96 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 mars 2022, n° 20407 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 mars 2022, n° 20407 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2022/03-04-20407)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière, s'inscrit dans le cadre de la fonction publique monégasque et plus particulièrement de la responsabilité disciplinaire des chefs d'établissements scolaires publics. Monsieur J-M D-C exerçait les fonctions de proviseur du lycée technique et hôtelier de Monaco (LTHM) depuis le 24 juillet 2014. Le fonctionnement de cet établissement s'est heurté à d'importantes tensions internes, illustrées notamment par des difficultés de communication entre le chef d'établissement et son adjointe, Madame G., laquelle a par la suite fait l'objet d'une mesure de suspension. En outre, comme le relève l'Administration à titre préliminaire dans ses écritures, une enquête administrative et une procédure de signalement menées en application de la loi n° 1.457 du 12 décembre 2007 relative au harcèlement et à la violence au travail ont conduit à l'inculpation de Monsieur D-C., le 12 mars 2020, du chef de harcèlement à l'encontre du proviseur-adjoint et d'une conseillère d'éducation, bien que le Procureur ait communiqué, le 10 décembre 2020, des réquisitions à fin de non-lieu. Sur le plan strictement administratif et statutaire, l'exercice par Monsieur D-C. de ses missions de direction au cours des années 2017, 2018 et 2019 a suscité de vives critiques de la part de son autorité de tutelle, la Direction de l'Éducation Nationale, de la Jeunesse et des Sports (DENJS). Par une convocation datée du 9 avril 2019, le proviseur a été invité à se présenter à un entretien préalable à une mesure disciplinaire afin de fournir ses explications sur divers manquements qui lui étaient imputés. Cet entretien s'est tenu le 13 mai 2019 en présence de Madame I. B., Directeur de l'Éducation Nationale, de la Jeunesse et des Sports, et de Monsieur N. R., conseiller technique. Les griefs articulés par l'Administration à l'encontre du chef d'établissement s'articulaient autour de trois axes majeurs de sa fonction directoriale : * En premier lieu, l'organisation des sessions d'examens du baccalauréat pour les années 2017, 2018 et 2019. Sur le fondement notamment d'une enquête diligentée par l'Inspection Générale de l'Administration durant l'année 2017, la DENJS reprochait au proviseur d'avoir mis en place une cellule d'appels téléphoniques destinée à contacter, durant la première heure d'épreuve, les familles des candidats absents, pratique jugée contraire à la circulaire française n° 2011-072 du 3 mai 2011 en ce qu'elle banaliserait l'acceptation des retardataires. Il lui était également fait grief d'avoir accordé des aménagements d'épreuves à certains élèves en situation de handicap sans justification suffisante et sans établir ni conserver pendant trois ans les procès-verbaux de surveillance spécifiques exigés par l'instruction n° 2005-003 du 22 février 2005 et la circulaire n° 2015-127 du 3 août 2015, ni identifier les personnes assurant l'aide humaine sur les calendriers de surveillance 2018 et 2019. Enfin, il lui était reproché l'absence d'édition des convocations formelles destinées aux membres du secrétariat d'examen. * En deuxième lieu, la gestion des ressources humaines au sein de l'établissement pour la préparation des rentrées scolaires 2018 et 2019. L'Administration pointait des erreurs et imprécisions dans les dénominations des demandes de postes de professeurs détachés des cadres français (ayant nécessité des échanges de courriels correctifs le 12 décembre 2018), ainsi que la formulation d'une demande de deux heures supplémentaires en langue anglaise (liée à la réforme de la filière STHR). Selon la tutelle, ces heures étaient déjà inscrites dans les emplois du temps et la demande n'était pas motivée par des raisons pédagogiques, mais visait en réalité à aménager le poste de travail d'une enseignante (Madame S.) rencontrant des problèmes de santé, contournant ainsi la procédure réglementaire qui requiert l'intervention préalable de l'Office de la médecine du travail. * En troisième et dernier lieu, la gestion des « rendez-vous de carrière » des personnels enseignants détachés des cadres français pour l'année 2018-2019. Alors que la communication de cette évaluation constitue une obligation conventionnelle découlant de l'Accord du 7 juin 1994 entre la France et la Principauté de Monaco, et que la DENJS avait transmis dès le 16 novembre 2018 l'état des échéances et les informations relatives à cette nouvelle procédure, Monsieur D-C. a transmis ces évaluations avec un mois de retard sur le calendrier imparti. Lors de l'entretien du 13 mai 2019, Monsieur D-C. s'est défendu en invoquant notamment l'isolement dans lequel il s'était trouvé pour diriger l'établissement à la suite de la suspension de son adjointe, les refus de communication de cette dernière concernant le tableau d'organisation des examens, ainsi qu'un courrier du Recteur de l'Académie de Nice soulignant la rigueur et le professionnalisme de la gestion des examens au LTHM. Estimant toutefois que ces explications ne l'exonéraient pas de la responsabilité qu'il tenait de l'article 9 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, le Directeur de l'Éducation Nationale, de la Jeunesse et des Sports a, par une décision du 17 février 2020, infligé à Monsieur D-C. la sanction disciplinaire de l'avertissement avec inscription au dossier administratif. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant le bien-fondé de cette sanction disciplinaire, Monsieur D-C. a exercé, le 10 juin 2020, un recours hiérarchique auprès du Ministre d'État. Par une décision en date du 9 octobre 2020, le Ministre d'État a rejeté ce recours, confirmant ainsi la sanction initiale. Monsieur D-C., désormais à la retraite, a alors saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, enregistré au Greffe Général le 9 décembre 2020 sous le numéro TS 2021-06. Sa requête tendait à l'annulation conjointe de la décision initiale de sanction du 17 février 2020 et de la décision de rejet de son recours hiérarchique du 9 octobre 2020, ainsi qu'à la condamnation de l'État aux entiers dépens. L'instruction a donné lieu à l'enregistrement d'une contre-requête du Ministre d'État le 11 février 2021, d'une réplique du requérant le 11 mars 2021, et d'une duplique de l'Administration le 13 avril 2021, avant la clôture de l'instruction prononcée le 21 avril 2021. À l'appui de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant développait trois moyens principaux de légalité externe et interne, complétés en cours d'instance par une demande avant dire droit : 1. **L'insuffisance de motivation de la décision de sanction** : Monsieur D-C. soutenait que l'acte du 17 février 2020 ne mentionnait aucun cas précis d'élève admis à composer en retard en méconnaissance de la circulaire du 3 mai 2011, ni n'identifiait les « règles établies » prétendument violées ou les cas précis d'élèves ayant bénéficié d'aménagements d'épreuves « sans justification suffisante ». 2. **L'inexactitude matérielle des faits et le défaut de pièces justificatives** : Niant avoir reconnu les faits lors de l'entretien préalable, le requérant contestait la matérialité de l'ensemble des griefs. Sur les examens, il faisait valoir que la cellule d'appels téléphoniques ne violait ni la lettre ni l'esprit de la circulaire du 3 mai 2011 mais assurait l'obligation de prévenir les familles ; que tous les élèves ayant bénéficié d'aménagements disposaient d'une décision favorable de l'autorité compétente, l'absence de procès-verbal spécifique s'expliquant par la confidentialité des données médicales ; et que le secrétariat d'examen, simple instance logistique non réglementée, faisait l'objet de convocations éditées depuis la session 2018 suite à une recommandation orale de l'Inspection Générale en février 2017. Sur les ressources humaines, il soutenait que l'évolution des demandes de postes et d'heures d'anglais répondait à des impératifs pédagogiques (ouverture de la filière STHR et maintien de l'intérêt pédagogique face aux difficultés de santé d'une enseignante) sans volonté de contourner la médecine du travail. Estimant son droit au recours substantiellement entravé par l'absence de production du rapport d'enquête de 2017 et de l'intégralité des courriels invoqués par l'État (pièces auxquelles sa mise à la retraite lui interdisait désormais l'accès), il sollicitait dans sa réplique, sur le fondement du quatrième alinéa de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, une mesure d'instruction avant dire droit ordonnant au Ministre d'État de communiquer ces éléments. 3. **L'erreur manifeste d'appréciation et la disproportion de la sanction** : Concernant l'unique fait dont il ne contestait pas la matérialité — le retard d'un mois dans la remise des évaluations des rendez-vous de carrière —, le requérant soutenait que ce simple décalage dans la mise en œuvre d'une procédure nouvelle, qui n'avait généré aucun incident ultérieur, ne constituait pas une faute disciplinaire. Il excipait de sa carrière exemplaire et de sa surcharge de travail, affirmant avoir assumé seul la direction du lycée malgré la nomination d'un proviseur adjoint à la rentrée 2018, pour qualifier la sanction de manifestement disproportionnée. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens. L'Administration maintenait que la matérialité de chaque grief était établie, précisant dans sa duplique que la faute relative aux retardataires résidait dans l'existence même de la cellule d'appels, que l'absence de procès-verbaux spécifiques d'aménagement et de convocation du secrétariat en 2017 était avérée, et que le requérant avouait dans ses propres écritures avoir utilisé des heures supplémentaires d'anglais pour pallier l'état de santé d'une enseignante au détriment de la saisine de la médecine du travail. Quant au retard dans la remise des rendez-vous de carrière, le Ministre d'État soulignait qu'il contrevenait à l'Accord franco-monégasque du 7 juin 1994 au risque de léser les personnels concernés, et que Monsieur D-C. ne pouvait invoquer l'isolement dès lors qu'un proviseur-adjoint suppléant l'assistait depuis juillet 2018 et qu'il pouvait s'appuyer sur deux chefs de travaux délégués aux formations professionnelles et technologiques conformément à la circulaire n° 2016-137 du 11 octobre 2016. L'avertissement constituant la sanction la plus légère de l'échelle prévue par l'article 41 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975, l'Administration excluait toute erreur manifeste d'appréciation. Il convient enfin de relever une particularité procédurale majeure de cette instance : lors de l'audience publique du 18 février 2022, Monsieur le Premier Substitut Général a prononcé des conclusions tendant à ce qu'il soit fait droit à la requête de Monsieur D-C., invitant ainsi le Tribunal Suprême à annuler les décisions attaquées. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La présente affaire soumettait à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême une double interrogation classique du contentieux disciplinaire de la fonction publique, mais revêtant ici une acuité particulière en raison de la pluralité et de l'hétérogénéité des griefs invoqués par l'autorité investie du pouvoir disciplinaire. En premier lieu, sur le terrain de la qualification juridique des faits et du contrôle de leur matérialité, se posait la question de savoir dans quelle mesure des dysfonctionnements administratifs, des choix d'organisation interne ou des retards imputés à un chef d'établissement scolaire dans l'exercice de ses missions de direction constituent des fautes disciplinaires caractérisant un manquement à l'obligation de servir et à la responsabilité hiérarchique édictées par l'article 9 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État. En second lieu, et c'est là que réside le cœur méthodologique de l'arrêt, le Tribunal Suprême devait déterminer le sort d'une sanction disciplinaire fondée sur une pluralité de motifs lorsque l'examen juridictionnel révèle que la majorité d'entre eux sont illégaux — soit parce que les faits sont matériellement non établis, soit parce qu'ils ne méconnaissent aucune norme obligatoire, soit encore parce qu'ils ne revêtent pas un caractère fautif suffisant. Plus précisément, le juge de l'excès de pouvoir pouvait-il maintenir la sanction d'avertissement prononcée à l'encontre du proviseur sur le seul fondement du grief survivant — en l'espèce le retard d'un mois dans la transmission des évaluations de carrière des enseignants détachés prescrite par l'accord franco-monégasque du 7 juin 1994 —, et cette unique faute demeurait-elle proportionnée à la sanction infligée au regard de l'article 41 du statut général des fonctionnaires ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête de Monsieur D-C. — contrairement aux conclusions du Ministère public — et valider la légalité de l'avertissement, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement en trois temps d'une grande rigueur analytique, opérant successivement un tri chirurgical parmi les griefs (1), une neutralisation des motifs illégaux par l'application de la technique dite de la pluralité de motifs (2), et un contrôle de l'adéquation de la sanction à l'unique faute retenue (3). #### 1. La disqualification méthodique des griefs relatifs aux examens et à la gestion des ressources humaines Après avoir rappelé aux termes du considérant 2 les dispositions de l'article 9 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 — qui posent le principe selon lequel le fonctionnaire chargé de la marche d'un service est responsable de l'autorité qui lui est conférée, de l'exécution de ses ordres sans pouvoir s'exonérer sur la responsabilité de ses subordonnés, et de l'exécution des tâches qui lui sont confiées —, le Tribunal Suprême examine successivement les trois catégories de manquements servant de support à la décision du 17 février 2020 (considérant 3). Or, l'analyse des deux premières catégories aboutit à une censure intégrale de l'argumentation de l'Administration. S'agissant tout d'abord du premier bloc de griefs relatif à l'organisation des épreuves du baccalauréat (considérants 4 à 7), le juge procède à une triple invalidation fondée sur des techniques de contrôle distinctes : * *Sur la cellule d'appels téléphoniques (contrôle de la qualification juridique et de la conformité à la règle de droit)* : Le Tribunal cite intégralement la circulaire française n° 2011-72 du 3 mai 2011 applicable aux lycées de la Principauté, qui interdit l'accès des candidats après l'ouverture des sujets sauf autorisation exceptionnelle du chef de centre dans la limite d'une heure pour un retard indépendant de la volonté du candidat (considérant 4). Loin de suivre le Ministre d'État qui voyait dans la cellule d'appels instituée par le proviseur une banalisation fautive des retards, le Tribunal juge de manière péremptoire au considérant 5 que « la mise en place d'une telle cellule non seulement ne méconnaît pas la circulaire du 3 mai 2011 mais elle concourt, au contraire, au bon déroulement des sessions d'examens ». Le grief est donc écarté comme non fondé, le juge substituant sa propre appréciation positive de l'initiative managériale du proviseur à celle, répressive, de la tutelle. * *Sur les aménagements d'épreuves (contrôle de la matérialité des faits)* : Au considérant 6, le Tribunal écarte laconiquement le grief tiré des « aménagements acceptés pour certains élèves sans justification suffisante » en constatant que « la matérialité de ce manquement n'est pas établie ». L'Administration échoue ici dans la charge de la preuve qui lui incombe devant le juge de l'excès de pouvoir. * *Sur l'absence de convocation du secrétariat d'examen (contrôle de la base légale de l'obligation)* : Au considérant 7, le juge relève que « le Ministre d'État ne démontre pas que le requérant aurait ainsi méconnu une obligation pesant sur le proviseur en vertu de la réglementation applicable ». En l'absence de norme juridique imposant formellement cette formalité au chef d'établissement, l'omission constatée ne saurait constituer une faute disciplinaire. S'agissant ensuite du deuxième bloc de griefs relatif à la gestion des ressources humaines (considérant 8), qui portait sur les erreurs de dénomination des demandes de postes de professeurs détachés et sur la présentation de demandes d'heures supplémentaires d'assistant d'anglais insuffisamment justifiées, le Tribunal Suprême ne conteste pas la matérialité de ces faits. Toutefois, exerçant un contrôle de qualification juridique des faits, il juge que « de tels faits ne constituent pas des manquements susceptibles de justifier la sanction prononcée ». Le juge distingue ainsi la simple imperfection administrative ou l'erreur de gestion courante, inhérente au dialogue de gestion entre un établissement et sa tutelle, de la véritable faute disciplinaire. #### 2. La retenue du grief relatif aux rendez-vous de carrière et la neutralisation des motifs erronés Le revirement du raisonnement juridictionnel s'opère aux considérants 9 et 10 avec l'examen du troisième et dernier grief. Le Tribunal relève que la communication de l'évaluation des enseignants français détachés en Principauté constitue une obligation juridique stricte, directement prévue par un traité bilatéral, à savoir l'accord du 7 juin 1994 entre la Principauté de Monaco et la République française relatif à la coopération dans le domaine de l'enseignement. Constatant que le retard d'un mois dans la remise de ces évaluations pour l'année 2018-2019 n'est pas matériellement contesté par le requérant, le Tribunal écarte méthodiquement les faits justificatifs invoqués par ce dernier : d'une part, la nouveauté de l'obligation est jugée « sans incidence sur sa méconnaissance » ; d'autre part, le juge retient que le proviseur disposait d'un délai imparti suffisant et « qu'il était alors secondé dans l'exercice de ses fonctions », validant implicitement l'argumentaire du Ministre d'État quant à la présence d'un proviseur-adjoint suppléant et des chefs de travaux. Dès lors, ce retard est qualifié de « manquement à son obligation de servir » (considérant 9). Toutefois, cinq des six griefs initiaux ayant été invalidés aux considérants 5 à 8, la décision de sanction reposait majoritairement sur des motifs illégaux. Pour sauver l'acte administratif de l'annulation, le Tribunal Suprême mobilise au considérant 10 la jurisprudence classique de la pluralité de motifs : « Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le Directeur de l'Éducation Nationale, de la Jeunesse et des Sports, s'il n'avait retenu que le manquement concernant la gestion des rendez-vous de carrière des personnels détachés des cadres français, aurait pris la même sanction à l'égard de M. D-C. ». Le motif légal présentant un caractère déterminant et suffisant, l'illé
# Tribunal Suprême de Monaco, 1er décembre 2025, n° 31260 — Responsabilité sans faute de l'État du fait des lois — Prescription quinquennale — Point de départ — Bâtiment remarquable > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2025, n° 31260 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2025/12-01-31260)) --- ## Faits M. A est propriétaire de la Villa B, classée dans la totalité de son emprise comme élément de bâti remarquable par l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013, modifiée, portant délimitation et règlement d'urbanisme du secteur des quartiers ordonnancés. Ce classement a été opéré sur le fondement de l'Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, telle que modifiée par la loi n° 1.446 du 12 juin 2017 relative à la préservation du patrimoine national. Cette dernière loi, publiée au Journal de Monaco le 23 juin 2017 et entrée en vigueur six mois plus tard, soit le 24 décembre 2017, a renforcé les contraintes applicables aux éléments de bâti remarquable en vertu de l'article 5 ter de l'Ordonnance-Loi de 1959. Son article 5 quinquies dispose en outre que « l'édiction de mesures de préservation » concernant ces éléments « n'entraîne pas de droit à l'indemnisation au bénéfice des propriétaires concernés ». En raison de ces contraintes — notamment l'impossibilité de procéder à une surélévation ou à une extension latérale du bâtiment —, M. A a sollicité en 2021 auprès du Ministre d'État l'abrogation totale ou, à défaut, la limitation du classement à la seule façade sur rue de la Villa B. Le Ministre d'État a rejeté cette demande par une décision du 25 février 2021, confirmée le 26 avril 2021. --- ## Procédure M. A a formé un recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême tendant à l'annulation des décisions de refus de déclassement. Par une décision du 23 juin 2023, le Tribunal Suprême a rejeté ce recours, confirmant la légalité de la mesure de classement. Dans ses motifs, il a toutefois indiqué qu'il était « loisible au demandeur, s'il s'y croyait fondé, de présenter un recours indemnitaire sur le fondement du principe constitutionnel d'égalité devant les charges publiques au cas où les restrictions apportées au droit de propriété entraîneraient pour lui un dommage anormal et spécial ». Sur le fondement de cette indication, M. A a adressé, le 22 janvier 2024, une demande préalable d'indemnité au Ministre d'État. Après rejet implicite de cette demande, il a saisi le Tribunal Suprême, le 17 juillet 2024, sur le fondement du 2° du A de l'article 90 de la Constitution — disposant que le Tribunal Suprême statue souverainement sur les recours « en indemnité ayant pour objet une atteinte aux droits et libertés consacrés par le titre III de la Constitution » —, en demandant la condamnation de l'État de Monaco à lui verser une indemnité de 43 millions d'euros, sauf à parfaire, assortie des intérêts de droit à compter du 24 janvier 2024 avec capitalisation des intérêts échus à chaque échéance annuelle, ainsi que la condamnation de l'État aux entiers dépens. Le Ministre d'État a conclu au rejet de la requête. À titre principal, il a soulevé une exception de prescription quinquennale fondée sur l'article 2044 du Code civil, en faisant valoir que le délai avait commencé à courir dès l'entrée en vigueur de la loi n° 1.446, soit le 24 décembre 2017, et était donc acquis antérieurement à la demande préalable du 22 janvier 2024. À titre subsidiaire, il a soutenu que les conditions d'engagement de la responsabilité sans faute de l'État n'étaient pas réunies, notamment en raison de l'exclusion légale de toute indemnisation prévue à l'article 5 quinquies, et que le préjudice allégué ne satisfaisait ni à la condition de gravité ni à celle de spécialité. L'affaire a été instruite contradictoirement au cours d'un échange de cinq mémoires (requête, contre-requête, réplique, duplique, triplique), avant d'être appelée à l'audience du 17 novembre 2025. Le Tribunal Suprême a statué en Assemblée plénière sous la présidence de M. Stéphane Braconnier, M. José Martinez, Vice-Président, ayant exercé les fonctions de rapporteur. --- ## Question de droit Le Tribunal Suprême devait résoudre deux questions distinctes, la première revêtant un caractère préjudiciel : **1° — Question de prescription :** Quel est le point de départ de la prescription quinquennale applicable à l'action indemnitaire fondée sur la responsabilité sans faute de l'État du fait des lois, lorsque le préjudice allégué résulte directement de l'entrée en vigueur d'une loi ? Ce point de départ doit-il être fixé à la date d'entrée en vigueur de ladite loi, ou peut-il être reporté à une date postérieure — en l'occurrence la notification de la décision juridictionnelle rejetant le recours en annulation dirigé contre les mesures réglementaires d'application — correspondant au moment où le requérant estimait avoir acquis la certitude de l'existence de sa créance ? **2° — Question de fond (non tranchée) :** La responsabilité sans faute de l'État du fait des lois peut-elle être engagée sur le fondement du principe constitutionnel d'égalité devant les charges publiques au titre du préjudice résultant du classement d'un immeuble en tant qu'élément de bâti remarquable, nonobstant la clause d'exclusion de toute indemnisation prévue à l'article 5 quinquies de l'Ordonnance-Loi du 3 novembre 1959 ? --- ## Solution ### Sur la compétence Le Tribunal Suprême admet sans difficulté sa compétence, non contestée par le Ministre d'État, pour connaître du recours en indemnité fondé sur le 2° du A de l'article 90 de la Constitution, dès lors que la demande met en cause une atteinte au droit de propriété garanti par l'article 24 de la Constitution. Il affirme également, au considérant 2, le principe général selon lequel « la responsabilité de l'État du fait des lois est susceptible d'être engagée sur le fondement du principe constitutionnel d'égalité devant les charges publiques pour assurer la réparation de préjudices directement nés de l'adoption d'une loi, à la condition qu'il en résulte pour le demandeur une charge spéciale et exorbitante hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi par le législateur », et précise qu'un tel recours peut être exercé à raison d'une loi instaurant un régime de protection des bâtiments considérés comme éléments de bâti remarquable. ### Sur la prescription Le Tribunal Suprême accueille l'exception de prescription soulevée par le Ministre d'État. Il pose, au considérant 4, la règle de principe suivante : > « lorsqu'est demandée, sur le fondement du A de l'article 90 de la Constitution, l'indemnisation d'un préjudice qui résulterait d'une loi, le point de départ de la prescription court à compter du lendemain de l'entrée en vigueur de celle-ci, dès lors qu'à cette date la victime du dommage allégué est réputée avoir connaissance des faits relatifs à l'existence de sa créance lui permettant d'exercer son action personnelle. » Faisant application de cette règle, le Tribunal relève que la loi n° 1.446 du 12 juin 2017 est entrée en vigueur le 24 décembre 2017 et que le requérant avait, à compter de cette date, connaissance des faits relatifs à l'existence de sa créance. Il écarte l'argument du requérant selon lequel le point de départ de la prescription devait être fixé à la notification de la décision du 23 juin 2023, en jugeant que ladite décision avait eu « pour seul effet de confirmer la légalité du refus de l'administration » et n'avait pas révélé à l'intéressé l'impossibilité de réaliser les travaux, laquelle était connue de lui depuis le 24 décembre 2017. En conséquence, la prescription quinquennale était acquise au 23 janvier 2024, antérieurement à la date de réception par le Ministre d'État de la demande préalable d'indemnité. Le Tribunal en déduit qu'il n'y a pas lieu de se prononcer sur le fond de la demande, et rejette le recours. ### Dispositif > « La requête présentée par m A est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de m A dont distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur, sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## Portée ### 1. Consécration d'un régime de responsabilité sans faute de l'État du fait des lois à Monaco La décision présente, à titre liminaire, un intérêt de principe considérable. Sans être conduit à en faire application au fond, le Tribunal Suprême formule, dans ses considérants, la reconnaissance explicite d'un régime de responsabilité sans faute de l'État du fait des lois, fondé sur le principe constitutionnel d'égalité devant les charges publiques. Il précise ses conditions : l'existence d'un préjudice résultant directement d'une loi, revêtant un caractère spécial et exorbitant, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général. Ce faisant, le Tribunal confirme la voie ouverte par ses propres motifs dans la décision du 23 juin 2023 et consolide la transposition, dans l'ordre juridique monégasque, d'un principe similaire à celui consacré en France par le Conseil d'État. ### 2. La règle du point de départ de la prescription : une solution objective et stricte Le cœur du raisonnement tient à la fixation du point de départ de la prescription quinquennale de l'article 2044 du Code civil. En affirmant que ce délai court, lorsque le préjudice résulte directement d'une loi, à compter du lendemain de son entrée en vigueur, le Tribunal Suprême adopte une solution objective. La victime est réputée, sans qu'il soit besoin d'établir une connaissance effective et personnalisée, avoir connaissance de l'ensemble des faits lui permettant d'exercer son action dès la date d'entrée en vigueur de la loi dommageable. Cette solution s'explique par la publicité erga omnes attachée aux actes législatifs et par l'exigence de sécurité juridique qui s'impose à l'égard de l'État. Cette règle emporte une conséquence pratique importante : le requérant qui entend obtenir réparation d'un préjudice résultant d'une loi ne peut attendre l'issue de ses recours en annulation ou en déclassement pour introduire son action indemnitaire. La stratégie consistant à poursuivre d'abord l'annulation ou la modification de l'acte réglementaire d'application avant d'introduire une demande indemnitaire est susceptible, comme en l'espèce, de conduire à la forclusion de cette dernière. ### 3. Le rejet de la thèse du report du point de départ à la décision juridictionnelle antérieure Le Tribunal Suprême écarte explicitement l'argumentation du requérant tendant à faire courir la prescription à compter de la notification de la décision juridictionnelle de 2023. Il juge que cette décision, qui n'a fait que confirmer la légalité du refus d'abrogation, n'a pas révélé au propriétaire l'existence de sa créance indemnitaire. Cette position est cohérente avec la distinction classique entre l'action en légalité et l'action indemnitaire, qui constituent deux voies de droit autonomes dont les délais courent indépendamment l'une de l'autre. Le fait que le Tribunal Suprême ait lui-même, dans sa décision de 2023, invité le requérant à introduire un recours indemnitaire ne suffit pas à constituer le point de départ de la prescription : cet obiter dictum n'a pu ni rouvrir ni suspendre un délai déjà échu. ### 4. La question du fond en suspens : exclusion légale d'indemnisation et principe d'égalité devant les charges publiques La décision laisse entière la question de savoir si l'article 5 quinquies de l'Ordonnance-Loi du 3 novembre 1959, excluant tout droit à indemnisation des propriétaires de bâtiments classés comme éléments remarquables, est compatible avec le principe constitutionnel d'égalité devant les charges publiques et le droit de propriété garanti par l'article 24 de la Constitution. Cette question, qui n'appelle aucune réponse dans le présent arrêt, demeurerait entière si un nouveau requérant, dont la créance ne serait pas prescrite, venait à saisir le Tribunal Suprême. La tension entre la clause d'exclusion législative et la réserve formulée par le Tribunal Suprême en 2023 — selon laquelle la faculté d'obtenir réparation d'un préjudice anormal et spécial constituerait une condition de constitutionnalité du dispositif — reste ainsi à trancher.
