Suprême exerce un contrôle restreint — limité à l'erreur manifeste d'appréciation — sur le contenu substantiel des nouvelles règles d'urbanisme introduites à l'Annexe 4 (dispositions « RU-CND-DP-V15D ») et particulièrement à son article 5.2 régissant les emprises bâties EB19 a à d de l'Esplanade des Pêcheurs. Pour écarter le grief d'atteinte au patrimoine culturel et historique, la juridiction procède à un bilan concret des garanties intégrées au texte même de l'ordonnance. Elle relève d'abord que les gabarits autorisés ont recueilli l'aval technique du Comité Consultatif pour la Construction et du Conseil de la mer. Elle souligne ensuite la triple finalité urbanistique poursuivie par ces règles : - Intégrer les projets immobiliers de manière à préserver le patrimoine bâti ; - Maintenir les vues emblématiques depuis le Port Hercule vers la mer ; - Garantir le dégagement de surfaces suffisantes pour assurer la pérennisation des Grands Prix automobiles en Principauté.
# Tribunal Suprême de Monaco, 14 octobre 1981, n° 27529 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 14 octobre 1981, n° 27529 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1981/10-14-27529)) L'encadrement étatique des loyers au sein d'un territoire géographiquement contraint comme la Principauté de Monaco cristallise de manière récurrente l'antagonisme entre les prérogatives de la propriété privée et les impératifs sociaux d'intérêt général liés au logement d'une population protégée. La décision rendue le 14 octobre 1981 par le Tribunal Suprême de Monaco, statuant en section administrative dans l'affaire opposant l'Association des Propriétaires de la Principauté de Monaco au Ministre d'État, constitue un jalon fondamental du droit public économique et du contentieux administratif monégasque. Au-delà de la question sectorielle de la revalorisation de la valeur locative des habitations soumises à un régime de taxation, cet arrêt de principe tranche deux problématiques majeures : d'une part, le régime probatoire devant le juge de l'excès de pouvoir confronté à la production de documents internes issus de commissions administratives consultatives ; d'autre part, le degré d'intensité du contrôle juridictionnel exercé sur les actes réglementaires fixant des tarifs et des prix en exécution d'une habilitation législative. Par une motivation sobre mais d'une grande densité normative, la Haute Juridiction consacre l'absence d'obligation générale de secret pesant sur les membres non-fonctionnaires des commissions mixtes en l'absence de texte exprès, tout en limitant son office au contrôle restreint de l'erreur manifeste d'appréciation face aux choix économiques du pouvoir réglementaire. --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige prend racine dans l'application de la législation monégasque spécifique au secteur locatif protégé, régie par l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959 modifiant et codifiant la législation relative aux conditions de location des locaux à usage d'habitation. Ce texte soumet une catégorie particulière d'immeubles d'habitation à une réglementation stricte des loyers, calculés à partir d'une surface corrigée et d'un prix de base au mètre carré déterminé par le pouvoir réglementaire. Plus précisément, l'article 14, alinéa 2, de ladite Ordonnance-Loi n° 669 fixe une directive légale à l'autorité investie du pouvoir réglementaire : les prix de base au mètre carré « doivent être tels qu'ils assurent, après application des coefficients de correction, la rémunération du service rendu par le logement ainsi que son maintien en état d'habitabilité ». Par ailleurs, le dernier alinéa de ce même article 14 prévoit un mécanisme d'indexation indirecte en disposant qu'en cas de variation du salaire de base (tel que défini à l'article 9 de la loi n° 455 du 27 juin 1947), « une ordonnance fixera les nouveaux prix de la valeur locative ». Pour préparer ces ajustements périodiques, dont les tarifs initiaux avaient été fixés par une ordonnance du 21 septembre 1959, le gouvernement s'appuie sur un organe consultatif : la « Commission mixte d'étude du problème du logement », instituée par l'Ordonnance Souveraine n° 1959 du 23 février 1959 modifiée. Le Président de l'Association des Propriétaires de la Principauté de Monaco siège au sein de cette commission en cette qualité. Dans le cadre des travaux préparatoires menés par cet organisme, les services du Département des Finances et de l'Économie ont établi deux notes à l'intention des membres de la Commission, et les débats ont donné lieu à l'établissement de procès-verbaux de séances. À l'issue de cette procédure consultative, l'Ordonnance Souveraine n° 7000 du 7 janvier 1981 a été promulguée. Cet acte réglementaire portait majoration, avec effet rétroactif ou immédiat à compter du 1er janvier 1981, du prix de base au mètre carré servant à la détermination de la valeur locative des locaux à usage d'habitation soumis aux prescriptions de l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959. Estimant que cette revalorisation demeurait largement insuffisante au regard des exigences légales de rentabilité et d'entretien du parc immobilier, l'Association des Propriétaires de la Principauté de Monaco a résolu de contester la légalité de cette nouvelle tarification par la voie juridictionnelle. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête déposée le 13 mars 1981 devant le Tribunal Suprême, l'Association des Propriétaires de la Principauté de Monaco a formé un recours tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de l'Ordonnance Souveraine n° 7000 du 7 janvier 1981. Par une ordonnance du 2 juillet 1981, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause devant le Tribunal Suprême délibérant en section administrative. Lors de l'audience, la juridiction a entendu le rapport de Monsieur Félis Boucly, Membre du Tribunal Suprême, les observations orales de Maître Jean-Alain Blanc et de Maître G.-H. George, tous deux avocats au Conseil d'État français et à la Cour de cassation, ainsi que les conclusions du Procureur Général. Au soutien de sa requête en annulation, l'association requérante développait une argumentation articulée autour de la violation de l'article 14, alinéa 2, de l'Ordonnance-Loi du 17 septembre 1959. Selon elle, ce texte impose deux conditions de fond cumulatives au pouvoir réglementaire, placées sous le contrôle du Tribunal Suprême, lesquelles faisaient intégralement défaut en l'espèce : 1. **Sur le défaut de rémunération du service rendu par le logement :** L'association soutenait que les prix de base fixés par l'ordonnance attaquée correspondaient à des loyers inférieurs d'un tiers à ceux pratiqués dans le secteur libre. Elle ajoutait que ces montants se situaient très en deçà de la norme européenne, selon laquelle le loyer représente en moyenne 20 à 25 % du salaire du chef de famille. Pour démontrer l'insuffisance manifeste de cette rémunération, la requérante procédait à des comparaisons économiques concrètes avec le prix d'autres biens et services courants, tels que le loyer mensuel d'un garage ou le prix d'une paire de chaussures. 2. **Sur l'impossibilité d'assurer le maintien en état d'habitabilité :** L'association faisait valoir que les revenus qualifiés de « dérisoires » tirés de ces locations par les propriétaires ne permettaient pas d'entretenir les immeubles. Elle soulignait que ces revenus étaient plus qu'absorbés par les lourdes charges de ravalement des façades imposées aux propriétaires sous peine de sanctions pénales. 3. **Sur le terrain probatoire :** Pour étayer cette double démonstration, l'association produisait aux débats trois procès-verbaux de séances de la « Commission mixte d'étude du problème du logement » ainsi que les deux notes établies par les services des Finances et de l'Économie à l'intention de cette Commission, soutenant qu'il résultait de ces documents mêmes que les conditions légales n'étaient pas remplies. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête en date du 13 mai 1981, formulant des conclusions à titre principal sur un incident de procédure (la recevabilité des pièces produites) et à titre subsidiaire (ou successif) sur le fond du droit, tout en réclamant la publication de l'arrêt à intervenir au *Journal de Monaco* et la condamnation de l'association aux entiers dépens. **En premier lieu, sur le plan procédural**, le Ministre d'État demandait au Tribunal Suprême d'ordonner que soient écartés des débats les trois procès-verbaux et les deux notes administratives, au motif que leur production en justice serait illicite. Il invoquait à cet égard les dispositions des articles 1, 2 et 3 de l'Ordonnance du 21 mai 1909 sur le compte-rendu des délibérations des conseils, commissions et comités administratifs. Selon l'administration, ce texte s'appliquait à la Commission mixte et soumettait ses membres à une obligation de secret concernant les travaux et délibérations dont ils n'avaient eu connaissance qu'en raison de leurs fonctions au sein dudit organisme. **En second lieu, sur le fond**, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête par une série d'arguments techniques et juridiques : * **Quant à l'étendue du contrôle du juge :** Invoquant la similitude existant entre les principes des droits publics monégasque et français, le Ministre d'État se prévalait d'une jurisprudence constante du Conseil d'État français. Selon cette doctrine, l'appréciation portée par l'autorité réglementaire en matière de fixation des prix et redevances échappe à la discussion devant la juridiction administrative, dès lors qu'elle n'est pas entachée d'erreur manifeste et que les tarifs fixés ne s'avèrent pas, à l'évidence, inadaptés au but poursuivi par l'habilitation législative, mais trouvent leur fondement dans des considérations d'intérêt général correspondant à l'objet de la loi. En l'espèce, les nouveaux prix assuraient une revalorisation substantielle des loyers du secteur protégé tout en demeurant compatibles avec les possibilités financières de la population à laquelle ce secteur est réservé. * **Quant à la réfutation des termes de comparaison :** Le Ministre d'État opposait l'adage selon lequel on ne peut comparer que des choses comparables, écartant ainsi le parallèle avec des garages ou des chaussures. De même, il rejetait toute comparaison avec le secteur locatif libre, arguant que le mouvement spéculatif caractérisant ce dernier est une notion totalement étrangère au secteur protégé. * **Quant à la norme européenne et à l'évolution des salaires :** L'administration relevait que l'association n'établissait pas son allégation relative à la norme européenne de 20 à 25 % du salaire, rappelant que les salaires des occupants du secteur protégé sont variables et en principe faibles. Elle notait en outre que la requérante n'invoquait aucune violation du dernier alinéa de l'article 14 de l'Ordonnance-Loi de 1959 relatif à l'indexation sur le salaire de base. En fait, entre le 1er janvier 1979 et le 1er janvier 1981, l'accroissement des prix locatifs incriminés avait été supérieur de 9 % à celui du salaire de base, excluant ainsi toute erreur manifeste d'appréciation au détriment des propriétaires. * **Quant aux charges d'entretien et de ravalement :** Le Ministre d'État soutenait que l'obligation de ravalement des façades procède d'une réglementation spécifique, étrangère à la notion de maintien en état d'habitabilité visée par l'article 14, et n'avait donc pas à être prise en compte par l'ordonnance attaquée. En revanche, la prise en compte depuis 1980 de l'évolution de l'indice de la construction dans la fixation de la valeur locative remédiait à la disproportion alléguée avec le coût des travaux immobiliers. Enfin, grâce à l'Ordonnance Souveraine n° 6215 du 23 février 1978 (modifiant l'article 20 de l'Ordonnance Souveraine n° 77 du 22 septembre 1949), les travaux d'amélioration de l'habitabilité entraînaient une majoration corrélative de la surface corrigée, ayant déjà permis des hausses de loyers de 40 à 60 % qui s'ajoutaient à la revalorisation annuelle de la valeur locative. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême était saisi d'une double interrogation juridique, l'une relative à l'administration de la preuve dans le procès administratif, l'autre relative à la légalité interne d'un acte réglementaire de police économique. 