Tribunal Suprême de Monaco, 1er décembre 2025, n° 31260 — Responsabilité sans faute de l'État du fait des lois — Prescription quinquennale — Point de départ — Bâtiment remarquable
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2025, n° 31260 (Lire sur source officielle)
Faits
M. A est propriétaire de la Villa B, classée dans la totalité de son emprise comme élément de bâti remarquable par l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013, modifiée, portant délimitation et règlement d'urbanisme du secteur des quartiers ordonnancés. Ce classement a été opéré sur le fondement de l'Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, telle que modifiée par la loi n° 1.446 du 12 juin 2017 relative à la préservation du patrimoine national. Cette dernière loi, publiée au Journal de Monaco le 23 juin 2017 et entrée en vigueur six mois plus tard, soit le 24 décembre 2017, a renforcé les contraintes applicables aux éléments de bâti remarquable en vertu de l'article 5 ter de l'Ordonnance-Loi de 1959. Son article 5 quinquies dispose en outre que « l'édiction de mesures de préservation » concernant ces éléments « n'entraîne pas de droit à l'indemnisation au bénéfice des propriétaires concernés ».
En raison de ces contraintes — notamment l'impossibilité de procéder à une surélévation ou à une extension latérale du bâtiment —, M. A a sollicité en 2021 auprès du Ministre d'État l'abrogation totale ou, à défaut, la limitation du classement à la seule façade sur rue de la Villa B. Le Ministre d'État a rejeté cette demande par une décision du 25 février 2021, confirmée le 26 avril 2021.
Procédure
M. A a formé un recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême tendant à l'annulation des décisions de refus de déclassement. Par une décision du 23 juin 2023, le Tribunal Suprême a rejeté ce recours, confirmant la légalité de la mesure de classement. Dans ses motifs, il a toutefois indiqué qu'il était « loisible au demandeur, s'il s'y croyait fondé, de présenter un recours indemnitaire sur le fondement du principe constitutionnel d'égalité devant les charges publiques au cas où les restrictions apportées au droit de propriété entraîneraient pour lui un dommage anormal et spécial ».
Sur le fondement de cette indication, M. A a adressé, le 22 janvier 2024, une demande préalable d'indemnité au Ministre d'État. Après rejet implicite de cette demande, il a saisi le Tribunal Suprême, le 17 juillet 2024, sur le fondement du 2° du A de l'article 90 de la Constitution — disposant que le Tribunal Suprême statue souverainement sur les recours « en indemnité ayant pour objet une atteinte aux droits et libertés consacrés par le titre III de la Constitution » —, en demandant la condamnation de l'État de Monaco à lui verser une indemnité de 43 millions d'euros, sauf à parfaire, assortie des intérêts de droit à compter du 24 janvier 2024 avec capitalisation des intérêts échus à chaque échéance annuelle, ainsi que la condamnation de l'État aux entiers dépens.
Le Ministre d'État a conclu au rejet de la requête. À titre principal, il a soulevé une exception de prescription quinquennale fondée sur l'article 2044 du Code civil, en faisant valoir que le délai avait commencé à courir dès l'entrée en vigueur de la loi n° 1.446, soit le 24 décembre 2017, et était donc acquis antérieurement à la demande préalable du 22 janvier 2024. À titre subsidiaire, il a soutenu que les conditions d'engagement de la responsabilité sans faute de l'État n'étaient pas réunies, notamment en raison de l'exclusion légale de toute indemnisation prévue à l'article 5 quinquies, et que le préjudice allégué ne satisfaisait ni à la condition de gravité ni à celle de spécialité.
L'affaire a été instruite contradictoirement au cours d'un échange de cinq mémoires (requête, contre-requête, réplique, duplique, triplique), avant d'être appelée à l'audience du 17 novembre 2025. Le Tribunal Suprême a statué en Assemblée plénière sous la présidence de M. Stéphane Braconnier, M. José Martinez, Vice-Président, ayant exercé les fonctions de rapporteur.
Question de droit
Le Tribunal Suprême devait résoudre deux questions distinctes, la première revêtant un caractère préjudiciel :
1° — Question de prescription : Quel est le point de départ de la prescription quinquennale applicable à l'action indemnitaire fondée sur la responsabilité sans faute de l'État du fait des lois, lorsque le préjudice allégué résulte directement de l'entrée en vigueur d'une loi ? Ce point de départ doit-il être fixé à la date d'entrée en vigueur de ladite loi, ou peut-il être reporté à une date postérieure — en l'occurrence la notification de la décision juridictionnelle rejetant le recours en annulation dirigé contre les mesures réglementaires d'application — correspondant au moment où le requérant estimait avoir acquis la certitude de l'existence de sa créance ?
2° — Question de fond (non tranchée) : La responsabilité sans faute de l'État du fait des lois peut-elle être engagée sur le fondement du principe constitutionnel d'égalité devant les charges publiques au titre du préjudice résultant du classement d'un immeuble en tant qu'élément de bâti remarquable, nonobstant la clause d'exclusion de toute indemnisation prévue à l'article 5 quinquies de l'Ordonnance-Loi du 3 novembre 1959 ?
Solution
Sur la compétence
Le Tribunal Suprême admet sans difficulté sa compétence, non contestée par le Ministre d'État, pour connaître du recours en indemnité fondé sur le 2° du A de l'article 90 de la Constitution, dès lors que la demande met en cause une atteinte au droit de propriété garanti par l'article 24 de la Constitution. Il affirme également, au considérant 2, le principe général selon lequel « la responsabilité de l'État du fait des lois est susceptible d'être engagée sur le fondement du principe constitutionnel d'égalité devant les charges publiques pour assurer la réparation de préjudices directement nés de l'adoption d'une loi, à la condition qu'il en résulte pour le demandeur une charge spéciale et exorbitante hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi par le législateur », et précise qu'un tel recours peut être exercé à raison d'une loi instaurant un régime de protection des bâtiments considérés comme éléments de bâti remarquable.