# Tribunal Suprême de Monaco, Assemblée plénière, 27 juin 2025, n° 31012 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 27 juin 2025, n° 31012 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2025/06-27-31012)) --- ## Introduction La décision rendue le 27 juin 2025 par le Tribunal Suprême de Monaco siégeant en Assemblée plénière sous la présidence de Monsieur Stéphane Braconnier, dans l'affaire enregistrée sous le numéro TS 2024-29, n'est en apparence qu'une décision de procédure d'une grande sobriété : le juge constitutionnel et administratif suprême de la Principauté y donne acte à la société requérante de son désistement d'instance et met les dépens à sa charge. La motivation tient en quatre considérants, dont le dernier énonce simplement que « ce désistement est pur et simple » et que « rien ne s'oppose à ce qu'il en soit donné acte ». Ce laconisme apparent ne doit toutefois pas masquer l'intérêt jurisprudentiel et doctrinal de la décision. D'abord, parce que le Tribunal Suprême a jugé opportun de statuer en Assemblée plénière, avec une formation de cinq membres titulaires (Messieurs Braconnier, Martinez, de Montalivet, Blacher et Guignard), ce qui n'allait nullement de soi s'agissant d'un simple désistement et témoigne du soin pris par la haute juridiction à donner à sa pratique procédurale toute sa solennité, y compris pour les actes de procédure les plus simples. Ensuite, parce que les conclusions au fond, dont la requérante s'est désistée, soulevaient des questions juridiques particulièrement substantielles : la qualification d'actes détachables d'un contrat de la commande publique, la portée du droit de préemption institué par l'article 33 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.264 du 20 décembre 2018 portant réglementation des marchés publics de l'État, l'articulation des compétences entre Tribunal Suprême juge de la légalité et Tribunal de Première Instance juge du contrat, ainsi que les conditions d'indemnisation du candidat irrégulièrement évincé d'une procédure de marché public. Enfin, parce que la décision met en lumière l'application de l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, texte fondateur dont la pratique du désistement constitue une illustration topique de l'autonomie procédurale monégasque. L'intérêt du commentaire tient ainsi à un double registre. Sur le plan procédural, la décision permet de revenir sur la physionomie du désistement devant le Tribunal Suprême, sur ses conditions de recevabilité, sur le pouvoir d'appréciation du juge et sur le traitement des dépens, dans un système qui emprunte largement, mais sans s'y confondre, au droit administratif français. Sur le plan substantiel, elle invite à analyser, à titre prospectif, les questions de fond qui ont été soulevées et qui ne sont pas tranchées : le désistement prive certes la juridiction de l'occasion de prendre parti, mais il fige aussi un état de la controverse qu'il importe de documenter, ne serait-ce que parce que les mêmes questions reviendront immanquablement devant le juge à l'occasion d'autres procédures de passation, notamment dans le contexte particulièrement actif de la commande publique monégasque liée aux opérations de reconstruction immobilière comme celle de l'immeuble Bel Air dont il est ici question. ## I. Le contexte juridique ### A. Les textes applicables La décision du 27 juin 2025 mobilise trois corpus normatifs distincts qu'il convient de présenter successivement, dans la mesure où ils définissent l'office du juge et la nature des questions soulevées. **1. Les textes relatifs à l'organisation et au fonctionnement du Tribunal Suprême.** L'article 90, B, de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962 fonde la compétence du Tribunal Suprême en matière contentieuse administrative. Cette compétence s'étend, conformément à une jurisprudence constante, aux actes détachables des contrats administratifs, ce qui constitue précisément le point d'entrée du recours initial de la société A. L'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, plusieurs fois modifiée, organise la procédure devant le Tribunal Suprême et énonce, à ses articles 18 et 27, les règles applicables au désistement d'instance que la requête de la société A invoque expressément. L'article 32 du même texte, mentionné dans la requête initiale, autorise par ailleurs le Tribunal Suprême à ordonner à l'administration la production de documents, ce qui ouvre, en matière de marchés publics, la possibilité d'une mesure d'instruction portant sur le rapport d'analyse des offres et les éléments essentiels de l'offre du candidat retenu, sous réserve du secret des affaires. **2. Les textes relatifs aux marchés publics de l'État.** L'Ordonnance Souveraine n° 7.264 du 20 décembre 2018 portant réglementation des marchés publics de l'État constitue le cadre matériel dans lequel s'inscrit le litige. Ce texte, qui a renouvelé en profondeur l'encadrement de la commande publique monégasque, organise les procédures de passation et énonce les principes fondamentaux applicables, notamment la publicité, la mise en concurrence et l'égalité de traitement des candidats. L'article 33 de cette ordonnance, longuement débattu dans les écritures, prévoit l'existence d'un droit de préemption au profit d'un opérateur économique, mais seulement en présence d'une clause préférentielle de préemption inscrite dans le dossier de consultation. Cette spécificité monégasque, qui n'a pas d'équivalent strict en droit français de la commande publique, mérite d'être soulignée : elle constitue une originalité du droit local, dont la portée exacte demeure encore largement à préciser par la jurisprudence. **3. Les principes généraux du contentieux des marchés publics.** Au-delà des textes, le recours initial de la société A reposait sur une grammaire jurisprudentielle élaborée par le Tribunal Suprême au fil de ses décisions : théorie des actes détachables, principe d'égalité de traitement des candidats, indemnisation du candidat irrégulièrement évincé. Ces constructions doctrinales, largement inspirées du droit administratif français mais adaptées aux spécificités monégasques, forment le contexte intellectuel dans lequel s'inscrit, en filigrane, la procédure ici close par désistement. ### B. La jurisprudence antérieure Plusieurs lignes jurisprudentielles éclairent la décision commentée. **1. La jurisprudence du Tribunal Suprême sur le désistement.** Le Tribunal Suprême a, depuis longtemps, posé les conditions auxquelles il donne acte d'un désistement. La pratique, consolidée par une jurisprudence stable, exige que le désistement soit « pur et simple », c'est-à-dire dépourvu de réserves ou de conditions qui en altéreraient la portée. Le juge vérifie également que le désistement émane d'une personne ayant qualité pour s'en prévaloir, qu'il porte sur l'ensemble des chefs de demande ou, le cas échéant, sur certains d'entre eux clairement identifiés. Lorsque ces conditions sont réunies, et en l'absence d'opposition du défendeur, le Tribunal Suprême en prend acte par une formule constante : « rien ne s'oppose à ce qu'il en soit donné acte ». La décision du 27 juin 2025 s'inscrit très exactement dans cette ligne, en reproduisant à la lettre cette formulation au quatrième considérant. Il convient toutefois de relever que, en cas d'opposition du défendeur, le juge conserve un pouvoir d'appréciation et peut, dans certaines hypothèses, refuser le désistement ou subordonner sa prise d'acte à certaines conditions. En l'espèce, le Ministre d'État ayant expressément accepté le désistement par son mémoire du 18 février 2025, cette difficulté ne s'est pas présentée. **2. La jurisprudence sur les actes détachables.** Le Tribunal Suprême reconnaît, depuis plusieurs décennies, la possibilité pour les tiers comme pour les candidats évincés d'attaquer devant lui, par la voie du recours pour excès de pouvoir, les actes administratifs qui se détachent de la procédure de passation et de l'exécution d'un contrat. Cette construction, qui rappelle la jurisprudence française issue de l'arrêt *Martin* (CE, 4 août 1905) et profondément renouvelée par la jurisprudence *Tropic Travaux* (CE, ass., 16 juillet 2007) puis *Tarn-et-Garonne* (CE, ass., 4 avril 2014), conserve à Monaco sa pleine vigueur s'agissant des décisions de rejet d'offres ou de refus d'exercice d'un droit de préemption. La société A soutenait précisément, dans sa requête initiale, que les deux décisions attaquées — rejet de l'offre du 1er août 2024 et refus de préemption du 8 août 2024 — constituaient des actes détachables, ce que le Ministre d'État, dans sa contre-requête, ne semblait pas contester sur le principe. **3. La jurisprudence sur la répartition des compétences entre Tribunal Suprême et juridictions de droit commun.** La contre-requête du Ministre d'État rappelle un principe essentiel du contentieux monégasque de la commande publique : le Tribunal Suprême est juge de la légalité, et non juge du contrat. Cette répartition, qui distingue clairement le contentieux de l'annulation des actes détachables, relevant du Tribunal Suprême, du contentieux du contrat lui-même, relevant du Tribunal de Première Instance, présente des conséquences importantes en matière indemnitaire. Comme le rappelle l'argumentation gouvernementale, le Tribunal Suprême peut accorder des indemnités, mais seulement celles qui réparent le préjudice « directement causé par l'illégalité censurée », sans pouvoir « s'immiscer dans les clauses du marché lui-même ». **4. La jurisprudence sur l'indemnisation du candidat évincé.** Sur le fond du contentieux indemnitaire, le Tribunal Suprême reprend, en la matière, des solutions inspirées du droit français mais aménagées : le candidat irrégulièrement évincé qui avait des chances sérieuses d'emporter le marché peut prétendre à l'indemnisation de son manque à gagner ; celui qui était dépourvu de telles chances ne peut obtenir, le cas échéant, que le remboursement des frais exposés en vain. La distinction entre ces deux situations, qui sera au cœur de la discussion future devant le juge monégasque, n'a pas été tranchée en l'espèce du fait du désistement, mais elle constitue un point d'analyse incontournable. ## II. La solution ### A. Les faits et la procédure Les faits, tels qu'ils ressortent du texte de la décision et des écritures des parties, peuvent être restitués selon la séquence suivante. L'État de Monaco a engagé une opération de reconstruction de l'immeuble Bel Air, dont le mode de passation a comporté plusieurs phases successives. Une procédure initiale d'appel d'offres restreint a été lancée, dans le cadre de laquelle la société A a présenté une offre. Cette procédure a ensuite cédé la place à une procédure négociée, à laquelle la société A a été expressément invitée à participer. Dans le cadre de cette procédure négociée, l'autorité adjudicatrice a, par décision du directeur adjoint de la Direction des Travaux Publics en date du 1er août 2024, rejeté l'offre de la société A au motif qu'elle ne constituait pas l'offre la mieux-disante. La société A a alors demandé à exercer un droit de préemption sur l'offre de l'attributaire pressenti, en se prévalant, semble-t-il, d'une clause préférentielle qu'elle estimait applicable. Cette demande a été rejetée par une seconde décision du même directeur adjoint, datée du 8 août 2024. C'est dans ce contexte que la société A a saisi le Tribunal Suprême, par requête enregistrée le 30 septembre 2024 sous le numéro TS 2024-29, en formant trois séries de conclusions : des conclusions à fin d'annulation des deux décisions du 1er et du 8 août 2024 ; des conclusions à fin d'injonction de production de documents, sur le fondement de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984, portant notamment sur le rapport d'analyse des offres et les éléments essentiels de l'offre du groupement retenu ; et des conclusions indemnitaires, tendant à la condamnation de l'État de Monaco au versement d'une somme principale de 14.368.354,90 euros, sauf à parfaire, en réparation des préjudices subis du fait de l'éviction qu'elle estimait irrégulière. Le Ministre d'État a, par contre-requête enregistrée le 29 novembre 2024, conclu au rejet de l'ensemble du recours. Il soutenait, en substance, que la société A n'était pas l'entreprise la mieux-disante au regard des dix critères fixés par l'article 7.3 du règlement de consultation ; que la procédure négociée était distincte de la procédure d'appel d'offres restreint et que les modalités de cette dernière n'avaient pas à être reprises explicitement ; que le droit de préemption invoqué supposait, conformément à l'article 33 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.264 du 20 décembre 2018, la présence d'une clause préférentielle dans le dossier de consultation, clause absente du règlement de consultation de la procédure négociée ; que le principe d'égalité de traitement n'avait pas été méconnu, dès lors que la société A avait été invitée à participer à la procédure et que la circonstance que certaines options proposées s'inspirent de son offre antérieure ne constituait pas une atteinte audit principe ; et qu'enfin, les chefs de préjudice invoqués n'étaient pas établis. Une ordonnance du 1er octobre 2024 a désigné Monsieur José Martinez, Vice-Président du Tribunal Suprême, en qualité de rapporteur. Toutefois, par requête en désistement enregistrée le 15 janvier 2025, soit après le dépôt de la contre-requête mais avant l'audience, la société A a déclaré se désister de l'intégralité de sa procédure, en se fondant expressément sur les articles 18 et 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984. Le Ministre d'État, par mémoire du 18 février 2025, a accepté ce désistement et a sollicité, lui aussi, qu'il en soit donné acte, tout en demandant la condamnation aux dépens, avec distraction au profit de Maître Christophe Sosso, avocat-défenseur. Après procès-verbal de clôture du 20 mars 2025 et ordonnance de renvoi à l'audience du 13 juin 2025, l'affaire a été appelée devant la formation de jugement composée des cinq membres titulaires du Tribunal Suprême. Le rapporteur a présenté son rapport, les deux conseils des parties — Maître Céline Martel-Emmerich pour la société A et Maître Jacques Molinié pour le Ministre d'État — ont été entendus, et le Procureur général a déposé ses conclusions. La décision a été rendue le 27 juin 2025. ### B. La question de droit La question de droit soumise au Tribunal Suprême, du fait du désistement, s'est considérablement simplifiée. Elle peut s'énoncer ainsi : *Lorsque la partie requérante déclare se désister de l'ensemble de ses demandes et que la partie défenderesse ne s'y oppose pas, le juge suprême doit-il donner acte de ce désistement et quelle est la conséquence en matière de dépens ?* Cette question relève du régime juridique du désistement d'instance devant le Tribunal Suprême, régi par les articles 18 et 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. Elle suppose, pour être tranchée, de vérifier trois éléments : la qualité de l'auteur du désistement (la société A, requérante initiale, agissant par l'intermédiaire de son conseil) ; la portée du désistement (ici, intégrale, portant sur toutes les demandes formulées dans la requête initiale, qu'elles fussent à fin d'annulation, d'injonction ou d'indemnisation) ; et l'absence d'opposition du défendeur (constatée expressément par le mémoire du Ministre d'État du 18 février 2025). Cette question, en apparence formelle, ne doit pas occulter les questions de fond qui se trouvaient virtuellement posées et qu'il sera utile, dans la partie III, d'expliciter au titre de la portée prospective de la décision. ### C. Le raisonnement de la juridiction Le raisonnement du Tribunal Suprême est d'une grande économie. Il se déploie en quatre considérants. Le premier considérant rappelle l'objet du recours initial, en reprenant les trois séries de conclusions formulées par la société A : annulation des décisions des 1er et 8 août 2024, condamnation de l'État au paiement de 14.368.354,90 euros, et — bien que cela ne soit pas expressément repris dans le considérant — implicitement les conclusions à fin d'injonction de production de documents qui constituaient l'accessoire de la demande d'annulation. Le deuxième considérant constate l'existence et la portée du désistement : la société A « a déclaré se désister de l'ensemble des demandes présentées dans ce recours ». La formulation est essentielle car elle souligne le caractère total du désistement, qui porte sur l'intégralité des chefs de demande et non sur certains d'entre eux. Le troisième considérant prend acte de l'absence d'opposition du Ministre d'État, qui « déclare ne pas s'opposer à ce désistement et demande au Tribunal Suprême d'en prendre acte ». Cette acceptation explicite, formalisée dans le mémoire du 18 février 2025, écarte tout débat sur le caractère opportun du désistement et sur l'éventuelle nécessité, pour le défendeur, d'obtenir un jugement au fond. Le quatrième et dernier considérant énonce la solution : « ce désistement est pur et simple ; (...) rien ne s'oppose à ce qu'il en soit donné acte ». La formule, classique, condense plusieurs vérifications implicites : l'absence de réserves dans la requête en désistement ; l'absence de conditions qui en altéreraient la valeur ; la qualité du signataire à représenter la société requérante ; la conformité du désistement à l'ordre public, dans la mesure où le contentieux administratif n'implique aucune indisponibilité particulière du droit d'action — la société A pouvant ainsi librement renoncer à ses prétentions. Le Tribunal en tire deux conséquences au stade du dispositif : il est donné acte du désistement, et les dépens sont mis à la charge de la société A, conformément au principe selon lequel la partie qui se désiste supporte les frais de la procédure qu'elle a initiée. La distraction des dépens est prononcée au profit de Maître Christophe Sosso, avocat-défenseur du Ministre d'État, sous sa due affirmation, et ces dépens seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. ### D. Le dispositif Le dispositif de la décision, qu'il convient de reproduire à l'identique, est ainsi rédigé : > « Décide : > > Il est donné acte du désistement de la société A. > > Les dépens sont mis à la charge de la société A, avec distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur, sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. > > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » La décision a été ainsi délibérée et jugée par le Tribunal Suprême composé de Messieurs Stéphane Braconnier, Président, José Martinez, Vice-Président et rapporteur, Pierre de Montalivet, Philippe Blacher et Didier Guignard, membres titulaires, et prononcée le 27 juin 2025 en présence du Ministère public, par Monsieur Stéphane Braconnier, Président, assisté de Madame Nadine Vallauri, Greffier en chef. ## III. La portée ### A. La continuité avec la jurisprudence antérieure La décision du 27 juin 2025 s'inscrit pleinement dans la continuité de la jurisprudence du Tribunal Suprême en matière de désistement, dont elle reproduit fidèlement la grammaire procédurale. À cet égard, elle ne marque aucune rupture mais consolide une pratique stabilisée. **1. La consolidation du régime du désistement « pur et simple ».** La formule employée par le Tribunal Suprême, selon laquelle « ce désistement est pur et simple ; rien ne s'oppose à ce qu'il en soit donné acte », constitue le standard de la motivation appliquée à cette catégorie de décisions. Cette continuité, qui peut paraître anodine, présente en réalité une vertu pédagogique : elle conforte la prévisibilité des solutions et permet aux praticiens d'anticiper sans risque les conséquences d'un désistement, à la fois dans son principe et dans sa portée. Le caractère « pur et simple » du désistement, condition de sa prise d'acte, exclut tout désistement conditionnel ou assorti de réserves qui exigerait, le cas échéant, un examen plus approfondi de la part du juge. **2. La confirmation du rôle de l'acceptation du défendeur.** La mention expresse, dans le troisième considérant, de l'absence d'opposition du Ministre d'État rappelle implicitement que, dans certaines configurations, le juge pourrait refuser de donner acte d'un désistement, notamment lorsque le défendeur — partie publique en l'occurrence — y a un intérêt légitime à voir trancher le fond, par exemple pour des raisons de sécurité juridique ou de clarification d'une situation contractieuse. En l'espèce, l'acceptation expresse du Ministre d'État, qui ne renonce ni aux dépens ni à la distraction au profit de son avocat-défenseur, témoigne de ce que l'administration a estimé que la cessation du litige par désistement servait suffisamment ses intérêts. On peut, à cet égard, noter que cette acceptation peut traduire un calcul stratégique : la signature même du désistement, dans des termes purs et simples, vaut renonciation définitive de la société A à toute action ultérieure sur les mêmes décisions du 1er et du 8 août 2024, ce qui consolide la situation juridique de l'opération de reconstruction de l'immeuble Bel Air. **3. La permanence de la sanction par les dépens.** Enfin, la mise des dépens à la charge de la partie qui se désiste, avec distraction au profit de l'avocat-défenseur du défendeur, illustre une règle constante : le désistement ne saurait constituer une voie d'échappatoire gratuite à l'action en justice ; celui qui a saisi le juge supporte les frais de la procédure qu'il abandonne. Cette solution, classique, présente une vertu disciplinaire évidente, en dissuadant les requêtes téméraires ou dilatoires. **4. La question, plus subtile, du choix de l'Assemblée plénière.** Un point mérite l'attention : la décision a été rendue par l'Assemblée plénière, c'est-à-dire en formation solennelle, alors même que le contenu juridique de la décision est extrêmement simple. Cette circonstance peut s'expliquer de plusieurs façons. D'une part, il est possible que la formation ait été initialement arrêtée à raison de l'importance des questions de fond soulevées par la requête initiale, et qu'elle ait été maintenue malgré le désistement, par souci de simplicité procédurale. D'autre part, l'importance des enjeux financiers — plus de 14 millions d'euros — et la sensibilité politique d'une opération de reconstruction d'un immeuble emblématique justifiaient peut-être que la formation la plus solennelle se soit saisie de l'affaire, fût-ce pour en constater l'extinction. Quoi qu'il en soit, le choix de l'Assemblée plénière confère à la décision une autorité particulière et témoigne de la considération portée par le juge à la transparence de ses méthodes, y compris dans les actes les plus simples. ### B. Les implications pratiques pour les praticiens Plusieurs enseignements peuvent être tirés, pour les praticiens du droit administratif monégasque, tant des modalités procédurales du désistement que des questions de fond qui se trouvaient virtuellement posées. **1. Sur la pratique du désistement.** La décision rappelle que le désistement doit être présenté dans les formes prévues par les articles 18 et 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984. La requête en désistement enregistrée le 15 janvier 2025 a respecté ces exigences, ce qui a permis au juge d'en prendre acte sans difficulté. Les praticiens doivent veiller à ce que la requête en désistement soit clairement formulée, sans réserves ni conditions, et qu'elle porte sur l'ensemble ou sur une partie clairement identifiée des chefs de demande. Le caractère « pur et simple » du désistement conditionne en effet sa recevabilité. **2. Sur l'effet du désistement.** Le désistement met fin à l'instance, sans toutefois éteindre l'action elle-même au sens strict — sauf à considérer, ce qui peut être discuté, que les délais de recours étant expirés au moment du désistement, la société A se trouve désormais privée de la possibilité de former à nouveau un recours contre les mêmes décisions. La question de la prescription des actions est ici essentielle : le désistement intervient en effet plus de quatre mois après la décision du 1er août 2024, ce qui place la société A dans une situation où, en cas de prétention nouvelle, elle se heurterait probablement à la forclusion. **3. Sur les dépens et leur distraction.** La mise des dépens à la charge du requérant qui se désiste, avec distraction au profit de l'avocat-défenseur de la partie défenderesse, constitue une règle dont les conséquences financières peuvent être substantielles. Les praticiens doivent en tenir compte dans leurs conseils aux clients qui envisagent un désistement, en particulier dans les contentieux d'envergure comme celui de l'espèce. La liquidation sur état par le Greffier en chef, « au vu du tarif applicable », laisse subsister une marge d'incertitude qu'il convient d'anticiper. **4. Sur les questions de fond non tranchées.** Le désistement a privé le Tribunal Suprême de l'occasion de se prononcer sur plusieurs questions importantes, qui resteront ouvertes jusqu'à ce qu'un autre contentieux les soulève. Il importe d'examiner ces questions, dans la mesure où elles continueront d'animer la pratique de la commande publique monégasque. *a) La qualification des décisions de rejet d'offre et de refus de préemption comme actes détachables.* La société A soutenait que les deux décisions attaquées constituaient des actes détachables du processus contractuel, susceptibles à ce titre de recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême. Cette qualification, qui n'a pas été contestée par le Ministre d'État, ne fait guère de doute : la décision de rejet d'une offre dans une procédure de marché public, en ce qu'elle se sépare de l'acte contractuel proprement dit, constitue un acte administratif unilatéral susceptible d'être déféré au juge de l'excès de pouvoir. De même, la décision de refus d'exercice d'un droit de préemption, qui se rattache à la procédure de passation et non à l'exécution du contrat, présente un caractère détachable. La jurisprudence ultérieure devra toutefois préciser les contours exacts de cette détachabilité, notamment en cas de chevauchement entre les phases de passation et la conclusion du contrat. *b) La portée du droit de préemption institué par l'article 33 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.264.* La société A soutenait pouvoir exercer un droit de préemption en vertu d'une clause préférentielle qu'elle estimait applicable à la procédure négociée. Le Ministre d'État rétorquait, sur le fondement de l'article 33 précité, que ce droit suppose la présence d'une clause préférentielle dans le dossier de consultation et qu'une telle clause faisait défaut dans le règlement de consultation de la procédure négociée. La question, à laquelle le désistement a fait obstacle, présente une grande portée pratique : elle revient à déterminer si une clause préférentielle inscrite dans une première procédure (en l'espèce l'appel d'offres restreint) peut produire effet dans une procédure subséquente (la procédure négociée), ou si la clause préférentielle est strictement attachée à la procédure dans le cadre de laquelle elle a été stipulée. La rédaction de l'article 33, telle qu'elle est rapportée dans la contre-requête du Ministre d'État, semble pencher en faveur de la seconde lecture, plus restrictive : le droit de préemption ne joue qu'en présence d'une clause préférentielle « dans le dossier de consultation » — au singulier, et donc, peut-on penser, dans celui de la procédure considérée. Mais cette question, en l'absence de décision de fond, demeure ouverte. *c) L'application du principe d'égalité de traitement des candidats.* La société A faisait valoir que le pouvoir adjudicateur avait méconnu le principe d'égalité de traitement entre les candidats, en reprenant dans la procédure négociée plusieurs éléments — et notamment plusieurs variantes — de l'offre qu'elle avait initialement présentée. Cette argumentation soulève une question délicate : un pouvoir adjudicateur peut-il, dans une procédure subséquente, intégrer des éléments inspirés de l'offre d'un candidat de la procédure précédente, sans méconnaître l'égalité de traitement ? Le Ministre d'État rétorquait que la société A avait été expressément invitée à participer à la procédure négociée, de sorte qu'elle n'avait pu subir de préjudice. La question, complexe, mériterait une réponse jurisprudentielle de fond : on peut en effet imaginer des situations où l'inspiration prise des offres antérieures favorise certains candidats, à raison de l'antériorité de leur participation ou de la qualité de leurs propositions. Le droit français de la commande publique a connu, sur ce point, des évolutions notables, notamment dans le contexte du dialogue compétitif et de la procédure négociée. La transposition de ces évolutions au droit monégasque demeure à construire. *d) L'office du juge de la légalité face au contentieux indemnitaire.* La contre-requête du Ministre d'État rappelle un point essentiel : le Tribunal Suprême « est seulement juge de la légalité, avec, certes, la possibilité d'accorder des indemnités réparant le préjudice directement causé par l'illégalité censurée », mais ne saurait « s'immiscer dans les clauses du marché lui-même », dont le contentieux relève du Tribunal de Première Instance. Cette répartition, qui constitue une originalité du système monégasque par rapport au droit administratif français, présente d'importantes conséquences pratiques pour les candidats évincés. Elle implique notamment que le candidat qui souhaite obtenir une indemnisation au titre d'une éviction irrégulière doit, à Monaco, articuler sa stratégie sur deux fronts : d'une part, attaquer les actes détachables devant le Tribunal Suprême pour faire constater l'illégalité ; d'autre part, en tirer, le cas échéant, les conséquences indemnitaires devant la juridiction compétente. Cette dualité, à laquelle le désistement a fait obstacle en l'espèce, mérite d'être maîtrisée par les praticiens. *e) Les conditions d'indemnisation du candidat évincé.* La contre-requête du Ministre d'État rappelle également les conditions d'indemnisation du candidat évincé : seul celui qui justifie de chances sérieuses d'emporter le marché peut prétendre à l'indemnisation de son manque à gagner. En l'espèce, le Ministre d'État soulignait que la société A ne démontrait pas qu'elle aurait dû se voir attribuer le marché au regard des dix critères distincts énoncés à l'article 7.3 du règlement de consultation. Cette argumentation, qui reprend une jurisprudence consolidée en droit français (CE, 18 juin 2003, *Groupement d'entreprises solidaires ETPO Guadeloupe*), trouvera certainement à s'appliquer dans des contentieux ultérieurs. ### C. Les questions ouvertes Plusieurs questions demeurent ouvertes, que le désistement n'a pas permis de trancher mais qui réémergeront tôt ou tard devant le juge monégasque. **1. La fonction et la portée des clauses préférentielles dans les marchés publics monégasques.** L'article 33 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.264 du 20 décembre 2018 introduit dans le droit mon
# Tribunal Suprême de Monaco, 18 juin 2024, n° 30510 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 18 juin 2024, n° 30510 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2024/06-18-30510)) Le contentieux de l’excès de pouvoir est classiquement défini comme un procès fait à un acte. Cette nature éminemment objective du litige implique que l’existence même du procès est intrinsèquement liée à la subsistance de l’acte administratif attaqué dans l’ordonnancement juridique. Lorsque l’administration procède, en cours d’instance, au retrait de la décision litigieuse, le recours perd en principe son objet, conduisant le juge à prononcer un non-lieu à statuer. Toutefois, cette mécanique procédurale d’apparence implacable se heurte à une exigence fondamentale de sécurité juridique : pour priver définitivement le requérant de son droit au juge, encore faut-il que la disparition de l’acte initial soit elle-même irrévocable. Par sa décision rendue en Assemblée plénière le 18 juin 2024, le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco offre une illustration topique de la manière dont l'office du juge de l'excès de pouvoir s'adapte aux vicissitudes affectant le caractère définitif d'un acte de retrait. Loin de prononcer un non-lieu mécanique qui exposerait le justiciable à un déni de justice en cas d'annulation ultérieure dudit retrait, la Haute Juridiction mobilise les ressources de son règlement procédural, et plus particulièrement le standard de la « bonne administration de la justice », pour différer son jugement et rouvrir l'instruction. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige À l’origine du différend se trouve une succession d'autorisations administratives d'urbanisme relatives à un bien immobilier situé dans la Principauté, relevant manifestement du secteur des quartiers ordonnancés au regard des textes visés par la juridiction. Par une première décision en date du 12 février 2021, une personne physique, désignée sous les initiales c. C., a obtenu l'autorisation de modifier les dispositions extérieures d’un appartement situé au premier étage d'un immeuble dénommé « x2 ». Quelques mois plus tard, par une décision du 13 août 2021, le bénéfice de cette autorisation a fait l'objet d'un renouvellement au profit d'un nouveau titulaire, c. A. Désireuse de faire évoluer le projet architectural initial, c. A. a saisi l'administration le 1er juin 2022 d'une nouvelle demande, complétée le 25 août 2022. Cette requête tendait à obtenir l'autorisation de modifier tant les dispositions intérieures que les dispositions extérieures qui avaient été précédemment autorisées. L'autorité administrative compétente, à savoir le Directeur de la Prospective, de l’Urbanisme et de la Mobilité, a fait droit à cette demande modificative par une décision délivrée le 7 septembre 2022. Ce nouveau projet a suscité la vigilance du voisinage immédiat. Madame i. A., épouse B., demeurant aux deuxième et troisième sous-étages de la copropriété voisine dénommée immeuble « x3 », a entrepris des démarches afin de prendre connaissance de la teneur exacte des travaux autorisés. À cette fin, elle a sollicité, le 9 novembre 2022, l'autorisation de consulter le dossier administratif afférent à l'autorisation délivrée à sa voisine. Le Ministre d’État a accédé favorablement à cette demande de communication par un courrier en date du 13 janvier 2023. Ayant pu prendre connaissance des pièces du dossier, Madame i. B. a entendu contester la légalité de ce permis. Dès le 19 janvier 2023, elle a formé un recours administratif préalable de nature hiérarchique auprès du Ministre d’État, tendant à l'annulation de l’autorisation de construire octroyée le 7 septembre 2022 à c. A. Le silence gardé par la plus haute autorité administrative pendant le délai légal de quatre mois a fait naître, le 20 mai 2023, une décision implicite de rejet de ce recours hiérarchique. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au refus implicite de l'administration de revenir sur l'autorisation litigieuse, Madame i. B. a porté le litige sur le terrain juridictionnel. Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 19 juillet 2023 sous le numéro TS 2023-20, elle a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Ses conclusions tendaient, à titre principal, à l'annulation de la décision du 7 septembre 2022 du Directeur de la Prospective, de l’Urbanisme et de la Mobilité, ainsi que, par voie de conséquence, de la décision implicite du Ministre d’État ayant rejeté son recours hiérarchique. À titre avant dire droit ou subsidiaire (« au besoin »), la requérante sollicitait du Tribunal qu'il invite l'État à produire l'intégralité des éléments composant le dossier de demande déposé par la pétitionnaire c. A. Enfin, elle concluait à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance. L'instruction écrite s'est initialement déroulée selon le rythme classique des échanges contradictoires prévus par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. Le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur Pierre de Montalivet, Membre titulaire, en qualité de rapporteur par une ordonnance du 11 août 2023. Le Ministre d’État a déposé sa contre-requête le 19 septembre 2023, concluant au rejet pur et simple de la requête au fond et à la condamnation de la requérante aux dépens. Madame i. B. a maintenu l'intégralité de ses moyens et conclusions par un mémoire en réplique enregistré le 18 octobre 2023, auquel le Ministre d’État a répondu par une duplique déposée le 17 novembre 2023, persistant dans ses conclusions de rejet. L'état du dossier paraissant complet à l'issue de ce double échange, le Greffier en Chef a dressé le procès-verbal de clôture de l'instruction le 1er décembre 2023. Toutefois, un événement administratif majeur, survenu postérieurement à la clôture de l'instruction, est venu bouleverser l'équilibre procédural de l'instance. Par une décision en date du 31 janvier 2024, le Directeur de la Prospective, de l’Urbanisme et de la Mobilité a procédé au retrait de son autorisation de construire du 7 septembre 2022. Tirant les conséquences de cette disparition rétroactive de l'acte attaqué, le Ministre d’État a produit un nouveau mémoire, enregistré au Greffe Général le 22 avril 2024, par lequel il demandait désormais au Tribunal Suprême de constater que la requête de Madame i. B. était devenue sans objet et, partant, de décider qu’il n’y avait plus lieu de statuer. Le 3 mai 2024, le Président du Tribunal Suprême a rendu une ordonnance fixant l'audience au 6 juin 2024. Ce dépôt tardif a provoqué une vive passe d'armes procédurale. Par un mémoire enregistré le 7 mai 2024, la requérante s'est opposée à la demande gouvernementale. Elle concluait, à titre principal, à l'irrecevabilité du mémoire et des conclusions aux fins de non-lieu déposés par le Ministre d’État — vraisemblablement en raison de leur production postérieure à la clôture de l'instruction du 1er décembre 2023, bien que la décision ne détaille pas l'argumentation précise — et, à titre subsidiaire, au rejet au fond de cette demande de non-lieu. Le Ministre d’État a maintenu sa position par d'ultimes observations enregistrées le 17 mai 2024. Dans d'ultimes observations déposées le 3 juin 2024, soit trois jours avant l'audience, la stratégie procédurale de Madame i. B. a évolué de manière décisive. Tout en maintenant à titre principal sa demande de rejet des conclusions de non-lieu à statuer, elle a formulé, à titre subsidiaire, une demande tendant à ce que le Tribunal Suprême prononce le sursis à statuer dans l’attente que la décision de retrait du 31 janvier 2024 acquière un caractère définitif. Lors de l'audience publique du 6 juin 2024, un élément factuel déterminant a été porté à la connaissance de la juridiction : les parties ont conjointement informé le Tribunal Suprême que la décision de retrait du 31 janvier 2024 faisait effectivement l'objet d'un recours administratif (vraisemblablement formé par la bénéficiaire initiale du permis, c. A., bien que l'identité de l'auteur de ce recours ne soit pas précisée dans la décision). ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La configuration singulière de cette affaire soumettait à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême une question de procédure administrative contentieuse d'une grande finesse : le juge de l'excès de pouvoir peut-il faire droit aux conclusions de l'administration tendant au prononcé d'un non-lieu à statuer, motif pris du retrait en cours d'instance de l'autorisation d'urbanisme attaquée, alors même qu'il est établi lors de l'audience que cet acte de retrait n'est pas définitif pour avoir fait l'objet d'un recours administratif dont l'issue demeure incertaine ? Corrélativement, par quel mécanisme procédural le Tribunal Suprême doit-il régir le sort de l'instance principale dont l'instruction avait été préalablement close ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette problématique, le Tribunal Suprême adopte une motivation à la fois concise, rigoureuse et éminemment pragmatique, structurée sous la forme d'un syllogisme juridique parfaitement maîtrisé. Dans un premier temps, après avoir rappelé l'objet exact de la requête initiale de Madame i. B. (l'annulation de l'autorisation de construire du 7 septembre 2022 et du rejet implicite du recours hiérarchique), la Haute Juridiction énonce la règle de droit applicable à la gestion de l'instance. Elle vise et reproduit intégralement les dispositions du quatrième alinéa de l’article 30 de l’Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l’organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Aux termes de ce texte fondamental : « S'il l'estime nécessaire à une bonne administration de la justice, le Tribunal Suprême peut, soit d'office, soit à la demande de l'une ou l'autre des parties, renvoyer l'examen de l'affaire ». En choisissant ce fondement textuel précis, le juge écarte implicitement la qualification de « sursis à statuer » sollicitée à titre subsidiaire par la requérante, au profit de la notion statutaire de « renvoi de l'affaire » propre à son texte organique. Dans un second temps, le Tribunal procède à la qualification juridique des faits procéduraux portés à sa connaissance. Il constate d'abord la réalité matérielle de la décision du 31 janvier 2024 par laquelle le Directeur de la Prospective, de l’Urbanisme et de la Mobilité a retiré son autorisation initiale du 7 septembre 2022. Si le raisonnement s'était arrêté à ce constat, le non-lieu à statuer réclamé par le Ministre d’État se serait imposé, l'acte attaqué ayant disparu rétroactivement de l'ordonnancement juridique. Cependant, le juge relève immédiatement la circonstance décisive révélée au cours des débats oraux : « lors de l’audience du 6 juin 2024, les parties ont informé le Tribunal Suprême que cette décision faisait l’objet d’un recours administratif ». L'existence de cette contestation administrative frappe l'acte de retrait d'une précarité juridique manifeste. En effet, si l'administration venait à faire droit à ce recours administratif en retirant ou en abrogeant sa décision de retrait du 31 janvier 2024, l'autorisation initiale du 7 septembre 2022 renaîtrait de plein droit dans l'ordonnancement juridique. Si le Tribunal Suprême avait entre-temps prononcé un non-lieu à statuer, Madame i. B. se serait retrouvée désarmée face à une autorisation de construire rétablie, les délais de recours contentieux étant depuis longtemps expirés. C'est précisément pour conjurer ce risque d'insécurité juridique que le Tribunal Suprême opère la jonction entre cette situation de fait et le standard directeur de l'article 30 de l'Ordonnance de 1963. Il juge que « cette information rend nécessaire à une bonne administration de la justice le renvoi de l’affaire et la réouverture de l’instruction ». La réouverture de l'instruction, qui avait été close le 1er décembre 2023, s'avère indispensable pour purger les débats concernant la recevabilité des écritures post-clôture et, surtout, pour permettre aux parties de produire ultérieurement la décision définitive de l'administration sur le recours formé contre le retrait, et d'en débattre contradictoirement. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce une décision avant dire droit dont le dispositif, d'une sobriété absolue, s'énonce ainsi : > « DÉCIDE : > L’affaire est renvoyée. > L’instruction est rouverte. > Les dépens sont réservés. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d’État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 18 juin 2024 par le Tribunal Suprême de Monaco s'inscrit au cœur des principes fondamentaux du contentieux administratif général et témoigne d'une convergence remarquable avec les standards du droit administratif comparé et du droit européen des droits de l'homme. En premier lieu, l'arrêt met en lumière la théorie classique des conditions du non-lieu à statuer en matière de recours pour excès de pouvoir, telle qu'elle est appliquée de manière constante tant par le Tribunal Suprême monégasque que par le Conseil d'État français. Il est de principe que le retrait d'un acte administratif fait disparaître cet acte de manière rétroactive, celui-ci étant réputé n'avoir jamais existé. Dès lors, des conclusions tendant à l'annulation d'un acte retiré en cours d'instance deviennent sans objet. Toutefois, la jurisprudence administrative subordonne rigoureusement le prononcé du non-lieu à une condition dirimante : le retrait doit avoir acquis un caractère définitif. Un acte de retrait n'est définitif que s'il n'est plus susceptible d'être remis en cause, ni par la voie d'un recours administratif (gracieux ou hiérarchique), ni par la voie d'un recours contentieux devant le juge. Dans les litiges dits « triangulaires », particulièrement fréquents en droit de l'urbanisme, les intérêts des parties sont diamétralement opposés. Lorsque l'administration délivre un permis de construire à un pétitionnaire (ici c. A.), le tiers voisin (ici Madame i. B.) l'attaque. Si l'administration, réalisant l'illégalité de son acte ou cédant aux arguments du tiers, retire le permis en cours d'instance, elle donne satisfaction au voisin mais lèse gravement les droits acquis du bénéficiaire du permis. Ce dernier dispose alors du droit de contester la décision de retrait. Tant que le recours formé par le bénéficiaire contre le retrait n'est pas définitivement purgé, le retrait demeure précaire, conditionnel. Le Tribunal Suprême fait ici une application orthodoxe et protectrice de cette règle : informé de l'existence d'un recours administratif contre le retrait du 31 janvier 2024, il refuse de faire droit à la demande prématurée de non-lieu présentée par le Ministre d'État. En deuxième lieu, cette décision illustre l'autonomie et la souplesse des mécanismes procéduraux prévus par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. Il est particulièrement intéressant d'observer comment le Tribunal Suprême traite les incidents survenus après la clôture de l'instruction. En l'espèce, le procès-verbal de clôture avait été dressé le 1er décembre 2023 par le Greffier en Chef. Le retrait étant intervenu le 31 janvier 2024, le Ministre d'État a déposé un mémoire aux fins de non-lieu le 22 avril 2024. La requérante en contestait la recevabilité en raison de la clôture. Or, dans la tradition du contentieux administratif, un moyen d'ordre public — tel que le non-lieu à statuer constatant la disparition de l'objet du litige — ou une circonstance de fait et de droit nouvelle survenue postérieurement à la clôture et susceptible d'exercer une influence déterminante sur l'issue du litige oblige ou, à tout le moins, autorise le juge à rouvrir l'instruction. Plutôt que d'entrer dans un débat stérile sur l'irrecevabilité des écritures post-clôture, le Tribunal Suprême utilise la prérogative souveraine que lui confère le quatrième alinéa de l'article 30 de l'Ordonnance de 1963. En prononçant conjointement le renvoi de l'affaire et la réouverture de l'instruction, il régularise rétroactivement les échanges intervenus entre avril et juin 2024 et replace les parties dans le cadre d'une instruction contradictoire pleinement ouverte. On notera également la précision terminologique du juge : alors que la requérante sollicitait dans ses ultimes écritures un « sursis à statuer », le Tribunal prononce le « renvoi de l'affaire ». Si l'effet pratique immédiat est similaire — la suspension du prononcé de l'arrêt au fond —, le fondement juridique demeure strictement ancré dans les prérogatives d'organisation de l'audience et de l'instruction propres à l'article 30, fondées sur la « bonne administration de la justice ». En troisième lieu, bien que la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne soit pas formellement visée dans la décision, la solution retenue résonne en parfaite harmonie avec les exigences du droit à un procès équitable garanti par son article 6 § 1, ainsi qu'avec le principe constitutionnel monégasque du droit à un recours juridictionnel effectif découlant de l'article 90-B de la Constitution du 17 décembre 1962 (expressément visé par l'arrêt). La jurisprudence européenne veille en effet à ce que les règles procédurales ne soient pas appliquées d'une manière excessivement formaliste qui priverait le justiciable d'un examen effectif de sa cause. Prononcer un non-lieu sur la base d'un acte de retrait non définitif constituerait une atteinte grave au droit d'accès à un tribunal si cet acte de retrait venait à être ultérieurement annulé. La « bonne administration de la justice » invoquée par le Tribunal Suprême apparaît ainsi comme le vecteur procédural interne garantissant l'effectivité substantielle du contrôle de légalité et la loyauté du procès administratif. ### B. Les implications pratiques pour les praticiens Au-delà de son intérêt théorique certain, l'arrêt du 18 juin 2024 recèle de précieux enseignements méthodologiques et stratégiques pour les praticiens du droit public monégasque, qu'ils soient avocats des requérants, conseils des bénéficiaires d'autorisations administratives ou représentants de l'administration. Pour la défense de l'État, la décision rappelle que la production d'un acte de retrait en cours d'instance ne suffit pas, à elle seule, à obtenir mécaniquement la clôture du dossier par un arrêt de non-lieu. Lorsque l'administration entend se prévaloir d'un non-lieu à statuer consécutif au retrait de la décision attaquée, il lui incombe d'établir le caractère définitif de ce retrait. En pratique, cela suppose de démontrer que l'acte de retrait a été régulièrement notifié au bénéficiaire initial de l'autorisation (ainsi qu'à l'auteur du recours), que les délais de recours administratif et contentieux (de deux mois en droit commun monégasque) sont intégralement expirés, et qu'aucun recours gracieux, hiérarchique ou contentieux n'a été enregistré dans ce laps de temps. En l'espèce, le retrait datant du 31 janvier 2024 et le mémoire aux fins de non-lieu ayant été déposé dès le 22 avril 2024, la période écoulée était manifestement trop brève pour garantir l'absence de toute contestation administrative, laquelle s
# Tribunal Suprême de Monaco, 18 juin 2024, n° 30518 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 18 juin 2024, n° 30518 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2024/06-18-30518)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'ancre dans un contentieux récurrent relatif au droit au séjour des ressortissants étrangers sur le territoire monégasque et met en lumière les interactions complexes entre vie maritale, démarches administratives successives et exigences réglementaires d'établissement. Il ressort des énonciations de la décision que la requérante, v. A. épouse B., expose être en couple depuis 2017 avec g. B., ce dernier ayant la qualité de résident monégasque depuis l'année 1977 et exerçant une activité professionnelle au sein du secteur financier. Au cours de l'année 2020, la requérante s'est installée en Principauté de Monaco au domicile de g. B. C'est dans ce cadre que, le 8 juin 2020, elle a présenté auprès des services de la Sûreté Publique de Monaco une demande tendant à la délivrance d'une première carte de séjour. Cette première démarche administrative s'est heurtée à une décision expresse de rejet notifiée le 7 juillet 2020. Postérieurement à ce refus, v. A. a épousé g. B. le 22 août 2020. Se prévalant de l'évolution substantielle de sa situation matrimoniale et familiale, elle a alors engagé, le 14 décembre 2020, un recours contentieux en annulation devant le Tribunal Suprême à l'encontre du refus de titre de séjour du 7 juillet 2020, ainsi que de la décision rejetant son recours hiérarchique préalable. Toutefois, cette première instance n'est pas allée à son terme au fond : la requérante s'est désistée de son recours le 4 février 2021, désistement dont le Tribunal Suprême lui a formellement donné acte par une décision n° 2021-07 rendue le 11 juin 2021. Parallèlement à ce premier désistement procédural, l'intéressée a sollicité à nouveau l'autorité administrative en introduisant, le 21 janvier 2021, une nouvelle demande de première carte de séjour. Cette demande a fait l'objet d'une décision administrative de rejet le 9 mars 2021. Confrontée à cette nouvelle fin de non-recevoir administrative, v. A. s'est rapprochée du Haut-Commissaire à la protection des droits, lequel lui a suggéré d'entreprendre le dépôt d'un nouveau dossier. Suivant cette recommandation, la requérante soutient avoir réitéré sa démarche en formulant une demande de carte de séjour au mois de juin 2022. Cependant, les démarches ultérieures se sont heurtées à une absence de traçabilité matérielle immédiate au sein des services publics. En effet, contactée le 3 janvier 2023 par l'intéressée, l'administration lui a indiqué ne détenir aucune trace du dépôt de la demande prétendument effectuée en juin 2022. Dans l'intervalle, la fille de la requérante, m. C., ayant atteint l'âge de seize ans, a également introduit une première demande de carte de séjour par l'intermédiaire du téléservice officiel. Dans le cadre de l'instruction de cette requête filiale, v. A. et sa fille ont été convoquées et reçues le 15 février 2023 par les services compétents de l'Administration monégasque. Cette audition n'a toutefois été suivie d'aucune mesure positive, aucune décision expresse d'octroi n'ayant été réservée aux prétentions respectives de la mère et de sa fille. Face à ce silence persistant de l'autorité publique, v. A. a formé, le 3 mai 2023, une réclamation préalable devant le Contrôleur Général en charge de la Direction de la Sûreté Publique, circonscrite à sa propre situation administrative. L'administration s'étant abstenue de toute réponse dans les délais légaux, cette réclamation a fait naître une décision implicite de rejet. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Saisi sur le fondement de l'article 90, B de la Constitution monégasque régissant le contentieux de l'excès de pouvoir, le Tribunal Suprême a enregistré, le 27 septembre 2023, sous le numéro TS 2023-27, la requête de v. A. épouse B. Celle-ci tendait à l'annulation pour excès de pouvoir, d'une part, de la décision implicite de rejet de sa demande de carte de séjour initiale datée de juin 2022, et d'autre part, de la décision implicite rejetant sa réclamation administrative formée le 3 mai 2023. À l'appui de son recours, la requérante a formulé des prétentions tant sur le terrain de l'instruction de l'affaire que sur la légalité interne des décisions implicites attaquées. À titre préliminaire, se fondant sur les dispositions de l'article 22, alinéa 4, de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême — lequel habilite le Président à ordonner toute mesure d'instruction utile à la manifestation de la vérité jusqu'à la notification de la date d'audience —, elle a sollicité qu'il soit enjoint à l'État de Monaco de verser aux débats les éléments justificatifs ayant motivé le refus administratif implicite. Elle faisait valoir qu'une telle production était indispensable pour permettre à la juridiction constitutionnelle et administrative d'exercer son contrôle sur l'exactitude matérielle et la légalité des motifs administratifs, demandant expressément qu'à défaut de communication spontanée, une mesure d'instruction avant-dire-droit soit prononcée en ce sens. Au titre de la légalité interne, la requérante articulait deux moyens distincts : 1. Elle soutenait, en premier lieu, que le rejet de sa demande de titre de séjour était entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Elle affirmait satisfaire, conjointement avec sa fille mineure dont elle exerce l'autorité parentale, à l'ensemble des conditions prescrites par l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Elle soulignait avoir respecté les délais fixés par l'article 1er de ladite Ordonnance, justifié de ressources financières suffisantes au moyen d'une attestation de prise en charge financière établie pour elle-même et son enfant par son conjoint, g. B., résident monégasque solvable, et apporté la preuve d'une moralité irréprochable attestée par la production d'un casier judiciaire vierge. 2. Elle invoquait, en second lieu, la méconnaissance du droit fondamental au respect de la vie privée et familiale garanti tant par l'article 22 de la Constitution de la Principauté de Monaco que par l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Elle alléguait que son mariage avec un résident ancré en Principauté depuis 1977, combiné à l'interdiction de séjourner sur le territoire national consécutive au refus attaqué, contraignait le couple à la séparation géographique et l'empêchait de cohabiter sous le toit conjugal. Elle mettait en avant la stabilité de ses attaches locales, objectivée par des prises de participations communes avec son époux dans plusieurs sociétés civiles immobilières monégasques. Se référant expressément à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH, 16 avril 2013, *Udeh c. Suisse*, n° 12020/09), la requérante soutenait que le refus implicite emportait une ingérence disproportionnée dans sa vie familiale et méconnaissait l'équilibre requis par les normes constitutionnelles et internationales. En défense, par une contre-requête enregistrée au Greffe Général le 28 novembre 2023, le Ministre d'État a conclu au rejet global de la requête et à la condamnation de v. A. aux entiers dépens, en soulevant d'importantes fins de non-recevoir ainsi que des moyens de fond subsidiaires : - Sur la recevabilité, le Ministre d'État a opposé, à titre principal, l'inobservation des prescriptions de l'article 17 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, lequel commande que la requête soit accompagnée de la décision attaquée ou de la réclamation implicitement rejetée. Il a relevé que la requérante n'avait pas produit la demande de première carte de séjour dont elle se prévalait pour elle-même, n'ayant versé au dossier que celle afférente à sa fille, m. C. - En deuxième lieu, le Ministre d'État a excipé de l'absence d'établissement de la réalité même du dépôt d'une demande au « mois de juin 2022 ». Il a ajouté que, quand bien même un tel dépôt aurait existé, le rejet implicite serait né bien avant la réclamation administrative du 3 mai 2023, frappant dès lors la requête d'une tardivité irrémédiable. - Sur le fond et à titre subsidiaire, l'autorité administrative a fait valoir que la requérante ne démontrait pas réunir les critères légaux exigés par l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, à savoir l'octroi d'un permis de travail ou la justification de moyens suffisants d'existence à Monaco. L'administration a pointé l'insuffisance probatoire du dossier, observant que l'attestation de prise en charge financière souscrite par g. B. avait été établie au seul bénéfice exclusif de sa belle-fille, m. C., et non au profit de son épouse, v. A. De ce fait, aucune erreur manifeste d'appréciation ne pouvait être utilement imputée à la décision. - Enfin, s'agissant de l'atteinte alléguée à la vie privée et familiale (article 22 de la Constitution et article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme), le Ministre d'État a formellement contesté la réalité de la communauté de vie entre les époux. Il a relevé une discordance flagrante entre l'adresse domiciliaire renseignée par v. A. dans sa requête et celle de son mari. Il s'est appuyé sur les constatations matérielles issues du procès-verbal de notification du 23 mai 2023 rejetant la demande de titre de séjour de la jeune m. C., lequel attestait que l'adolescente vivait avec sa mère à une adresse distincte de celle du domicile personnel de g. B., excluant ainsi la preuve d'une cohabitation sous le même toit conjugal. Le cours de l'instance a cependant été interrompu par l'initiative unilatérale de la demanderesse. Par un mémoire enregistré au Greffe Général le 21 décembre 2023, v. A. épouse B. a expressément déclaré se désister de sa demande sur le fondement de l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, et a sollicité du Tribunal Suprême qu'il lui en donne acte. Par mémoire responsif enregistré le 8 janvier 2024, le Ministre d'État a indiqué accepter ce désistement, sollicitant du Tribunal Suprême qu'il lui en donne acte tout en réclamant la condamnation de la requérante aux entiers dépens de l'instance. L'affaire a suivi son cours préparatoire : ordonnance du Président du 29 septembre 2023 désignant M. Philippe Blacher en qualité de rapporteur ; procès-verbal de clôture dressé par le Greffier en chef le 15 janvier 2024 ; ordonnance présidentielle du 3 mai 2024 renvoyant l'affaire devant l'Assemblée plénière à l'audience du 7 juin 2024. À cette audience, ont été entendus M. le rapporteur en son rapport, les conseils des parties en leurs plaidoiries (Me Erika Bernardi substituant Me Thomas Giaccardi pour la requérante, Me François Molinié pour le Ministre d'État) et Mme le Premier Substitut du Procureur Général en ses conclusions. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'intervention des conclusions de désistement en cours d'instance a opéré une modification substantielle de l'objet du litige soumis au Tribunal Suprême. Alors que les écritures introductives soulevaient des interrogations de fond de haute portée constitutionnelle — tenant notamment à l'intensité du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation exercé par le juge de l'excès de pouvoir en matière d'admission au séjour des étrangers, aux conditions de communicabilité des motifs d'un acte administratif implicite, et à la proportionnalité de l'ingérence étatique dans le droit au respect de la vie privée et familiale garanti par l'article 22 de la Constitution monégasque et l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme en présence d'un mariage unissant une étrangère à un résident de longue durée —, l'office juridictionnel s'est trouvé recentré sur une problématique de pure technique procédurale. La question de droit posée au Tribunal Suprême était dès lors la suivante :
# Tribunal Suprême de Monaco, 15 avril 2011, n° 485272_D > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 avril 2011, n° 485272_D ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2011/04-15-485272_D)) Le contentieux de la police des étrangers constitue, dans tout État de droit, un laboratoire privilégié d'observation de l'équilibre entre les prérogatives régaliennes de maintien de l'ordre public et la garantie des droits procéduraux et substantiels des administrés. La décision rendue en assemblée plénière le 15 avril 2011 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, dans l'affaire opposant M. M. R. au Ministre d'État, s'inscrit au cœur de cette dialectique. En se prononçant sur la légalité du retrait d'une carte de séjour consécutif à l'implication d'un résident étranger dans un vaste scandale financier international et à ses répercussions sur le territoire monégasque, la Haute Juridiction apporte des précisions majeures sur la portée de l'obligation de motivation issue de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, sur l'étendue du contrôle de la qualification juridique des faits en matière de police administrative, ainsi que sur l'inapplicabilité du volet processuel de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CESDH) à de telles mesures. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire trouve son origine dans le parcours professionnel et financier hors du commun de M. M. R., ressortissant étranger titulaire d'une carte de séjour l'autorisant à résider en Principauté de Monaco. Jusqu'au 30 mai 2005, M. M. R. occupait les fonctions de fondateur, d'administrateur, de principal actionnaire et de président d'une société holding d'investissement dénommée « Crown ». Cette structure, initialement créée aux Bermudes, avait fait l'objet d'une introduction sur le marché des investissements de la bourse de Londres à la fin de l'année 2003, avant de changer de dénomination sociale en août 2005 pour devenir « Langbar International ». À travers ces fonctions dirigeantes et actionnariales de premier plan, M. M. R. s'est trouvé mêlé à une fraude financière d'une ampleur considérable, dont le montant a été évalué à environ 500 millions de livres sterling (£). La révélation de ces irrégularités financières a eu des conséquences immédiates sur les marchés boursiers britanniques, conduisant les autorités compétentes à prononcer la radiation du marché de la société Langbar International dès le mois de novembre 2005. Ce scandale financier a donné lieu à d'importantes suites judiciaires au Royaume-Uni. Des poursuites ont été diligentées à l'encontre de M. M. R., lequel a été amené à comparaître en audience civile devant la Haute Cour de justice de Londres. Dans le cadre de cette instance juridictionnelle britannique, l'implication de l'intéressé dans l'affaire s'est trouvée matérialisée par la conclusion d'un accord transactionnel d'envergure : le 21 avril 2008, M. M. R. a formellement accepté devant la Haute Cour de Londres de verser la somme de 30 millions de livres sterling à la société Langbar International, et ce afin de mettre un terme définitif aux réclamations financières dirigées contre lui. Toutefois, les répercussions de cette affaire dite « Langbar International » ne sont pas demeurées circonscrites aux juridictions londoniennes ou à la sphère purement financière. Elles ont connu un prolongement matériel direct sur le territoire même de la Principauté de Monaco, où résidait M. M. R. En effet, en raison même de ce scandale financier, l'intéressé s'est vu prendre à partie à plusieurs reprises à Monaco par diverses personnes physiques qui s'estimaient victimes de l'escroquerie et qui considéraient M. M. R. comme étant le responsable de leur préjudice. Prenant acte à la fois des agissements financiers révélés par les procédures britanniques et des incidents survenus sur le sol monégasque, les autorités administratives de la Principauté ont estimé que le maintien de l'intéressé sur le territoire national n'était plus compatible avec les exigences de l'ordre public. Par une note enregistrée sous le numéro 2008-6488 (également mentionnée dans les écritures des parties sous le numéro 2006-6488), le Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur a décidé que M. M. R. n'était plus autorisé à résider en Principauté de Monaco. Cette décision administrative de retrait de son titre de séjour a été formellement prise et notifiée à l'intéressé le 21 août 2009. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité et le bien-fondé de cette mesure d'éviction du territoire, M. M. R. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au greffe général le 21 octobre 2009. Son recours comportait un double volet contentieux, articulé conformément aux prévisions de l'article 90-B-1° de la Constitution monégasque. D'une part, au titre du recours pour excès de pouvoir, le requérant sollicitait l'annulation pure et simple de la décision de retrait de son titre de séjour du 21 août 2009. D'autre part, au titre du contentieux de l'indemnisation consécutif à l'excès de pouvoir, il demandait la condamnation de l'État de Monaco à lui verser une somme de 50 000 euros à titre de dommages et intérêts, en réparation du préjudice tant matériel que moral qu'il estimait résulter de cette décision administrative. L'instruction de l'affaire, confiée le 17 novembre 2009 à M. Frédéric Rouvillois, membre suppléant désigné en qualité de rapporteur, a été marquée par un incident procédural significatif ayant nécessité une mesure d'instruction préalable. Par une décision avant dire droit rendue le 29 novembre 2010, le Tribunal Suprême a fait usage de ses pouvoirs d'injonction d'instruction en invitant formellement le Ministre d'État à produire aux débats, dans un délai d'un mois à compter de la notification de ladite décision, la note n° 2008-6488 du 10 juin 2009 par laquelle le Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur avait arrêté le principe du refus d'autorisation de résider. En exécution de ce supplément d'instruction, le Ministre d'État, représenté par Maître Christophe Sosso, Avocat-Défenseur, et plaidant par Maître Jacques Molinié, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé au greffe général, le 17 décembre 2010, un « mémoire de production » versant aux débats la note administrative litigieuse. Cette production a immédiatement suscité une vive contestation procédurale de la part du conseil du requérant, Maître Richard Mullot, Avocat-Défenseur. Dans un « mémoire en réponse à production » enregistré le 12 janvier 2011, M. M. R. a soutenu que l'administration n'avait pas déféré à l'injonction exacte du juge. Il faisait valoir que le Ministre d'État n'avait pas produit la note n° 2006-6488 datée du 10 juin 2009 telle que réclamée par le Tribunal Suprême, mais un document portant la date du 10 juillet 2009. Tirant les conséquences les plus radicales de cette discordance chronologique, le requérant concluait que l'absence de production d'un document ou d'une information formellement ordonnée par la juridiction suprême devait entraîner *ipso facto* l'annulation de la décision administrative déférée. Sur le fond du droit, bien que le détail intégral de l'argumentation initiale du requérant ne soit synthétisé qu'à travers les motifs de rejet de l'arrêt, il ressort du texte de la décision que M. M. R. contestait la légalité externe et interne de l'acte. Il mettait en cause le respect de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, contestait l'appréciation portée par l'administration sur son comportement au regard des textes régissant le séjour des étrangers (l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964), et invoquait la violation des stipulations de l'article 6, alinéa 1er, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales garantissant le droit à un procès équitable. En réplique à l'incident de production documentaire, le Ministre d'État a déposé d'ultimes « Observations » le 2 février 2011. Il y affirmait l'unicité de l'acte administratif en soutenant que la note visée par le procès-verbal de notification du 21 août 2009 était bien la note n° 2006-6488 portant la date du 10 juin 2009, et que le document effectivement versé aux débats le 17 décembre 2010 correspondait exactement à cette même note, concluant ainsi au rejet de l'ensemble des prétentions adverses. Par ordonnance du 21 février 2011, l'affaire a été renvoyée à l'audience plénière du 5 avril 2011 pour être jugée le 15 avril suivant. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, était saisi d'une série de questions juridiques imbriquées touchant tant à la forme qu'au fond du droit administratif monégasque : 1. **Sur la régularité formelle et l'incident d'instruction :** Une discordance de datation affectant la note administrative de retrait de séjour produite après supplément d'instruction (datée manifestement du 10 juillet 2009 au lieu du 10 juin 2009 visé lors de la notification) équivaut-elle à un défaut de production sanctionné par l'annulation de l'acte, ou vicie-t-elle la légalité même de la décision ? 2. **Sur l'obligation légale de motivation :** Une décision de retrait de carte de séjour qui se réfère à des poursuites judiciaires diligentées à l'étranger, à une comparution devant une juridiction civile étrangère et aux faits révélés par ces procédures satisfait-elle aux exigences de motivation édictées à peine de nullité par l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 pour les mesures de police ? 3. **Sur la légalité interne de la mesure de police :** L'autorité administrative commet-elle une illégalité dans l'exercice de ses pouvoirs de police des étrangers en qualifiant de risque de trouble à l'ordre public la présence à Monaco d'un résident étranger mêlé à l'étranger à une fraude financière majeure ayant donné lieu à une transaction judiciaire de plusieurs dizaines de millions de livres sterling, et qui a été pris à partie à plusieurs reprises sur le territoire monégasque par des victimes présumées de cette escroquerie ? 4. **Sur le droit conventionnel européen :** Les garanties du procès équitable stipulées à l'article 6, paragraphe 1er, de la Convention européenne des droits de l'homme sont-elles applicables au contentieux du retrait d'un titre de séjour pris au titre des pouvoirs de police administrative ? 5. **Sur le contentieux indemnitaire :** Quel est le sort de conclusions à fin d'indemnisation présentées sur le fondement de l'article 90-B-1° de la Constitution lorsque les conclusions principales à fin d'annulation pour excès de pouvoir sont rejetées ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité de la requête de M. M. R., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement méthodique, structuré en deux temps : l'examen de la légalité de l'acte attaqué, suivi du sort réservé à la demande indemnitaire. #### 1. L'examen de la légalité de la décision de retrait de séjour Le juge constitutionnel et administratif monégasque procède en cinq étapes successives pour purger la décision du 21 août 2009 de tout vice de légalité externe et interne. **En premier lieu**, le Tribunal vide l'incident procédural né du supplément d'instruction du 29 novembre 2010. Faisant preuve de réalisme dans l'examen matériel des pièces du dossier, le juge constate, contrairement aux dénégations un peu rigides des observations ministérielles du 2 février 2011, qu'en réponse à l'invitation de produire la note du 10 juin 2009, le Ministre d'État a effectivement produit « une note manifestement datée du 10 juillet 2009 ». Toutefois, le Tribunal refuse de suivre le requérant dans sa thèse de l'annulation automatique (*ipso facto*) pour défaut de production. Analysant cette discordance comme une simple « erreur de datation », le juge estime que celle-ci, « pour regrettable qu'elle soit, n'est pas, dans les circonstances de l'espèce, de nature à affecter sa légalité ». L'erreur purement matérielle de plume sur le mois de signature du document interne ne remet en cause ni l'existence de l'acte notifié le 21 août 2009, ni son identité substantielle. **En deuxième lieu**, la Haute Juridiction examine le moyen de légalité externe tiré de la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Rappelant les termes mêmes de l'article 1er de cette loi, selon lesquels doivent être motivées à peine de nullité les décisions individuelles qui « restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police », le Tribunal confirme implicitement mais nécessairement que le retrait d'une carte de séjour relève de cette catégorie contraignante. Vérifiant ensuite *in concreto* le contenu de l'instrumentum, le juge relève que la décision attaquée comporte une motivation mentionnant trois éléments précis : les poursuites judiciaires diligentées contre M. M. R. au Royaume-Uni, sa comparution en audience civile devant la Haute Cour de Londres, et les faits révélés par ces procédures. Ces mentions factuelles et juridiques circonstanciées suffisent à remplir pleinement les exigences légales d'information de l'administré sur les motifs de la mesure de police. **En troisième lieu**, abordant la légalité interne et le bien-fondé de la mesure, le Tribunal Suprême pose le principe directeur gouvernant la police des étrangers en matière de maintien du séjour : « les autorités peuvent, au titre de leurs pouvoirs de police, procéder au retrait de la carte de séjour d'un résident étranger dès lors que le comportement de celui-ci le justifie ». Pour contrôler si le comportement de M. M. R. justifiait légalement une telle mesure, le juge exerce un contrôle approfondi de l'exactitude matérielle des faits et de leur qualification juridique. Il procède à un relevé minutieux des faits constants au dossier, articulé autour d'un double ancrage géographique et matériel : * D'une part, le comportement financier international de l'intéressé : le Tribunal retrace ses qualités de dirigeant et d'actionnaire principal de la société Crown devenue Langbar International, la fraude massive d'environ 500 millions de livres sterling à laquelle il s'est trouvé mêlé, et la radiation boursière subséquente. Surtout, pour écarter toute contestation quant à la réalité de l'implication personnelle du requérant en l'absence de mention d'une condamnation pénale définitive, le juge s'appuie sur un élément probatoire objectif issu du procès civil anglais : son implication « s'est trouvé confirmée par sa comparution devant la Haute Cour de justice de Londres et par le fait qu'il ait accepté devant celle-ci, le 21 avril 2008, de verser 30 millions de £ à Langbar International pour mettre fin aux réclamations dirigées contre lui ». * D'autre part, la matérialisation d'un trouble sur le sol monégasque : le Tribunal prend soin de relever qu'en raison de cette affaire, le requérant « s'est vu prendre à partie à plusieurs reprises à Monaco par des personnes qui le considéraient comme responsable de l'escroquerie dont ils avaient été victimes ». Opérant la synthèse de ces deux séries de considérations, le Tribunal juge « qu'en déduisant de ces agissements et de ces circonstances que la présence de M. M. R. en Principauté représente un risque de trouble à l'ordre public, l'autorité administrative n'a pas entaché sa décision d'illégalité ». La qualification juridique des faits opérée par le Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur et le Ministre d'État est ainsi pleinement validée. **En quatrième lieu**, le Tribunal Suprême écarte par une fin de non-recevoir intellectuelle — l'inopérance — le moyen tiré de la violation du droit européen des droits de l'homme. La motivation est d'une concision lapidaire : la décision litigieuse « ayant le caractère d'une mesure de police, n'entre pas dans le champ d'application de l'article 6, alinéa 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; qu'ainsi le moyen tiré de la violation de ces stipulations est inopérant ». Ne tranchant ni une contestation sur des droits et obligations de caractère civil, ni le bien-fondé d'une accusation en matière pénale, la mesure de police administrative échappe par nature aux garanties processuelles de l'article 6 § 1. #### 2. Le rejet par voie de conséquence de la demande indemnitaire Sur le second volet de la requête tendant à l'allocation de 50 000 euros de dommages et intérêts, le Tribunal Suprême fait une application stricte de la règle de l'accessoire inscrite dans le texte constitutionnel. Rappelant les termes de l'article 90-B-1° de la Constitution, il souligne que sa compétence indemnitaire en matière administrative est strictement circonscrite à l'octroi des « indemnités qui résultent d'une annulation pour excès de pouvoir ». Dès lors que la légalité de l'acte est reconnue et que les conclusions à fin d'annulation sont rejetées, les conclusions indemnitaires perdent leur support constitutionnel nécessaire et ne peuvent qu'être rejetées « par voie de conséquence ». ### C. Le dispositif Au terme de son délibéré, l'assemblée plénière du Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > Article 1 er : – La requête de M. M. R. est rejetée. > Article 2 : – Les dépens sont mis à la charge de M. M. R. > Article 3 : – Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. Monsieur le Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle La décision rendue le 15 avril 2011 présente un intérêt doctrinal et jurisprudentiel de premier plan. Rendue sous l'empire de la réforme fondamentale introduite par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs et peu après l'entrée en vigueur à Monaco de la Convention européenne des droits de l'homme (rendue exécutoire par les Ordonnances Souveraines n° 408 et 411 du 15 février 2006), elle cristallise les méthodes de contrôle du juge administratif monégasque face aux mesures de police des étrangers. ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *Sieur M. R. c/ Ministre d'État* s'articule autour de trois axes majeurs qui témoignent à la fois de l'évolution du droit public monégasque vers une transparence accrue des décisions de police et du maintien d'une conception classique des prérogatives de puissance publique. #### 1. L'incidence décisive de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 sur le contentieux de la police des étrangers La première leçon de l'arrêt réside dans l'application pleine et entière de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 aux décisions de retrait de carte de séjour. En rappelant que doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives individuelles qui « restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police », et en vérifiant immédiatement le contenu de la motivation de l'acte du 21 août 2009, le Tribunal Suprême consacre l'obligation pour l'administration monégasque d'énoncer les considérations de droit et de fait qui fond
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 mars 2022, n° 20405 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 mars 2022, n° 20405 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2022/03-04-20405)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L’affaire soumise à l’examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière sous le numéro TS 2021-01, s’inscrit dans la perspective d’une vaste opération d'urbanisme et de rénovation immobilière menée sur le territoire monégasque, tout en plongeant ses racines dans l'histoire notariale et patrimoniale de l'après-guerre. Elle met en tension les prérogatives de la puissance publique en matière d'aménagement urbain et la survie séculaire de montages juridiques complexes relatifs au démembrement et à la dissociation de la propriété foncière. À l’origine des faits se trouve une acquisition immobilière réalisée au milieu du vingtième siècle. Par un acte notarié en date du 21 janvier 1949, Monsieur H. M. a acquis la pleine propriété d’une maison d’habitation située dans le quartier de la Colle, au 6, rue Plati, à la Condamine. Cet édifice, implanté sur une parcelle de terrain d’une superficie d’environ 316 mètres carrés, présentait une configuration architecturale modeste, s'élevant sur deux étages au-dessus d’un rez-de-chaussée et d’un rez-de-jardin. Peu de temps après cette acquisition, animé par l’intention de procéder à la vente de cet immeuble par appartements ou magasins séparés, Monsieur H. M. a structuré juridiquement la division de son bien. Il a ainsi fait établir par acte notarié, le 1er octobre 1949, un cahier des charges et règlement de copropriété. Aux termes mêmes de cet acte fondateur, ce document contractuel était « destiné à fixer les droits et charges respectifs des futurs propriétaires et ayant-droit dudit immeuble ». C'est au cœur de ce cahier des charges qu'a été insérée une stipulation tout à fait singulière, véritable clé de voûte du litige qui éclatera plus de sept décennies plus tard. Par cette clause expresse, le propriétaire originel s’engageait à céder les différents lots composant la copropriété nouvelllement créée, « à l'exclusion, toutefois, du droit à l'air libre que Monsieur M. se réserve personnellement, et qui, de ce fait, ne sera pas compris dans les ventes qui feront suite au présent cahier des charges ». Dans le prolongement de cet acte d'organisation, Monsieur H. M. a effectivement vendu de manière séparée l'intégralité des lots composant la copropriété, par le biais de douze actes de vente successifs qui ont fait l'objet d'une transcription régulière. Conformément aux stipulations du cahier des charges du 1er octobre 1949, chacune de ces cessions excluait le « droit à l'air libre » que le vendeur s'était personnellement réservé. Dans l'esprit du stipulant, tel que rapporté ultérieurement par ses héritiers, cette réserve d'air libre correspondait à la propriété du volume spatial existant au-dessus du deuxième étage de l'immeuble bâti. Au fil des décennies, la géographie foncière du quartier a évolué jusqu'à ce que l'État de Monaco envisage une restructuration d'ampleur du secteur. L'Administration a ainsi progressivement négocié avec l'ensemble des copropriétaires de l'immeuble du 6, rue Plati la cession de leurs biens respectifs, devenant de la sorte le dernier acquéreur des lots composant cet édifice. Cette maîtrise foncière s'inscrivait dans le dessein de réaliser une importante opération immobilière dénommée « Grand Ida - Phase 1 », impliquant la édification d'une construction de grande hauteur, de type R+12, englobant nécessairement l'espace aérien surplombant l'ancien bâti. Pour concrétiser ce projet d'envergure, Monsieur P. P., agissant en qualité de Président délégué de la Société Anonyme Monégasque (S.A.M.) des Entreprises P. et représentant l'Administration des Domaines, a sollicité les autorisations d'urbanisme requises. Par un arrêté en date du 6 février 2020, le Ministre d'État a fait droit à cette demande en accordant l'autorisation, d'une part, de démolir les immeubles situés au 1, boulevard Rainier III ainsi qu'aux 4, 6 et 16, rue Plati et, d'autre part, de réaliser l'opération immobilière « Grand Ida - Phase 1 ». C’est la délivrance de cet acte administratif individuel qui a cristallisé le conflit avec Madame D. M., Madame M. M. et Monsieur C. M. (désignés conjointement comme les « hoirs M. »), enfants et héritiers de feu H. M. Estimant que l'arrêté ministériel autorisant la démolition de l'immeuble du 6, rue Plati et la construction d'un bâtiment de douze étages méconnaissait frontalement le « droit à l'air libre » surplombant le deuxième étage, droit dont ils se considéraient désormais propriétaires par voie successorale, les hoirs M. ont entrepris de contester la légalité de cette autorisation d'urbanisme. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties La réaction des héritiers s'est d'abord manifestée sur le terrain administratif précontentieux. Le 3 juin 2020, les hoirs M. ont formé un recours gracieux entre les mains du Ministre d'État, dirigé contre l'arrêté du 6 février 2020 autorisant la démolition de l'immeuble situé 6, rue Plati, en prenant soin de faire état de leur droit de propriété sur l'air libre surplombant l'édifice. Ainsi que le relèvent les écritures des requérants, la démolition physique de l'immeuble s'en est immédiatement suivie sur le terrain. L'Administration a, quant à elle, gardé le silence pendant le délai légal de quatre mois suivant la réception de la demande, faisant naître au terme de cette période une décision implicite de rejet du recours gracieux. Face à ce refus implicite et à l'avancement des travaux, les hoirs M. ont porté le fer sur le terrain juridictionnel en saisissant le Tribunal Suprême. Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 1er décembre 2020 sous le numéro TS 2021-01, ils ont formé un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation conjointe de l'arrêté ministériel du 6 février 2020 et de la décision implicite de rejet de leur recours gracieux, tout en sollicitant la condamnation de l'État aux entiers dépens. Le 4 décembre 2020, le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur Didier Ribes, Vice-président, en qualité de rapporteur. Parallèlement à cette instance au fond, les requérants ont tenté de paralyser l'exécution de l'autorisation d'urbanisme en introduisant une requête aux fins de sursis à exécution. Par une ordonnance n° 2021-03 rendue le 29 janvier 2021, le Président du Tribunal Suprême a toutefois rejeté cette demande de sursis à exécution des décisions attaquées. Il ressort néanmoins des écritures ultérieures des requérants que cette ordonnance présidentielle, bien que concluant au rejet, avait reconnu le caractère de gravité du préjudice invoqué par les hoirs M. au titre du droit de propriété garanti par l'article 24 de la Constitution, ainsi que le caractère sérieux du moyen tiré de sa violation. Au fond, l'instruction s'est déployée à travers un échange particulièrement dense et érudit d'écritures contradictoires, mêlant droit public de l'urbanisme et droit civil des biens. À l'appui de leur requête initiale et de leur mémoire en réplique enregistré le 4 mars 2021, les hoirs M. articulaient deux moyens principaux d'annulation : En premier lieu, sur le terrain de la légalité interne et externe de l'acte d'urbanisme, ils soutenaient que l'autorisation de démolir et de construire était entachée d'irrégularité pour avoir été délivrée en méconnaissance des articles 1er, 2 et 3 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, ainsi que de ses annexes 1 et 4 (dans leur rédaction issue de l'Ordonnance Souveraine n° 6.760 du 25 janvier 2018). Rappelant que l'article 1er soumet toute construction, terrassement ou démolition à une autorisation préalable du Gouvernement, ils soulignaient que l'annexe 4 exige que soit joint à la demande un « justificatif de propriété », consistant en un acte notarié attestant que le signataire des plans est propriétaire de l'immeuble ou des terrains, ou dispose d'un mandat du propriétaire. Selon les requérants, le Ministre d'État avait l'obligation de vérifier cette qualité. Or, qualifiant le « droit à l'air libre » réservé en 1949 de véritable droit de superficie — soit un droit réel immobilier dissociant la propriété du sol de celle des volumes en trois dimensions, implicitement reconnu par la présomption simple de l'article 447 du Code civil et consacré tant par le Tribunal de première instance de Monaco (jugement du 31 octobre 1985, *société civile immobilière E. c/ État de Monaco*) que par la Cour de cassation française (Cass. 3e civ., 6 mars 1991, n° 89-17.786) —, ils affirmaient que le pétitionnaire n'était pas propriétaire du volume situé au-delà du deuxième étage. Ils ajoutaient que l'Administration, ayant racheté un à un les douze lots de copropriété dont les actes de vente mentionnaient cette réserve d'air libre, ne pouvait ignorer l'existence de leurs droits avant même la délivrance de l'arrêté, ce qui l'obligeait à rejeter la demande pour un immeuble R+12 empiétant sur leur volume. En second lieu, sur le terrain constitutionnel, les hoirs M. faisaient grief aux décisions attaquées de porter une atteinte grave et manifestement illégale à leur droit de propriété, garanti par l'article 24 de la Constitution, en ce que l'autorisation les privait de leur bien et les évinçait sans la moindre indemnité préalable. En défense, par une contre-requête enregistrée le 3 février 2021 et une duplique déposée le 6 avril 2021, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête et à la condamnation des requérants aux dépens, en opposant une argumentation méthodique à double détente : Sur le moyen d'urbanisme, le Ministre d'État rétorquait qu'il n'était ni opérant, ni fondé. Il invoquait le principe fondamental selon lequel les autorisations d'urbanisme sont délivrées « sous réserve des droits des tiers », au regard des seules règles d'urbanisme et non du Code civil. S'appuyant sur la jurisprudence du Conseil d'État français (CE, 3 avril 2000, *Ville de Paris*, n° 422802 ; CE, 19 juin 2015, *Commune de Salbris*, n° 368667), il soutenait qu'il n'appartient pas au service instructeur de vérifier la qualité ou les droits de propriété du pétitionnaire, sauf hypothèse de fraude ou lorsque les éléments du dossier établissent avec certitude l'absence de droit. Or, selon l'État, la prétention des hoirs M., fondée sur deux lignes d'un cahier des charges de 1949, était beaucoup trop problématique et infondée pour faire naître un doute : absence de fondement légal du « droit à l'air libre » en 1949 comme aujourd'hui ; anachronisme de la division en volumes (innovation de l'urbanisme contemporain soumise à des conditions objectives d'affectation et de gestion étrangères à l'acte de 1949) ; non-pertinence de l'article 447 du Code civil et des jurisprudences citées ; caractère purement personnel (« personnellement ») du droit réservé par H. M., qui n'a pu survivre à son décès ou serait nul comme perpétuel, voire prescrit par cinq ans en vertu de l'article 2044 du Code civil faute de manifestation des héritiers ou de signification au syndicat des copropriétaires ; enfin, inopposabilité absolue aux tiers faute d'individualisation par un lot ou un volume, faute de fiche hypothécaire à la Conservation des hypothèques, et faute de toute formalité de mutation de propriété ou d'attestation publiée au fichier immobilier monégasque au décès d'H. M. Sur le moyen constitutionnel tiré de l'article 24 de la Constitution, le Ministre d'État soulevait une exception d'incompétence, faisant valoir que le Tribunal Suprême n'est pas juge des contestations portant sur la propriété privée, lesquelles relèvent de la compétence exclusive du Tribunal de première instance, ce qui imposerait à tout le moins, si le moyen devait être examiné, d'ordonner un renvoi préjudiciel devant le juge judiciaire. L'instruction a été clôturée par procès-verbal du Greffier en Chef le 13 avril 2021, et l'affaire a été initialement fixée à l'audience du 28 mai 2021 par ordonnance du 20 avril 2021. C'est alors que s'est ouverte une phase de temporisation procédurale concertée. Par lettres conjointes du 6 mai 2021, tant le Ministre d'État que les hoirs M. ont sollicité le renvoi de l'affaire à une prochaine session, ce qui fut accordé par ordonnance du 10 mai 2021. Renvoyée à l'audience du 18 novembre 2021 par ordonnance du 13 octobre 2021, l'affaire a fait l'objet d'une seconde demande conjointe de renvoi formulée par les requérants le 5 novembre 2021 et par l'État le 8 novembre 2021. Le Président y a fait droit par ordonnance du 8 novembre 2021, avant de fixer finalement l'audience au 17 février 2022 par ordonnance du 10 janvier 2022. Le dénouement procédural est intervenu quelques jours avant cette audience. Par un mémoire enregistré au Greffe Général le 11 février 2022, les hoirs M. ont déclaré, en application de l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, se désister de leur recours et ont demandé au Tribunal de leur en donner acte. Le même jour, le 11 février 2022, le Ministre d'État a déposé un mémoire acceptant ce désistement et sollicitant également qu'il en soit donné acte. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La physionomie tout à fait particulière de cette instance, caractérisée par une instruction écrite menée jusqu'à son terme contradictoire puis interrompue in extremis par la volonté convergente des plaideurs, amène à distinguer deux strates dans le questionnement juridique soumis à la Haute Juridiction monégasque : d'une part, les redoutables questions de fond et de compétence qui constituaient la substance initiale du litige et, d'autre part, la question strictement procédurale que le Tribunal Suprême a finalement eu à trancher lors de sa délibération. Sur le plan substantiel, avant que les parties ne mettent un terme prématuré aux débats, le litige posait une question inédite d'articulation entre le droit administratif de l'urbanisme, le droit constitutionnel des droits fondamentaux et le droit civil des biens : **dans quelle mesure l'autorité administrative monégasque, saisie d'une demande d'autorisation de démolir et de construire en application de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966, est-elle tenue de contrôler la réalité et l'étendue des droits de propriété du pétitionnaire lorsque des tiers revendiquent, sur le fondement d'un cahier des charges ancien, un « droit à l'air libre » s'analysant selon eux en un droit réel de superficie sur le volume aérien surplombant l'immeuble, et le juge constitutionnel et administratif de l'excès de pouvoir peut-il connaître d'un tel moyen ou d'une atteinte au droit de propriété garanti par l'article 24 de la Constitution sans empiéter sur la compétence exclusive du juge judiciaire ?** Cette problématique matricielle se décomposait elle-même en trois sous-questions d'une grande technicité : 1. L'exigence d'un « justificatif de propriété » posée par l'annexe 4 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 oblige-t-elle le Ministre d'État à trancher une contestation sérieuse sur la propriété d'un volume aérien, ou se trouve-t-elle neutralisée par la théorie de l'apparence et le principe selon lequel les autorisations d'urbanisme sont délivrées « sous réserve des droits des tiers » ? 2. Une clause de réserve personnelle du « droit à l'air libre » stipulée dans un règlement de copropriété de 1949, non transcrite de manière autonome au fichier immobilier et n'ayant fait l'objet d'aucune attestation de mutation par décès, est-elle susceptible de conférer aux héritiers du stipulant un droit réel immobilier de superficie opposable à l'État acquéreur des lots de copropriété ? 3. Le contrôle de la violation de l'article 24 de la Constitution dans le cadre du recours en annulation ouvert par l'article 90-B-1° de la Constitution autorise-t-il le Tribunal Suprême à apprécier lui-même l'existence d'un droit de propriété privée contesté, ou lui impose-t-il de surseoir à statuer en ordonnant un renvoi préjudiciel devant le Tribunal de première instance ? Toutefois, par l'effet des mémoires déposés le 11 février 2022, le centre de gravité du litige s'est intégralement déplacé vers le droit processuel. La question de droit effectivement résolue par le Tribunal Suprême lors de sa séance du 17 février 2022 s'est dès lors réduite à l'interrogation suivante : **quelles sont les conditions de validité et les conséquences juridiques, tant sur l'instance en annulation pour excès de pouvoir que sur la charge des dépens, d'un désistement formulé par les requérants sur le fondement de l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 et expressément accepté par l'autorité administrative défenderesse ?** ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette question procédurale et clore définitivement le dossier TS 2021-01, le Tribunal Suprême, réuni en Assemblée plénière, déploie un raisonnement d'une grande sobriété formelle, caractéristique des décisions donnant acte d'un désistement. La motivation, ramassée en deux considérants d'une rigueur toute syllogistique, met en lumière le mécanisme d'extinction de l'instance avant tout examen au fond. En premier lieu, dans son premier considérant, la Haute Juridiction procède au rappel de l'objet exact du litige dont elle avait été saisie, ainsi qu'à la constatation matérielle de l'acte de volonté des requérants. Le Tribunal relève ainsi que Mesdames D. et M. M. et Monsieur C. M. l'avaient saisi d'un recours tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de deux décisions administratives étroitement liées : d'une part, l'arrêté ministériel initial du 6 février 2020 autorisant la démolition des immeubles (notamment celui du 6, rue Plati) et la réalisation de l'opération « Grand Ida - Phase 1 » au profit du représentant de l'Administration des Domaines ; d'autre part, la décision implicite de rejet née du silence gardé sur leur recours gracieux. Immédiatement après ce rappel de la saisine initiale, le juge constate l'événement procédural décisif intervenu postérieurement à la clôture de l'instruction et aux différents renvois d'audience : le dépôt, au Greffe Général le 11 février 2022, d'un mémoire par lequel les requérants ont
# Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 13186 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 13186 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2007/03-20-13186)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans la situation administrative et sociale d'un ancien agent public de l'État monégasque, de nationalité française et résidant sur le territoire de la République française. Monsieur R. RO., né le 29 mars 1946 à Cannes et domicilié à Beausoleil, dans le département français des Alpes-Maritimes, a intégré les effectifs de la fonction publique de la Principauté le 1er juin 1968. À l'issue de sa période probatoire, il a fait l'objet d'une mesure de titularisation en date du 10 mai 1969, accédant ainsi de manière pérenne au corps des agents de police monégasques. Durant l'intégralité de sa carrière active au sein des forces de sécurité publique de l'État, soit pendant près de trois décennies, l'intéressé a bénéficié de la couverture sociale afférente à son statut. À ce titre, il relevait directement et exclusivement du Service des prestations médicales de l'État (SPME), organisme assurant la prise en charge des risques liés à la maladie, à la maternité ainsi qu'aux frais médicaux, pharmaceutiques et chirurgicaux des fonctionnaires en activité. La modification substantielle de la situation juridique de Monsieur R. RO. est intervenue à l'occasion de la cessation définitive de ses fonctions. L'intéressé a en effet fait valoir ses droits à la retraite à compter du 29 mars 1997, date de son cinquante-et-unième anniversaire. C'est dans la perspective immédiate, puis dans le prolongement direct de cette admission à la retraite, que le Service des prestations médicales de l'État s'est manifesté auprès de l'agent. Prenant acte du fait que Monsieur R. RO. avait établi son domicile effectif en France, sur la commune limitrophe de Beausoleil, l'administration monégasque lui a signifié qu'il ne pouvait plus demeurer affilié au régime spécial géré par le SPME. En conséquence, le service compétent a formellement invité le nouveau retraité à effectuer les démarches nécessaires en vue de son immatriculation auprès des organismes français de sécurité sociale, et plus particulièrement auprès de la Caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) des Alpes-Maritimes. Cette position administrative, qui emportait radiation de fait du SPME et transfert de la charge de la couverture sociale vers le régime général français, n'a pas revêtu un caractère isolé ou équivoque. Le Service des prestations médicales de l'État a en effet confirmé sa position à deux reprises au cours de l'année 1997, par le biais de deux décisions successives datées respectivement du 28 janvier 1997 — soit antérieurement à la date effective de départ à la retraite — et du 3 avril 1997, quelques jours après la cessation des fonctions. Se conformant à ces invitations impératives de l'administration monégasque, Monsieur R. RO. a effectivement procédé à son immatriculation auprès de la CPAM des Alpes-Maritimes, sans élever de contestation contentieuse à l'encontre des actes émis en 1997. Cet état de fait et de droit s'est maintenu sans heurts procéduraux pendant près de neuf années. Toutefois, sur le plan normatif, la période postérieure au départ à la retraite du requérant a été marquée par une évolution des textes internationaux liant la Principauté de Monaco et la République française. Les dispositions initiales du chapitre relatif à l'assurance « maladie-maternité » de la Convention franco-monégasque de sécurité sociale du 28 février 1952 ont fait l'objet d'une refonte en 1998. Cette révision bilatérale, destinée selon l'administration à étendre aux fonctionnaires civils le régime applicable aux salariés et travailleurs assimilés, s'est matérialisée par la signature, le 20 juillet 1998, d'un avenant n° 5 à la convention précitée. Dans l'ordre juridique interne monégasque, cet instrument international a été rendu exécutoire par l'Ordonnance souveraine n° 14535 du 17 juillet 2000, publiée au *Journal de Monaco* le 21 juillet 2000, à laquelle le texte de l'avenant a été annexé. Parallèlement aux évolutions textuelles, l'application pratique de ce changement de régime d'affiliation a engendré des difficultés matérielles pour le foyer de l'ancien fonctionnaire, notamment une impossibilité technique d'obtenir la délivrance d'une carte Vitale au profit de son épouse, Madame RO. Estimant que son éviction du Service des prestations médicales de l'État était dépourvue de base légale et contrevenait aux garanties fondamentales attachées à son ancien état de fonctionnaire, Monsieur R. RO. a résolu de provoquer une nouvelle décision de l'autorité supérieure. Par une demande formelle datée du 6 mars 2006, il a saisi Son Excellence Monsieur le Ministre d'État. Se fondant expressément sur les dispositions de l'article 31 du statut de la fonction publique, il a sollicité, d'une part, le rétablissement intégral de ses droits auprès du SPME et, d'autre part, qu'il soit ordonné audit service de prendre en charge sa couverture sociale, médicale, pharmaceutique et chirurgicale. Le requérant assortissait cette double demande d'une exigence de rétroactivité, réclamant que ce rétablissement produise ses effets à compter du jour de son départ à la retraite, soit le 29 mars 1997. Par une lettre en date du 6 avril 2006, le Ministre d'État a opposé un refus explicite à cette demande. Pour justifier le rejet de la réclamation et écarter l'application des dispositions du statut de la fonction publique invoquées par l'ancien agent, le chef du gouvernement monégasque s'est prévalu de la refonte conventionnelle opérée en 1998 et de l'entrée en vigueur de l'avenant n° 5 à la Convention franco-monégasque de sécurité sociale de 1952, rendu exécutoire par l'Ordonnance souveraine n° 14535 du 17 juillet 2000. C'est cette décision ministérielle de refus du 6 avril 2006 qui a cristallisé le contentieux soumis au Tribunal Suprême. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant usage des voies de droit ouvertes par la Constitution monégasque en matière de contentieux administratif, Monsieur R. RO., représenté par Maître Jean-Pierre Licari, avocat-défenseur à la Cour d'appel de Monaco, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Sa requête, enregistrée au Greffe général de la Principauté le 30 mai 2006 sous le numéro de rôle TS 2006-7, tendait à l'annulation de la décision du Ministre d'État du 6 avril 2006 lui refusant le rétablissement rétroactif de ses droits auprès du SPME et la prise en charge corrélative de sa couverture sociale. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures, conforme au principe du contradictoire régissant la procédure devant la haute juridiction : le Ministre d'État, représenté par Maître Karczag-Mencarelli et plaidant par la SCP Piwnica-Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, a déposé une contre-requête le 28 juillet 2006 ; le requérant y a répondu par un mémoire en réplique enregistré le 3 août 2006, auquel l'État a répliqué par une duplique déposée le 4 septembre 2006. Par une ordonnance du 5 décembre 2006, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience plénière du 20 mars 2007. Les prétentions et moyens développés par le requérant s'articulaient à la fois sur le terrain de la recevabilité — en réponse aux fins de non-recevoir adverses — et sur le terrain de la légalité interne de l'acte attaqué. Sur le fond, Monsieur R. RO. soutenait que la décision du Ministre d'État était entachée d'une erreur de droit manifeste dans l'interprétation et l'application des normes conventionnelles et statutaires. Son argumentation se déployait en plusieurs branches : 1. En premier lieu, il contestait l'interprétation ministérielle de l'article 17 de l'avenant n° 5 à la Convention de 1952. Selon lui, ce texte ne pouvait être lu comme englobant les fonctionnaires. Il invoquait à cet égard un principe d'interprétation stricte des régimes défavorables aux administrés, ainsi que l'exigence d'une disposition expresse pour opérer une telle extension. Il ajoutait que l'alignement du régime des fonctionnaires — lesquels relèvent par nature du droit public — sur celui des salariés de droit privé ne pouvait être réalisé « subrepticement » sans une modification préalable et formelle de l'article 1er de la Convention de 1952, lequel détermine le champ d'application matériel et personnel du traité. 2. En deuxième lieu, le requérant opposait la spécificité du droit de la fonction publique au droit de la sécurité sociale. Il affirmait que les fonctionnaires admis à la retraite tiennent leurs droits directement de leur statut légal et réglementaire, et nullement d'une législation générale de sécurité sociale, qualifiant de « sidérant » dans sa réplique le fait d'assimiler le statut de la fonction publique à une simple forme de législation de sécurité sociale. 3. En troisième lieu, s'appuyant sur la lettre même de la décision du Ministre d'État, Monsieur R. RO. relevait que celle-ci évoquait une simple « possibilité » et non une « obligation » d'affiliation au régime français ; or, il soulignait n'avoir jamais sollicité volontairement son assujettissement à ce régime. 4. En quatrième lieu, à titre subsidiaire, le requérant soulevait un moyen tiré de la violation du principe de non-rétroactivité des actes administratifs et internationaux. Il faisait valoir que l'avenant n° 5, signé en 1998, n'était devenu exécutoire à Monaco que le lendemain de la publication au *Journal de Monaco* (le 21 juillet 2000) de l'Ordonnance souveraine n° 14535 du 17 juillet 2000. Dès lors, son renvoi vers une caisse française lors de son départ à la retraite en mars 1997 ne pouvait légalement reposer sur un texte non encore signé ni publié. Ce vice de rétroactivité entachait nécessairement, selon lui, les mesures prises entre 1997 et juillet 2000, une convention internationale ne pouvant rétroagir qu'en vertu d'une stipulation expresse faisant ici défaut. 5. Enfin, il mettait en exergue le caractère exceptionnel de ce dispositif bilatéral au regard des standards de l'Union européenne, illustré par le blocage persistant concernant la délivrance d'une carte Vitale à son épouse. Quant à la recevabilité de son action, il maintenait dans sa réplique que sa requête, déposée le 30 mai 2006 contre une décision expresse du 6 avril 2006, respectait scrupuleusement le délai franc de deux mois. En défense, l'État de Monaco articulait sa stratégie contentieuse autour d'une fin de non-recevoir principale, complétée à titre très subsidiaire par une réfutation au fond. Sur le terrain de la recevabilité, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête pour tardiveté manifeste. Il rappelait qu'en 1997, le SPME avait pris des décisions invitant le requérant à s'immatriculer auprès de la CPAM des Alpes-Maritimes, décisions auxquelles l'intéressé s'était soumis sans les déférer au juge de l'excès de pouvoir. Dans sa duplique, l'État précisait la qualification juridique de cette irrecevabilité : les décisions de 1997 étant devenues définitives, et aucun changement n'étant intervenu dans la situation de l'intéressé, la décision du 6 avril 2006 s'analysait comme une mesure « purement confirmative », insusceptible de rouvrir le délai de recours contentieux, d'autant que la demande du requérant tendait non pas à une abrogation pour l'avenir, mais à un véritable retrait rétroactif. À titre très subsidiaire, sur le fond, l'administration soutenait que le statut des fonctionnaires monégasques n'était pas applicable aux retraités domiciliés en France, en vertu des dispositions combinées des articles 10 et 17 de l'avenant n° 5 du 20 juillet 1998. L'État arguait de la portée générale et obligatoire de cet accord bilatéral, dont l'objet même était d'inclure les fonctionnaires, et qui, en vertu de la hiérarchie des normes, ne pouvait être tenu en échec par le statut interne de la fonction publique. Selon la défense, l'article 17 de l'avenant se suffisait à lui-même sans qu'il fût besoin de modifier l'article 1er de la Convention de 1952. Concernant l'application de la loi dans le temps, l'État réfutait toute rétroactivité illégale : d'une part, une convention internationale peut revêtir un caractère rétroactif pour régir des situations en cours ; d'autre part et surtout, à la date à laquelle le Ministre d'État a statué (le 6 avril 2006), l'autorité administrative avait compétence liée pour appliquer le droit en vigueur à cette date, c'est-à-dire la Convention modifiée par l'avenant n° 5, sans aucun effet rétroactif. Quant à la difficulté liée à la carte Vitale de l'épouse, l'État la qualifiait de question purement technique, dépourvue de toute incidence sur le droit substantiel aux prestations. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'examen des écritures des parties plaçait le Tribunal Suprême face à une dualité de problématiques juridiques, hiérarchisées selon la logique inhérente au procès administratif : une question préalable et dirimante de recevabilité procédurale, et une question subsidiaire de légalité matérielle touchant à l'articulation entre le droit international conventionnel et le droit interne de la fonction publique. Au fond, la question que le requérant tentait de soumettre à la censure du juge de l'excès de pouvoir était d'une grande richesse théorique : il s'agissait de déterminer si l'avenant n° 5 du 20 juillet 1998 à la Convention franco-monégasque de sécurité sociale du 28 février 1952, rendu exécutoire à Monaco par l'Ordonnance souveraine n° 14535 du 17 juillet 2000, avait pu légalement écarter l'application de l'article 31 du statut de la fonction publique monégasque au détriment d'un fonctionnaire admis à la retraite antérieurement à la signature et à la publication dudit avenant, et ce, en l'absence de modification de l'article 1er de la convention définissant son champ d'application initial. Toutefois, l'accès du juge à cette question substantielle était intégralement conditionné par la résolution préalable du problème juridique lié à la recevabilité de la requête. Formulée en termes strictement processuels, la question de droit centrale à laquelle le Tribunal Suprême devait répondre était la suivante : **Le recours en annulation dirigé contre le refus du Ministre d'État de rétablir rétroactivement un fonctionnaire retraité dans ses droits auprès du Service des prestations médicales de l'État est-il recevable, dès lors que cette décision fait suite à des décisions antérieures dudit service ayant invité l'intéressé à s'immatriculer auprès d'une caisse étrangère de sécurité sociale, lesquelles n'ont pas été contestées dans le délai légal de recours contentieux, et qu'une modification de la convention bilatérale de sécurité sociale est intervenue dans l'intervalle ?** Plus précisément, cette problématique commandait au juge de vérifier trois éléments cumulatifs : 1. Les actes émis en 1997 par le SPME (« invitant » l'agent à s'affilier en France) revêtaient-ils le caractère de décisions administratives faisant grief et sont-ils devenus définitifs faute de recours dans le délai de l'article 13 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 ? 2. La décision du Ministre d'État du 6 avril 2006 partageait-elle une identité d'objet avec les actes de 1997, de sorte qu'elle puisse être qualifiée de décision confirmative ? 3. L'intervention postérieure de l'avenant n° 5 à la Convention franco-monégasque de sécurité sociale (ou la motivation du Ministre d'État se fondant sur ce nouveau texte) constituait-elle une circonstance nouvelle de droit ou de fait susceptible de faire obstacle au caractère confirmatif de l'acte attaqué et de rouvrir le délai de recours contentieux ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher le litige, le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, adopte une démarche d'une rigueur et d'une concision remarquables, caractéristique de la méthode juridictionnelle des cours suprêmes de tradition romano-germanique. Accueillant pleinement la fin de non-recevoir opposée par l'État de Monaco, la haute juridiction écarte la requête sur le terrain exclusif de l'irrecevabilité, s'abstenant par là même d'examiner les moyens de légalité interne développés par le requérant. Le syllogisme juridictionnel se déploie en trois temps, correspondant aux trois « considérants » de la décision. Dans un premier temps, le juge procède à l'identification précise de l'objet de la demande contentieuse. Il relève que Monsieur R. RO. sollicite l'annulation de la décision du Ministre d'État du 6 avril 2006 refusant, d'une part, de rétablir ses droits auprès du SPME et, d'autre part, d'ordonner à ce service la prise en charge de sa couverture sociale, médicale, pharmaceutique et chirurgicale. Bien que le premier considérant ne reproduise pas les termes « à effet rétroactif » qui figuraient pourtant dans les visas de la requête initiale, cette omission purement rédactionnelle est sans incidence : le terme même de « rétablir » ses droits implique nécessairement la remise en cause d'une éviction antérieure et la volonté d'anéantir les effets d'une situation juridique préexistante. Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême examine l'historique administratif du dossier pour qualifier les actes intervenus neuf ans plus tôt. Le juge relève que « *par décisions en date des 28 janvier et 3 avril 1997, le Service des prestations médicales de l'État a invité le requérant à se faire immatriculer à la Caisse primaire d'assurances maladie des Alpes-Maritimes* ». Cet attendu recèle une qualification juridique essentielle : bien que le SPME ait employé, sur le plan formel, le verbe « inviter », le Tribunal Suprême qualifie expressément ces actes de « *décisions* ». En effet, par-delà la courtoisie administrative du terme « invitation », ces courriers produisaient un effet de droit immédiat et contraignant sur l'ordonnancement juridique et sur la situation personnelle de l'agent : ils matérialisaient le refus du SPME de maintenir l'affiliation de l'intéressé au régime monégasque à compter de sa retraite et lui imposaient un changement de régime de sécurité sociale. Il s'agissait donc d'actes administratifs décisoires faisant grief. Poursuivant son raisonnement, le juge constate que « *ces décisions n'ont pas été contestées dans le délai du recours fixé par l'article 13 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 et sont par suite devenues définitives* ». Le non-exercice du recours pour excès de pouvoir dans le délai légal de deux mois a purgé ces décisions de toute contestation directe possible, leur conférant l'autorité de la chose décidée et un caractère définitif. Dans un troisième et dernier temps, le Tribunal Suprême confronte la décision attaquée du 6 avril 2006 aux décisions définitives des 28 janvier et 3 avril 1997, à l'aune de la théorie des décisions confirmatives et du changement de circonstances. Le juge énonce « *qu'en l'absence de circonstances nouvelles de fait ou de droit au vu desquelles ces