1. **La question préalable de la recevabilité des preuves :** Les membres d'une commission administrative consultative qui n'ont pas la qualité d'agents publics (tels que les représentants d'associations professionnelles) sont-ils tenus, en vertu de l'Ordonnance du 21 mai 1909 ou d'un principe général, à une obligation de secret professionnel faisant obstacle à ce qu'ils produisent en justice, au soutien d'un recours pour excès de pouvoir, les procès-verbaux des séances de cette commission et les notes d'information rédigées par l'administration à leur intention ? 2. **La question de fond relative au contrôle de la tarification réglementaire :** Quelle est l'étendue du contrôle exercé par le juge de l'excès de pouvoir sur une Ordonnance Souveraine fixant le prix de base au mètre carré des loyers du secteur protégé, et les tarifs arrêtés par l'Ordonnance n° 7000 du 7 janvier 1981 méconnaissent-ils les objectifs légaux de rémunération du service rendu et de maintien en état d'habitabilité prescrits par l'article 14, alinéa 2, de l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959 ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême procède en deux temps distincts, répondant successivement aux conclusions incidentes du Ministre d'État puis au fond de la requête de l'association. #### 1. Le rejet de la demande de retrait des pièces : l'inexistence d'une obligation de secret sans texte Pour écarter la demande du Ministre d'État tendant au retrait des trois procès-verbaux de la Commission mixte et des deux notes du Département des Finances et de l'Économie, le Tribunal Suprême opère une analyse stricte des textes applicables, bien qu'ayant visé l'Ordonnance du 21 mai 1909 sur le compte rendu des délibérations des Conseils, Commissions et Comités administratifs. La Haute Juridiction pose le principe selon lequel **« aucune disposition légale ne soumet les membres de la Commission à une obligation de secret qui s'opposerait à la production au présent débat de documents »**. Ce faisant, le Tribunal Suprême refuse d'étendre par analogie ou par déduction les obligations statutaires de discrétion ou de secret professionnel (qui pèsent classiquement sur les fonctionnaires et agents publics) aux membres extérieurs siégeant au sein d'organes consultatifs mixtes, dès lors qu'aucun texte législatif exprès ne le prévoit pour cet organisme. Pour valider définitivement la production de ces pièces, le juge administratif cumule néanmoins deux critères supplémentaires tenant à la nature des pièces et aux conditions de leur obtention : * **Un critère matériel (la nature intrinsèque des documents) :** Les documents produits n'ont « eux-mêmes par leur nature aucun caractère secret ». Il s'agit de données économiques et de comptes rendus de discussions générales sur la politique du logement, qui ne mettent en cause aucun secret protégé par la loi (secret de la défense, secret médical, secret des affaires d'entreprises individuelles, etc.). * **Un critère organique et procédural (la détention régulière) :** Ces pièces étaient « régulièrement détenues par le Président de l'association requérante, membre en cette qualité de ladite Commission ». Il n'y a eu ni soustraction frauduleuse ni détournement de pièces administratives : le président de l'association siégeait ès qualités pour représenter les intérêts des propriétaires ; il était dès lors légitime qu'il utilise les documents reçus dans le cadre de ce mandat représentatif pour défendre en justice les intérêts collectifs de cette même association. En conséquence, les conclusions du Ministre d'État tendant à écarter ces pièces des débats sont rejetées. Les documents demeurent au dossier et sont pris en compte par le juge pour l'examen au fond. #### 2. La validation au fond de l'Ordonnance Souveraine : la consécration du contrôle restreint Abordant le fond du litige, le Tribunal Suprême rappelle d'abord l'objet du recours de l'association, qui soutient que les prix fixés par l'Ordonnance du 7 janvier 1981 ne satisfont pas à l'obligation d'assurer la rémunération du service rendu et le maintien en état d'habitabilité posée par l'alinéa 2 de l'article 14 de l'Ordonnance-Loi du 17 septembre 1959. Pour contrôler le respect de cette norme supérieure, le Tribunal Suprême vérifie en premier lieu la régularité de la démarche globale entreprise par le pouvoir réglementaire. Il relève que l'ordonnance attaquée s'inscrit dans la continuité des « ajustements périodiques du prix de base initialement fixés par une ordonnance du 21 septembre 1959 ». Il constate également le respect des formes substantielles, la décision étant intervenue « après la consultation de la "Commission mixte d'étude du problème du logement" prescrite par l'Ordonnance du 23 février 1959 ». Quant à la substance de la mesure, le Tribunal observe que l'ordonnance a « fixé de nouveaux prix définis de façon à établir une revalorisation substantielle des loyers du secteur protégé à compter du 1er janvier 1981 ». En second lieu, le Tribunal Suprême définit la grille de contrôle juridictionnel applicable à cette évaluation économique. Faisant droit sur ce point méthodologique à l'argumentation du Ministre d'État (sans toutefois mentionner explicitement le Conseil d'État français dans ses motifs), le juge monégasque énonce « qu'il ne résulte pas des pièces du dossier que cette décision soit entachée d'inexactitude matérielle ou d'erreur de droit, ni d'erreur manifeste d'appréciation ». Par cette formule tripartite classique du **contrôle restreint** (exactitude matérielle des faits, erreur de droit, erreur manifeste d'appréciation), le Tribunal Suprême refuse de substituer sa propre appréciation économique et financière à celle du Prince et de son Gouvernement. Bien qu'ayant accepté d'examiner les procès-verbaux et les notes économiques produits par les propriétaires ("les pièces du dossier"), le juge estime que ces éléments ne révèlent aucune disproportion flagrante ou grossière entre les tarifs retenus et le double objectif légal de l'article 14. La revalorisation étant qualifiée de « substantielle », l'erreur manifeste d'appréciation n'est pas caractérisée, ce qui entraîne le rejet pur et simple de la requête. Notons enfin que le Tribunal condamne l'association aux dépens, mais ne prononce pas dans son dispositif la publication spécifique au *Journal de Monaco* telle que sollicitée par la contre-requête au titre des conséquences de droit, se bornant à ordonner la transmission d'une expédition de la décision au Ministre d'État. ### C. Le dispositif Le Tribunal Suprême tranche le litige par le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > Il n'y a pas lieu d'écarter des débats les trois procès-verbaux de séances de la « Commission mixte d'étude du problème du logement » et les deux notes établies par les Services du Département des Finances et de l'Économie à l'intention de cette Commission produits par l'Association des propriétaires de la Principauté de Monaco ; > La requête de l'Association des propriétaires de la Principauté de Monaco est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge de l'Association des propriétaires de la Principauté de Monaco ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 14 octobre 1981 présente une richesse doctrinale remarquable en ce qu'il illustre à la fois l'autonomie du droit administratif monégasque dans l'interprétation de ses textes anciens et sa perméabilité assumée aux méthodes de contrôle du juge administratif français. #### 1. La transparence des commissions consultatives et la liberté de la preuve devant le juge de l'excès de pouvoir Le premier apport majeur de la décision réside dans l'interprétation restrictive de l'Ordonnance du 21 mai 1909 sur le compte rendu des délibérations des Conseils, Commissions et Comités administratifs. En opposant les articles 1, 2 et 3 de ce texte, le Ministre d'État tentait d'ériger un véritable « secret des délibérations administratives » opposable au juge de l'excès de pouvoir, afin de neutraliser l'utilisation contentieuse des travaux préparatoires d'une ordonnance souveraine. Le Tribunal Suprême repousse fermement cette conception extensive du secret administratif. Son analyse repose sur une distinction implicite mais fondamentale entre les agents publics (soumis par leur statut au devoir de réserve et de discrétion professionnelle) et les personnalités extérieures si
# Tribunal Suprême de Monaco, 15 avril 2011, n° 8703 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 avril 2011, n° 8703 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2011/04-15-8703)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l’appréciation de l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière du droit immobilier monégasque et, plus particulièrement, dans le cadre de la législation spécifique encadrant les locaux d'habitation relevant du secteur dit « protégé ». Par un acte notarié reçu le 7 mars 2008 en l'étude de Maître Henri REY, la société civile particulière dénommée S.C.I. VIGFRIM DEUX a procédé à l'acquisition, auprès de l'Hoirie ROSSO, d'un immeuble situé sur le territoire monégasque. La consistance matérielle de ce bien immobilier se décomposait en des locaux commerciaux implantés au rez-de-chaussée ainsi qu'en quatre appartements répartis dans les étages supérieurs. Au moment de la transaction, deux de ces appartements se trouvaient libres de toute occupation (vacants). En amont de cette acquisition, la situation juridique de ces lots avait été précisée par l'autorité administrative. Par une lettre en date du 7 août 2007, laquelle fut expressément visée au sein de l'acte notarié du 7 mars 2008, la Direction de l'Habitat avait déclaré que les deux appartements vacants, situés au premier étage de l'édifice, entraient dans le champ d'application de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, telle que modifiée par la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004. L'assujettissement à ce dispositif législatif d'ordre public emporte, en principe, une obligation de déclaration de vacance à la charge du propriétaire en vue de la mise en location des biens au profit des personnes protégées par la loi, sauf exercice d'un droit de reprise ou de rétention par le propriétaire pour son occupation personnelle. Entendant précisément se prévaloir de cette faculté légale de conservation du bien, la S.C.I. VIGFRIM DEUX a manifesté sa volonté de conserver pour son propre usage l'un des appartements vacants, situé au premier étage à droite. L'objectif poursuivi par la personne morale propriétaire n'était pas le logement d'une personne physique, mais une occupation directe par elle-même afin d'y installer ses propres bureaux. L'usage projeté consistait à y exercer son activité de service locatif ainsi que la préparation de ses projets immobiliers. Cette affectation impliquait une occupation matérielle et effective des lieux, caractérisée par l'installation de son matériel (comprenant lignes téléphoniques, meubles et équipements de bureautique) ainsi que par la présence physique de son personnel. Toutefois, la Direction de l'Habitat a manifesté une réticence à autoriser une telle occupation à titre personnel sur le fondement des lois n° 1.235 et n° 1.291 précitées, au motif que le bénéficiaire de cette occupation était une société civile, c'est-à-dire une personne morale, et non une personne physique occupant les lieux aux fins de logement. Face à cette position administrative, la S.C.I. VIGFRIM DEUX a maintenu ses prétentions. Par une correspondance datée du 12 mars 2010, elle a formellement confirmé à l'administration sa volonté de se maintenir dans les lieux, en soutenant à titre principal que la législation applicable n'opérait aucune distinction entre les propriétaires personnes physiques et les propriétaires personnes morales. Cette démarche s'est heurtée à un refus formel de l'administration. Par une lettre en réponse datée du 18 juin 2010, le Directeur de l'Habitat a rejeté la demande de la société. Aux termes de cette décision administrative individuelle, le Directeur de l'Habitat a estimé que la prérogative légale reconnue au propriétaire demeurait réservée aux