Sur la prescription
Le Tribunal Suprême accueille l'exception de prescription soulevée par le Ministre d'État. Il pose, au considérant 4, la règle de principe suivante :
« lorsqu'est demandée, sur le fondement du A de l'article 90 de la Constitution, l'indemnisation d'un préjudice qui résulterait d'une loi, le point de départ de la prescription court à compter du lendemain de l'entrée en vigueur de celle-ci, dès lors qu'à cette date la victime du dommage allégué est réputée avoir connaissance des faits relatifs à l'existence de sa créance lui permettant d'exercer son action personnelle. »
Faisant application de cette règle, le Tribunal relève que la loi n° 1.446 du 12 juin 2017 est entrée en vigueur le 24 décembre 2017 et que le requérant avait, à compter de cette date, connaissance des faits relatifs à l'existence de sa créance. Il écarte l'argument du requérant selon lequel le point de départ de la prescription devait être fixé à la notification de la décision du 23 juin 2023, en jugeant que ladite décision avait eu « pour seul effet de confirmer la légalité du refus de l'administration » et n'avait pas révélé à l'intéressé l'impossibilité de réaliser les travaux, laquelle était connue de lui depuis le 24 décembre 2017. En conséquence, la prescription quinquennale était acquise au 23 janvier 2024, antérieurement à la date de réception par le Ministre d'État de la demande préalable d'indemnité.
Le Tribunal en déduit qu'il n'y a pas lieu de se prononcer sur le fond de la demande, et rejette le recours.
Dispositif
« La requête présentée par m A est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de m A dont distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur, sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
Portée
1. Consécration d'un régime de responsabilité sans faute de l'État du fait des lois à Monaco
La décision présente, à titre liminaire, un intérêt de principe considérable. Sans être conduit à en faire application au fond, le Tribunal Suprême formule, dans ses considérants, la reconnaissance explicite d'un régime de responsabilité sans faute de l'État du fait des lois, fondé sur le principe constitutionnel d'égalité devant les charges publiques. Il précise ses conditions : l'existence d'un préjudice résultant directement d'une loi, revêtant un caractère spécial et exorbitant, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général. Ce faisant, le Tribunal confirme la voie ouverte par ses propres motifs dans la décision du 23 juin 2023 et consolide la transposition, dans l'ordre juridique monégasque, d'un principe similaire à celui consacré en France par le Conseil d'État.
2. La règle du point de départ de la prescription : une solution objective et stricte
Le cœur du raisonnement tient à la fixation du point de départ de la prescription quinquennale de l'article 2044 du Code civil. En affirmant que ce délai court, lorsque le préjudice résulte directement d'une loi, à compter du lendemain de son entrée en vigueur, le Tribunal Suprême adopte une solution objective. La victime est réputée, sans qu'il soit besoin d'établir une connaissance effective et personnalisée, avoir connaissance de l'ensemble des faits lui permettant d'exercer son action dès la date d'entrée en vigueur de la loi dommageable. Cette solution s'explique par la publicité erga omnes attachée aux actes législatifs et par l'exigence de sécurité juridique qui s'impose à l'égard de l'État.
Cette règle emporte une conséquence pratique importante : le requérant qui entend obtenir réparation d'un préjudice résultant d'une loi ne peut attendre l'issue de ses recours en annulation ou en déclassement pour introduire son action indemnitaire. La stratégie consistant à poursuivre d'abord l'annulation ou la modification de l'acte réglementaire d'application avant d'introduire une demande indemnitaire est susceptible, comme en l'espèce, de conduire à la forclusion de cette dernière.
3. Le rejet de la thèse du report du point de départ à la décision juridictionnelle antérieure
Le Tribunal Suprême écarte explicitement l'argumentation du requérant tendant à faire courir la prescription à compter de la notification de la décision juridictionnelle de 2023. Il juge que cette décision, qui n'a fait que confirmer la légalité du refus d'abrogation, n'a pas révélé au propriétaire l'existence de sa créance indemnitaire. Cette position est cohérente avec la distinction classique entre l'action en légalité et l'action indemnitaire, qui constituent deux voies de droit autonomes dont les délais courent indépendamment l'une de l'autre. Le fait que le Tribunal Suprême ait lui-même, dans sa décision de 2023, invité le requérant à introduire un recours indemnitaire ne suffit pas à constituer le point de départ de la prescription : cet obiter dictum n'a pu ni rouvrir ni suspendre un délai déjà échu.
4. La question du fond en suspens : exclusion légale d'indemnisation et principe d'égalité devant les charges publiques
La décision laisse entière la question de savoir si l'article 5 quinquies de l'Ordonnance-Loi du 3 novembre 1959, excluant tout droit à indemnisation des propriétaires de bâtiments classés comme éléments remarquables, est compatible avec le principe constitutionnel d'égalité devant les charges publiques et le droit de propriété garanti par l'article 24 de la Constitution. Cette question, qui n'appelle aucune réponse dans le présent arrêt, demeurerait entière si un nouveau requérant, dont la créance ne serait pas prescrite, venait à saisir le Tribunal Suprême. La tension entre la clause d'exclusion législative et la réserve formulée par le Tribunal Suprême en 2023 — selon laquelle la faculté d'obtenir réparation d'un préjudice anormal et spécial constituerait une condition de constitutionnalité du dispositif — reste ainsi à trancher.