# Tribunal Suprême de Monaco, 30 juin 2017, n° 16208 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 juin 2017, n° 16208 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2017/06-30-16208)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le contentieux soulevé devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière sensible de la police administrative spéciale et générale appliquée aux manifestations sportives, et plus particulièrement aux rencontres du championnat de France de football auxquelles prennent part des équipes évoluant sur le territoire monégasque. En l'espèce, une rencontre sportive opposant le club de l'A.S. Monaco au club du Sporting Club de Bastia (S.C. Bastia) était programmée au Stade Louis II de Monaco pour la journée du samedi 3 décembre 2016. En amont de cet événement sportif, et afin de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public sur le territoire de la Principauté, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État a édicté, le 16 novembre 2016, l'arrêté ministériel n° 2016-692. Cet acte administratif portait interdiction d'entrée et de séjour sur le territoire monégasque des supporters de l'équipe visiteuse. L'architecture normative de cet arrêté ministériel reposait sur deux dispositions principales particulièrement restrictives de libertés. L'article 1er de l'arrêté disposait que : « Du vendredi 2 décembre 2016 à zéro heure au samedi 3 décembre 2016 à minuit, l'entrée individuelle ou collective, par tout moyen, ainsi que le séjour de personnes se prévalant de la qualité de supporter du club de football du S.C. Bastia ou se comportant comme tel, sont interdits sur le territoire de la Principauté ». Parallèlement, afin d'assurer l'effectivité de cette mesure d'éloignement et de prévenir toute manifestation de soutien au sein même de l'enceinte sportive, l'article 2 de l'arrêté prescrivait que : « L'introduction par les spectateurs ainsi que le port par ces derniers de tout objet ou signe distinctif aux couleurs du S.C. Bastia est interdite dans l'enceinte du Stade Louis II durant la période visée à l'article 1 ». Pour justifier une telle mesure de police administrative, l'autorité ministérielle s'était fondée sur les antécédents liés aux déplacements des partisans du club corse. La décision administrative relevait notamment « qu'à l'occasion de récents matches de football impliquant les supporters du S.C. Bastia, la réalité et la gravité de troubles à l'ordre public commis par ces supporters sont avérés, notamment à l'extérieur des stades au travers d'affrontements violents avec des supporteurs adverses ». En outre, l'administration monégasque tenait compte du contexte sécuritaire global prévalant à cette période, marqué par la prorogation de l'état d'urgence sur le territoire de la République française voisine, ce qui obérait la capacité de la Principauté à solliciter le concours de forces de police supplémentaires françaises pour sécuriser l'événement. C'est dans ce contexte d'interdiction générale temporaire d'accès au territoire national monégasque et à l'enceinte du Stade Louis II que la Société Anonyme Sportive Professionnelle (SASP) Sporting Club de Bastia, dont le siège social est établi au Stade Armand Cesari à Furiani (France), a décidé de contester la légalité de cet arrêté ministériel devant la juridiction suprême de l'ordre administratif monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Agissant par l'intermédiaire de ses représentants légaux en exercice, la SASP Sporting Club de Bastia a saisi le Tribunal Suprême d'un recours enregistré au Greffe général de la Principauté de Monaco le 2 décembre 2016, soit le jour même de l'entrée en vigueur des mesures d'interdiction édictées par l'arrêté querellé, sous le numéro de rôle TS 2017-04. Sur le plan de la représentation procédurale, la société requérante avait élu domicile en l'étude de Maître Arnaud Zabaldano, avocat-défenseur près la Cour d'Appel de Monaco, et avait désigné comme avocat plaidant Maître Jean André Albertini, avocat au Barreau de Bastia, lequel fut substitué par Maître Arnaud Cheynut, avocat près la Cour d'Appel de Monaco. Le recours introduit par la SASP Sporting Club de Bastia présentait un caractère mixte, mêlant contentieux de l'annulation et contentieux indemnitaire accessoire. À titre principal, la requérante sollicitait l'annulation pure et simple de l'arrêté ministériel n° 2016-692 du 16 novembre 2016. À titre complémentaire, elle demandait au Tribunal Suprême de prononcer la condamnation de l'État de Monaco au paiement d'une somme de 3 000 euros à titre de dommages et intérêts, somme destinée à compenser le préjudice financier lié à la nécessité d'introduire ledit recours juridictionnel. Au soutien de ses prétentions, la société sportive articulait trois moyens d'annulation classiques du contentieux de l'excès de pouvoir appliqué aux mesures de police : En premier lieu, elle critiquait la délimitation matérielle et personnelle de l'acte en soutenant que le champ d'application de l'arrêté attaqué était excessivement général, dès lors qu'il visait indistinctement les supporters du club ou toute personne qui se comporterait comme telle, sans apporter aucune autre précision permettant de circonscrire la mesure. En deuxième lieu, elle invoquait un défaut de proportionnalité de la mesure de police, arguant que la décision d'interdiction générale d'entrée et de séjour était disproportionnée au regard des nécessités de l'ordre public, dans la mesure où d'autres dispositions moins contraignantes pour les libertés individuelles auraient pu être valablement mises en œuvre par les autorités monégasques. En troisième et dernier lieu, la requérante reprochait au Ministre d'État une inexacte appréciation des faits ainsi qu'une insuffisance de motivation faisant obstacle au contrôle du juge. Elle faisait valoir que l'affirmation selon laquelle des troubles graves et avérés avaient été commis lors de récents matches par ses supporters à l'extérieur des stades était formulée « sans autre précision, rendant impossible tout contrôle juridictionnel ». De surcroît, la SASP Sporting Club de Bastia soutenait que la matérialité du risque faisait défaut en l'espèce, puisqu'il n'existait, selon elle, aucune rivalité historique ou actuelle entre les groupes de supporters corses et monégasques d'une gravité telle qu'elle puisse laisser craindre un risque grave de trouble à l'ordre public lors de la rencontre programmée au Stade Louis II. Dès le 5 décembre 2016, par voie d'ordonnance, le Président du Tribunal Suprême a désigné Madame Martine Luc-Thaler, Membre titulaire de la juridiction, en qualité de rapporteur pour instruire l'affaire. En défense, l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État, ayant pour avocat-défenseur Maître Christophe Sosso et plaidant par la SCP Piwnica-Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé une contre-requête enregistrée au Greffe général le 3 février 2017. L'autorité étatique concluait au rejet intégral de la requête et à la condamnation de la société requérante aux entiers dépens de l'instance. L'argumentation en défense du Ministre d'État s'attachait à réfuter méthodiquement les trois griefs soulevés par le club corse : Premièrement, sur le grief tiré de la généralité excessive de la mesure, l'État de Monaco précisait la portée exacte de l'acte en soutenant que l'arrêté litigieux ne frappait nullement l'ensemble des personnes favorables à la cause sportive du S.C. Bastia ; il en excluait expressément l'encadrement technique (le « staff » du club), ses dirigeants officiels ainsi que ses invités institutionnels. Deuxièmement, sur la proportionnalité et la nécessité de la mesure, le Ministre d'État exposait les contraintes opérationnelles pesant sur les forces de sécurité monégasques. Il faisait valoir que les supporters bastiais avaient manifesté une « virulente animosité » à l'encontre des forces de l'ordre lors de précédentes rencontres du championnat de France. Dès lors, leur venue à Monaco pour une rencontre qualifiée « à haut risque pour la sécurité des biens et des personnes de la Principauté » aurait impérativement requis l'appel à des forces de police supplémentaires. Or, l'État soulignait que la prorogation de l'état d'urgence en France, qui imposait déjà une mobilisation exceptionnelle des forces de l'ordre françaises, rendait matériellement impossible l'octroi d'un tel renfort extérieur. Troisièmement, sur l'appréciation des faits, le défendeur écartait l'argument relatif à l'absence d'antagonisme spécifique entre supporters des deux clubs. Il répliquait que l'interdiction critiquée ne reposait pas sur la préexistence d'une rivalité entre groupes corses et monégasques, mais sur le constat objectif d'affrontements violents déjà survenus par le passé, d'une part entre des supporters bastiais et ceux d'équipes adverses, et d'autre part lors d'affrontements directement provoqués par des supporters bastiais avec les forces de l'ordre. Toutefois, l'instruction de l'affaire a connu un tournant décisif quelques jours seulement après le dépôt de ce mémoire en défense. Par une requête aux fins de désistement enregistrée au Greffe général le 9 février 2017, la SASP Sporting Club de Bastia a déclaré se désister de sa requête initiale et a sollicité du Tribunal Suprême qu'il lui en donne officiellement acte. La procédure a néanmoins suivi son cours formel jusqu'à son terme : le procès-verbal de clôture de la procédure a été dressé le 24 mars 2017, et par une ordonnance du 10 mai 2017, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 23 juin 2017. Lors de cette audience publique, où le Tribunal Suprême siégeait et délibérait en Assemblée Plénière, ont été successivement entendus le rapport de Madame Martine Luc-Thaler, les observations orales de Maître Arnaud Cheynut (substituant Maître Zabaldano) pour la société requérante, celles de Maître Jacques Molinié pour le Ministre d'État, ainsi que les conclusions du Procureur Général. La décision a finalement été lue en audience publique le 30 juin 2017. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Initialement, la saisine du Tribunal Suprême soulevait une question de fond classique mais cruciale du droit administratif monégasque : celle de la légalité interne et externe d'un arrêté ministériel de police administrative interdisant temporairement l'accès et le séjour sur le territoire de la Principauté, ainsi que le port de signes distinctifs dans une enceinte sportive, à une catégorie déterminée d'individus identifiés par leur qualité de supporters d'un club de football visiteur. Si le juge avait été amené à statuer au fond, il aurait dû confronter les exigences de la préservation de l'ordre public et de la sécurité nationale — particulièrement dans un contexte d'impossibilité de recourir à des renforts policiers étrangers — aux principes de nécessité, d'adaptation et de proportionnalité des mesures de police, ainsi qu'à l'obligation légale de motivation des actes administratifs. Cependant, l'évolution procédurale du litige, marquée par le dépôt de la requête du 9 février 2017, a intégralement déplacé l'office du juge vers une question purement processuelle. Le problème juridique soumis à l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême lors de l'audience du 23 juin 2017 se résumait dès lors à la question suivante : quelles sont les conditions de validité et les effets juridiques d'un désistement formulé par la partie requérante en cours d'instance dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir assorti de conclusions indemnitaires devant le Tribunal Suprême ? Plus précisément, il appartenait à la Haute Juridiction de déterminer si la manifestation de volonté du requérant de mettre un terme à l'instance, conjuguée à l'attitude procédurale du défendeur étatique, lui permettait de clore le litige sans examen au fond et de statuer sur la charge définitive des dépens. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Bien que la décision aboutisse à un constat de désistement, l'examen des visas de l'arrêt du 30 juin 2017 révèle avec une grande précision le cadre normatif dans lequel s'inscrivait le litige initial et au regard duquel le Tribunal Suprême appréhende sa propre compétence. La juridiction prend soin de viser un corpus exhaustif de textes constitutionnels, conventionnels, législatifs et réglementaires : - La Constitution du 17 décembre 1962, socle de la compétence du Tribunal Suprême en matière administrative et constitutionnelle ; - L'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée par l'Ordonnance Souveraine n° 5.371 du 19 juin 2015, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, qui régit les règles de procédure applicables devant lui ; - L'Ordonnance du 6 juin 1867 sur la police générale, fondement historique des pouvoirs de police administrative en Principauté ; - La loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, qui était directement en cause à travers le moyen tiré de l'imprécision des motifs de l'arrêté ; - La loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la préservation de la sécurité nationale, texte récent à l'époque des faits venant renforcer l'arsenal juridique étatique face aux menaces sécuritaires ; - L'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, modifiée, qui fonde la compétence de l'État pour réguler l'accès à son territoire ; - Enfin, l'Ordonnance Souveraine n° 16.248 du 11 mars 2004 rendant exécutoire la Convention européenne sur la violence et les débordements de spectateurs lors de manifestations sportives et notamment de matches de football, faite à Strasbourg le 19 août 1985, instrument international légitimant les mesures préventives d'éloignement des supporters à risque. En dépit de la richesse de ces visas — qui témoignent du travail d'instruction préalable réalisé par le rapporteur avant la clôture de la procédure —, le raisonnement juridique déployé par l'Assemblée Plénière dans les motifs de sa décision est d'une extrême sobriété, dictée par la logique implacable de l'incident d'instance qu'est le désistement. Le syllogisme juridictionnel se déploie en trois considérants lapidaires mais techniquement parfaits : Dans un premier temps, le Tribunal Suprême constate la matérialité de l'acte de procédure émanant de l'auteur du recours : « Considérant que, par requête enregistrée au Greffe Général le 9 février 2017, la SASP SPORTING CLUB DE BASTIA a déclaré se désister de la requête susvisée du 2 décembre 2016 et sollicite qu'il lui soit donné acte de ce désistement ». Le juge vérifie ainsi l'existence d'une volonté explicite, formelle et non équivoque de la société requérante d'abandonner ses prétentions, tant en annulation qu'en indemnisation. Dans un deuxième temps, le juge relève la position adoptée par la partie adverse face à cette initiative procédurale : « Considérant que le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement ». En effet, le Ministre d'État ayant déjà déposé une contre-requête le 3 février 2017 (soit six jours avant le désistement), l'instance était liée. L'absence d'opposition (ou l'acceptation, ainsi que le mentionne le sommaire de la décision sous les termes « Acceptation du défendeur ») de la part de l'État de Monaco lève tout obstacle procédural à la clôture immédiate du litige. Dans un troisième et dernier temps, le Tribunal Suprême procède à la qualification juridique de l'acte de désistement pour en tirer la conséquence de droit qui s'impose à lui : « Considérant que ledit désistement est pur et simple ; qu'il y a lieu, dès lors, d'en donner acte ». En qualifiant le désistement de « pur et simple », la Haute Juridiction souligne qu'il n'est assorti d'aucune condition ni réserve susceptible d'en affecter la validité. Dès lors que le désistement est inconditionnel et accepté par le défendeur, l'office du juge administratif s'épuise dans le constat formel de cet abandon d'instance, le dessaisissant de plein droit de l'examen de la légalité de l'arrêté ministériel du 16 novembre 2016. En conséquence logique de cet abandon unilatéral de la procédure par la partie qui l'avait initiée, le Tribunal met l'intégralité des dépens à la charge de la société requérante. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue en Assemblée Plénière le 30 juin 2017 est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > Il est donné acte du désistement de la SASP SPORTING CLUB DE BASTIA. > Les dépens sont mis à la charge de la SASP SPORTING CLUB DE BASTIA. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien que la décision *SASP Sporting Club de Bastia c/ État de Monaco* du 30 juin 2017 n'ait pas conduit le Tribunal Suprême à trancher au fond la question de la légalité de l'arrêté ministériel n° 2016-692, elle offre une illustration particulièrement riche des mécanismes du contentieux administratif monégasque, tant sous l'angle de la procédure du désistement que sous celui, sous-jacent, de la réception du droit européen et de l'articulation des pouvoirs de police en Principauté. En premier lieu, sur le terrain strictement procédural, cette décision s'inscrit dans la droite ligne des principes directeurs du procès administratif tels qu'appliqués par le Tribunal Suprême sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Le recours en annulation pour excès de pouvoir, bien qu'étant un procès objectif fait à un acte dans un but de garantie de la légalité républicaine ou constitutionnelle, reste soumis au principe dispositif quant à son impulsion et à son maintien. Le requérant demeure maître de son action en ce sens qu'il peut à tout moment, jusqu'à la clôture de l'instruction ou l'audience, renoncer à sa demande. La décision met en lumière la mécanique bilatérale qui s'instaure lorsque le désistement intervient après le dépôt du mémoire en défense (la contre-requête). En l'espèce, la chronologie est révélatrice : le recours est enregistré le 2 décembre 2016 ; le Ministre d'État dépose sa contre-requête le 3 février 2017 ; la SASP Sporting Club de Bastia dépose sa requête aux fins de désistement le 9 février 2017. À la lecture des arguments substantiels développés par l'État de Monaco le 3 février 2017 — notamment la démonstration implacable tirée de l'impossibilité d'obtenir des renforts policiers français en raison de l'état d'urgence en France et le rappel des affrontements passés impliquant les supporters bastiais —, il est permis de penser que la prise de connaissance de cette défense robuste, conjuguée au fait que la rencontre sportive du 3 décembre 2016 avait déjà eu lieu depuis plus de deux mois, a convaincu la société requérante de l'inutilité ou des faibles chances de succès de son action. Quoi qu'il en soit des motivations subjectives du requérant (lesquelles n'ont pas à être recherchées par le juge dès lors que le désistement est « pur et simple »), le Tribunal Suprême veille à recueillir l'assentiment du défendeur (« Considérant que le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement »). Cette exigence d'acceptation, mentionnée expressément dans l'abstract de la décision (« Désistement pur et simple du requérant. Acceptation du défende
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 27 juillet 1992, n° 26184 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 27 juillet 1992, n° 26184 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1992/07-27-26184)) ## Faits et procédure Un agent de la Sûreté publique monégasque, A. D., a été révoqué à titre disciplinaire à compter du 16 octobre 1988 par l'ordonnance souveraine n° 9261 du 11 octobre 1988, prise après avis motivé du Conseil de discipline. Saisi d'un recours en annulation, le Tribunal suprême a annulé cette ordonnance le 19 décembre 1989 pour manque de base légale. Il a retenu que les principes généraux du droit, et notamment le respect des droits de la défense, imposaient que l'intéressé soit régulièrement informé des motifs de la sanction, ce qui n'avait pas été le cas. Saisi de conclusions tendant à la réintégration, à la reconstitution de carrière et au paiement de la solde, ainsi que d'un franc symbolique au titre du préjudice moral, le Tribunal suprême a rejeté la demande indemnitaire et renvoyé l'intéressé devant l'administration. Il a relevé qu'il n'appartient pas à la juridiction administrative d'adresser des injonctions sur la reconstitution de carrière et qu'en l'absence de service fait, l'agent ne pouvait prétendre au paiement des salaires. L'administration a ensuite notifié le procès-verbal de la réunion du Conseil de discipline du 29 septembre 1988, puis prononcé une nouvelle révocation par l'ordonnance souveraine n° 9840 du 30 juin 1990, à effet du même jour. A. D. a alors saisi le Tribunal de première instance d'une action dirigée contre l'État. À titre principal, il demandait une indemnité compensatoire de salaires pour la période du 16 octobre 1988 au 30 juin 1990, évaluée à 225 000 F à parfaire ou diminuer. À titre subsidiaire, il sollicitait une expertise comptable afin d'évaluer cette indemnité sur la base du salaire qui aurait dû lui être versé. L'État soutenait que la notion de suspension du contrat de travail était étrangère à la loi n° 975 du 12 juillet 1975, l'agent étant placé dans une situation statutaire et réglementaire. Il faisait valoir que, selon l'arrêt du Tribunal suprême, aucun traitement n'était dû en l'absence de service fait, et qu'une indemnité ne pouvait être allouée au titre de la responsabilité de la puissance publique, compte tenu de la gravité des fautes reprochées, qui justifiaient pleinement la sanction. ## Question de droit La décision soulève deux questions distinctes. **La première** porte sur la compétence. Aux termes de l'article 90-B de la Constitution, le Tribunal suprême statue souverainement sur les recours pour excès de pouvoir et sur l'octroi des indemnités qui en résultent. Il s'agissait de déterminer si le Tribunal de première instance pouvait connaître d'une demande indemnitaire fondée sur l'illégalité d'un acte administratif, alors que cet acte avait déjà fait l'objet d'une annulation par le juge de l'excès de pouvoir. **La seconde** porte sur le fond. Une illégalité faut
# Tribunal Suprême de Monaco, 09 juin 2015, n° 13330 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 09 juin 2015, n° 13330 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2015/06-09-13330)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue en assemblée plénière par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 9 juin 2015 met en cause la légalité formelle d'une mesure de police des étrangers, et plus spécifiquement d'une décision administrative refusant le renouvellement d'un titre de séjour à un étranger déjà établi sur le territoire monégasque. Le requérant, Monsieur m. CM., né le 7 juin 1967 à Prague, est un ressortissant de nationalité tchèque. Sans profession, il demeurait régulièrement sur le territoire de la Principauté de Monaco et était, à ce titre, titulaire d'une carte de résident. À l'occasion de ses démarches tendant à la prolongation de son droit au séjour, l'autorité administrative compétente a toutefois décidé de ne pas faire droit à sa demande de renouvellement. C'est ainsi que, par une décision en date du 4 février 2014, matérialisée dans une note administrative enregistrée sous le numéro 2014-1782, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a opposé un refus au renouvellement de la carte de résident de Monsieur m. CM. Cette décision administrative individuelle défavorable a été portée à la connaissance de l'intéressé le 18 avril 2014. Il ressort des énonciations de la décision commentée que la notification et la communication des raisons ayant conduit l'administration à adopter cette mesure se sont déroulées selon des modalités particulières : les motifs de la décision de refus de renouvellement du titre de séjour ont été communiqués oralement au requérant lors d'un entretien organisé dans les locaux de la Sûreté Publique, sans que le corps même de l'acte administratif écrit ne comporte l'exposé des considérations de droit et de fait sur lesquelles le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur s'était fondé. Estimant que cette mesure administrative de refus de renouvellement de sa carte de résident était entachée d'illégalité et lui causait un préjudice, Monsieur m. CM. a entrepris de la contester par la voie juridictionnelle devant le juge de l'excès de pouvoir. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le parcours procédural devant la haute juridiction monégasque s'est ouvert par le dépôt d'une requête en annulation et en indemnisation, enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 18 juin 2014 sous le numéro de rôle TS 2014-15. Ayant élu domicile en l'étude de Maître Richard Mullot, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, Monsieur m. CM. a saisi le Tribunal Suprême sur le fondement des dispositions de l'article 90-B de la Constitution monégasque, qui attribue compétence à cette juridiction en matière administrative pour statuer sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et sur l'octroi des indemnités qui en résultent. Aux termes de sa requête introductive d'instance, Monsieur m. CM. formulait deux chefs de conclusions distincts mais connexes : - À titre principal, sur le terrain de la légalité objective, il sollicitait l'annulation pure et simple de la décision du 4 février 2014, notifiée le 18 avril 2014, par laquelle le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur avait refusé de procéder au renouvellement de sa carte de résident. - À titre accessoire et subséquent, sur le terrain du contentieux subjectif de l'indemnisation consécutive à un excès de pouvoir, il demandait au Tribunal Suprême de condamner l'État de Monaco à lui verser la somme de 15 000 euros à titre de dommages et intérêts en réparation du préjudice qu'il estimait avoir subi du fait de cette décision administrative. En défense, l'État de Monaco, représenté au contentieux par Son Excellence Monsieur le Ministre d'État, a élu domicile en l'étude de Maître Christophe Sosso, avocat-défenseur à la Cour d'appel de Monaco, et a confié la défense de ses intérêts à la SCP Piwnica-Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France (plaidant à l'audience par Maître Jacques Molinié). L'administration monégasque concluait au rejet de la requête, soutenant la régularité de la décision attaquée, notamment au regard de la communication verbale des motifs effectuée par les services de la Sûreté Publique et des dispositions dérogatoires de la législation sur la motivation des actes administratifs. L'instruction de l'affaire par le Tribunal Suprême a nécessité une mesure préalable destinée à éclairer la juridiction sur la matérialité exacte et le contenu formel de l'acte attaqué. En effet, le 16 février 2015, le Tribunal Suprême a rendu une décision avant dire droit invitant expressément le Ministre d'État à produire aux débats la note n° 2014-1782 en date du 4 février 2014 par laquelle le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur avait formalisé le refus de renouvellement de la carte de résident du requérant. En exécution de cette décision avant dire droit, le Ministre d'État a fait déposer au Greffe Général, le 13 mars 2015, un mémoire de production accompagné de la pièce requise. Le principe du contradictoire a ensuite pleinement joué : Monsieur m. CM., par le ministère de son avocat-défenseur, a déposé des observations complémentaires au Greffe Général le 14 avril 2015, afin de tirer les conséquences juridiques de la teneur de la note administrative ainsi versée aux débats. Par une ordonnance en date du 20 avril 2015, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience publique du 1er juin 2015. L'instruction a été formellement close par l'établissement d'un procès-verbal complémentaire de clôture de la procédure en date du 6 mai 2015. Lors de l'audience du 1er juin 2015, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière sous la présidence de Monsieur Didier Linotte, a entendu Madame Magali Ingall-Montagnier, membre suppléant, en son rapport, ainsi que les plaidoiries des conseils respectifs des parties et les conclusions du Ministère public. L'arrêt a été lu en audience publique le 9 juin 2015. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans la présente affaire soulevait une double problématique juridique, touchant d'une part à la légalité externe des actes administratifs individuels en matière de police des étrangers, et d'autre part aux conditions de mise en œuvre de la responsabilité pécuniaire de la puissance publique consécutivement à une annulation pour excès de pouvoir. En premier lieu, sur le terrain de la légalité de l'acte attaqué, le juge administratif monégasque était confronté à une question précise d'interprétation et d'application de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Le problème de droit se décomposait lui-même en deux sous-questions successives : 1. **Le champ d'application de l'obligation de motivation et la portée des dérogations légales :** Alors que l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 soumet à une obligation de motivation à peine de nullité les décisions administratives individuelles qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police, l'article 6 de la même loi instaure une dérogation expresse pour « le refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté ». La question centrale était dès lors de savoir si cette dispense légale de motivation, prévue pour le « refus d'établissement », pouvait être étendue par assimilation au « refus de renouvellement d'un titre de séjour » opposé à un étranger résidant d'ores et déjà régulièrement à Monaco. 2. **Les modalités formelles d'exécution de l'obligation de motivation :** Dans l'hypothèse où le refus de renouvellement d'une carte de résident demeurerait soumis à l'exigence générale de motivation, il convenait de déterminer si la communication purement orale des motifs de la décision à l'administré, effectuée lors d'un entretien dans les locaux de la Sûreté Publique, était de nature à satisfaire aux prescriptions de l'article 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, ou si seule une motivation écrite intégrée dans le corps même de l'acte décisionnel pouvait assurer la régularité formelle de celui-ci. En second lieu, sur le terrain des conclusions indemnitaires, la question posée au Tribunal Suprême consistait à déterminer à quelles conditions probatoires l'annulation pour excès de pouvoir d'une décision administrative ouvre effectivement droit à l'octroi de dommages et intérêts sur le fondement de l'article 90-B-1° de la Constitution. Plus précisément, l'illégalité formelle d'un refus de renouvellement de titre de séjour suffit-elle, par elle-même, à entraîner la condamnation pécuniaire de l'État, ou le requérant doit-il établir de manière distincte et circonstanciée la réalité et l'étendue de son préjudice ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême se caractérise par sa grande rigueur méthodologique, sa concision et sa structuration bipartite, distinguant nettement l'examen de la légalité de l'acte administratif (« Sur la légalité ») de l'appréciation de la demande de réparation pécuniaire (« Sur les conclusions indemnitaires »). #### 1. L'analyse de la légalité : l'assujettissement strict du refus de renouvellement de titre de séjour au formalisme de la motivation écrite Pour apprécier la légalité de la décision du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur en date du 4 février 2014, le Tribunal Suprême procède par un syllogisme juridique particulièrement charpenté, articulé autour des articles 1er, 6 et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. **En premier lieu**, la haute juridiction pose le principe directeur applicable à l'espèce en rappelant les termes mêmes de l'article 1er de la loi du 29 juin 2006, selon lesquels : « doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives à caractère individuel qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police ». En citant d'emblée cette disposition en tête de ses motifs relatifs à la légalité, le Tribunal Suprême qualifie implicitement mais nécessairement la décision de refus de renouvellement d'une carte de résident : il s'agit bien d'une décision administrative individuelle qui relève de la catégorie des mesures de police (la police spéciale des étrangers) et qui affecte l'exercice des libertés de la personne concernée. Par principe, un tel acte entre donc de plein droit dans le champ d'application de l'obligation légale de motivation, laquelle est sanctionnée par la nullité de l'acte. **En deuxième lieu**, le Tribunal Suprême examine l'applicabilité éventuelle de l'exception prévue par l'article 6 de la même loi n° 1.312. Ce texte énonce que « par dérogation aux dispositions du chiffre 3° de l'article premier, le refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté n'est pas soumis à l'obligation de motivation ». Le juge constitutionnel et administratif monégasque écarte fermement toute application de ce texte au cas d'espèce en mobilisant une double méthode d'interprétation juridique : - D'une part, une méthode **systémique et logique**, fondée sur le « principe d'interprétation stricte des dérogations » (*exceptio est strictissimae interpretationis*). L'obligation de motivation constituant la règle générale posée à l'article 1er pour les mesures de police, l'exception ménagée à l'article 6 ne peut voir son périmètre élargi au-delà de ce que la lettre du texte prévoit expressément. - D'autre part, une méthode **téléologique et historique**, appuyée sur les « travaux préparatoires de cette loi ». En se référant à l'intention du législateur monégasque de 2006, le Tribunal Suprême met en évidence que la dispense de motivation a été voulue uniquement pour l'accès initial au territoire en vue d'une installation (« le refus d'établissement »). De la combinaison de ces deux fondements interprétatifs, le Tribunal Suprême tire une règle jurisprudentielle claire : « cette dérogation ne saurait s'étendre au refus de renouvellement d'un titre de séjour d'une personne résidant en Principauté ». La situation juridique de l'étranger qui sollicite une première autorisation d'établissement est ainsi radicalement distinguée de celle de l'étranger qui réside déjà régulièrement à Monaco et sollicite la continuité de son droit au séjour. **En troisième lieu**, après avoir établi que la décision attaquée devait être motivée, le Tribunal Suprême vérifie si les modalités selon lesquelles l'administration a procédé en l'espèce respectent les prescriptions légales. Il se fonde à cet égard sur l'article 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, aux termes duquel : « la motivation doit être écrite et comporter, dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ». La loi fixe ainsi trois exigences cumulatives relatives à la forme et au contenu de la motivation : 1. Le support de la motivation : elle doit être **écrite**. 2. La localisation de la motivation : elle doit figurer **dans le corps même de la décision** (*instrumentum*). 