seules personnes physiques, en affirmant que la société civile particulière VIGFRIM DEUX ne pouvait occuper ce bien et qu'en conséquence, elle était tenue de remplir, renseigner et retourner le formulaire joint de déclaration de vacance en vue de la mise en location du local. C'est cette décision administrative du 18 juin 2010 qui constitue l'acte attaqué devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité du refus qui lui était opposé, la S.C.I. VIGFRIM DEUX, représentée par Maître Thomas GIACCARDI, Avocat-Défenseur près la Cour d'Appel de Monaco, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, par une requête déposée au greffe général le 5 août 2010. Ses conclusions tendaient, à titre principal, à l'annulation de la décision administrative de la Direction de l'Habitat en date du 18 juin 2010 et, à titre accessoire, à ce que les dépens de l'instance soient intégralement mis à la charge de l'État. Au soutien de son recours, la société requérante s'est attachée, à titre liminaire, à démontrer la recevabilité de son action sur le fondement de l'article 90 B. 1er de la Constitution monégasque, lequel fonde la compétence du Tribunal Suprême en matière administrative pour statuer sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives. Elle a fait valoir, d'une part, que la lettre du 18 juin 2010 revêtait le caractère d'un acte administratif faisant grief et donc annulable, et d'autre part, qu'elle justifiait de la qualité et de l'intérêt pour agir en tant que propriétaire du bien ayant l'intention d'occuper les lieux par elle-même. Sur le fond, la requête développait deux moyens de légalité interne : l'erreur de droit et la violation de la loi (plus précisément la violation de normes constitutionnelles). En premier lieu, sur le terrain de l'erreur de droit, la S.C.I. VIGFRIM DEUX soutenait que le Directeur de l'Habitat avait procédé à une interprétation erronée de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée (la requête visant initialement l'article 35 de ladite loi), en réservant à titre exclusif aux seules personnes physiques le bénéfice du droit de reprise ou de rétention des appartements relevant du secteur protégé. Dans son mémoire en réplique déposé le 5 novembre 2010, la requérante a affiné et consolidé cette argumentation textuelle. Elle a fait valoir que le droit du propriétaire d'occuper le bien par lui-même est consacré par la loi sans aucune ambiguïté et sans qu'aucune distinction ne soit établie entre les propriétaires personnes physiques et les propriétaires personnes morales. Répondant à l'argumentation adverse tirée de la mention légale des membres de la famille du propriétaire, la société a soutenu que l'inclusion de la famille du propriétaire personne physique dans le bénéfice de la loi ne constitue qu'un accessoire extensif du droit personnel du propriétaire ; dès lors, cette extension familiale ne saurait engendrer, par un raisonnement *a contrario*, une exclusion de l'occupation directe et personnelle exercée par un propriétaire personne morale. De surcroît, la requérante a invoqué dans sa réplique les dispositions de l'article 2 de la loi n° 1.235 modifiée par la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004. Elle a souligné que, contrairement à la thèse ministérielle cantonnant les biens du secteur protégé au seul logement social, cet article 2 autorise expressément, au sein de ce secteur, l'exercice par le propriétaire ou le locataire d'activités professionnelles dépourvues de caractère commercial, ce qui correspondait exactement à la situation et à l'objet de la société civile particulière requérante. En second lieu, sur le terrain de la violation des normes supérieures, la S.C.I. VIGFRIM DEUX invoquait la violation des dispositions combinées des articles 17 et 24 de la Constitution monégasque. L'article 17 consacre le principe d'égalité en droit des Monégasques devant la loi, tandis que l'article 24 érige l'inviolabilité de la propriété au rang des droits et libertés fondamentaux reconnus au plus haut niveau de la hiérarchie des normes. Selon la requérante, l'exclusion des personnes morales du droit d'occuper leur propre bien instituait une discrimination inconstitutionnelle entre propriétaires et portait une atteinte illégale à son droit de propriété. Elle a expressément réitéré ces moyens relatifs à la rupture du principe d'égalité dans son mémoire en réplique. En défense, le Ministre d'État, représenté par Maître Jacques MOLINIÉ, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé une contre-requête au Greffe Général le 8 octobre 2010, complétée par une duplique déposée le 9 décembre 2010, concluant au rejet de l'ensemble des moyens de la requête. L'argumentation de l'État reposait sur une interprétation téléologique et systémique de la législation sur le secteur protégé. Dans sa contre-requête, le Ministre d'État a d'abord rappelé que l'objectif fondamental de la loi de 2000, modifiée en 2004, est de permettre aux ressortissants monégasques de se loger à Monaco, et que les dispositions instituant ce « secteur protégé » revêtent expressément un caractère d'ordre public. Il en découle pour les propriétaires une obligation stricte de déclaration de vacance suivie d'une obligation de mise en location. Selon l'autorité gouvernementale, si le législateur a ménagé une exception sous la forme d'un droit de reprise ou de rétention au profit du propriétaire ou de sa famille, cette faculté a pour unique finalité le logement. Le Ministre d'État s'appuyait à cet égard sur la lettre de l'article 16-1 de la loi, qui vise l'occupation par le propriétaire lui-même ou par « ses ascendants, descendants ou leur conjoint ou (…) ses frères, sœurs ou leurs descendants (…) ou par les ascendants ou descendants de son conjoint ». L'État en déduisait que le droit de reprise est intrinsèquement réservé aux seules personnes physiques, seules susceptibles d'avoir des ascendants, des descendants, des frères et des sœurs, par opposition aux personnes morales qui, par hypothèse, sont dépourvues de toute famille. Pour conforter cette lecture, le Ministre d'État invoquait les travaux préparatoires de la loi ainsi que le rapport établi au nom de la Commission du logement, lequel évoquait « les locaux devenus vacants et que le propriétaire n'envisage pas d'utiliser pour lui-même ou sa famille ». En réponse au moyen constitutionnel tiré de la violation du droit de propriété et de la rupture d'égalité entre personnes physiques et personnes morales, le Ministre d'État a soutenu, conformément à la jurisprudence classique relative au principe d'égalité, qu'il est toujours loisible au législateur de régler de façon différente des situations différentes, à la condition que la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit. Enfin, dans sa duplique du 9 décembre 2010, cherchant à neutraliser l'argument tiré de l'article 2 de la loi révisée autorisant l'exercice d'une activité professionnelle non commerciale dans les locaux du secteur protégé, le Ministre d'État a soutenu une lecture combinée et restrictive des textes. Selon lui, les dispositions de l'article 2 devaient impérativement s'apprécier à la lumière du renvoi opéré aux personnes visées à l'article 13, alinéa 2, de la loi. Or, cet article 13, alinéa 2, évoque le droit de reprise du propriétaire dans les conditions déterminées elles-mêmes par renvoi à l'article 16-1 précité (lequel mentionne le propriétaire, ses ascendants ou descendants). Par le jeu de ces renvois successifs, l'État concluait que même l'exception prévue à l'article 2 pour l'exercice d'une activité professionnelle sans caractère commercial demeurait subordonnée à la qualité de personne physique du bénéficiaire et ne concernait donc aucunement les personnes morales. L'instruction de l'affaire a été confiée, par ordonnance du Président du Tribunal Suprême du 3 septembre 2010, à Monsieur Didier LINOTTE, Membre titulaire désigné en qualité de rapporteur. Par une seconde ordonnance du 21 février 2011, l'affaire a été renvoyée à l'audience du 5 avril 2011, lors de laquelle furent entendus le rapporteur, les avocats des parties ainsi que le ministère public en ses conclusions, avant que la décision ne soit rendue le 15 avril 2011. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La question de droit soumise à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême présentait un caractère inédit et déterminant pour la délimitation des prérogatives des propriétaires immobiliers au sein du secteur locatif protégé monégasque. Il s'agissait de déterminer si les dispositions combinées des articles 2 et 16-1 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, telle que modifiée par la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004, permettent à un propriétaire constitué sous la forme d'une personne morale — en l'occurrence une société civile particulière — d'exercer le droit de reprise ou de conservation d'un local vacant relevant du secteur protégé afin de l'occuper lui-même pour y exercer son activité professionnelle dépourvue de caractère commercial, ou si ce droit d'occupation personnelle est légalement réservé aux seuls propriétaires personnes physiques aux fins de logement personnel ou familial. En d'autres termes, l'autorité administrative pouvait-elle légalement refuser à une société civile propriétaire le droit d'occuper personnellement son bien à des fins professionnelles non commerciales et lui imposer une déclaration de vacance, en se fondant sur sa seule qualité de personne morale ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême adopte une démarche d'une grande sobriété rédactionnelle, caractéristique de la technique juridictionnelle des cours suprêmes de tradition franco-monégasque, en faisant application du principe de l'économie des moyens et en privilégiant une interprétation littérale et combinée de la loi. En premier lieu, la Haute Juridiction écarte d'emblée l'examen des griefs d'ordre constitutionnel par la formule consacrée : « Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ». En accueillant le moyen de légalité interne tiré de l'erreur de droit dans l'application de la loi n° 1.235 modifiée, le Tribunal Suprême s'épargne l'examen du moyen tiré de la violation des articles 17 (principe d'égalité) et 24 (droit de propriété) de la Constitution. Ce choix méthodologique démontre que la solution du litige résidait entièrement dans la lettre même de la loi ordinaire : ce n'était pas la loi qui méconnaissait la Constitution en excluant les personnes morales, mais bien l'administration qui méconnaissait la loi en y ajoutant une condition d'exclusion que le texte législatif ne comportait pas. En second lieu, le raisonnement au fond du Tribunal Suprême repose sur l'articulation directe et syllogistique de deux dispositions législatives expresses de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée par la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004 : l'article 16-1 et l'article 2. D'une part, le juge suprême cite les termes mêmes de l'article 16-1 de la loi : « Nonobstant les dispositions de l'article 11, le propriétaire a le droit de reprendre le local pour l'occuper lui-même (…) ». Par cette citation volontairement tronquée après les mots « lui-même », le Tribunal Suprême isole le cœur de la prérogative légale. Il valide ainsi implicitement mais nécessairement la thèse de la société requérante selon laquelle le terme « propriétaire » est employé par le législateur de manière générale et inconditionnelle, sans opérer la moindre distinction selon que ce propriétaire est une personne physique ou une personne morale. La suite de l'article 16-1, qui étend ce droit aux ascendants, descendants, frères, sœurs et conjoints — et sur laquelle le Ministre d'État fondait toute son argumentation pour exclure les personnes morales dépourvues de famille —, est jugée inopérante lorsque le propriétaire entend occuper le local « lui-même ». Le juge refuse ainsi le raisonnement *a contrario* de l'administration : le fait qu'une modalité extensive du droit de reprise (l'occupation par la famille) ne puisse, par nature, bénéficier qu'aux personnes physiques ne saurait priver les personnes morales de la modalité principale de ce droit (l'occupation par le propriétaire lui-même). D'autre part, encore fallait-il que l'occupation « par elle-même » d'une personne morale fût matériellement et juridiquement concevable au regard de l'affectation des locaux régis par la loi de 2000. En effet, une personne morale ne pouvant physiquement « habiter » au sens domestique du terme, son occupation personnelle ne peut se concevoir qu'à travers l'implantation de ses organes, de son personnel, de ses bureaux et l'exercice de son activité sociale. C'est ici qu'intervient le second pilier du raisonnement juridictionnel. Le Tribunal Suprême mobilise les termes de l'article 2 de la loi modifiée, aux termes duquel : « Sont assimilés aux locaux à usage d'habitation ceux qui sont utilisés pour l'exercice d'une activité professionnelle sans caractère commercial ». Par une lecture combinée de ces deux textes, la démonstration juridique devient implacable : 1. L'article 16-1 confère à tout « propriétaire » (sans distinction de personnalité juridique) le droit d'occuper le local « lui-même » ; 2. L'article 2 assimile légalement à l'usage d'habitation l'utilisation des locaux pour l'exercice d'une « activité professionnelle sans caractère commercial » ; 3. Or, la requérante est une société civile particulière (dont l'objet et l'activité de gestion locative et de préparation de projets immobiliers pour son propre compte revêtent par nature un caractère civil et non commercial) qui est propriétaire du bien et entend l'occuper elle-même pour cette activité. Le Tribunal Suprême balaie ainsi l'argumentation complexe développée par le Ministre d'État dans sa duplique, qui tentait de neutraliser l'article 2 par le jeu de renvois en cascade vers l'article 13 alinéa 2 puis vers l'article 16-1. Pour le juge, l'assimilation posée par l'article 2 a une portée générale au sein de la loi : dès lors que l'exercice d'une activité professionnelle non commerciale vaut usage d'habitation au sens de la loi, un propriétaire personne morale exerçant une telle activité peut parfaitement « occuper lui-même » le local au sens de l'article 16-1. La conclusion du syllogisme juridictionnel tombe alors avec la rigueur du contrôle de l'erreur de droit dans le contentieux de l'excès de pouvoir : « qu'il s'ensuit qu'en estimant, par sa lettre du 18 juin 2010, que la société civile particulière S.C.I. VIGFRIM DEUX "ne peut occuper le bien qu'elle vient d'acquérir", l'autorité administrative a commis une erreur de droit ». La décision administrative encourt dès lors l'annulation pure et simple. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême le 15 avril 2011 est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > La décision attaquée en date du 18 juin 2010 est annulée. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. Monsieur le Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *S.C.I. VIGFRIM DEUX c/ Ministre d'État* du 15 avril 2011 constitue une décision de principe majeure dans le paysage du droit administratif et du droit immobilier monégasques, ce qu'atteste au demeurant la formation de jug
# Juridiction monégasque (commission-arbitrale-loyers-habitation), 30 avril 2025, n° 30984 > Décision commentée : Juridiction monégasque (commission-arbitrale-loyers-habitation), 30 avril 2025, n° 30984 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/commission-arbitrale-loyers-habitation/2025/04-30-30984)) Le contentieux de la fixation des loyers dans le secteur protégé monégasque cristallise régulièrement les tensions entre la préservation du droit au logement des personnes protégées et la valorisation patrimoniale des biens immobiliers par les propriétaires. Par un jugement rendu le 30 avril 2025, la Commission arbitrale des loyers d’habitation de la Principauté de Monaco livre une illustration remarquable et méthodique de l'application des règles d'ordre public régissant la conclusion d'un nouveau bail soumis à la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée. La singularité de l'espèce tient non seulement à la qualité du bailleur — l'État de Monaco agissant dans le cadre de la gestion de son domaine après une opération d'acquisition-démolition —, mais surtout à la rigueur avec laquelle la juridiction déploie le mécanisme dit « à double détente » ou de « double plafonnement » issu des articles 18 et 23 de ladite loi, neutralisant une hausse faciale de loyer de près de 70 % en l'espace de deux ans. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'origine factuelle du litige s'inscrit dans le cadre des opérations d'aménagement urbain menées par la puissance publique monégasque. Depuis le 1er mai 2012, Madame s G.L était titulaire d'un contrat de bail à usage d'habitation soumis aux dispositions protectrices de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée. Ce bail portait sur un appartement de type F2, développant une superficie de 47,09 m² (outre une terrasse de 20 m² selon les écritures de la locataire), situé au premier étage d'un immeuble dénommé « x2 » à Monaco. Le loyer mensuel acquitté pour ce bien s'élevait à la somme de 1 643,83 €, assortie d'une provision sur charges de 50 €. Le 21 décembre 2018, l'État de Monaco (identifié dans la décision sous le sigle ZA) a procédé à l'acquisition de l'entier immeuble « x2 ». Cette acquisition répondait à la réalisation d'une opération immobilière impliquant la démolition pure et simple du bâtiment. Dès le mois de février 2019, la locataire a été informée de cette situation et de la vocation de l'immeuble à être détruit. À la fin du mois de novembre 2019, alors qu'il lui était signifié l'impératif de libérer son logement de l'immeuble « x2 » avant la date butoir du 28 décembre 2019, l'État de Monaco a proposé à sa locataire une solution de relogement portant sur trois biens de remplacement. Le choix s'est arrêté sur un appartement situé dans le quartier de la Condamine, au sein de l'immeuble dénommé « x1 ». Selon les indications de la demanderesse, ce n'est que le 11 décembre 2019, par la voie d'un courrier électronique, qu'elle a eu connaissance du montant du loyer exigé pour ce nouveau bien, soit très peu de temps avant la signature effective de l'acte. Le 17 décembre 2019, les parties ont conclu un nouveau contrat de bail d'habitation, prenant effet le jour même pour une durée de six années, placé sous l'égide du statut organisé par la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée. L'objet du contrat portait sur le lot n° 7, situé au rez-de-chaussée de l'immeuble « x1 » (mais nécessitant néanmoins, selon la configuration des lieux décrite par la locataire, la montée de 120 marches sans ascenseur). Ce logement de trois pièces (type F3) d'une superficie habitable de 52,28 m², complété d'une terrasse de 14,56 m² (soit une surface totale de 66,84 m² mise en avant par le bailleur), comprenait une cuisine équipée et aménagée, une salle de bains, un w.-c., ainsi qu'une cave formant le lot n° 6. Un état des lieux contradictoire avait été préalablement dressé le 16 décembre 2019. Aux termes de cette convention, le loyer annuel a été fixé par l'État bailleur à la somme de 19 183,92 €, correspondant à une échéance mensuelle de 1 598,66 € hors charges (outre 40 € de provision sur charges), payable par trimestres anticipés aux 1er janvier, avril, juillet et octobre. Le bail comportait également une clause d'indexation annuelle applicable au 1er janvier de chaque année, dont la première mise en œuvre était stipulée pour le 1er janvier 2021 (portant ultérieurement le loyer indexé à 1 830,52 € en cours d'instance). Toutefois, postérieurement à son entrée dans les lieux, la locataire a découvert, en consultant le *Journal de Monaco* (numéro du 31 mars 2017), que ce même appartement avait fait l'objet d'une offre de location par la Direction de l'Habitat deux ans auparavant, en mars 2017, moyennant un loyer mensuel de seulement 943 €. Estimant avoir été contrainte d'accepter les conditions financières du bailleur dans l'urgence de la libération de son ancien logement et face à une augmentation de 69,5 % du prix du bien entre 2017 et 2019 sans communication préalable de la liste des références locatives, elle a entrepris de contester judiciairement le montant du loyer. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Usant de la faculté ouverte par l'article 18 alinéa 3 de la loi n° 1.235, la locataire a saisi la Commission arbitrale des loyers d’habitation par une requête non datée, réceptionnée au greffe du Tribunal de première instance de Monaco le 6 mars 2020 — soit à l'intérieur du délai légal de trois mois suivant la conclusion du bail du 17 décembre 2019 — et enrôlée sous le numéro H2022/000001. Le déroulement procédural a connu une durée substantielle. Les lettres de convocation pour l'audience de conciliation ont été adressées par le greffe le 23 mars 2022 en vue d'une comparution le 6 avril 2022, laquelle s'est soldée par un procès-verbal de non-conciliation. L'affaire a ensuite été appelée à l'audience du 13 décembre 2023. À ce stade, l'État de Monaco a opposé une défense strictement procédurale *in limine litis*, soulevant à titre principal la péremption de l'instance, à titre subsidiaire la nullité de la citation, et à titre très subsidiaire la réouverture des débats en cas de rejet de ses moyens préalables. Par un jugement avant-dire-droit rendu le 17 janvier 2024, la Commission arbitrale a écarté l'ensemble de ces obstacles procéduraux en rejetant tant le moyen tiré de la péremption d'instance que l'exception de nullité de la citation, condamnant l'État aux dépens de cet incident et renvoyant l'affaire à l'audience du 14 février 2024 pour conclusions au fond du défendeur. Après d'ultimes échanges d'écritures — conclusions du 22 novembre 2024 pour la locataire et du 15 janvier 2025 pour l'État —, l'affaire a été retenue à l'audience publique de plaidoiries et mise en délibéré pour le jugement être prononcé le 30 avril 2025 (le chapeau introductif de la décision mentionnant par une erreur matérielle manifeste de plume les dates de février et avril 2024, contredites par les visas des conclusions de fin 2024 et début 2025 ainsi que par les motifs et le dispositif fixant l'audience au 26 février 2025 et le prononcé au 30 avril 2025). Aux termes de ses dernières écritures au fond, la locataire demanderesse sollicitait la réduction du loyer mensuel à la somme de 1 000 €, avec effet rétroactif à la date de conclusion du contrat le 17 décembre 2019, outre 5 000 € au titre de l'article 238-1 1° du Code de procédure civile et la condamnation de l'État aux dépens. Au soutien de ses prétentions, son argumentation s'articulait autour de plusieurs moyens : * En premier lieu, un vice dans l'information précontractuelle, le bailleur s'étant abstenu de lui communiquer, avant la signature du bail, la liste des références ayant servi à déterminer le loyer, en violation de l'article 18 de la loi n° 1.235. * En deuxième lieu, l'inadéquation des références produites *a posteriori* par l'État au regard des caractéristiques réelles du bien. Elle soulignait que la surface habitable (52,28 m²) n'était que marginalement supérieure à l'ancienne (47,09 m²), que la terrasse était plus réduite (14,56 m² contre 20 m²), et surtout que l'accessibilité était lourdement pénalisée par l'absence d'ascenseur et la nécessité de gravir 120 marches. Elle contestait l'affirmation du bailleur selon laquelle le loyer de 30,57 €/m² se situait dans la fourchette basse de 2019, relevant que le loyer de référence le plus bas du secteur s'établissait à 26,96 €/m² et non à 30,64 €/m². * En troisième lieu, la disproportion manifeste avec l'historique locatif de l'immeuble « x1 » et de l'appartement lui-même. Elle rappelait qu'en 2017, les offres publiées par la Direction de l'Habitat dans ce même immeuble ne dépassaient pas 18,27 €/m², et que son propre logement avait été proposé à 943 € par mois (soit 18,03 €/m²), tarif qui intégrait déjà sa remise à neuf de fin 2016. Quant au rafraîchissement des peintures opéré avant son entrée fin 2019, elle soutenait qu'il relevait de la simple obligation légale de délivrance d'un logement en bon état locatif et non de travaux d'amélioration justifiant une hausse de 69,5 %. * En quatrième lieu, l'application des mécanismes légaux de plafonnement, en invoquant à la fois les articles 19 et 20 de la loi n° 1.235 ainsi que le