3. La substance de la motivation : elle doit énoncer les **considérations de droit et de fait** fondant l'acte. Or, grâce à la production de la note n° 2014-1782 du 4 février 2014 ordonnée par la décision avant dire droit du 16 février 2015, le Tribunal Suprême est en mesure de constater matériellement que « tel n'est pas le cas de la décision du Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur du 4 février 2014 de refus de renouvellement du titre de séjour de M. m. CM. ». Répondant ensuite directement à l'argumentation de l'État de Monaco relative à l'entretien mené par les services de police, le Tribunal juge « que la circonstance que les motifs de cette décision aient été communiqués oralement à ce dernier lors d'un entretien dans les locaux de la Sûreté Publique ne répond pas aux exigences de cet article 2 ». Le formalisme légal est donc d'ordre public et substantiel : une motivation verbale, fût-elle effectivement délivrée par une autorité publique lors d'une audition officielle, est radicalement impuissante à suppléer l'absence de motivation écrite incorporée dans l'acte administratif lui-même. La conclusion de ce syllogisme s'impose alors d'elle-même au juge de l'excès de pouvoir : « il résulte de ce qui précède que la décision du Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur du 4 février 2014 ne peut qu'être annulée ». Conformément au principe d'économie des moyens, l'accueil de ce moyen de légalité externe tiré du défaut de motivation écrite suffit à entraîner l'annulation totale de l'acte, sans qu'il soit besoin pour le Tribunal d'examiner d'éventuels autres griefs, notamment au regard de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales pourtant visée dans les visas de la décision. #### 2. L'analyse des conclusions indemnitaires : le rejet pour défaut de preuve du préjudice Après avoir prononcé l'annulation de la décision administrative litigieuse, le Tribunal Suprême se penche sur la demande de Monsieur m. CM. tendant à la condamnation de l'État au paiement d'une somme de 15 000 euros à titre de dommages et intérêts. Le juge commence par affirmer solennellement sa propre compétence juridictionnelle en la matière, en visant l'article 90-B-1° de la Constitution : « Considérant qu'en vertu de l'article 90-B-1° de la Constitution le Tribunal Suprême est compétent pour octroyer les indemnités qui résultent d'une annulation pour excès de pouvoir ». La condition préalable de recevabilité et de compétence — à savoir le prononcé d'une annulation pour excès de pouvoir — est ici pleinement remplie puisque la décision du 4 février 2014 vient d'être annulée. Néanmoins, l'exercice de cette compétence indemnitaire demeure subordonné aux règles classiques du droit de la responsabilité administrative et de la charge de la preuve. L'illégalité fautive de l'administration n'engendre pas un droit automatique à réparation forfaitaire. Le Tribunal Suprême relève de manière lapidaire mais décisive : « Considérant toutefois que le préjudice subi par M. m. CM. n'est établi ni dans son principe, ni dans son quantum ; qu'il suit de là que la demande d'indemnité présentée ne peut qu'être rejetée. » Par ce motif, la haute juridiction rappelle que la charge de la preuve incombe intégralement au demandeur à l'indemnité (*actori incumbit probatio*). Celui-ci doit démontrer non seulement l'existence certaine d'un dommage consécutif à l'acte annulé (« dans son principe »), mais également fournir les éléments permettant d'en évaluer le montant financier (« dans son quantum »). Faute pour Monsieur m. CM. d'avoir étayé sa demande de 15 000 euros par des justifications probantes sur ces deux plans, ses conclusions indemnitaires sont intégralement rejetées. Enfin, Monsieur m. CM. obtenant gain de cause sur ses conclusions principales à fin d'annulation, l'État de Monaco, partie perdante au principal, se voit logiquement condamné aux entiers dépens de l'instance. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue le 9 juin 2015 par le Tribunal Suprême est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > Article 1er : La décision prise par le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur dans sa note n° 2014-1782 du 4 février 2014 qui refuse à M. m. CM. le renouvellement de sa carte de résident est annulée. > Article 2 : La demande d'indemnité présentée par M. m. CM. est rejetée. > Article 3 : Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Article 4 : Expédition de la présente décision sera transmise à S.E.M le Ministre d'État et à M. m. CM. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision *M. m. CM. c/ État de Monaco* du 9 juin 2015, rendue en formation solennelle d'assemblée plénière, constitue un arrêt de principe majeur du droit administratif monégasque, tant au regard de la théorie générale de l'acte administratif que du droit spécial de la police des étrangers. Son analyse révèle la fermeté avec laquelle le Tribunal Suprême assure l'effectivité des garanties procédurales instituées par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. #### 1. La consécration d'une *summa divisio* entre le primo-établissement et le renouvellement du titre de séjour L'apport fondamental de l'arrêt réside dans la délimitation rigoureuse des frontières de l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. En vertu de l'article 1er de cette loi, l'obligation de motivation à peine de nullité frappe les décisions administratives individuelles qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police. Toutefois, soucieux de préserver la souveraineté de l'État monégasque dans le contrôle de l'accès à son territoire exigu, le législateur a introduit à l'article 6 une dérogation expresse visant « le refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté », lequel est dispensé de motivation par dérogation au chiffre 3° de l'article 1er. Toute la difficulté herméneutique tenait à la plasticité potentielle de la notion d'« établissement ». Dans une acception extensive que l'administration
# Tribunal Suprême de Monaco, 14 juin 2006, n° 27245 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 14 juin 2006, n° 27245 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2006/06-14-27245)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige ayant donné lieu à la décision rendue le 14 juin 2006 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit dans le cadre de l’aménagement urbanistique et maritime du littoral monégasque, et plus spécifiquement de la zone dite de l’Anse du Portier, rattachée au quartier ordonnancé du Port Hercule. À proximité immédiate de cette zone côtière se trouve l’immeuble en copropriété dénommé « Le Sardanapale ». Cet édifice est implanté à la hauteur de l’Anse du Portier, à quelques dizaines de mètres seulement du rivage, dont il n’était séparé que par un ensemble de parcelles relevant jusqu'alors du domaine public de l’État. Sous l’empire de la réglementation d'urbanisme issue de l’Ordonnance souveraine n° 15.630 du 13 janvier 2003 portant délimitation, plans de coordination et règlement particulier d'urbanisme, de construction et de voirie du quartier ordonnancé du Port Hercule, la constructibilité au sein de la zone n° 7, correspondant à l’Anse du Portier, faisait l’objet d'un encadrement particulièrement restrictif. En vertu de l'article 2 de ladite Ordonnance souveraine, seule était autorisée dans cette zone la réalisation d’ouvrages et d’équipements maritimes, techniques ou légers. Cette servitude implicite de moindre constructibilité assurait de fait aux copropriétaires de l’immeuble « Le Sardanapale » le maintien d’une vue dégagée sur la mer ainsi qu’une valorisation patrimoniale importante de leurs biens immobiliers. Cet équilibre urbanistique a toutefois été remis en cause par l’émergence d’un projet d’aménagement d'envergure, initié par un promoteur privé mais soutenu par les pouvoirs publics monégasques, visant à ériger au sein de l’Anse du Portier un complexe de divertissement et de loisirs destiné à la jeunesse. Selon les éléments exposés par l’Administration, l'État et la Commune souhaitaient depuis de nombreuses années implanter une telle structure sur le territoire national. Après l’abandon ou l’échec de plusieurs projets antérieurs de dimensions plus modestes — notamment en 2002 en raison d'une prise en compte jugée insuffisante des impératifs de protection contre la houle —, un nouveau projet de grande ampleur a été conçu par un promoteur privé et accepté par le Gouvernement. Ce nouveau programme prévoyait le développement d’une surface de quatre mille mètres carrés répartis sur cinq niveaux, tout en intégrant des ouvrages spécifiques de protection contre l’action de la mer. La concrétisation juridique et opérationnelle de ce projet d'envergure nécessitait une double intervention normative préalable des autorités publiques monégasques, touchant tant au droit de la domanialité publique qu'au droit de l'urbanisme. En premier lieu, la réalisation de l'opération reposait sur la conclusion d'un bail à construction. Or, un tel contrat constitutif de droits réels ne pouvant être légalement conclu sur des dépendances du domaine public, il s’avérait indispensable de procéder au transfert préalable des terrains d’assiette vers le domaine privé de l’État. C’est à cette fin qu'a été adoptée et promulguée la loi n° 1.294 du 29 décembre 2004, laquelle a prononcé, au quartier de Monte-Carlo, la désaffectation de sept parcelles du domaine public de l’État, précisément identifiées par un plan annexé au texte législatif. L'exposé des motifs du projet de loi justifiait l’utilité publique de ce déclassement par le fait que la réalisation d'un complexe de loisirs conforme aux aspirations contemporaines de la jeunesse constituait une préoccupation majeure du Gouvernement depuis plusieurs années, à laquelle s'ajoutaient les retombées économiques attendues d'une telle infrastructure. Selon les allégations du syndicat requérant, cette loi de désaffectation s'inscrivait en réalité dans le cadre d'une opération globale d'échange négociée entre le Gouvernement et le promoteur privé, impliquant une seconde loi votée le même jour (le 29 décembre 2004) et déclassant des terrains situés au lieu-dit « La Poterie » : en contrepartie de la cession de terrains en pleine propriété, le promoteur s'engageait à réaliser diverses prestations, dont le club de loisirs de l'Anse du Portier. En second lieu, la réglementation d'urbanisme applicable au quartier ordonnancé du Port Hercule devait impérativement être adaptée pour lever l'interdiction de construire des édifices autres que des équipements maritimes, techniques ou légers. À cette fin, a été édictée l’Ordonnance souveraine n° 15 du 10 mai 2005 (publiée au *Journal de Monaco* le 27 mai 2005), prise pour l'application de l'article 12 modifié de l'Ordonnance souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie. Ce nouveau texte réglementaire est venu modifier l’Ordonnance souveraine n° 15.630 du 13 janvier 2003 précitée. Plus précisément, l'Ordonnance souveraine n° 15 du 10 mai 2005 a complété l'article 2 du règlement de 2003 afin d'ajouter expressément la possibilité d'édifier, dans la zone n° 7 de l'Anse du Portier, « un complexe de loisirs pour les jeunes, sous réserve de réaliser les ouvrages maritimes nécessaires à la protection des constructions contre la mer ». En outre, dans ses articles 3 à 10, l'Ordonnance modificative a fixé avec minutie l'ensemble des obligations d'ordre urbanistique s'imposant au futur constructeur de ce complexe. C'est précisément cette Ordonnance souveraine du 10 mai 2005 qui a cristallisé le contentieux. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité de cette modification réglementaire qui bouleversait l'environnement immédiat de son immeuble, le syndicat des copropriétaires de l'immeuble « Le Sardanapale » a formé un recours pour excès de pouvoir. Par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 26 juillet 2005, il a déféré au Tribunal Suprême l'Ordonnance souveraine n° 15 du 10 mai 2005 aux fins d'en obtenir l'annulation pure et simple. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un débat écrit particulièrement dense et nourri, excédant le cadre habituel des échanges de mémoires. Après l'enregistrement de la contre-requête du Ministre d'État le 29 septembre 2005, d'une réplique du syndicat requérant le 3 novembre 2005 et d'une duplique de l'Administration le 2 décembre 2005, le Président du Tribunal Suprême a, par une Ordonnance du 27 décembre 2005, autorisé la production d'un mémoire supplémentaire. Une nouvelle réplique a ainsi été enregistrée le 26 janvier 2006 pour le syndicat des copropriétaires, suivie d'ultimes observations du Ministre d'État déposées le 28 février 2006. Par Ordonnance présidentielle du 21 mars 2006, l'affaire a finalement été renvoyée à l'audience publique du 12 juin 2006, avant que la décision ne soit rendue le 14 juin 2006 par le Tribunal Suprême siégeant et délibérant en assemblée plénière en matière administrative, sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le syndicat requérant développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, le requérant soulevait un moyen tiré du vice de procédure, subdivisé en deux branches relatives au défaut de consultation préalable d'organismes consultatifs : 1. En premier lieu, il reprochait à l'Ordonnance souveraine attaquée de ne pas avoir été précédée de l'avis du Comité supérieur d'urbanisme. Selon le syndicat, cette consultation était imposée par l'article 28 de l'Ordonnance souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 ainsi que par l'article 12 de l'Ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959. Le requérant soutenait que, par le degré de précision de ses articles, l'Ordonnance souveraine attaquée était manifestement destinée à un projet de construction déterminé et s'analysait, en réalité, en une véritable « autorisation de construire déguisée » et non en un acte réglementaire général. De surcroît, il avançait qu'il résultait de l'économie générale des textes de 1959 et 1966 précités qu'une Ordonnance souveraine réglementant un quartier ordonnancé ne pouvait déroger au règlement général de l'Ordonnance n° 3.647 qu'à la condition d'avoir été préalablement soumise à l'examen dudit Comité. 2. En second lieu, le requérant invoquait le défaut de consultation préalable du Conseil de la mer. S'appuyant sur le second alinéa de l'article L. 230-1 du Code de la mer — dont les prescriptions s'appliquent « à l'ensemble des rivages, des eaux intérieures et des eaux territoriales » —, le syndicat faisait valoir que le projet autorisé d'aménagement urbain, de vastes dimensions, avait des conséquences directes et immédiates sur le milieu marin, le domaine public maritime et le rivage naturel. Il en voulait pour preuve la nécessité même, inscrite dans le texte attaqué, de construire des ouvrages de protection tels qu'un mur brise-houle, ainsi que les risques de pollution marine induits par le déversement d'eaux de ruissellement, le tout dans une zone couverte et protégée par l'Accord international « Ramoge » auquel la Principauté est partie. Sur le terrain de la légalité interne, le syndicat requérant articulait trois griefs principaux : 1. La violation de la loi et des principes de la domanialité publique : le requérant soutenait que l'Ordonnance méconnaissait l'article 7 du Règlement général de voirie (Ordonnance souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966) ainsi que toute l'évolution réglementaire antérieure protégeant l'Anse du Portier, seule plage publique naturelle de Monaco (aux côtés de deux autres plages publiques mais aux eaux de qualité inférieure). Il invoquait également l'article 33 de la Constitution assurant la protection du domaine public, dont l'inaliénabilité est liée à l'affectation. Selon lui, la loi du 29 décembre 2004, bien qu'intitulée loi de désaffectation, opérait un déclassement sans disparition effective de l'usage public ni désaffectation matérielle préalable (le constat d'un « délaissé » établi par un fonctionnaire étant argué d'inexactitude). Les parcelles demeurant, selon lui, dans le rivage et le domaine public maritime, l'Ordonnance attaquée était illégale en ce qu'elle y autorisait une construction sans rapport avec la vocation domaniale. 2. L'erreur manifeste d'appréciation et le défaut d'utilité publique : le syndicat soutenait que le texte permettait d'ériger un bâtiment aux caractéristiques radicalement contraires au caractère et à l'intérêt du site et du paysage, faisant disparaître l'un des derniers vestiges du rivage naturel monégasque. Tout en reconnaissant l'absence de droit acquis au maintien d'une réglementation d'urbanisme, il arguait que l'instabilité normative (modifications successives en 2003 puis en 2005) révélait une erreur manifeste. Sollicitant du Tribunal Suprême l'exercice d'un contrôle approfondi de type « bilan coûts/avantages », il affirmait que l'intérêt public allégué du club de jeunes était discutable et insuffisant au regard des atteintes portées au site, d'autant que d'autres terrains disponibles (notamment appartenant au promoteur) auraient permis de réaliser le projet dans des conditions équivalentes. 3. Le détournement de pouvoir : le requérant accusait la puissance publique de s'être mise au service d'un promoteur immobilier privé à travers une série d'actes enchaînés (les deux lois de déclassement du 29 décembre 2004 pour l'Anse du Portier et La Poterie, suivies de l'Ordonnance de 2005). À la différence des lois du 18 février 1971 qui déclassaient des parcelles à la suite de travaux publics, la loi de 2004 intervenait en vue d'un projet privé procurant un profit considérable à l'opérateur. Le syndicat relevait d'ailleurs que pour l'opération jumelle de La Poterie, un permis de construire avait été demandé et obtenu sur une dépendance non encore déclassée, démontrant les errements de l'Administration et le fait que les modifications législatives et réglementaires n'avaient d'autre but que de régulariser et favoriser des intérêts privés. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de l'intégralité de la requête en réfutant point par point l'argumentation adverse : 1. Sur la légalité externe, l'Administration maintenait que l'Ordonnance attaquée était un véritable acte réglementaire (pris en application de l'article 12 modifié de l'Ordonnance n° 3.647 du 9 septembre 1966) et nullement une autorisation individuelle de construire. Or, selon l'article 12, alinéa 2, de l'Ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 modifiée, l'avis du Comité supérieur d'urbanisme n'est limitativement requis que pour l'octroi de permis de construire dérogeant aux dispositions d'une Ordonnance portant règlement d'un quartier ordonnancé, et non pour l'édiction ou la modification de ladite Ordonnance souveraine elle-même. Quant au Conseil de la mer (institué par l'article L. 110-1 du Code de la mer), le Ministre d'État soutenait que les articles L. 230-1 et L. 230-2 du même code ne prévoyaient sa consultation que pour les Ordonnances souveraines spécifiques à la protection du milieu marin (visant la conservation de la faune et de la flore, la préservation des troubles et la prévention des dommages au sol et au sous-sol liés à la navigation, aux sports nautiques, à la pêche ou aux activités nuisibles à la qualité écologique), ce qui excluait une Ordonnance souveraine portant simple réglementation d'urbanisme. 2. Sur la légalité interne, le Ministre d'État opposait le principe de la hiérarchie des normes : l'Ordonnance attaquée ayant le même rang normatif que l'Ordonnance n° 3.647 du 9 septembre 1966, et constituant un règlement particulier pour un quartier ordonnancé, elle avait précisément vocation à déroger au règlement général ; en outre, l'article 7 de ce dernier ne concerne que les demandes individuelles d'autorisation et non les actes réglementaires fixant les règles d'urbanisme. Sur le plan domanial, le défendeur reprochait au requérant de confondre l'emprise du complexe de loisirs — située sur des terrains du domaine public non maritime légalement désaffectés par le législateur (lequel peut déclasser sans désaffectation matérielle préalable) — et l'emprise des ouvrages de protection contre la mer, lesquels avaient vocation à être établis sur le domaine public maritime non désaffecté en vertu d'une autorisation domaniale distincte délivrée par l'État gestionnaire. 3. Enfin, sur l'erreur manifeste d'appréciation et le détournement de pouvoir, le Ministre d'État rappelait l'absence de tout droit acquis au maintien d'une réglementation d'urbanisme. Il soutenait que la théorie du bilan coûts/avantages était inopérante en matière d'urbanisme et ne saurait conduire le juge à contrôler l'opportunité du choix d'un terrain par rapport à un autre, ce dernier moyen étant tout aussi inopérant compte tenu de l'exiguïté du territoire monégasque. L'implantation d'un complexe à vocation collective, touristique et destiné à la jeunesse répondant à un intérêt général incontestable, la circonstance qu'un intérêt privé y trouve son compte (notamment à travers l'opération de La Poterie, dont l'invocation était jugée inopérante) n'était nullement exclusive de l'intérêt public poursuivi et écartait tout grief de détournement de pouvoir. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au regard des prétentions contraires des parties et de la multiplicité des griefs soulevés, le Tribunal Suprême était confronté à une question préalable et déterminante de légalité externe, touchant à l'articulation des procédures consultatives entre le droit de l'urbanisme et le droit de l'environnement marin. Le problème juridique central auquel la Haute Juridiction a choisi de répondre, par application du principe d'économie des moyens, peut être formulé de la manière suivante : **Une Ordonnance souveraine modifiant le règlement particulier d'urbanisme, de construction et de voirie d'un quartier ordonnancé, qui subordonne l'autorisation d'édifier un complexe immobilier en bordure du littoral à la réalisation d'ouvrages maritimes nécessaires à la protection des constructions contre la mer, constitue-t-elle une mesure d'application de l'article L. 230-1 du Code de la mer destinée à prévenir les dommages susceptibles d'être causés au sol et au sous-sol, imposant à ce titre, à peine d'excès de pouvoir, la consultation préalable du Conseil de la mer en vertu de l'article L. 230-2 du même code ?** En d'autres termes, il s'agissait de déterminer si le champ d'application de l'obligation de consultation du Conseil de la mer, prévue par le Code de la mer, est circonscrit d'un point de vue formel aux seules Ordonnances souveraines ayant exclusivement et spécifiquement un objet environnemental ou maritime (thèse minimaliste du Ministre d'État), ou s'il s'étend d'un point de vue matériel et fonctionnel à toute Ordonnance souveraine — fût-elle principalement un acte réglementaire d'urbanisme — dès lors qu'elle comporte une disposition prescrivant des travaux de protection du littoral rattachables aux finalités de préservation énoncées par le Code de la mer (thèse extensive). ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher cette question de droit par l'affirmative et prononcer l'annulation de l'acte attaqué, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement syllogistique d'une grande rigueur, condensé en un unique considérant après avoir fait usage de la formule classique d'économie des moyens : « Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête ». Ce faisant, le juge administratif suprême délaisse l'examen du moyen tiré du défaut de consultation du Comité supérieur d'urbanisme ainsi que l'ensemble des moyens de légalité interne (hiérarchie des normes d'urbanisme, régularité de la désaffectation domaniale, erreur manifeste d'appréciation, théorie du bilan et détournement de pouvoir) pour concentrer sa censure sur le seul vice de procédure tiré de l'omission de la consultation du Conseil de la mer. Le raisonnement de l'assemblée plénière du Tribunal Suprême se décompose en quatre étapes logiques successives : **1. L'énoncé de la majeure par la lecture combinée des articles L. 230-1 et L. 230-2 du Code de la mer :** Le Tribunal Suprême commence par rappeler la teneur des dispositions législatives applicables. Il relève, d'une part, que l'article L. 230-1 du Code de la mer prévoit l'adoption de mesures appropriées ayant pour objet, notamment, « de préserver de tous troubles le milieu marin et de prévenir les dommages susceptibles d'être causés au sol et au sous-sol... ». Il cite, d'autre part, l'article L. 230-2 du même code, aux termes duquel « les conditions d'application de l'article précédent sont déterminées, après avis du Conseil de la mer, par des Ordonnances souveraines... ». **2. L'interprétation téléologique et non limitative du champ des Or
# Tribunal Suprême de Monaco, 27 juin 1978, n° 27513 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 27 juin 1978, n° 27513 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1978/06-27-27513)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre du droit de la fonction publique communale et concerne plus spécifiquement les modalités d'accès aux emplois publics par la voie du concours. Par un arrêté municipal en date du 15 juin 1977, l'administration communale a ouvert un concours en vue du recrutement d'une bibliothécaire communale. Ce concours présentait la particularité d'être organisé non pas sur épreuves écrites ou orales anonymes, mais sur titres et références des candidats. Plusieurs candidatures ont été déposées et soumises à l'appréciation d'un jury d'examen, parmi lesquelles figuraient celle de la demoiselle A. S. et celle de la dame K. Il convient de relever un élément factuel déterminant dans la genèse du contentieux : la dame K. exerçait déjà, en fait, des fonctions de bibliothécaire au sein de la Bibliothèque communale depuis le 1er octobre 1976, soit antérieurement à l'ouverture officielle du concours de recrutement. De son côté, la demoiselle S. se prévalait de titres académiques et d'expériences professionnelles variées, faisant notamment état d'études d'aide documentaliste lui conférant, selon elle, des compétences élargies, ainsi que de l'occupation antérieure de divers postes de nature à attester de sa formation et de sa pratique de bibliothécaire. Le jury d'examen s'est réuni le 21 juillet 1977 afin d'examiner les dossiers des candidates et de délibérer sur leurs mérites respectifs. À l'issue de ses travaux, consignés dans un procès-verbal daté du même jour, le jury a arrêté son choix et proposé de retenir la candidature de la dame K. En conséquence de cette délibération, le Maire de Monaco a adressé à la demoiselle S., le 27 juillet 1977, une lettre l'informant que sa candidature n'avait pas été retenue à l'issue du concours. Par ailleurs, un échange épistolaire a eu lieu entre le Maire de Monaco et l'un des conseils de la candidate évincée, courrier dans lequel la requérante estimait déceler l'admission implicite, par le premier magistrat de la commune, de la supériorité de ses propres titres sur ceux de la candidate retenue. Le processus de recrutement a trouvé son aboutissement juridique formel quelques semaines plus tard. Conformément aux règles statutaires régissant le personnel de l'ordre municipal — qui réservent le pouvoir de nomination à l'autorité souveraine sur proposition de l'autorité communale —, une Ordonnance Souveraine a été prise le 16 septembre 1977, portant nomination officielle de la dame K. à l'emploi de bibliothécaire communale. S'estimant lésée par l'issue de cette procédure de sélection qu'elle jugeait biaisée par la situation préexistante de sa concurrente, la demoiselle S. a décidé de porter le différend devant la juridiction administrative suprême de la Principauté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant l'ensemble du processus l'ayant évincée au profit de sa concurrente, la demoiselle S. a introduit deux recours successifs devant le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en section administrative. Par une première requête déposée le 26 septembre 1977, la requérante a sollicité l'annulation de la décision du Maire de Monaco, portée à sa connaissance par la lettre du 27 juillet 1977 et prise sur proposition du jury d'examen, lui notifiant le rejet de sa candidature. Au soutien de ce premier pourvoi, elle invoquait un excès de pouvoir ainsi que la violation des articles 11 et suivants de l'Ordonnance Souveraine n° 421 du 28 juin 1951 constituant le statut des fonctionnaires et agents de l'Ordre municipal. Elle soutenait que ses titres et références correspondaient pleinement aux qualifications requises et surpassaient même ceux de la dame K., s'appuyant sur la lettre susmentionnée du Maire adressée à son conseil. Elle sollicitait en outre du Tribunal qu'il fasse usage des pouvoirs d'instruction que lui confère l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine modifiée du 16 avril 1963 pour ordonner toutes mesures utiles à la manifestation de la vérité. Par une seconde requête enregistrée le 28 octobre 1977, la demoiselle S. a demandé l'annulation de l'Ordonnance Souveraine du 16 septembre 1977 nommant la dame K. bibliothécaire communale. Elle demandait la jonction de cette requête avec la précédente et articulait son recours autour d'un moyen d'annulation par voie de conséquence : l'Ordonnance Souveraine ayant pour soutien nécessaire la délibération du jury et la décision du Maire, l'annulation de cette dernière devait entraîner, par ricochet, la chute de l'acte de nomination qui en constituait la suite. La défense de l'administration s'est dédoublée, compte tenu de la dualité des actes attaqués, donnant lieu à l'intervention respective du Maire de Monaco et du Ministre d'État. Dans une contre-requête du 23 novembre 1977, le Maire de Monaco a conclu, à titre principal, à l'irrecevabilité de la première requête et à l'incompétence du Tribunal Suprême, et à titre subsidiaire, à son rejet au fond. Sur le terrain de la recevabilité et de la compétence, l'autorité municipale développait une argumentation stricte fondée sur la nature de l'acte attaqué. Le Maire faisait valoir qu'il s'était borné, par sa lettre du 27 juillet 1977, à informer la candidate du résultat des délibérations du jury, étant lui-même dépourvu de toute compétence pour procéder à la nomination, laquelle relève exclusivement d'une Ordonnance Souveraine en vertu de l'article 11 de l'Ordonnance du 28 juin 1951. Dès lors, en l'absence d'une véritable « décision de l'autorité administrative » au sens de l'article 90-B 1° de la Constitution — qui supposerait un arrêté réglementaire ou individuel pris en application de l'article 46 de la loi du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale —, le Tribunal Suprême était incompétent pour connaître de la lettre litigieuse. De surcroît, le Maire opposait une fin de non-recevoir tirée de ce que la requérante ne contestait pas la régularité formelle des opérations du jury, mais uniquement l'appréciation portée par l'administration, laquelle échappe au contrôle du juge de l'excès de pouvoir sauf erreur matérielle, erreur de droit ou erreur manifeste. Dans sa réplique du 16 décembre 1977, la demoiselle S. a maintenu ses conclusions en affirmant que la lettre du Maire avait fait courir le délai de recours contentieux et que le refus de proposer sa nomination émanait bien d'une autorité administrative, rendant son action recevable. Au fond, elle déplorait de ne pas avoir eu communication du procès-verbal des résultats du concours, ce qui l'avait privée de la possibilité de vérifier le respect du principe d'égalité des chances entre les candidats. Le Ministre d'État est intervenu dans l'instance par une contre-requête déposée le 9 mars 1978, concluant au rejet de la requête dirigée contre l'Ordonnance Souveraine et à la condamnation de la requérante aux entiers dépens. Le représentant de l'État monégasque soutenait qu'il n'existait aucun lien d'indivisibilité ou de connexité entre l'Ordonnance Souveraine de nomination et la lettre du Maire, qualifiant cette dernière de « simple renseignement » dépourvu de caractère exécutoire, le Maire ne disposant que d'un pouvoir de proposition. À titre subsidiaire, il soulevait l'irrecevabilité de la seconde requête au motif qu'elle ne formulait aucun grief propre contre l'Ordonnance du 16 septembre 1977, se contentant de renvoyer à l'argumentation développée dans le premier pourvoi. Sur le fond, le Ministre d'État produisait en annexe le procès-verbal des délibérations du jury du 21 juillet 1977 et rappelait le principe selon lequel l'appréciation des mérites des candidats par un jury échappe au juge de l'excès de pouvoir, tout en affirmant que l'égalité de traitement et l'ordre de mérite avaient été scrupuleusement respectés. Ayant enfin pris connaissance du procès-verbal du jury grâce à cette production, la requérante a déposé une nouvelle réplique le 7 avril 1978. Sur la recevabilité, elle soutenait que la lettre du Maire constituait une « mesure préparatoire susceptible de faire grief » et qu'un lien de droit suffisamment étroit l'unissait à l'Ordonnance Souveraine. Sur le fond, l'examen du procès-verbal l'amenait à préciser son grief d'atteinte à l'égalité des chances : selon elle, ce document démontrait que la dame K. avait été retenue uniquement parce qu'elle exerçait déjà les fonctions de bibliothécaire depuis le 1er octobre 1976, et non en raison de la supériorité de ses titres. Le concours n'aurait ainsi servi qu'à « entériner une situation préexistante ». Par une duplique du 9 mai 1978, le Ministre d'État a persisté dans ses conclusions. Après avoir réitéré que le Maire n'avait émis qu'une proposition non décisoire, il a réfuté l'accusation de favoritisme. Il a expliqué que l'exercice antérieur des fonctions par la dame K. n'avait constitué qu'un élément d'appréciation parmi d'autres de ses capacités et de sa manière de servir, et que le procès-verbal établissait que le jury s'était bien livré à un examen comparatif et impartial des candidatures. Par ordonnances des 23 et 24 mars 1978, le Président du Tribunal Suprême a ordonné le renvoi de la cause devant la Section Administrative. Après avoir entendu le rapport du professeur Roland Drago, membre du Tribunal Suprême, les observations orales des avocats des parties (Maîtres J. Curau, E. Léandri et G.H. George) ainsi que les conclusions du Procureur Général, la haute juridiction a rendu sa décision le 27 juin 1978. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise au Tribunal Suprême soulevait deux séries de questions juridiques distinctes mais complémentaires, touchant d'une part à la morphologie du contentieux administratif des concours (la recevabilité) et, d'autre part, à l'étendue du contrôle juridictionnel sur le fond des opérations de sélection des agents publics (la légalité). En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité, le Tribunal devait déterminer comment saisir juridiquement une opération complexe de recrutement impliquant plusieurs organes (un jury d'examen, une autorité municipale investie d'un pouvoir de proposition et d'information, et le Prince Souverain détenteur du pouvoir de nomination). Plus précisément, la première question consistait à savoir si la lettre par laquelle le Maire informe un candidat que le jury n'a pas retenu sa candidature constitue un acte faisant grief susceptible de recours pour excès de pouvoir, ou un simple acte informatif préparatoire insusceptible de recours, et comment le juge doit requalifier des conclusions mal dirigées contre une telle lettre. Corrélativement, se posait la question de savoir si un candidat évincé justifie d'un intérêt et d'une qualité lui permettant d'attaquer directement l'Ordonnance Souveraine portant nomination de son concurrent victorieux, en exerçant sa critique, par voie d'exception ou d'opération complexe, contre la régularité des opérations du concours. En second lieu, sur le terrain de la légalité interne des actes attaqués, le problème juridique portait sur la conciliation entre le principe d'égalité d'accès aux emplois publics et la souveraineté d'appréciation des jurys de concours. Le Tribunal Suprême devait répondre à une double interrogation : d'une part, le fait qu'un candidat à un concours sur titres et références occupe déjà, à titre précaire ou de fait, le poste mis au concours au sein de l'administration concernée constitue-t-il, par lui-même, une rupture illégale de l'égalité des chances entre les concurrents ? D'autre part, jusqu'où le juge de l'excès de pouvoir peut-il pousser son contrôle lorsqu'un requérant soutient que ses titres sont supérieurs à ceux du candidat retenu et que le jury a commis une erreur ou un détournement en privilégiant l'expérience acquise sur le poste ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par sa grande concision et sa rigueur méthodologique, tranchant successivement la question procédurale de la jonction, les obstacles liés à la recevabilité, puis le fond du droit. Au préalable, faisant application d'une règle classique de bonne administration de la justice, le Tribunal constate que les deux requêtes présentent à juger des questions connexes et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il prononce en conséquence leur jonction afin de statuer par une seule et même décision, répondant ainsi favorablement à la demande procédurale de la requérante et écartant implicitement l'argument du Ministre d'État qui niait toute connexité entre les deux recours. **1. Une approche libérale et réaliste de la recevabilité des recours en matière de concours** Face aux fins de non-recevoir très formalistes opposées tant par le Maire de Monaco que par le Ministre d'État — qui tentaient d'enfermer la requérante dans une impasse procédurale en qualifiant la lettre du Maire de simple renseignement non décisoire tout en déclarant irrecevable le recours contre l'Ordonnance Souveraine faute de vices propres allégués contre elle —, le Tribunal Suprême adopte une démarche constructive et protectrice du droit au recours juridictionnel. Concernant la première requête dirigée formellement contre la « décision » du Maire du 27 juillet 1977, la haute juridiction opère une véritable requalification de l'objet de la demande. Elle énonce que la requête tendant à l'annulation de la lettre du Maire portant à la connaissance de la candidate les résultats du concours « doit être regardée comme dirigée contre les opérations du concours qui a eu lieu le 21 juillet 1977 ». Ce faisant, le juge monégasque refuse de s'arrêter à la lettre de l'acte d'information émanant d'une autorité incompétente pour nommer ; il saisit, derrière le véhicule informatif que constitue le courrier municipal, la réalité décisoire sous-jacente, à savoir la délibération du jury arrêtant les résultats du concours. Cette interprétation bienveillante des écritures de la requérante permet de déclarer la première requête pleinement recevable. Concernant la seconde requête dirigée contre l'Ordonnance Souveraine du 16 septembre 1977, le Tribunal Suprême consacre explicitement un principe fondamental du contentieux de la fonction publique : « les candidats à un concours sont recevables à critiquer les actes nommant leurs concurrents en contestant devant le Tribunal Suprême la régularité des opérations dudit concours ». Le juge valide ainsi la théorie des opérations complexes : l'acte final de nomination est l'aboutissement d'une chaîne d'actes successifs (ouverture du concours, délibération du jury, proposition) qui en constituent le support nécessaire. Dès lors, un candidat évincé est parfaitement recevable à attaquer l'acte de nomination d'un tiers non seulement pour des vices qui lui seraient propres, mais également en invoquant l'illégalité des opérations antérieures du concours. La seconde requête de la demoiselle S. est donc, elle aussi, déclarée recevable. **2. Un contrôle restreint de la légalité préservant la souveraineté du jury** Si le Tribunal Suprême ouvre largement son prétoire au stade de la recevabilité, il fait preuve, au stade de l'examen de la légalité des actes attaqués, d'une retenue juridictionnelle classique en refusant de se substituer au jury d'examen. Le juge répond d'abord au moyen tiré de la rupture du principe d'égalité entre les candidates. La requérante soutenait que la présence de la dame K. dans les fonctions de bibliothécaire depuis plusieurs mois faussait le jeu normal de la concurrence et transformait le concours en une simple chambre d'enregistrement d'une situation acquise. Le Tribunal écarte l'argument par une formule de principe dénuée d'ambiguïté : « la circonstance que la dame K. était déjà employée à la Bibliothèque communale ne constitue pas en elle-même une atteinte à l'égalité entre les candidates ». Le juge pose ainsi une présomption de régularité : le fait pour un agent d'être déjà en fonction (comme contractuel, auxiliaire ou faisant fonction) ne crée pas *de jure* une discrimination illégale à l'égard des candidats extérieurs lors d'un concours de recrutement. Pour que l'illégalité soit caractérisée, encore faudrait-il démontrer que cette situation de fait a conduit le jury à commettre un détournement de pouvoir ou une erreur de droit en s'abstenant de procéder à un examen réel des mérites. C'est précisément ce que vérifie le Tribunal dans un second temps, en exerçant son contrôle sur les pièces du dossier, et notamment sur le procès-verbal de la réunion du jury du 21 juillet 1977. Le juge relève « qu'il ne ressort ni du procès-verbal de la réunion du jury, ni des autres documents produits, que, pour procéder à la proposition de la dame K. comme bibliothécaire communale, le jury ait tenu compte d'autres éléments que de la valeur des titres et références des candidates ». Dès lors que le jury est resté dans le cadre légal du règlement du concours — lequel prévoyait un recrutement sur « titres et références », notion qui englobe légitimement l'expérience professionnelle acquise, fût-ce au sein même du service concerné — et qu'aucun motif étranger à la valeur des candidates n'est établi, le contrôle du juge s'arrête. Le Tribunal Suprême conclut son raisonnement en opposant un verrou juridictionnel absolu à la tentative de la requérante de faire rejuger ses diplômes par le juge : « cette appréciation n'est pas susceptible d'être discutée devant le Tribunal ». En conséquence, sans qu'il soit besoin d'ordonner les mesures d'instruction sollicitées, les deux requêtes sont rejetées au fond et les dépens sont mis à la charge de la requérante. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue le 27 juin 1978 par le Tribunal Suprême est ainsi rédigé : > « Décide : > les requêtes sont rejetées, > les dépens sont mis à la charge de la demoiselle A. S., > expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État et au Maire de Monaco. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision *Demoiselle S. c/ Maire de Monaco* du 27 juin 1978 constitue un arrêt de principe majeur du droit administratif monégasque, tant en ce qui concerne le droit processuel du contentieux de l'excès de pouvoir que le droit substantiel de la fonction publique. Rendue au rapport du professeur Roland Drago — éminent universitaire français siégeant au sein de la haute juridiction monégasque —, cette décision témoigne de l'étroite parenté conceptuelle et technique qui unit la jurisprudence administrative de la Principauté aux grands principes dégagés par le Conseil d'État français, tout en les adaptant aux spécificités institutionnelles de l'ordre juridique monégasque. **1. La consécration de la théorie des opérations complexes et la requalification bienveillante des conclusions** Sur le plan procédural, l'apport premier de l'arrêt réside dans la manière dont le Tribunal Suprême déjoue le piège de l'acte non décisoire dans lequel l'administration municipale et gouvernementale tentait d'enfermer la requérante. En droit administratif monégasque, conformément à l'article 90-B 1° de la Constitution du 17 décembre 1962 (visée dans la décision sous l'appellation d'Ordonnance Constitutionnelle du 19 décembre 1962), le recours en annulation pour excès de pouvoir n'est ouvert que contre les « décisions des diverses autorités administratives ». Or, dans l'architecture de l'Ordonnance Souveraine n° 421 du 28 juin 1951 fixant le statut des fonctionnaires municipaux, le Maire ne nomme pas les agents de ce niveau : le jury propose, le Maire transmet ou propose, et le Prince nomme par Or
# Tribunal Suprême de Monaco, 24 octobre 1972, n° 27498 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 24 octobre 1972, n° 27498 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1972/10-24-27498)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire portée devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre d'un litige relevant de la fonction publique communale, opposant le sieur M., agent ou fonctionnaire relevant du statut des fonctionnaires et agents de l'ordre municipal régi par l'Ordonnance Souveraine n° 421 du 28 juin 1951, à la Commune de Monaco. La nature exacte des fonctions exercées par le sieur M. au sein des services municipaux n'est pas précisée dans la décision. La chronologie des événements, telle qu'elle ressort des écritures respectives des parties rapportées dans les visas de la décision, débute au printemps de l'année 1971. Selon l'argumentation développée par la Commune de Monaco, le sieur M. a cessé ses fonctions de son propre chef le 23 avril 1971 au soir, agissant ainsi contrairement aux instructions données par le Maire de Monaco. Le requérant, de son côté, faisait état d'une proposition de départ à la retraite anticipée qu'il avait formulée et se considérait comme étant à la retraite lorsque la procédure disciplinaire a abouti. La municipalité contestait fermement cette analyse en relevant qu'aucune décision d'admission à la retraite n'était intervenue et que l'agent faisait toujours partie de l'administration active. Considérant que la cessation de travail du 23 avril 1971 constituait un abandon de poste au sens des articles 23 (dernier alinéa) et 60 de l'Ordonnance Souveraine n° 421 du 28 juin 1951, les autorités municipales ont engagé une action disciplinaire à l'encontre du sieur M. Cette séquence administrative a donné lieu à l'adoption de plusieurs actes par le Maire de Monaco et le Conseil communal, à savoir des délibérations et décisions en date des 29 juin 1971, 29 septembre 1971 et 3 novembre 1971. Aux termes de ces actes, et plus particulièrement à la date du 29 septembre 1971 mentionnée dans les visas, une sanction disciplinaire de rétrogradation a été prononcée à l'encontre du sieur M. pour abandon de poste. Parallèlement à ce volet disciplinaire, un différend d'ordre financier et comptable est apparu concernant la rémunération de l'intéressé pour la période postérieure au 23 avril 1971. Des décomptes mensuels de rémunération ont été établis pour les mois de mai et juin 1971, dont l'exactitude et la régularité étaient contestées par l'agent. Afin de contester ces mesures, le sieur M. a adressé un mémoire au Ministre d'État le 6 décembre 1971. Ce document visait à informer le Ministre d'État, conformément aux dispositions de l'article 157 de la loi n° 30 du 3 mai 1920 sur l'organisation municipale, de son intention d'intenter une action en justice contre la Commune de Monaco. En réponse à cette démarche, le Conseil communal, après avoir pris connaissance dudit mémoire, a adopté une nouvelle délibération le 4 janvier 1972 autorisant le Maire, en application de l'article 156 de la loi du 3 mai 1920, à représenter la commune dans l'instance susceptible d'être engagée à son encontre. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête déposée le 26 janvier 1972, le sieur M. a saisi le Tribunal Suprême de Monaco, statuant en matière administrative, d'un recours tendant à l'annulation de l'ensemble des actes précités et à la satisfaction de diverses demandes annexes. L'instruction a donné lieu à un échange nourri de mémoires : une contre-requête déposée par la Commune le 29 mars 1972, une réplique du requérant en date du 19 avril 1972, et enfin une duplique du Maire enregistrée le 19 mai 1972. Les prétentions du requérant s'articulaient autour de trois axes principaux : En premier lieu, le sieur M. demandait l'annulation des délibérations et décisions du Maire de Monaco et du Conseil communal le concernant, et notamment celles des 29 juin, 29 septembre et 3 novembre 1971, ainsi que celle du 4 janvier 1972. Au soutien de ces conclusions, il articulait plusieurs moyens de légalité externe et interne. Il soutenait tout d'abord un moyen tiré de l'erreur de fait et du défaut de base légale, affirmant n'avoir jamais commis l'abandon de poste pour lequel il avait été sanctionné, et arguant du fait qu'étant à la retraite au moment du prononcé de la sanction le 29 septembre 1971, aucune mesure disciplinaire ne pouvait légalement le frapper. Il invoquait ensuite un vice de procédure et une violation des droits de la défense, faisant valoir qu'il n'avait jamais été mis à même de présenter sa défense préalablement à la sanction. Il qualifiait dès lors la sanction d'illégale, de nulle pour excès de pouvoir et de contraire aux règles élémentaires ainsi qu'aux droits qu'il tenait du statut des fonctionnaires de l'ordre municipal. En deuxième lieu, le requérant sollicitait l'annulation des décomptes mensuels de rémunération établis pour les mois de mai et juin 1971. En troisième lieu, il formulait un ensemble de conclusions accessoires tendant à ce que le Tribunal Suprême lui donne acte de ses réserves quant à tout recours né de ces pièces comptables, ordonne que lui soient délivrés des décomptes exacts, lui donne acte de son offre de rembourser tout trop-perçu dans l'hypothèse où la date de retraite anticipée qu'il avait proposée serait retenue, et enfin condamne tout contestant aux dépens. En défense, la Commune de Monaco, représentée par son Maire, concluait au rejet de la requête, à titre principal comme étant intégralement irrecevable, et à titre subsidiaire comme étant mal fondée, tout en sollicitant la condamnation du requérant aux entiers dépens. Sur le terrain de la recevabilité, la municipalité opposait plusieurs fins de non-recevoir distinctes selon la nature des actes attaqués : Concernant les délibérations du Conseil communal, la Commune invoquait l'article 104 de la loi n° 30 du 3 mai 1920 sur l'organisation municipale, aux termes duquel l'annulation de telles délibérations doit être prononcée par le Ministre d'État en Conseil de Gouvernement, excluant ainsi un recours direct devant le juge administratif. Face à l'objection du requérant soutenant dans sa réplique qu'une telle interprétation viderait le Tribunal Suprême de tout contentieux municipal alors qu'il agissait pour la défense de son statut, le Maire répliquait dans sa duplique que cette objection était dépourvue de portée juridique et manquait en fait, l'article 104 ne retirant nullement au Tribunal Suprême la connaissance du contentieux municipal. Concernant les décomptes mensuels de rémunération, la Commune opposait une triple irrecevabilité : d'abord la tardiveté du recours en application de l'article 13 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, la requête ayant été déposée plus de deux mois après leur notification ; ensuite le défaut d'intérêt à agir du requérant, ces pièces n'étant que de simples documents comptables ; enfin l'absence de lien de connexité suffisamment étroit entre ces décomptes et les délibérations du Conseil communal. Sur le fond, à titre subsidiaire, la Commune soutenait la parfaite légalité des décisions prises. Elle faisait valoir que la cessation unilatérale des fonctions le 23 avril 1971 constituait bien l'abandon de poste prévu par les articles 23 et 60 de l'Ordonnance Souveraine n° 421 du 28 juin 1951. Sur la procédure, elle affirmait d'une part que la faute commise, d'une extrême gravité, privait l'agent du bénéfice des garanties statutaires, et d'autre part, aux termes de la duplique, que les droits essentiels de la défense avaient en tout état de cause été observés puisque le requérant avait été informé des suites disciplinaires qu'entraînerait son comportement avant l'intervention de la sanction. Elle maintenait par ailleurs que l'agent n'avait jamais été admis à la retraite. Quant à la délibération du 4 janvier 1972, elle constituait une juste application de l'article 156 de la loi du 3 mai 1920 autorisant le Maire à ester en justice, la Commune précisant au demeurant que la formalité du mémoire préalable adressé au Ministre d'État n'était exigée que pour les actions relevant de la compétence des juridictions de l'ordre judiciaire. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême par le sieur M. soulevait une série de questions préalables touchant à la compétence de la haute juridiction et aux conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir en matière administrative, lesquelles commandaient l'examen éventuel du fond du droit disciplinaire de la fonction publique communale. Le problème juridique central, qui se décomposait en trois branches correspondant aux différents chefs de conclusions de la requête, consistait à déterminer quelles sont les conditions de recevabilité d'un recours en annulation dirigé contre les actes émanant des autorités communales et les mesures d'exécution financière prises à l'égard d'un agent municipal : 1. Un agent communal est-il recevable à déférer directement au Tribunal Suprême, par la voie du recours pour excès de pouvoir, les délibérations du Conseil communal lui faisant grief, sans avoir préalablement saisi le Ministre d'État d'une demande en déclaration de nullité sur le fondement de l'article 104 de la loi n° 30 du 3 mai 1920 sur l'organisation municipale, et le mémoire préalable d'intention de plaider prévu à l'article 157 de la même loi peut-il tenir lieu de ce recours administratif préalable obligatoire ? 2. Les décomptes mensuels de rémunération délivrés à un fonctionnaire ou agent public revêtent-ils le caractère d'actes administratifs décisoires susceptibles de faire l'objet d'un recours en annulation devant le Tribunal Suprême ? 3. Le Tribunal Suprême, statuant dans le cadre du contentieux de l'annulation, a-t-il le pouvoir de connaître de conclusions non assorties de moyens ou tendant à ce qu'il soit donné acte de réserves ou d'offres de remboursement et à ce qu'il soit enjoint à l'administration de délivrer des documents comptables rectifiés ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité de la requête du sieur M. sans examiner le fond du litige disciplinaire, le Tribunal Suprême procède à une analyse rigoureuse et méthodique de la recevabilité de chacune des trois catégories de conclusions qui lui étaient soumises, accueillant ainsi les fins de non-recevoir soulevées par la Commune de Monaco ou relevées d'office au regard des règles gouvernant le contentieux administratif monégasque. #### 1. Sur l'irrecevabilité des conclusions dirigées contre les délibérations du Conseil communal Le Tribunal Suprême examine en premier lieu les conclusions tendant à l'annulation des délibérations du Conseil communal (celles des 29 juin, 29 septembre, 3 novembre 1971 et 4 janvier 1972). Pour ce faire, la haute juridiction se fonde exclusivement sur les dispositions de la loi n° 30 du 3 mai 1920 sur l'organisation municipale, texte régissant alors le fonctionnement des institutions communales et leurs rapports avec le pouvoir central (tutelle administrative). Le juge cite expressément l'article 104 de ladite loi, lequel dispose que la nullité et l'annulation des délibérations du Conseil communal « sont prononcées par le Ministre d'État en Conseil de Gouvernement ». De cette disposition législative attribuant compétence à l'autorité supérieure de l'État pour prononcer l'annulation des actes de l'assemblée délibérante municipale, le Tribunal Suprême déduit l'existence d'une procédure administrative préalable obligatoire. Le juge administratif ne peut être saisi directement d'une délibération du Conseil communal ; le requérant doit impérativement provoquer au préalable une décision du Ministre d'État en Conseil de Gouvernement. Or, vérifiant les pièces du dossier, le Tribunal constate que le sieur M. n'a pas demandé au Ministre d'État de prononcer la nullité des délibérations litigieuses. La juridiction prend soin d'analyser la portée exacte de la démarche effectuée par le requérant le 6 décembre 1971. Elle relève que le mémoire adressé à cette date au Ministre d'État tendait uniquement à l'informer, conformément à l'article 157 de la loi du 3 mai 1920, de son intention d'intenter une action contre la Commune de Monaco. Le Tribunal opère ainsi une distinction juridique stricte entre deux procédures prévues par la loi de 1920 : d'une part, la formalité du mémoire préalable d'intention de plaider (article 157), qui vise à avertir l'autorité de tutelle d'un projet d'action judiciaire contre la commune afin de permettre au Conseil communal de délibérer sur l'autorisation d'ester en justice du Maire (article 156) ; d'autre part, le recours administratif en annulation devant le Ministre d'État en Conseil de Gouvernement (article 104). Le premier ne saurait valoir exercice du second. Faute d'avoir sollicité du Ministre d'État l'annulation des délibérations, le requérant est déclaré irrecevable à présenter directement devant le Tribunal Suprême des conclusions à fin d'annulation de ces actes. On notera que bien que les visas de la requête mentionnent des conclusions dirigées contre « les délibérations et décisions de M. le Maire de Monaco et du Conseil communal », les motifs de l'arrêt, dans leur premier point, ne visent que « les conclusions tendant à l'annulation des délibérations du Conseil communal », englobant ainsi l'ensemble du bloc d'actes municipaux contestés sous le régime de l'article 104, ou rejetant implicitement le reste au titre du « surplus des conclusions ». #### 2. Sur l'irrecevabilité des conclusions dirigées contre les décomptes mensuels de rémunération En deuxième lieu, le Tribunal Suprême se penche sur les conclusions tendant à l'annulation des décomptes mensuels de rémunération des mois de mai et juin 1971. Alors que la Commune de Monaco invoquait à titre principal la forclusion (dépassement du délai de recours de deux mois prévu à l'article 13 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963) ainsi que le défaut de connexité, et qualifiait ces pièces de documents comptables pour dénier l'intérêt à agir du requérant, le Tribunal Suprême choisit de fonder sa décision d'irrecevabilité sur un motif plus radical tenant à la nature juridique même des actes attaqués. Dans un considérant d'une extrême concision, la haute juridiction affirme « que ces décomptes ne constituent pas des décisions susceptibles de recours devant le Tribunal Suprême ». En statuant ainsi, le juge administratif applique la théorie classique de l'acte faisant grief. Un recours pour excès de pouvoir n'est recevable que s'il est dirigé contre un acte administratif décisoire, c'est-à-dire une manifestation de volonté de l'administration destinée à produire des effets de droit et à modifier l'ordonnancement juridique. Les décomptes mensuels de rémunération (ou bulletins de paie) ne sont que de simples actes préparatoires, déclaratifs ou de pure exécution comptable. Ils se bornent à constater et à liquider en chiffres la situation pécuniaire de l'agent résultant de décisions antérieures (telles que la décision de retenue sur traitement pour absence de service fait ou la rétrogradation). N'ayant pas par eux-mêmes le caractère de décisions exécutoires, ils ne peuvent faire l'objet d'un recours en annulation. Ce motif d'irrecevabilité, touchant à la compétence même du juge de l'excès de pouvoir au regard de la nature de l'acte, dispense le Tribunal d'examiner la question de la tardiveté de la requête ou celle de la connexité. #### 3. Sur l'irrecevabilité du surplus des conclusions En troisième et dernier lieu, le Tribunal Suprême regroupe sous l'intitulé « Sur le surplus des conclusions de la requête » l'ensemble des autres demandes formulées par le sieur M. (demandes de « donner acte » de ses réserves et de son offre de remboursement, demande de délivrance de décomptes exacts, et éventuellement les conclusions visant des décisions du Maire non précisées). Le Tribunal écarte ces conclusions par un double motif alternatif : il juge « que ces conclusions ne sont assorties d'aucun moyen ou qu'elles demandent au Tribunal Suprême d'adresser des injonctions à l'Administration, et qu'elles sont par suite irrecevables ». D'une part, la juridiction rappelle une règle fondamentale de la procédure contentieuse : toute conclusion soumise au juge doit être articulée et soutenue par des moyens de droit et de fait permettant d'en apprécier le bien-fondé. Des conclusions dépourvues de tout moyen sont irrecevables. D'autre part, le Tribunal fait application du principe traditionnel du contentieux administratif de l'excès de pouvoir selon lequel le juge de l'annulation ne peut adresser d'injonctions à l'administration, ni se substituer à l'autorité administrative active. Demander au Tribunal d'ordonner la délivrance de décomptes de rémunération exacts excède les pouvoirs du juge de la légalité, dont l'office se limite à annuler ou à valider les actes qui lui sont déférés. De même, les demandes tendant à ce qu'il soit « donné acte » de réserves ou d'offres ne constituent pas des conclusions recevables devant le juge de l'excès de pouvoir. En conséquence de cette triple irrecevabilité, la requête est intégralement rejetée et les dépens sont mis à la charge du requérant. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue le 24 octobre 1972 par le Tribunal Suprême est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > La requête est rejetée comme irrecevable ; > Les dépens sont mis à la charge du sieur M. ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *sieur M. c/ Commune de Monaco* rendu le 24 octobre 1972 constitue une décision de principe majeure dans l'édifice du droit du contentieux administratif monégasque. Rendu au rapport du professeur Louis Trotabas, éminent publiciste français siégeant au sein de la haute juridiction monégasque, et après les observations de Maître George, avocat aux Conseils, cet arrêt témoigne de la structuration rigoureuse du recours pour excès de pouvoir en Principauté, dans la décennie ayant suivi la promulgation de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 et de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. L'intérêt doctrinal et jurisprudentiel de cette décision réside dans la clarification qu'elle opère sur trois mécanismes fondamentaux du droit administratif processuel, révélant une parenté conceptuelle manifeste avec le droit administratif français tout en respectant scrupuleusement la spécificité des textes législatifs et constitutionnels monégasques. #### 1. L'articulation entre la tutelle administrative sur la Commune et la compétence du juge de l'excès de pouvoir Le premier apport fondamental de la décision concerne le régime contentieux des délibérations du Conseil communal sous l'empire de la loi n° 30 du 3 mai 1920 sur l'organisation municipale. Aux termes de l'article 90-B-1° de la Constitution du 17 décembre 1962 (visée par l'arrêt à travers les articles 89 à 92), le Tribunal Suprême statue souverainement, en matière administrative, sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des lois. Le Conseil communal et le Maire étant incontestablement
Compétence Contentieux constitutionnel - Disposition législative - Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Droits et libertés constitutionnels Constitution, Titre III - Inviolabilité du domicile (art. 21) - Prescription applicable aux locaux professionnels - Loi n° 1165, du 23 décembre 1993, modifiée, relative à la protection des informations nominatives (art. 18) - Pouvoirs d'investigation dépourvus de garanties - Atteinte disproportionnée à la prescription constitutionnelle - Disposition législative non conforme à la Constitution Recours pour excès de pouvoir Loi n° 1165 du 23 décembre 1993, modifiée, relative à la protection des informations nominatives (art. 19 et art. 2-11) - Décision d'une autorité administrative - Décision du Président de la Commission de contrôle des informations nominatives - Avertissement et mise en demeure cumulés consécutivement à une procédure d'investigation - Violation de la disposition législative (oui) - Publication d'une décision individuelle - Violation de la disposition législative (oui) Procédure Procédure d'investigation dans des locaux à usage professionnel - Respect du principe des droits de la défense (non) - Respect du caractère contradictoire de la procédure (non) - Respect du caractère impartial de la décision (non) - Décision administrative de sanction illégale (oui)
# Tribunal Suprême de Monaco, 27 juin 1986, n° 25053 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 27 juin 1986, n° 25053 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1986/06-27-25053)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de l'application de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 et concerne plus particulièrement les modalités de prolongation du certificat de domicile délivré par les autorités monégasques aux ressortissants français établis sur le territoire princier avant la date charnière fixée par cet accord bilatéral. En l'espèce, le sieur L. T. s'était vu délivrer pour la première fois un certificat de domicile le 28 septembre 1966. Conformément au mécanisme conventionnel prévoyant un examen périodique de la situation des bénéficiaires, ce document administratif avait fait l'objet de renouvellements successifs par périodes triennales. Le requérant avait ainsi obtenu la prolongation de son titre à six reprises jusqu'à la date d'échéance du 29 septembre 1984. Parallèlement à son installation à Monaco, où il disposait d'un appartement dans lequel étaient censées vivre six personnes — à savoir le requérant lui-même, son épouse, sa fille, son gendre ainsi que leurs deux enfants —, le sieur L. T. possédait également, depuis l'année 1969, une résidence secondaire située sur le territoire français, dans la commune limitrophe d'Èze-sur-Mer. Au sein de cette villa française, l'intéressé s'était réservé l'usage du second étage, lequel était par ailleurs affecté, durant la saison hivernale, au logement de sa mère et de sa belle-mère, toutes deux âgées. À l'approche de l'échéance du 29 septembre 1984, le sieur L. T. a sollicité pour la sixième fois auprès de l'administration monégasque le renouvellement de son certificat de domicile. L'instruction de cette demande a donné lieu à des vérifications administratives impliquant les services des deux États parties à la Convention de 1963. D'une part, la Sûreté Publique Monégasque a établi un rapport en date du 7 septembre 1984 indiquant que, selon les renseignements recueillis, l'intéressé demeurait principalement à Èze-sur-Mer. D'autre part, les autorités françaises, par l'intermédiaire de la Brigade de contrôle et de recherches de la Direction des Services Fiscaux de Nice, ont procédé à une enquête administrative et dressé, le 21 novembre 1984, un relevé comparatif relatif aux consommations d'énergie enregistrées dans l'appartement monégasque et dans la villa située en France. Se fondant sur ces éléments, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a, par une décision initiale en date du 22 juillet 1985, opposé un refus à la demande de prolongation du certificat de domicile présentée par le sieur L. T. L'autorité administrative a motivé ce rejet en relevant que les explications fournies par le demandeur ne constituaient pas une preuve suffisante de sa résidence habituelle et continue en Principauté, et que l'enquête diligentée par l'administration fiscale française faisait au contraire ressortir que l'intéressé résidait de façon habituelle sur le territoire de la commune d'Èze-sur-Mer. Contestant cette appréciation de sa situation personnelle et matérielle, le sieur L. T. a formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait de cette décision défavorable et la délivrance du renouvellement sollicité. Toutefois, par une décision en date du 7 novembre 1985, le Ministre d'État a rejeté ce recours gracieux et confirmé son refus initial de renouvellement, en opposant au requérant le motif selon lequel « aucun élément de preuve tendant à infirmer les conclusions des enquêtes » précédentes n'avait été apporté au soutien de sa démarche. C'est dans ces circonstances que le sieur L. T. a résolu de porter le différend devant la juridiction suprême de l'ordre administratif monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée le 26 décembre 1985, le sieur L. T. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant, à titre principal, à ce qu'il plaise à la haute juridiction de le déclarer fondé à obtenir le renouvellement de son certificat de domicile dans les conditions prévues par l'article 22-3 (cité également comme l'article 23-3 dans les motifs de la décision) de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963 et, par voie de conséquence, d'annuler la décision confirmative de refus prise par le Ministre d'État le 7 novembre 1985. À titre subsidiaire, le requérant sollicitait du Tribunal qu'il ordonne toutes enquêtes complémentaires et contradictoires utiles à la résolution du litige. Au soutien de sa requête introductive d'instance, le sieur L. T. faisait valoir qu'il rapportait la preuve effective de l'établissement de sa résidence habituelle à Monaco à la date critique du 29 septembre 1984. Il produisait à cet effet divers éléments matériels, consistant notamment en des relevés de consommation d'électricité, de gaz, d'eau et de téléphone, ainsi que des témoignages émanant de voisins et de parents. Il soutenait que ces pièces démontraient qu'il ne séjournait pas à titre principal à Èze-sur-Mer, affirmant que ses propres séjours dans cette résidence secondaire n'excédaient pas une période maximale de trois mois par an. En outre, sur le terrain procédural et du respect des droits de la défense, le requérant déplorait que le refus opposé par l'administration de lui communiquer les documents d'enquête ayant motivé le rejet de sa demande l'ait empêché d'être pleinement en mesure d'assurer la défense de ses intérêts. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 6 mars 1986 concluant au rejet pur et simple du recours. L'administration monégasque rappelait tout d'abord qu'aux termes des stipulations conventionnelles applicables, la charge de la preuve du maintien de la résidence à Monaco incombe exclusivement au détenteur du certificat qui en sollicite le renouvellement. Définissant la résidence habituelle, au regard du droit en vigueur dans la Principauté, comme le lieu où la personne habite normalement et où elle est effectivement et principalement présente, le Ministre d'État soutenait que les pièces versées aux débats par le requérant étaient loin d'être probantes, tant s'agissant des attestations et témoignages que des relevés de consommation. L'autorité administrative insistait particulièrement sur le rapprochement des consommations d'énergie entre les deux logements : elle faisait observer que les consommations afférentes à l'appartement monégasque apparaissaient assez faibles au regard du fait que six personnes étaient censées y vivre, tandis que le rapport de la Sûreté Publique du 7 septembre 1984 confirmait une demeure principale à Èze-sur-Mer. Dans son mémoire en réplique daté du 27 mars 1986, le sieur L. T. a développé une argumentation juridique et factuelle plus détaillée pour contester les motifs de la contre-requête. Sur le plan de l'interprétation juridique, il relevait que la Convention du 18 mai 1963 ne comporte aucune définition propre de la notion de résidence habituelle en Principauté ; il en déduisait qu'il convenait de se référer tant à la Convention franco-monégasque du 1er avril 1950 sur les droits de succession qu'aux dispositions du Code civil monégasque, textes qui définissent le domicile comme étant le lieu du principal établissement. Sur le plan factuel, le requérant s'attachait à déconstruire l'analyse comparative des consommations d'énergie sur laquelle reposait essentiellement le refus administratif. Il expliquait que les distorsions relevées en matière de consommation électrique résultaient de modes de chauffage distincts : l'appartement monégasque était chauffé essentiellement au moyen d'appareils à gaz butane, alors que la villa française était équipée exclusivement de chauffages électriques, dont la consommation se trouvait fortement accrue durant l'hiver en raison de l'occupation du second étage par ses deux parentes âgées. De surcroît, le requérant soutenait que le relevé établi le 21 novembre 1984 par la Brigade de contrôle et de recherches de la Direction des Services Fiscaux de Nice comportait plusieurs erreurs matérielles, dont la rectification, opérée grâce aux justificatifs annexés à sa réplique, permettait de rétablir une juste appréciation de la réalité des faits, confortée par de nouveaux témoignages attestant du caractère épisodique de ses séjours en France. Le requérant a complété son argumentation par un additif au mémoire en réplique, déposé le 10 avril 1986, afin d'invoquer l'intervention d'un texte nouveau : l'Ordonnance Souveraine n° 8566 du 28 mars 1986 réglementant la délivrance des certificats de résidence. Selon lui, cette ordonnance venait éclairer en droit interne monégasque la définition de la résidence habituelle en visant expressément les critères de la durée de séjour, du centre des activités ainsi que la production de factures d'électricité, d'eau et de téléphone relatives à l'année écoulée. Par une duplique enregistrée le 30 avril 1986, le Ministre d'État a persisté dans ses conclusions de rejet. Il a répliqué que la résidence habituelle, en l'absence de définition légale, constitue une question de pur fait impliquant l'appréciation objective d'une situation déterminée, et que l'Ordonnance Souveraine n° 8566 a pour seul effet d'énoncer les formalités à accomplir et les pièces à produire sans modifier la nature de cette appréciation. Sur le grief tiré du défaut de communication des pièces, l'administration a opposé qu'aucune disposition légale ne prévoit que les renseignements recueillis par ses services doivent faire l'objet d'une communication à l'administré. Enfin, sur le terrain probatoire, le Ministre d'État a maintenu que les témoignages produits étaient dépourvus de valeur d'éléments objectifs de preuve et que l'état comparatif des relevés de consommation d'énergie demeurait des plus significatifs, même après prise en compte des rectifications avancées par le requérant. La cause ayant été renvoyée devant le Tribunal Suprême réuni en Assemblée plénière et statuant en matière administrative par une ordonnance présidentielle, l'affaire a été appelée à l'audience où ont été entendus le rapport de Monsieur Maurice Torrelli, membre suppléant, les observations orales de Maître A. Boudy et de Maître Jean-Charles Marquet, ainsi que les conclusions de Madame le Procureur Général. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumis à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une question fondamentale touchant à l'articulation entre le droit conventionnel fiscal, le régime de la preuve devant le juge administratif et l'étendue du contrôle juridictionnel exercé sur les décisions de police administrative et fiscale relatives à l'établissement des personnes. Plus précisément, le problème de droit pouvait se décomposer en deux interrogations complémentaires : En premier lieu, comment doit s'apprécier la notion de « résidence à Monaco » au sens des stipulations de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963 relatives à la prolongation du certificat de domicile, et selon quelles modalités probatoires le détenteur d'un tel certificat peut-il établir la réalité de cette résidence face aux contestations de l'administration ? En second lieu, lorsque le requérant produit un ensemble d'éléments justificatifs destinés à prouver sa résidence en Principauté et que le Ministre d'État oppose un refus de renouvellement motivé par une référence générale aux conclusions d'enquêtes administratives — notamment une enquête de l'administration fiscale française — non versées aux débats ou insuffisamment explicitées, le juge de l'excès de pouvoir est-il en mesure d'exercer son contrôle sur l'exactitude matérielle des faits, ou doit-il faire usage de ses pouvoirs d'instruction pour contraindre l'administration à produire les pièces fondant sa décision ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à ces questions, le Tribunal Suprême développe un raisonnement rigoureux et progressif, structuré en cinq considérants qui posent successivement le cadre normatif, le rappel factuel et procédural du litige, la qualification juridique de la notion litigieuse, la censure méthodologique de l'insuffisance de motivation au regard du contrôle juridictionnel, et enfin le fondement textuel de la mesure avant dire droit ordonnée. Tout d'abord, la haute juridiction fixe le cadre juridique applicable en se référant expressément au texte international régissant la matière. Le Tribunal relève qu'aux termes de l'article 23-3 (visé dans les mémoires des parties sous le numéro 22-3) de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963, il appartient à chaque détenteur d'un certificat de domicile « d'en faire prolonger la durée par l'administration monégasque en apportant la preuve de sa résidence à Monaco ». Par ce premier considérant, le juge confirme d'emblée la thèse de l'administration quant à la dévolution de la charge de la preuve : le renouvellement du certificat n'est pas un droit automatique acquis par l'effet des prolongations antérieures ; c'est à l'administré qui sollicite le maintien de ce statut dérogatoire qu'incombe le fardeau probatoire initial. Ensuite, dans son deuxième considérant, le Tribunal Suprême procède à l'analyse de la séquence administrative ayant conduit à la décision attaquée. Il rappelle que le sieur L. T., titulaire du certificat depuis le 28 septembre 1966, en sollicitait pour la sixième fois le renouvellement en 1984. Surtout, le juge s'attache à relever avec précision les motifs invoqués par le Ministre d'État dans ses deux décisions successives : d'une part, la décision initiale du 22 juillet 1985 reposait sur le double motif que les explications du demandeur ne prouvaient pas sa résidence habituelle et continue en Principauté et que l'enquête réalisée par l'administration fiscale française faisait ressortir une résidence habituelle à Èze-sur-Mer ; d'autre part, la décision du 7 novembre 1985, intervenue sur recours gracieux, s'est bornée à confirmer ce refus en affirmant qu'« aucun élément de preuve tendant à infirmer les conclusions des enquêtes » précédentes n'avait été apporté. Le troisième considérant constitue la clé de voûte théorique de la décision quant à la définition de la notion litigieuse. Écartant implicitement la tentative du requérant qui cherchait à rattacher la résidence habituelle à la notion civiliste de domicile entendu comme le principal établissement (par référence au Code civil ou à la Convention du 1er avril 1950), le Tribunal Suprême consacre l'analyse selon laquelle « l'appréciation de sa résidence habituelle est une question de pur fait qui doit être examinée au vu d'un ensemble d'indices précis et concordants ». Ce faisant, le juge administratif suprême adopte une approche résolument réaliste et concrète : la résidence ne se déduit pas d'une qualification abstraite ou formelle, mais résulte de la convergence d'éléments matériels objectifs soumis à l'appréciation souveraine du juge du fond. C'est précisément dans la mise en œuvre de cette méthode du faisceau d'indices que le raisonnement du Tribunal bascule, au quatrième considérant, vers une critique directe de la posture adoptée par l'administration. Le juge observe que le requérant a effectivement fourni des éléments de preuve au soutien de sa demande. Or, face à ces productions détaillées (relevés de consommation, explications techniques sur les modes de chauffage, rectifications d'erreurs matérielles, témoignages), le Ministre d'État a motivé sa décision « en termes trop imprécis pour permettre au Tribunal d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée et de vérifier si, compte tenu des éléments de preuve présentés par le requérant, cette décision n'est pas entachée d'inexactitude matérielle ». Ce considérant est capital à double titre : 1. Il affirme sans ambiguïté que le Tribunal Suprême, statuant en matière de recours en annulation, exerce un contrôle entier sur la matérialité des faits (« vérifier si [...] cette décision n'est pas entachée d'inexactitude matérielle »). 