plafond spécifique édicté par l'article 23 de cette même loi. En réplique, l'État de Monaco concluait au débouté intégral de la locataire et réclamait reconventionnellement 5 000 € au titre des frais non compris dans les dépens ainsi que la condamnation de son adversaire aux dépens. Sa défense reposait sur deux axes majeurs : * D'une part, sur le terrain du contexte contractuel, l'État faisait valoir qu'en 2019, aucune disposition légale n'imposait au propriétaire une obligation de relogement en cas de démolition de l'immeuble. L'offre de relogement procédait donc d'une « pure bienveillance ». Le défendeur ajoutait que l'opération était globalement avantageuse pour la locataire (passage d'un F2 à un F3 correspondant à son foyer, dans le quartier souhaité de la Condamine, pour un loyer facial inférieur aux 1 643,83 € de son ancien bail) et qu'elle avait librement accepté ce montant, connu une semaine avant la signature et même légèrement inférieur à celui annoncé le 11 décembre 2019, sans émettre la moindre protestation lors des échanges de courriels précédant l'acte. Sur l'absence de remise de la liste des références, l'État répliquait que celles-ci sont publiées annuellement sur le site internet du Gouvernement Princier, librement accessible au public. * D'autre part, sur le terrain de la justification économique du loyer, le bailleur soutenait que l'appartement devait être qualifié de bien « en très bon état » ou « refait à neuf », dès lors qu'il avait fait l'objet d'une rénovation complète fin 2016 et d'une réfection intégrale des peintures juste avant l'entrée en jouissance de décembre 2019. Or, selon les tableaux de références produits par ses soins pour le quartier de la Condamine s'agissant des appartements F3 de cette catégorie, la fourchette des prix au m² s'étendait de 15,81 € à 37,73 € en 2017, et de 30,64 € à 40,15 € en 2019. L'État en déduisait qu'un loyer de 1 598,66 € pour 52,28 m² habitables — soit 30,57 €/m² — se situait dans la fourchette basse des références de l'année 2019 (et même légèrement en deçà du plancher de 30,64 €), tandis que la prétention de la locataire (1 000 €, soit 19,12 €/m²) était totalement déconnectée du marché de référence de 2019. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La Commission arbitrale des loyers d'habitation était appelée à résoudre la question juridique suivante : selon quelle méthodologie et dans quelles limites d'ordre public le juge du loyer doit-il fixer le prix d'un nouveau bail d'habitation conclu dans le secteur protégé (loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée), lorsque le bailleur invoque l'évolution des fourchettes générales de loyers de référence du quartier ainsi que des travaux de rénovation et de peinture pour appliquer une hausse substantielle par rapport au bail précédent ayant pris fin moins de cinq ans auparavant ? Plus précisément, ce problème central commandait de trancher trois sous-questions techniques : 1. Quel est le périmètre exact des textes applicables à la contestation initiale du loyer d'un bail conclu à la suite d'un relogement, entre les règles relatives au cours du bail (articles 19 et 20) et celles propres à la conclusion d'une nouvelle location (articles 18 et 23) ? 2. Comment s'apprécient concrètement la comparabilité des références locatives et le critère de l'état du logement (« très bon état » contre « bon état ») lorsque le bien présente des contraintes topographiques spécifiques et que des travaux de peinture viennent d'être réalisés ? 3. Comment s'articule l'évaluation par comparaison issue de l'article 18 avec le mécanisme de plafonnement indiciaire institué par l'article 23 alinéa 4, et la réalisation de travaux par le propriétaire permet-elle de s'affranchir de ce second plafond ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour infirmer l'évaluation du bailleur et réduire drastiquement le loyer, la Commission arbitrale déploie un raisonnement structuré en trois temps : elle circonscrit d'abord le cadre légal d'ordre public, procède ensuite à la première étape de l'évaluation par la méthode comparative de l'article 18, avant d'appliquer, dans une seconde étape décisive, le couperet du plafonnement mathématique de l'article 23. #### 1. La délimitation préalable du cadre normatif d'ordre public La juridiction ouvre sa motivation par un rappel fondamental : sa mission consiste à « arbitrer le prix du loyer au regard des règles applicables, d'ordre public ». Cette qualification d'ordre public balaye implicitement mais nécessairement toute l'argumentation liminaire de l'État de Monaco tirée de la « bienveillance » du relogement ou de l'acceptation sans réserve du prix par la locataire lors de la signature du contrat. Le consentement du preneur lors de la conclusion du bail ne saurait couvrir une méconnaissance des règles impératives de fixation du loyer, le législateur ayant précisément ouvert un délai de trois mois post-signature (article 18 alinéa 3) pour revenir sur l'accord financier initial. Opérant ensuite un tri rigoureux parmi les textes invoqués, la Commission écarte l'application des articles 19 et 20 de la loi n° 1.235 visés par la demanderesse. Elle rappelle que ces dispositions régissent exclusivement les modifications de loyer intervenant lors d'un renouvellement ou en cours de bail. Bien que l'opération s'inscrive factuellement dans la continuité d'une relation locative entre les mêmes parties à la suite d'un relogement, juridiquement, le contrat signé le 17 décembre 2019 sur un nouvel immeuble (« x1 ») constitue une « nouvelle location ». Dès lors, seuls trouvent à s'appliquer les articles 18 et 23 de la loi n° 1.235, dans leur rédaction en vigueur à la date du 17 décembre 2019. #### 2. La première détente : la critique méthodique des références et de l'état du bien (article 18) Conformément au renvoi opéré par l'article 23 alinéa 3 vers l'article 18, la Commission examine en premier lieu la valeur locative du bien par comparaison avec les loyers pratiqués pour des locaux comparables (même secteur, même régime juridique, même quartier ou quartier voisin, immeubles de qualité similaire et prestations équivalentes). Tout en relevant au passage que le bailleur n'avait effectivement pas fourni la liste des références avant la conclusion du bail en 2019 mais seulement en cours d'instance (listes de 2017 et 2019), la juridiction se livre à une réfutation minutieuse de l'analyse statistique de l'État, tant sur la localisation que sur l'état du bien. Sur la situation de l'immeuble, la Commission condamne le procédé consistant à opérer un « amalgame entre toutes les références d'un même quartier ». Si tous les biens cités relèvent du quartier de la Condamine, la juridiction souligne qu'il existe des disparités internes notables en fonction de l'emplacement précis (proximité de la mer ou de la Place d'Armes), de l'accessibilité ou de l'état. En scrutant les pièces 5 (tableau 2017) et 6 (tableau 2019) produites par le bailleur, les juges relèvent une constante structurelle du marché : les artères prisées, telle la rue de Millo, demeurent au sommet de la fourchette tant en 2017 qu'en 2019, tandis que les biens situés dans la fourchette basse en 2017 y restent en 2019. Il est dès lors illogique de prétendre qu'un même appartement, situé dans la fourchette basse en 2017, devrait basculer dans la moyenne en 2019. De surcroît, la Commission pointe une carence probatoire significative de l'État : alors que la liste de 2017 comportait cinq références au sein même de l'immeuble « x1 », celle de 2019 n'en mentionne aucune. La juridiction observe avec fermeté qu'il aurait été pertinent que l'État, propriétaire dudit immeuble, produise les baux en cours en 2019 pour ces mêmes appartements. Sur l'état de l'appartement, la Commission déconstruit la qualification de logement « en très bon état » revendiquée par le bailleur pour justifier l'application de la tranche tarifaire de 30,64 € à 40,15 €/m². Le tribunal examine les pièces justificatives : une facture de rénovation totale de la société MR CONCEPT du 30 novembre 2016 (61 806,60 € HT) pour des travaux réalisés fin 2016 avant la location de mars 2017, des photographies non datées prises vraisemblablement à cette époque, et une facture de réfection des peintures de la société POGGI et fils du 22 janvier 2020 (5 866,75 € HT) correspondant aux travaux exécutés avant l'entrée de la locataire en décembre 2019. Or, la juridiction confronte ces factures à une pièce déterminante : l'état des lieux contradictoire dressé le 16 décembre 201
# Tribunal Suprême de Monaco, 07 octobre 2022, n° 20772 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 07 octobre 2022, n° 20772 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2022/10-07-20772)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La présente affaire s'inscrit dans la matière particulièrement dense et stratifiée du droit spécial des baux d'habitation à Monaco, qui régit avec une rigueur singulière le parc immobilier édifié antérieurement au 1er septembre 1947. L'articulation entre la préservation de l'habitat, la liberté contractuelle des propriétaires et les impératifs du développement économique local constitue une source constante de contentieux administratifs, dont la décision rendue le 7 octobre 2022 par le Tribunal Suprême offre une illustration topique. À l'origine du litige se trouve Monsieur R. D., propriétaire de plusieurs biens immobiliers situés au sein d'un même immeuble construit avant la date charnière du 1er septembre 1947. Ce patrimoine immobilier se compose plus précisément d'un appartement situé au premier étage (constituant le lot n° 16), d'une « chambre de bonne » située à l'entresol (lot n° 6) ainsi que de deux caves localisées au sous-sol. Souhaitant valoriser ces actifs immobiliers et modifier leur affectation, Monsieur R. D. a engagé des démarches administratives auprès de la Direction de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité au cours de l'année 2018. Sa demande initiale tendait à obtenir l'autorisation de procéder à un changement de destination de l'une de ses caves afin de la transformer en bureau. L'Administration a, dans un premier temps, accueilli favorablement cette requête par une décision en date du 29 mai 2019, acceptant le changement de destination de la cave en « bureau administratif sans réception de public », sous la réserve expresse que le propriétaire produise une attestation de conformité des installations électriques rédigée par un organisme de contrôle agréé de la Principauté. Toutefois, l'objet de cette transformation administrative a évolué au cours de l'année 2020. Par un courrier daté du 14 juillet 2020, le propriétaire a sollicité une modification de sa demande initiale, précisant que le changement de destination souhaité portait en réalité sur la « chambre de bonne » située à l'entresol (lot n° 6) et non plus sur la cave. L'Administration a de nouveau fait droit à cette demande par une décision rectificative intervenue le 23 juillet 2020. Parallèlement à ces démarches d'urbanisme, Monsieur R. D. a entrepris une double opération contractuelle de mise en location et de cession portant sur son bien. Dès le début de l'année 2020, il a manifesté l'intention de donner à bail la « chambre de bonne » à une société à responsabilité limitée dénommée N.W., représentée par son gérant, Monsieur K. N. Un contrat de bail (qualifié de projet par l'Administration mais signé le 25 mai 2020 et enregistré le 15 juin 2020 auprès de la Direction des Services fiscaux selon le requérant) a été établi pour une durée de trois ans, courant du 1er juin 2020 au 31 mai 2023. Il convient de relever une divergence matérielle dans la désignation du bien au sein des écritures rapportées par la décision : le texte du contrat visait la location du « bureau lot n° 16 situé au 1er étage de l'immeuble », bien que l'opération projetée par les parties concernât, dans l'esprit du bailleur, la « chambre de bonne » (lot n° 6). Aux termes des stipulations contractuelles, les lieux loués étaient « exclusivement destinés à un usage de bureau, avec la possibilité d'un employé sur place », moyennant un loyer annuel fixé à 14 000 euros hors taxes (soit 16 800 euros toutes taxes comprises). Surtout, le contrat comportait une clause déterminante stipulant que « le présent contrat est conclu sous réserve de l'autorisation d'exercer délivrée par le Gouvernement monégasque ». Dans le prolongement de ce bail, le gérant de la société preneuse, Monsieur K. N., a adressé une lettre le 12 juin 2020 aux autorités monégasques afin de solliciter l'autorisation de transférer le siège social de la SARL N.W. au sein de l'immeuble. Simultanément, le 14 juillet 2020 — soit le jour même de sa demande rectificative de changement de destination —, Monsieur R. D. a conclu un compromis de vente portant sur ce bureau (lot n° 6) au profit de Monsieur et Madame M. H., moyennant un prix de cession fixé à 365 000 euros. L'acte préparatoire reflétait avec précision la situation administrative et juridique hybride du bien. D'une part, le vendeur y déclarait projeter de changer la destination de la chambre de bonne en « bureau administratif sans réception de public », l'acquéreur déclarant être parfaitement informé et ne vouloir acquérir le bien que si ce changement de destination devenait effectif. D'autre part, le compromis faisait état d'un courrier du 23 mars 2018 annexé au titre de propriété, aux termes duquel la chambre de bonne ne relevait pas des dispositions de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 par application de son article 1er, premier tiret, mais demeurait soumise aux dispositions de l'article 38 de ladite loi s'agissant d'un immeuble construit avant le 1er septembre 1947, tout en précisant expressément que le bien était soumis aux dispositions de la loi n° 887 du 25 juin 1970. Une condition suspensive était néanmoins insérée au compromis, subordonnant la vente à la confirmation par la Direction de l'Habitat qu'une fois le changement de destination en bureau administratif devenu définitif, le bien ne relèverait plus de ladite loi n° 887. C'est dans ce contexte d'opérations juridiques étroitement imbriquées qu'est intervenue la décision administrative litigieuse. Par une décision du 10 juillet 2020, prise après avis défavorable de la Direction de l'Habitat, le Ministre d'État a rejeté la demande présentée par la société N.W. tendant au transfert de son siège social. Pour motiver ce refus, l'autorité administrative a relevé que si le logement n'était effectivement pas soumis à la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée (en vertu de son article 1er, premier tiret, visant les locaux relevant de la loi n° 887 du 25 juin 1970), il n'en demeurait pas moins que, « s'agissant d'un local à usage d'habitation construit avant le 1er septembre 1947, seule une activité professionnelle sans caractère commerciale peut y être exercée ». Estimant que ce refus opposait un obstacle dirimant à ses projets locatifs et patrimoniaux, Monsieur R. D. a formé, le 24 juillet 2020, un recours gracieux auprès du Ministre d'État. Il y soutenait que son bien, par l'effet de l'autorisation de changement de destination rectifiée la veille (le 23 juillet 2020), ne constituait plus un logement mais un bureau, et que la loi n° 887 du 25 juin 1970 demeurait silencieuse quant à l'exercice d'une activité professionnelle. Il exposait également les conséquences économiques de ce refus, qui paralysait tant la location que la vente indispensable au financement de frais d'entretien et de mise en conformité de l'immeuble. Par une décision explicite en date du 30 novembre 2020, le Ministre d'État a rejeté ce recours gracieux. Maintenant sa position, il a rappelé que le local, ainsi que le mentionnait le compromis de vente du 14 juillet 2020 lui-même, relevait de la loi n° 887 du 25 juin 1970, laquelle n'autorise pas l'exercice d'une activité professionnelle à caractère commercial. Surtout, le Ministre d'État a précisé que la rectification de l'autorisation de changement de destination accordée le 23 juillet 2020 par la Direction de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité « ne remet pas en cause l'interdiction d'exploiter une activité commerciale au sein des locaux précités ». ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à ce double refus administratif, Monsieur R. D. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe Général le 29 janvier 2021 sous le numéro TS 2021-12. Son recours comprenait deux volets distincts mais complémentaires : d'une part, un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision initiale du Ministre d'État du 10 juillet 2020 refusant le transfert du siège social de la SARL N.W. ainsi que de la décision du 30 novembre 2020 rejetant son recours gracieux ; d'autre part, un recours de plein contentieux indemnitaire tendant à la condamnation de l'État de Monaco à réparer le préjudice financier résultant de l'illégalité fautive de ces décisions, outre les entiers dépens. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures — requête, contre-requête du 26 mars 2021, réplique du 19 avril 2021 et duplique du 18 mai 2021 — cristallisant l'opposition des parties autour de trois axes majeurs : la recevabilité de l'action du propriétaire tiers à l'acte, la détermination de la loi applicable au local litigieux, et la réalité du préjudice allégué. Sur le terrain de la recevabilité, le Ministre d'État opposait, à titre principal, une fin de non-recevoir tirée du défaut d'intérêt et de qualité pour agir du requérant. L'Administration soutenait que la décision du 10 juillet 2020 constituait une décision individuelle adressée exclusivement à la SARL N.W., laquelle s'était d'ailleurs abstenue de la contester devant le juge de l'excès de pouvoir. Le Ministre d'État faisait valoir que le bail n'était qu'un projet non signé ou, à tout le moins, que sa validité n'était nullement affectée par le refus de transfert du siège social. Selon l'analyse gouvernementale, la clause du bail stipulant la réserve de « l'autorisation d'exercer délivrée par le Gouvernement monégasque » renvoyait uniquement à l'autorisation administrative d'utiliser le local comme bureau — obtenue le 23 juillet 2020 — et non à l'autorisation de transfert d'un siège social, les deux notions étant juridiquement distinctes. Dès lors, les décisions attaquées ne faisaient pas grief au bailleur. En réplique, Monsieur R. D. revendiquait un intérêt direct et personnel à agir, excipant de sa qualité de propriétaire et de bailleur en vertu d'un contrat dûment signé le 25 mai 2020 et enregistré fiscalement le 15 juin suivant. Selon lui, le refus de transfert du siège social avait mis un terme à l'engagement de la société locataire et entraîné la rétractation des acquéreurs sous compromis, le privant ainsi directement de revenus locatifs et du produit de la vente. Sur le fond du droit, l'argumentation du requérant reposait sur un moyen unique tiré de l'erreur de droit dans la détermination du régime juridique applicable au local. Monsieur R. D. soutenait que l'Administration avait fait une fausse application de la loi n° 887 du 25 juin 1970 (régime du secteur dit libéralisé mais réglementé), alors qu'elle aurait dû appliquer la loi n° 888 du même jour. S'appuyant sur l'abrogation, par l'article 4 de la loi n° 888, du chiffre 1° de l'article 1er de l'Ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959, ainsi que sur la jurisprudence du Tribunal Suprême (décision n° 2011-1 du 17 juin 2011, *Sieur G. M. c/ Ministre d'État*), il affirmait l'existence d'une règle générale selon laquelle tous les locaux, quelle que soit leur catégorie, qui ont été constamment occupés par leur propriétaire avant le 25 juin 1970 et sont affectés pour la première fois à la location à compter de cette date, échappent au secteur réglementé pour relever du régime de droit commun (secteur libre). Affirmant que sa « chambre de bonne » avait toujours été occupée par son propriétaire jusqu'à sa mise en location en 2020 et qu'elle avait au surplus été transformée en bureau par décision administrative, il en déduisait qu'aucune restriction relative à l'exercice d'une activité commerciale ne pouvait lui être opposée. Il ajoutait que le bail ne prévoyait qu'un usage de bureau, donc administratif, et mentionnait que son frère louait des caves dans le même immeuble à des sociétés commerciales. À titre subsidiaire au fond, le Ministre d'État réfutait cette analyse. Il rappelait que le bien relevait incontestablement de la loi n° 887 du 25 juin 1970, ainsi que le vendeur l'avait lui-même déclaré dans le compromis de vente du 14 juillet 2020, la condition suspensive insérée dans cet acte de droit privé ne pouvant modifier le statut légal du bien en l'absence de confirmation par la Direction de l'Habitat. Surtout, le Ministre d'État exposait la permanence du principe législatif monégasque interdisant l'exercice de toute activité commerciale dans les locaux d'habitation situés dans des immeubles construits ou achevés avant le 1er septembre 1947. Ce principe, initialement posé par l'article 37 de l'Ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959, puis repris par l'article 2 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000, demeurait pleinement applicable aux locaux régis par la loi n° 887, sans que la loi n° 888 ou le précédent jurisprudentiel de 2011 n'aient eu pour objet ou pour effet de le remettre en cause. Enfin, sur le terrain indemnitaire, Monsieur R. D. réclamait la condamnation de l'État à lui verser la somme totale de 262 340 euros. Ce montant décomposait, d'une part, une perte de revenus locatifs évaluée à 51 840 euros sur les trois années du bail (à raison de 1 400 euros mensuels charges comprises depuis le 1er juin 2020) et, d'autre part, une perte de valeur vénale évaluée à 210 000 euros (la valeur du bien chutant, selon une estimation de l'Agence M., de 365 000 euros dans le secteur libre à 154 500 euros sous le régime de la loi n° 887, avec une valeur locative réduite à 500 euros mensuels). Le Ministre d'État concluait au rejet de ces prétentions, contestant le caractère direct et certain des préjudices allégués et observant que si l'annulation était prononcée, le bien retrouverait ipso facto sa valeur initiale. Il est tout à fait remarquable de noter que, lors de l'audience publique du 22 septembre 2022, le Procureur Général a prononcé des conclusions tendant à ce qu'il soit fait droit à la requête de Monsieur R. D. Malgré cet avis favorable du Ministère public, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en Assemblée plénière, a, par sa décision lue le 7 octobre 2022, intégralement rejeté la requête. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême confrontait la haute juridiction monégasque à une double problématique, l'une de nature procédurale, l'autre touchant à la substance même du droit spécial des locaux d'habitation. À titre liminaire se posait la question de la recevabilité du recours pour excès de pouvoir exercé par le propriétaire d'un bien immobilier à l'encontre d'une décision administrative individuelle refusant à une société commerciale locataire l'autorisation de transférer son siège social dans les lieux loués. Un tel tiers à l'acte administratif justifie-t-il d'un intérêt direct et personnel lui donnant qualité pour agir, lorsque ce refus compromet l'exécution d'un bail commercial et la réalisation d'une promesse de vente ? Toutefois, c'est sur le fond du droit que résidait la question juridique centrale et inédite tranchée par la décision. Elle peut être formulée ainsi : un local situé dans un immeuble construit ou achevé avant le 1er septembre 1947, initialement soumis au régime dérogatoire de la loi n° 887 du 25 juin 1970, peut-il basculer dans le régime de droit commun issu de la loi n° 888 du 25 juin 1970 au motif qu'il ferait l'objet d'une première mise en location et d'une autorisation administrative de changement de destination en « bureau », et échapper ainsi à l'interdiction légale d'y exercer une activité commerciale ? Plus fondamentalement, le Tribunal Suprême devait déterminer comment s'articulent dans le temps les différentes strates législatives régissant le secteur protégé et libéralisé (Ordonnance-loi n° 669 de 1959, lois n° 887 et n° 888 de 1970, loi n° 1.235 de 2000) afin de préciser si l'abrogation de l'Ordonnance-loi de 1959 par la loi de 2000 a privé de base légale l'interdiction d'affectation commerciale pour les biens relevant de la loi n° 887. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette question complexe, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement particulièrement didactique et structuré, caractéristique des arrêts de principe rendus en Assemblée plénière. La motivation procède en quatre temps : le rappel exhaustif du cadre textuel, la synthèse dogmatique des régimes juridiques coexistants, la résolution du conflit de lois dans le temps quant à la prohibition de l'usage commercial, et enfin l'application de ces principes à la situation du local litigieux, permettant par ailleurs de faire l'économie de l'examen de la fin de non-recevoir. #### 1. L'exposé minutieux de la généalogie législative Le juge constitutionnel et administratif commence par reproduire avec exactitude les quatre textes fondamentaux qui ont successivement façonné le statut des locaux d'habitation construits avant le 1er septembre 1947 : - **L'Ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959** modifiant et codifiant la législation relative aux conditions de location des locaux à usage d'habitation : le Tribunal cite intégralement son article 1er (dans sa rédaction antérieure à son abrogation), qui définissait sept cas de vacance soumettant les locaux au régime protecteur, et notamment le 1° visant « Les locaux nouvellement affectés à la location à usage d'habitation ». Surtout, il relève la teneur de son article 37, aux termes duquel « les locaux affectés à un usage professionnel sans caractère commercial » étaient assimilés aux locaux affectés à l'habitation. - **La loi n° 888 du 25 juin 1970** : le Tribunal rappelle que son article 4 a expressément abrogé les dispositions insérées sous le chiffre 1° de l'article 1er de l'Ordonnance-loi n° 669 précitée. - **La loi n° 887 du 25 juin 1970** portant limitation du champ d'application de l'Ordonnance-loi n° 669 : la juridiction cite ses articles 1er, 2, 3 et 4. Ce texte a soustrait certaines catégories de biens de standing plus élevé (catégorie 1 à compter du 1er octobre 1970, et catégorie 2 sous-catégories A et B à compter du 1er octobre 1971, selon le classement de l'Ordonnance Souveraine n° 77 du 22 septembre 1949) aux dispositions les plus contraignantes de l'Ordonnance-loi de 1959 (articles 3, 4, 5 et 14 à 23), dès
# Tribunal Suprême de Monaco, 14 février 2017, n° 15895 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 14 février 2017, n° 15895 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2017/02-14-15895)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la chronologie particulièrement longue et conflictuelle d'une transaction immobilière portant sur un bien relevant du secteur de l'habitat ancien, dit « secteur protégé ». L'enchaînement des faits, qui s'étale sur près d'une décennie, illustre la manière dont les vicissitudes d'un contentieux civil privé peuvent interférer avec les prérogatives de puissance publique en matière d'urbanisme et de logement. Par un acte sous seing privé signé les 19 et 24 octobre 2006, Madame a. GR. a promis de vendre à Madame e. PE., ressortissante italienne résidant à Monaco, un bien immobilier consistant en un appartement et une cave dépendant d'un immeuble dénommé « Villa Ed. » (également désigné dans les motifs de la décision sous son nom complet « Villa Edelweiss »), situé aux 50-52 boulevard du Jardin exotique à Monaco. Conformément aux stipulations contractuelles, la réitération de la vente par acte authentique devait intervenir au plus tard le 15 janvier 2007. La perfection de cette cession était toutefois subordonnée à la réalisation de plusieurs conditions suspensives, au premier rang desquelles figuraient, d'une part, la renonciation par l'État de Monaco à l'exercice de son droit de préemption légal et, d'autre part, l'obtention de la mainlevée d'une inscription provisoire d'hypothèque judiciaire grevant le bien, prise antérieurement par des tiers, les époux DR. Le bien immobilier ayant été construit ou achevé avant le 1er septembre 1947, le notaire alors chargé de la vente, Maître Paul-Louis AUREGLIA, s'est conformé aux prescriptions de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, telle que modifiée par les lois n° 1.256 du 12 juillet 2002 et n° 1.291 du 21 décembre 2004. Par une lettre en date du 7 novembre 2006, l'officier ministériel a notifié au Ministre d'État l'acte sous seing privé valant déclaration d'intention d'aliéner. L'administration monégasque a rapidement pris position : par un courrier du 28 novembre 2006, le Ministre d'État a informé le notaire de la décision du Gouvernement Princier de ne pas user du droit de préemption que lui conférait la législation en vigueur. La première condition suspensive étant ainsi levée, la réalisation de la vente s'est néanmoins heurtée à la défaillance de la seconde. La promettante, Madame GR., n'étant pas parvenue à obtenir la mainlevée de l'inscription hypothécaire dans le délai initialement arrêté au 15 janvier 2007, les parties ont convenu de proroger la validité de la promesse de vente jusqu'au 15 juillet 2007. À l'échéance de ce nouveau terme, la venderesse a opposé un refus à toute nouvelle prorogation du délai de réalisation de la condition suspensive relative à l'hypothèque et a notifié à Madame e. PE. sa volonté de ne plus procéder à la vente de son bien immobilier. Ce revirement a ouvert une longue séquence contentieuse devant les juridictions de l'ordre judiciaire monégasque, initiée par l'acquéreuse évincée afin d'obtenir l'exécution forcée de la cession. Par un arrêt définitif rendu le 1er décembre 2009, la Cour d'appel de Monaco a constaté la validité du compromis de vente des 19 et 24 octobre 2006 et a enjoint à Madame GR. de passer l'acte authentique de vente devant notaire. Parallèlement, l'obstacle hypothécaire a été levé par un jugement définitif du Tribunal de première instance en date du 9 décembre 2010, ordonnant la radiation de l'inscription d'hypothèque judiciaire. Persistante dans son refus de vendre, la propriétaire a engagé une action tendant à la résolution de la vente. Déboutée en première instance par un jugement du 29 novembre 2010, elle a vu cette décision confirmée par un arrêt de la Cour d'appel du 8 juillet 2014. Le pourvoi formé par la venderesse contre cet arrêt a finalement été rejeté par la Cour de révision le 26 mars 2015, scellant définitivement le sort civil de la transaction au profit de Madame e. PE. L'issue définitive du litige judiciaire après neuf années de procédure a conduit le nouveau notaire instrumentaire chargé de la passation de l'acte authentique, Maître Henry REY, à accomplir les diligences préalables à la réitération de la vente. Soucieux de vérifier la situation juridique actualisée de l'immeuble, le notaire a interrogé la Direction de l'Habitat afin de s'assurer si le bien en cause entrait toujours dans le champ d'application de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 instaurant un droit de préemption au profit de l'État et du locataire. Par un courrier daté du 26 août 2015, le Directeur de l'Habitat a fait savoir qu'il estimait que le bien ne relevait pas des dispositions de ladite loi et que, par voie de conséquence, les droits de préemption tant de l'État que du locataire n'avaient pas vocation à s'appliquer lors de la vente de cet appartement (observation étant faite que l'État fera valoir en défense que cette même direction avait pourtant émis un avis diamétralement opposé dans une réponse à une demande de renseignement datée du 8 mai 2006). Nonobstant cette prise de position écrite du Directeur de l'Habitat écartant l'application de la loi n° 1.235, Maître REY a, par précaution ou par formalisme, adressé le 28 décembre 2015 au Ministre d'État une nouvelle déclaration d'intention d'aliéner portant sur l'appartement et la cave de la « Villa Edelweiss » (étant relevé que dans l'exposé de ses moyens, la requérante mentionne également la date du 8 janvier 2016 concernant cette déclaration). C'est à la suite de cette notification notariale que, par une décision en date du 26 janvier 2016, le Conseiller de Gouvernement pour les Relations extérieures et la Coopération, agissant en charge des fonctions de Ministre d'État, a décidé d'exercer le droit de préemption de l'État et de se porter acquéreur du bien litigieux, en motivant cet acte par la seule mention d'un « intérêt urbanistique pour l'État ». ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Privée du bénéfice d'une acquisition pour laquelle elle avait bataillé devant les juridictions judiciaires pendant près de dix ans, Madame e. PE. a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution. Par une requête enregistrée au Greffe Général le 18 mars 2016 sous le numéro TS 2016-08, complétée par un mémoire en réplique déposé le 24 juin 2016, la requérante a sollicité l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de préemption du 26 janvier 2016, ainsi que la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. À l'appui de son recours, la requérante a développé une argumentation articulée autour de quatre moyens distincts, dont le dernier a été soulevé au stade de la réplique. En premier lieu, elle excipait de l'inapplicabilité *ratione materiae* du droit de préemption au bien litigieux. Selon elle, bien que l'immeuble ait été construit ou achevé avant le 1er septembre 1947, il n'entrait pas dans le champ d'application de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée. S'appuyant sur la finalité de la loi et sur une décision du Tribunal Suprême du 16 avril 2012 — selon laquelle l'atteinte portée au droit de propriété par ce droit de préemption n'est nécessaire et proportionnée que pour permettre aux Monégasques et aux personnes ayant des liens particuliers avec la Principauté (« personnes protégées ») de se loger à Monaco —, elle soutenait que la préemption ne pouvait viser que les locaux mentionnés à l'article 1er de ladite loi. Or, en vertu du troisième alinéa de cet article 1er, et comme l'avait formellement reconnu le Directeur de l'Habitat dans sa lettre du 26 août 2015 (qualifiée par la requérante de décision administrative faisant grief), l'appartement en cause échappait au dispositif légal. En deuxième lieu, la requérante invoquait une erreur de droit tenant à la méconnaissance de l'épuisement du droit de préemption. Elle faisait valoir que la vente projetée en 2015 n'était que l'exécution forcée du compromis signé les 19 et 24 octobre 2006, à l'occasion duquel le Ministre d'État avait déjà expressément renoncé à préempter par sa décision du 28 novembre 2006. Selon son analyse de l'article 38 in fine de la loi n° 1.235, la simple réitération de cette vente initiale, retardée par le seul contentieux judiciaire, ne constituait pas une « nouvelle aliénation » ouvrant un nouveau droit de préemption. Elle ajoutait en réplique que le délai de péremption de six mois prévu par le dernier alinéa de l'article 38 ne régissait que le droit de préemption subsidiaire du locataire et non celui de l'État, sauf à créer une rupture d'égalité devant la loi entre les propriétaires de biens loués et les propriétaires de biens libres d'occupation. Dès lors, la nouvelle déclaration d'intention d'aliéner, adressée de la seule initiative du notaire sans refléter une volonté nouvelle des parties au contrat de 2006, était inopérante à ressaisir le Ministre d'État d'une compétence dont il s'était définitivement dessaisi en 2006. En troisième lieu, et dans le prolongement du moyen précédent, Madame e. PE. soutenait que la décision attaquée du 26 janvier 2016 s'analysait en un retrait illégal de deux actes administratifs antérieurs créateurs de droits : d'une part, la décision expresse de renonciation à préempter du 28 novembre 2006 prise par le Ministre d'État et, d'autre part, la décision contenue dans le courrier du Directeur de l'Habitat du 26 août 2015 excluant le bien du champ de la loi n° 1.235. En quatrième et dernier lieu, dans son mémoire en réplique du 24 juin 2016, la requérante a soulevé un moyen nouveau tiré de ce que la décision de préemption était illégale faute de justification suffisante, l'autorité administrative s'étant bornée à invoquer, sans autre forme de précision, un « intérêt urbanistique pour l'État ». En défense, par une contre-requête enregistrée le 23 mai 2016 et une duplique déposée le 27 juillet 2016, le Ministre d'État a conclu au rejet du recours et à la condamnation de la requérante aux dépens, en réfutant point par point l'argumentation adverse. Sur le champ d'application de la loi, l'État soutenait que l'article 38 de la loi du 28 décembre 2000 ne restreint nullement l'exercice du droit de préemption étatique aux seuls locaux effectivement réservés aux personnes protégées ; ce droit est détachable du strict logement de ces personnes et peut être mis en œuvre pour tout motif d'intérêt général. Quant à la lettre du Directeur de l'Habitat du 26 août 2015, elle était présentée comme un simple avis dépourvu de caractère décisoire, émis en réponse à une demande de renseignement par une autorité qui n'avait au demeurant aucune compétence pour renoncer au droit de préemption de l'État, et qui contredisait d'ailleurs une première note de renseignement délivrée par le même service le 8 mai 2006. Sur la temporalité de la préemption et la notion de « nouvelle aliénation », le Ministre d'État défendait une lecture globale du dernier alinéa de l'article 38 : tout propriétaire qui, pour quelque motif que ce soit, ne réalise pas la vente dans les six mois suivant la décision de renonciation à préempter (que ce délai coure à compter de la décision de l'État ou de celle du locataire) est réputé, s'il poursuit la cession au-delà de ce terme, procéder à une « nouvelle aliénation » nécessitant une nouvelle purge du droit de préemption. Aucune atteinte au principe d'égalité ne saurait en résulter, les acquéreurs de biens loués et ceux de biens libres se trouvant dans des situations objectivement différentes. En l'espèce, plus de neuf années s'étant écoulées depuis la renonciation de 2006, la transaction devait impérativement faire l'objet d'une nouvelle procédure de purge, excluant par là même toute qualification de retrait illégal de la décision de 2006. Enfin, s'agissant du moyen soulevé en réplique et relatif à la mention de l'« intérêt urbanistique pour l'État », l'État défendeur l'a qualifié de moyen d'insuffisance de motivation (relevant de la légalité externe) et lui a opposé une fin de non-recevoir tirée de ce qu'il reposait sur une cause juridique distincte de celle des moyens soulevés dans la requête introductive d'instance (lesquels ne critiquaient que la légalité interne de l'acte). Subsidiairement au fond, l'administration maintenait que la décision énonçait de manière suffisante les considérations de droit et de fait qui en constituaient le fondement. L'instruction a été clôturée par procès-verbal du Greffier en Chef le 24 novembre 2016, et l'affaire a été appelée à l'audience de l'assemblée plénière du Tribunal Suprême le 2 février 2017, pour une lecture de la décision le 14 février 2017. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au-delà des questions complexes touchant à l'assiette matérielle du droit de préemption de la loi n° 1.235 et à la péremption des déclarations d'intention d'aliéner en cas de contentieux judiciaire prolongé, le litige posait au Tribunal Suprême une question centrale tenant aux conditions de fond et au contrôle juridictionnel de l'exercice même de cette prérogative exorbitante du droit commun. Plus précisément, la Haute Juridiction était invitée à déterminer si, sous l'empire de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée — dont la rédaction ne mentionne plus expressément de finalités spécifiques assignées à l'action de l'administration —, le Ministre d'État peut légalement exercer le droit de préemption de l'État sur un bien immobilier en se bornant à invoquer abstraitement un « intérêt urbanistique pour l'État », sans rattacher cette acquisition à un motif d'intérêt général concret et à un objet d'opération suffisamment défini, et quelle est la qualification contentieuse exacte (vice de forme ou erreur de droit) du grief tiré d'une telle carence lorsqu'il est soulevé en cours d'instance. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher le litige et accueillir la demande d'annulation, le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, fait application du principe de l'économie des moyens. Délaissant l'ensemble des débats relatifs au champ d'application de l'article 1er de la loi n° 1.235, à la portée de la lettre du Directeur de l'Habitat du 26 août 2015, ainsi qu'à l'interprétation du délai de six mois et de la notion de « nouvelle aliénation », le juge administratif suprême concentre l'intégralité de sa motivation sur le dernier moyen soulevé par la requérante dans son mémoire en réplique. Le raisonnement de la juridiction se déploie en trois temps dans un unique considérant de principe d'une grande densité normative. Dans un premier temps, le Tribunal Suprême cite les dispositions applicables du premier alinéa de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée : toute aliénation volontaire à titre onéreux ou apport en société portant sur des locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 doit, à peine de nullité, faire l'objet d'une déclaration d'intention d'aliéner au Ministre d'État, laquelle vaut offre irrévocable de vente pendant un mois, délai durant lequel l'autorité ministérielle peut faire connaître sa décision de se porter acquéreur aux conditions fixées. La lecture de ce texte fait immédiatement apparaître une lacune apparente : le législateur a institué une procédure et une compétence, mais n'a énoncé dans cet article aucune condition de fond quant aux motifs susceptibles de justifier la préemption. Dans un deuxième temps, le juge procède à une interprétation téléologique et historique de la norme législative afin d'encadrer le pouvoir discrétionnaire de l'administration. Le Tribunal relève expressément « que, si la loi ne précise plus que l'exercice du droit de préemption par le Ministre d'État est subordonné à des motifs d'ordre urbanistique ou social, il ne peut s'exercer, sous le contrôle du juge, que pour des motifs d'intérêt général qui, propres à chaque espèce, doivent correspondre à un objet suffisamment défini ». Ce faisant, la Haute Juridiction rappelle que la suppression par le législateur de la référence textuelle aux motifs urbanistiques ou sociaux n'a nullement conféré à l'État un pouvoir discrétionnaire absolu ou arbitraire de se porter acquéreur de biens privés. Toute décision de préemption demeure intrinsèquement subordonnée au respect d'une condition substantielle de légalité interne : la poursuite d'un but d'intérêt général. Surtout, le Tribunal Suprême affine considérablement le standard de son contrôle en posant une double exigence cumulative quant à la consistance de cet intérêt général : les motifs invoqués doivent être « propres à chaque espèce » (ce qui proscrit les justifications stéréotypées, générales ou purement abstraites) et ils doivent « correspondre à un objet suffisamment défini » (ce qui exige que l'administration soit en mesure de justifier d'un projet, d'une affectation ou d'une opération précise en vue de laquelle le bien est préempté). Dans un troisième temps, appliquant cette grille de contrôle aux faits de l'espèce, le Tribunal constate sobrement « qu'ainsi que le soutient Mme e. PE., tel n'est pas le cas en l'espèce » et en déduit « que la décision attaquée est donc entachée d'une erreur de droit ». En qualifiant le vice censuré d'« erreur de droit » — et non d'insuffisance de motivation au sens formel —, le Tribunal Suprême répond implicitement mais nécessairement à la fin de non-recevoir opposée par l'État dans sa duplique. Le grief soulevé par la requérante dans sa réplique à l'encontre de la formule laconique « intérêt urbanistique pour l'État » ne critiquait pas un vice de forme de l'acte (légalité externe), mais bien le défaut de base légale et l'absence de motif d'intérêt général défini (légalité interne). Se rattachant dès lors à la même cause juridique (la légalité interne) que les moyens d'erreur de droit développés dans la requête initiale, ce moyen nouveau présenté en réplique était pleinement recevable et entraîne, à lui seul, l'annulation de la décision administrative. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce l'annulation intégrale de l'acte attaqué en ces termes : > « DÉCIDE : > La décision du 26 janvier 2016 du Conseiller de Gouvernement pour les Relations extérieures et la Coopération en charge des fonctions de Ministre d'État est annulée. > Les dépens sont mis à la charge de
Compétence Contentieux constitutionnel. Recours en annulation. Dispositions législatives Logement Loi n° 1.377 du 18 mai 20121, modifiant la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947. Extension du bénéfice de la loi à des personnes vivant dans les lieux quoique sans liens familiaux avec le titulaire du bail conformément à l'intérêt général de la loi. Institution du droit pour le locataire évincé d'occuper le local rendu vacant, même non soumis aux dispositions protectrices de la loi, appartenant au bénéficiaire du droit de reprise par l'exercice du dit droit, pour la durée du bail restant à courir. Restriction au droit du propriétaire de scinder ou de réunir des lots plus d'une fois par décennie. Extension de la sanction de la nullité du bail à la méconnaissance de toutes les dispositions de la loi n°1.235 du 28 décembre 2000. Institution du droit de préemption administratif en cas de mise en vente volontaire d'un bien par son propriétaire de locaux à usage commercial, industriel ou artisanal. Obligation pour le bénéficiaire du droit de reprise d'occuper le logement sous peine de sanctions administratives. Application de sanctions administratives à défaut de preuve de l'occupation effective du logement. Droits et libertés constitutionnelles Constitution. Article 24. Inviolabilité de la propriété. Privation de la propriété pour cause d'utilité publique et moyennant une juste indemnité. Conciliation du libre exercice du droit de propriété avec autres règles et principes de valeur constitutionnelle tels que principe accordant la priorité aux monégasques compte tenu des caractères particuliers, notamment géographiques, de la Principauté de Monaco. Article 12 de la loi déférée. - Extension de la protection à des personnes vivant dans le logement quoique sans liens familiaux avec le titulaire du bail. - Extension conforme au but d'intérêt général de la loi applicable à des personnes ayant vocation à être logé dans le secteur protégé. Atteinte au libre exercice du droit de propriété (non). Article 14 de la loi déférée. - Droit pour le locataire évincé d'occuper un logement rendu vacant, appartenant au bailleur ou au bénéficiaire de la reprise, en bénéficiant des dispositions protectrices de la loi, quoique non applicables au dit logement, sous réserve de la limitation de la durée d'exercice de ce droit à durée du bail restant à courir. Atteinte excessive à l'exercice du droit de propriété (non). Article 11 de la loi déférée. - Limitation du droit d'opérer la scission ou la réunion d'un lot, à une seule fois par décennie. Atteinte excessive à l'exercice du droit de propriété (non). Articles 13 et 17 de la loi déférée. Article 13 régissant le droit de reprise. Article 17 instituant l'obligation de prouver l'occupation des locaux. Erreur manifeste d'appréciation (non). Atteinte excessive à l'exercice du droit de propriété (non). Article 19 de la loi déférée. - Intervention de la Direction de l'Habitat dans la gestion locative et la réception des candidatures à la location d'un logement. Privation d'un attribut fondamental du propriétaire (non). Article 21 de la loi déférée. - Nullité du contrat de bail consenti en méconnaissance de toutes les dispositions de la loi. Atteinte portée à l'exercice du droit de propriété justifiée par l'objet de la loi. Article 23 de la loi déférée. - Exercice du droit de préemption par le Ministre d'État limité en cas de mise en vente volontaire d'un bien par son propriétaire ou en cas de vente en bloc par leur propriétaire de locaux relevant à la fois du secteur protégé et de la loi du 24 novembre 1948 concernant les baux à usage commercial, industriel ou artisanal. Atteinte excessive à l'exercice du droit propriété (non). Constitution. Article 19. Garantie de la liberté et de la sûreté individuelles. Article 15 de la loi déférée. - Obligation pour le bénéficiaire du droit de reprise d'occup