2. Il opère un glissement de la charge probatoire sur le terrain contentieux : dès lors que le requérant a produit des éléments sérieux et circonstanciés, l'administration ne peut plus se retrancher derrière une motivation laconique ou par simple référence à des enquêtes non produites ; une telle imprécision fait obstacle à l'office même du juge de la légalité. Enfin, dans son cinquième et dernier considérant, le Tribunal Suprême tire les conséquences procédurales de cette impossibilité momentanée d'exercer son contrôle. Plutôt que d'annuler immédiatement la décision pour défaut de base légale ou insuffisance de motivation, le juge choisit de recourir aux pouvoirs inquisitoriaux que lui confère son statut organique. Il vise ainsi l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963, modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, texte qui habilite la juridiction, avant de statuer au fond, à « ordonner toutes les mesures d'instruction qu'il juge utiles à la manifestation de la vérité ». En mobilisant cette disposition, le Tribunal met en demeure le Ministre d'État de verser au débat contradictoire les pièces administratives sur lesquelles il a fondé son refus, et tout particulièrement l'enquête de l'administration fiscale française mentionnée dans la décision initiale du 22 juillet 1985. ### C. Le dispositif Par ces motifs, le Tribunal Suprême rend une décision avant dire droit dont le dispositif est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai de trois mois à compter de la notification de la présente décision, tous documents susceptibles d'établir la conviction du Tribunal sur le défaut de résidence habituelle en Principauté du sieur T. à la date du 29 septembre 1984 et, notamment, à produire l'enquête de l'Administration fiscale française, invoquée dans sa lettre au requérant en date du 22 juillet 1985, > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. > Les dépens sont réservés. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême le 27 juin 1986 revêt une importance majeure dans la jurisprudence administrative monégasque, tant au regard du droit matériel des conventions fiscales que du droit processuel gouvernant le contentieux de l'annulation. Son analyse à la lumière des seuls éléments contenus dans l'arrêt permet de dégager plusieurs apports fondamentaux concernant l'office du juge et la dialectique de la preuve. #### 1. L'autonomie et le réalisme de la notion de « résidence habituelle » en droit conventionnel franco-monégasque Sur le fond du droit, l'arrêt tranche une controverse méthodologique essentielle relative à l'interprétation de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963. Dans ses écritures, le requérant tentait d'opérer un rapprochement systémique entre différents instruments juridiques pour combler le silence de la Convention de 1963 quant à la définition de la résidence. Il soutenait qu'à défaut de définition expresse dans le texte de 1963, il convenait de se référer à la Convention du 1er avril 1950 sur les droits de succession ainsi qu'au Code civil monégasque, lesquels retiennent la notion de « principal établissement » pour caractériser le domicile. Il tentait également de tirer argument de la publication, en cours d'instance, de l'Ordonnance Souveraine n° 8566 du 28 mars 1986 réglementant la délivrance des certificats de résidence, qui mentionne la durée de séjour, le centre des activités et la production de factures de fluides. Le Tribunal Suprême refuse d'entrer dans cette logique de renvoi à des définitions légales ou conventionnelles extrinsèques. En jugeant que « l'appréciation de sa résidence habituelle est une question de pur fait qui doit être examinée au vu d'un ensemble d'indices précis et concordants », la haute juridiction consacre l'autonomie de la notion de résidence habituelle et son caractère purement factuel. Cette solution appelle deux observations : * D'une part, le juge valide l'approche défendue sur ce point précis par le Ministre d'État dans sa duplique, selon laquelle la résidence habituelle
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 23 février 1995, n° 26343 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 23 février 1995, n° 26343 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1995/02-23-26343)) ## Faits et procédure Par marché du 18 mai 1987, l'État de Monaco confie à la société anonyme monégasque Établissements J. D. les travaux du lot n° 2 (gros-œuvre et maçonnerie) de l'opération d'aménagement du cimetière de Monaco, moyennant un prix global et forfaitaire de 2 632 651,90 francs toutes taxes comprises. Par jugement du 28 juillet 1987, le tribunal constate l'état de cessation des paiements de la société, puis une liquidation des biens est prononcée le 9 octobre 1987. Par exploit du 25 mars 1992, R. O., syndic de la liquidation, assigne l'État devant le Tribunal de Première Instance en paiement de 458 081,43 francs, montant des travaux réalisés par la société, avec intérêts au taux légal à compter du 4 janvier 1988, date de la mise en demeure. Le syndic expose que l'État ne contestait pas ce montant mais entendait le compenser avec sa créance indemnitaire de 53 067,44 francs, au titre de pénalités de retard et de la reprise des malfaçons, ce qui réduirait sa dette à 405 014 francs. Il répond que l'État avait produit au passif de la liquidation, à titre chirographaire, pour un franc à titre provisionnel, puis avait renoncé à sa demande, ce qui avait entraîné une radiation définitive par jugement du 29 juin 1989, devenu définitif. L'État ne pouvait donc plus se prévaloir d'une créance indemnitaire. L'État soulève l'incompétence d'attribution du tribunal, « comme saisi en tant que Tribunal de la procédure collective, statuant en matière commerciale », en réservant ses conclusions au fond. Il soutient que le marché du 18 mai 1987 constitue un contrat administratif régi par l'Ordonnance n° 2097 du 23 octobre 1959 réglementant les marchés de l'État. Le litige relèverait donc de la juridiction administrative, statuant selon le droit administratif, et non des juridictions judiciaires statuant selon le droit commercial. ## Question de droit La question posée était de savoir si un litige relatif à l'application et à l'exécution d'un marché de travaux publics conclu par l'État relève de la compétence du Tribunal de Première Instance, saisi comme juridiction de droit commun en matière administrative, ou si, comme l'soutenait l'État, il ressortit à une autre juridiction en raison du cadre de la procédure collective. Le tribunal devait donc répondre à deux interrogations connexes : d'une part, déterminer la nature du litige au regard de son objet (le contrat) plutôt que de son cadre procédural (la liquidation des biens) ; d'autre part, identifier le fondement de compétence applicable. ## Solution et dispositif Le tribunal retient la compétence du Tribunal de Première Instance. Il relève que les parties sont liées par un marché de travaux publics, les travaux immobiliers ayant été exécutés pour le compte de l'État, maître de l'ouvrage, sur un bâtiment dépendant du domaine public communal. Il fonde sa solution sur les « dispositions concordantes » de l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 portant organisation judiciaire et de l'article 21-2° du Code de procédure civile. Il en déduit que le Tribunal de Première Instance connaît, en premier ressort, de toutes les actions que la Constitution ou la loi n'attribuent pas expressément au Tribunal Suprême ou à une autre juridiction. Le litige, « né des difficultés relatives à l'
# Tribunal Suprême de Monaco, 15 avril 2011, n° 16816 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 avril 2011, n° 16816 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2011/04-15-16816)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière du droit des étrangers et, plus spécifiquement, du contentieux des mesures administratives de police affectant le droit au séjour sur le territoire monégasque. La situation personnelle du requérant présente une particularité temporelle et géographique notable au regard du droit du séjour. Monsieur l. SA. est un ressortissant de nationalité mauricienne. Toutefois, les mentions de la décision indiquent qu'il est né le 28 octobre 1983 à Monaco et qu'il demeurait et était domicilié sur le territoire de la Principauté (X1 à Monaco, 98000) au moment du déclenchement de la procédure administrative. À la fin de l'année 2008, l'intéressé, alors âgé de vingt-cinq ans, disposait d'une autorisation de résider au sein de la Principauté, bien que la nature exacte de son titre de séjour ou la date de sa délivrance initiale ne soient pas précisées dans la décision. Le 30 décembre 2008, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a adopté une décision administrative individuelle, matérialisée sous la forme d'une note référencée sous le numéro 2008-23204. Aux termes de cet acte, l'autorité administrative a prononcé le retrait de l'autorisation de séjourner de l'intéressé, en décidant qu'il n'était plus autorisé à résider en Principauté de Monaco. Cette décision du 30 décembre 2008 n'a pas fait l'objet d'une exécution ou d'une communication immédiate à la date de sa signature. Elle a été formellement notifiée à Monsieur l. SA. près de trois mois plus tard, le 20 mars 2009. La notification informait expressément le ressortissant mauricien « qu'il n'est plus autorisé à résider en Principauté à compter de ce jour ». La teneur exacte des griefs ou des faits reprochés à Monsieur l. SA. par l'administration pour justifier cette mesure d'éviction du territoire n'est pas précisée dans la décision commentée, cette dernière se référant uniquement, de manière générique, aux « faits invoqués au soutien de la décision attaquée » sans en dévoiler la substance matérielle. Entendant contester cette mesure privative de son droit au séjour dans son pays de naissance et de domicile, Monsieur l. SA. a préalablement exercé un recours administratif. Il a ainsi saisi le Ministre d'État d'un recours gracieux (la date d'introduction de ce recours gracieux n'est pas précisée dans la décision). Ce recours administratif préalable a toutefois fait l'objet d'une décision expresse de rejet de la part du Ministre d'État, matérialisée par une lettre recommandée avec demande d'avis de réception en date du 15 juin 2009. C'est à la suite de ce refus de l'autorité supérieure de rapporter ou d'annuler l'acte du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur que le différend s'est noué sur le terrain juridictionnel. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au maintien de la mesure de retrait de son autorisation de résider, Monsieur l. SA. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours contentieux. Sa requête a été enregistrée au Greffe Général le 31 juillet 2009, sous le numéro de rôle TS 2009-17. Représenté et défendu par Maître Frank Michel, Avocat-Défenseur près la Cour d'appel de Monaco, le requérant a formé un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation, d'une part, de la décision initiale prise par le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur le 30 décembre 2008 et notifiée le 20 mars 2009, et, d'autre part, de la décision du Ministre d'État du 15 juin 2009 rejetant son recours gracieux. Si le détail de l'argumentation juridique déployée dans la requête introductive d'instance n'est pas intégralement reproduit dans l'arrêt (l'existence d'« autres moyens de la requête » étant simplement mentionnée par le juge), les visas de la décision permettent d'identifier les textes invoqués ou applicables au litige : l'article 90 B de la Constitution relatif à la compétence du Tribunal Suprême en matière administrative, l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, ainsi que la loi n° 1312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. La contestation portait par ailleurs de manière centrale sur le bien-fondé matériel de la mesure et la réalité des faits allégués par l'administration. En défense, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco, représenté par Maître Christophe Sosso, Avocat-Défenseur près la Cour d'appel de Monaco, et plaidant par la SCP Piwnica-Molinié, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, concluait au rejet de la requête (le détail des moyens de défense de l'État n'est pas précisé dans la décision, au-delà des éléments relatifs à la production des pièces). L'instruction de l'affaire devant le Tribunal Suprême a connu plusieurs étapes procédurales significatives qui témoignent du rôle actif de la juridiction dans la conduite de l'instance et la recherche des éléments de preuve : 1. Dans un premier temps, une ordonnance du Président du Tribunal Suprême avait été prise le 10 août 2009 (son objet exact n'est pas précisé dans la décision, mais il s'agissait vraisemblablement d'une désignation initiale de rapporteur). Cette ordonnance a été rapportée par une nouvelle ordonnance présidentielle du 26 janvier 2010, laquelle a désigné Monsieur José Savoye, Membre titulaire, en qualité de rapporteur. Il convient de noter une particularité dans le texte même de la décision : alors que les visas et les mentions de l'audience indiquent que Monsieur José Savoye a été désigné rapporteur et a été entendu en son rapport, la formule finale de composition de la juridiction mentionne « Monsieur Didier Linotte, rapporteur ». 2. Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême a estimé que le dossier qui lui était soumis ne lui permettait pas de statuer en l'état, faute de disposer de l'instrumentum même de l'acte administratif initial ou des éléments l'entourant. Faisant usage de ses pouvoirs d'instruction, la haute juridiction a rendu une décision avant dire droit le 4 octobre 2010. Par cette décision préparatoire, le Tribunal Suprême a formellement invité le Ministre d'État à produire, dans le délai d'un mois, la note n° 2008-23204 par laquelle le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur avait décidé que Monsieur l. SA. n'était plus autorisé à résider en Principauté de Monaco. Le Tribunal vise d'ailleurs expressément dans son arrêt final « l'exposé des motifs de la décision avant dire droit précitée en date du 4 octobre 2010 ». 3. Déférant à cette mesure d'instruction, le Ministre d'État a déposé un mémoire enregistré au Greffe Général du Tribunal Suprême le 28 octobre 2010, soit dans le délai d'un mois qui lui avait été imparti, par lequel il produisait la décision n° 2008-23204 du 30 décembre 2008. 4. L'instruction étant arrivée à son terme, le Président du Tribunal Suprême a, par ordonnance du 21 février 2011, renvoyé la cause à l'audience du 4 avril 2011. Lors de l'audience du 4 avril 2011, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière, a entendu le rapport de Monsieur José Savoye, les plaidoiries de Maître Frank Michel pour le requérant et de Maître Molinié pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions du Ministère public. La décision a été lue en audience publique le 15 avril 2011. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La question de droit soumise à l'examen du Tribunal Suprême s'articulait autour des conditions de légalité interne d'une mesure de police des étrangers et, plus particulièrement, du régime de la charge et de l'administration de la preuve devant le juge de l'excès de pouvoir. Le problème juridique central consistait à déterminer si l'autorité administrative monégasque (en l'espèce, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur, confirmé sur recours gracieux par le Ministre d'État) peut légalement prononcer le retrait de l'autorisation de résider d'un ressortissant étranger sur le fondement de faits dont elle se prévaut, lorsque, à l'occasion de la contestation juridictionnelle de cette mesure et malgré une mesure d'instruction ordonnée par le juge, l'administration ne rapporte pas la preuve de l'existence matérielle desdits faits. En d'autres termes, dans quelle mesure le défaut de preuve par l'administration de la matérialité des faits invoqués au soutien d'une décision de retrait de titre de séjour affecte-t-il la légalité de cet acte administratif individuel dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir fondé sur l'article 90 B de la Constitution ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement adopté par le Tribunal Suprême dans sa décision du 15 avril 2011 se caractérise par une extrême concision formelle, typique de la tradition rédactionnelle des juridictions administratives suprêmes d'inspiration francophone, mais qui recèle une densité juridique majeure quant à l'office du juge administratif monégasque. En premier lieu, le juge opère une sélection stricte parmi les moyens soulevés par le requérant, en faisant application du principe de l'économie des moyens. Cette démarche méthodologique est explicitée par la formule liminaire précédant l'unique considérant de la décision : « Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête ». Les visas de l'arrêt laissent entrevoir que le débat contentieux aurait pu porter sur des questions de légalité externe, notamment au regard de la loi n° 1312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, expressément visée par le Tribunal. Néanmoins, le juge de l'excès de pouvoir choisit de délaisser les éventuels vices de forme ou de procédure, ainsi que les autres moyens de légalité interne, pour fonder exclusivement son annulation sur le terrain le plus radical du contrôle de la légalité interne : le contrôle de l'exactitude matérielle des faits à travers le prisme de la preuve. En deuxième lieu, la motivation du Tribunal Suprême s'articule de manière indissociable avec la procédure d'instruction menée en amont, et singulièrement avec la décision avant dire droit du 4 octobre 2010. Le juge ne se contente pas de lire la décision attaquée à la lumière des seules affirmations des parties ; il intègre dans son raisonnement les résultats de la mesure d'instruction qu'il a lui-même ordonnée. En visant non seulement la décision avant dire droit du 4 octobre 2010, mais également et spécifiquement « l'exposé des motifs de la décision avant dire droit précitée », ainsi que le mémoire du Ministre d'État du 28 octobre 2010 produisant la note n° 2008-23204 du 30 décembre 2008, le Tribunal Suprême établit un lien logique direct entre l'exigence probatoire formulée en cours d'instance et le constat d'échec probatoire dressé dans l'arrêt définitif. Il ressort de cet enchaînement procédural que, si le Ministre d'État a bien satisfait formellement à l'invitation du Tribunal en produisant le document administratif réclamé (la note n° 2008-23204 du 30 décembre 2008), cette production documentaire n'a pas suffi à établir la réalité matérielle des motifs de fait sur lesquels reposait l'acte. L'administration a produit l'acte et ses motifs allégués, mais elle n'a pas fourni les éléments probatoires corroborant la véracité de ces motifs. En troisième lieu, le Tribunal Suprême énonce son constat souverain dans un considérant unique, rédigé en des termes dépourvus de toute ambiguïté : « Considérant que la preuve des faits invoqués au soutien de la décision attaquée aux termes de laquelle Monsieur l. SA., de nationalité mauricienne, "n'était plus autorisé à résider à Monaco" n'est pas rapportée. » Par ce motif lapidaire, la haute juridiction consacre plusieurs principes directeurs du contentieux administratif monégasque : 1. Tout acte administratif individuel défavorable, tel qu'un retrait d'autorisation de séjour régi par l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964, doit reposer sur des motifs de fait matériellement exacts. 2. Lorsque l'existence de ces faits est contestée par l'administré, la charge de la preuve de leur réalité incombe à l'autorité administrative qui s'en prévaut pour fonder sa décision. L'administration ne bénéficie pas d'une présomption irréfragable de véracité de ses simples allégations. 3. Le défaut de preuve des faits allégués équivaut, sur le plan du contrôle de légalité, à l'inexistence matérielle de ces faits. Privée de base factuelle établie, la décision administrative est entachée d'une illégalité interne (erreur de fait) qui entraîne nécessairement son annulation par le juge de l'excès de pouvoir. Enfin, par voie de conséquence logique, l'annulation ne frappe pas uniquement l'acte initial du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur du 30 décembre 2008, mais s'étend, par indivisibilité ou par voie de conséquence, à la décision du Ministre d'État du 15 juin 2009 ayant rejeté le recours gracieux formé par l'intéressé. L'État de Monaco, partie perdante à l'instance, supporte l'intégralité des dépens. ### C. Le dispositif Le Tribunal Suprême prononce l'annulation des actes déférés en ces termes : > « DECIDE : > Article 1er : La décision attaquée du 30 décembre 2008, ensemble le rejet en date du 15 juin 2009 de son recours gracieux auprès de M. le Ministre d'Etat, sont annulés. > Article 2 : L'Etat de Monaco est condamné aux dépens. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise à S. E. Monsieur le Ministre d'Etat. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 15 avril 2011 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant en assemblée plénière, constitue un jalon fondamental dans l'évolution du droit administratif monégasque, tant sous l'angle du droit substantiel des étrangers que sous celui du droit processuel du contentieux de l'excès de pouvoir. Le fait que la juridiction ait statué dans sa formation la plus solennelle (l'assemblée plénière) souligne l'importance accordée à la solution dégagée, ainsi que l'indique d'ailleurs le sommaire officiel de la décision qui érige en règle générale le principe selon lequel le défaut de preuve des faits allégués par l'autorité administrative prive de légalité la décision de retrait de l'autorisation de résider. Pour mesurer pleinement la portée de cet arrêt, il convient de l'analyser à l'aune du cadre normatif interne visé par la décision et de la dynamique du contrôle juridictionnel exercé sur les mesures de police administrative. #### 1. L'articulation entre le pouvoir d'appréciation de l'administration en matière de police des étrangers et le contrôle juridictionnel Le régime juridique de la présence des étrangers à Monaco est gouverné par l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, texte expressément visé par le Tribunal Suprême. Traditionnellement, en droit public monégasque comme dans les systèmes juridiques comparés, la police des étrangers relève des prérogatives régaliennes de l'État, impliquant un large pouvoir d'appréciation de l'autorité administrative pour accorder, renouveler ou retirer le droit de résider sur le territoire national, dans un but de préservation de l'ordre public et de la sécurité publique. Cependant, l'étendue de ce pouvoir d'appréciation — fût-il qualifié de discrétionnaire quant à l'opportunité de la mesure — ne saurait soustraire l'action administrative au respect du principe de légalité, dont le Tribunal Suprême assure la garantie en vertu de l'article 90 B de la Constitution du 17 décembre 1962. En effet, le contrôle minimum exercé par le juge de l'excès de pouvoir sur les actes administratifs, même lorsque l'administration dispose de la plus large liberté d'action, comprend invariablement le contrôle de l'exactitude matérielle des faits. Avant même de savoir si des faits sont de nature à justifier juridiquement une mesure de police (contrôle de la qualification juridique des faits) ou si la mesure est adaptée (contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation), encore faut-il que les faits sur lesquels l'autorité administrative s'est fondée aient réellement existé. Par la décision du 15 avril 2011, le Tribunal Suprême rappelle avec force que la frontière de la légalité commence par la vérité matérielle. L'administration ne peut légalement retirer une autorisation de résider à un étranger — a fortiori lorsque celui-ci, comme le relève l'arrêt dans ses qualités, est né à Monaco et y réside — en se retranchant derrière des motifs factuels dont elle est incapable de démontrer la réalité devant le juge. #### 2. La synergie entre l'obligation de motivation (loi n° 1312 du 29 juin 2006) et le contrôle de la preuve L'un des aspects les plus instructifs de la décision réside dans les visas retenus par la haute juridiction, au premier rang desquels figure la loi n° 1312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Bien que le Tribunal Suprême n'ait pas annulé la décision du 30 décembre 2008 pour défaut ou insuffisance de motivation — ayant écarté les autres moyens par l'effet de l'économie des moyens —, la présence de ce texte dans les visas éclaire la genèse de la solution. Avant l'entrée en vigueur de la loi n° 1312 du 29 juin 2006, l'absence d'obligation générale de motiver les décisions administratives de police des étrangers rendait le contrôle du juge sur les motifs de fait particulièrement ardu, l'administration pouvant se borner à invoquer des considérations générales ou à ne révéler ses motifs que de manière très succincte en cours d'instance. La loi de 2006 a profondément modifié cet équilibre en imposant l'énoncé écrit des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement des décisions individuelles défavorables, telles que les retraits d'autorisation de séjour. Or, l'obligation de motivation formelle trouverait vite ses limites si l'administration pouvait se contenter d'énoncer dans l'acte (ou dans une note interne telle que la note n° 2008-23204) des faits purement allégués, sans jamais avoir à en justifier l'exactitude. La décision *Sieur l. SA.* du 15 avril 2011 constitue le prolongement contentieux indispensable de la loi du 29 juin 2006 : de l'obligation d'énoncer les motifs de fait découle, en cas de contestation juridictionnelle, l'obligation de prouver lesdits motifs. La séquence procédurale révélée par les visas est à cet égard exemplaire. Lors de la notification du 20 mars 2009, Monsieur l. SA. avait seulement été informé « qu'il n'est plus autorisé à résider en Principauté à compter de ce jour ». Face à cette notification laconique, le Tribunal Suprême a dû rendre sa décision avant dire droit du 4 octobre 2010 pour contraindre le Ministre d'État à produire
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 octobre 2010, n° 481219_A > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 octobre 2010, n° 481219_A ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/10-04-481219_A)) Le contrôle juridictionnel des mesures de police administrative et des décisions régulant l'accès des étrangers au marché du travail constitue un terrain d'observation privilégié de l'équilibre entre la préservation de l'ordre public et la garantie des droits individuels. Lorsque l'administration statue sur une demande d'autorisation d'embauche, elle exerce un pouvoir discrétionnaire étendu, dont les motifs touchant à la sécurité ou à la moralité publiques ne sont pas systématiquement explicités dans l'acte initial. Dès lors, la question de la preuve des motifs de fait devant le juge de l'excès de pouvoir devient centrale. Par sa décision rendue en assemblée plénière le 4 octobre 2010 (enregistrée sous le numéro TS 2009/8), le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco vient clore une séquence contentieuse essentielle relative au refus d'autorisation d'exercer une activité salariée opposé à un ressortissant étranger. Faisant suite à une décision avant dire droit ayant contraint l'administration à dévoiler les motifs de son refus, cet arrêt illustre avec une particulière netteté l'office du juge administratif monégasque dans l'appréciation des éléments justificatifs produits par le Ministre d'État, l'indépendance des appréciations administratives par rapport aux qualifications pénales, ainsi que la rigueur du principe d'appréciation de la légalité à la date de l'acte attaqué. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige À l'origine du litige se trouve une demande d'embauche présentée par M. F. F., ressortissant étranger (sa nationalité exacte n'est pas précisée dans la décision), en vue d'exercer une activité salariée sur le territoire de la Principauté de Monaco. Il ressort des pièces ultérieurement versées aux débats que l'emploi envisagé consistait en « une activité liée à la protection des personnes et des biens ». En vertu de la législation monégasque, et notamment de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 tendant à réglementer les conditions d'embauchage et de licenciement en Principauté, l'exercice d'une telle activité par un étranger est subordonné à la délivrance d'une autorisation administrative préalable. À l'occasion de l'instruction de cette demande d'embauche, une enquête administrative de moralité et de sécurité a été diligentée par les services de police. C'est dans ce cadre que le Capitaine-inspecteur Christophe Andronaco a établi, le 11 février 2009, un rapport administratif interne. Ce document soulignait que M. F. F. était « défavorablement noté » par les services de police monégasques. Cette appréciation défavorable reposait sur l'implication du demandeur dans deux procédures pénales successives au cours de l'année précédant sa demande : 1. Une première procédure, en date du 28 janvier 2008, ouverte pour des faits qualifiés d'attentat à la pudeur sur une mineure de plus de seize ans. Cette enquête a toutefois fait l'objet d'une décision de classement sans suite par le ministère public. 2. Une seconde procédure, en date du 16 décembre 2008, portant sur des faits de voies de fait consistant en des attouchements non consentis perpétrés sur une personne majeure, alors que l'intéressé se trouvait sous l'empire d'un état alcoolique. Cette seconde procédure n'avait pas non plus abouti à une condamnation par une juridiction de jugement, mais avait donné lieu, dix jours après les faits, à un rappel à la loi formulé par le Procureur général le 26 décembre 2008 (bien qu'une erreur matérielle de plume dans le premier visa du mémoire du Ministre d'État mentionne la date du « 26 décembre 2010 », le reste de la décision, tant dans le mémoire en réplique que dans les motifs du Tribunal, établit avec certitude la date du 26 décembre 2008). Par cet acte, le magistrat du parquet avertissait M. F. F. que si, « à titre exceptionnel », il ne faisait pas l'objet de poursuites devant le Tribunal correctionnel sur le fondement des articles 236 et 238 du Code pénal, il serait en revanche pénalement poursuivi pour ces mêmes faits s'il était « à nouveau amené à commettre de nouveaux faits délictueux sur le territoire de la Principauté dans un délai de trois ans ». Sur le fondement de ces éléments portés à la connaissance de l'autorité administrative, Monsieur le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur a pris, le 17 mars 2009, une décision administrative individuelle refusant à M. F. F. l'autorisation d'exercer une activité salariée sur le territoire monégasque. Postérieurement à cette décision de refus, en septembre 2009, M. F. F. a de nouveau été impliqué dans une affaire de nature similaire, fait qui sera consigné dans un rapport du Directeur de la Sûreté publique en date du 5 mars 2010. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de ce refus d'autorisation de travail, M. F. F., représenté par Maître Patricia Rey, Avocat-défenseur, a saisi le Tribunal Suprême d'une requête déposée le 15 mai 2009 et enregistrée au greffe sous le numéro TS 2009/8. Le recours tendait, d'une part, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur du 17 mars 2009 et, d'autre part, à l'indemnisation du préjudice résultant de cette décision. La procédure devant le Tribunal Suprême s'est déroulée en deux temps, révélant l'importance cruciale de l'instruction préparatoire dans le contentieux de l'excès de pouvoir. Dans une première phase (dont les détails antérieurs ne sont connus que par les visas de l'arrêt commenté), l'administration n'avait manifestement pas communiqué les motifs de fait justifiant sa décision de refus. Face à ce silence ou à cette insuffisance probatoire, le Tribunal Suprême a rendu, le 8 février 2010, une décision avant dire droit par laquelle il a formellement invité le Ministre d'État à produire, dans un délai d'un mois à compter de la notification, « tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée ». Déférant à cette injonction d'instruction, le Ministre d'État (représenté dans la procédure écrite initiale par Maître Sosso, puis à l'audience par Maître Jacques Molinié, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation français) a déposé au greffe général, le 11 mars 2010, un mémoire de production accompagné de trois pièces justificatives : 1. Le rapport du Capitaine-inspecteur Andronaco du 11 février 2009 faisant état de la notation défavorable et des deux procédures de janvier et décembre 2008. 2. Le rappel à la loi du Procureur général du 26 décembre 2008. 3. Le rapport du Directeur de la Sûreté publique du 5 mars 2010 relatant la nouvelle implication du requérant dans des faits similaires en septembre 2009. Sur la base de ces productions, le Ministre d'État soutenait que la décision de refus était pleinement justifiée. Dans ses observations ultérieures déposées le 27 avril 2010, l'autorité gouvernementale faisait valoir que si les faits reprochés n'avaient pas donné lieu à une sanction pénale plus grave qu'un rappel à la loi, leur matérialité n'en était pas moins « incontestablement établie ». En se fondant sur de tels agissements pour refuser l'accès à un emploi lié à la protection des personnes et des biens — lequel exige « un comportement exemplaire » —, l'administration n'avait commis aucune erreur manifeste d'appréciation. Quant au rapport du 5 mars 2010 relatif aux faits de septembre 2009, le Ministre d'État concédait dans ses dernières écritures qu'il n'avait pas pour objet de justifier rétroactivement la décision contestée, mais seulement d'en confirmer « a posteriori et en opportunité » le bien-fondé. En réplique, dans un mémoire déposé le 8 avril 2010, le requérant s'attachait à déconstruire la valeur probante et juridique des trois pièces produites par l'État : * S'agissant de la procédure du 28 janvier 2008 pour attentat à la pudeur sur mineure, M. F. F. opposait le fait qu'elle avait été purement et simplement classée sans suite, lui ôtant selon lui toute portée. * S'agissant de la procédure du 16 décembre 2008 pour voies de fait, il soutenait que le rappel à la loi du 26 décembre 2008 ne constituait nullement une condamnation pénale, même minime, mais un simple avertissement du parquet se substituant aux poursuites et insusceptible d'être inscrit au casier judiciaire. De surcroît, il contestait l'opposabilité de cet acte en affirmant ne l'avoir jamais reçu, l'administration ne justifiant pas de sa notification. * Enfin, s'agissant de la troisième pièce (le rapport du 5 mars 2010), le requérant invoquait le principe de légalité temporelle : relatant des faits survenus en septembre 2009, soit postérieurement à la décision du 17 mars 2009, ce document ne pouvait légalement fonder l'acte attaqué, ni permettre au juge d'exercer son contrôle sur la matérialité des faits initiaux, ni même s'avérer « utile à la manifestation de la vérité ». La cause ayant été renvoyée par ordonnance du Président du Tribunal Suprême du 21 juillet 2010, l'affaire a été appelée à l'audience du 20 septembre 2010 devant l'assemblée plénière, sur le rapport de M. Frédéric Rouvillois, Membre suppléant, et après conclusions du Procureur général. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême était confronté à une question de droit administratif classique dans sa formulation mais délicate dans sa mise en œuvre probatoire : **l'autorité administrative commet-elle une erreur manifeste d'appréciation lorsqu'elle refuse à un ressortissant étranger l'autorisation d'exercer une activité salariée sur le territoire monégasque en se fondant sur des rapports de police relatant des faits à caractère pénal qui n'ont abouti à aucune condamnation juridictionnelle, mais seulement à un classement sans suite et à un rappel à la loi dont la notification est contestée, et dans quelle mesure des faits postérieurs à la décision peuvent-ils être pris en compte par le juge de l'excès de pouvoir ?** Plus fondamentalement, il s'agissait de déterminer le degré d'autonomie de l'appréciation administrative de la moralité d'un candidat à l'embauche par rapport aux qualifications et issues des procédures pénales, tout en délimitant strictement le cadre temporel et matériel des pièces justificatives recevables devant le juge administratif après une mesure d'instruction. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La motivation adoptée par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême se caractérise par sa grande concision, fidèle à la tradition rédactionnelle franco-monégasque, mais chaque mot — et chaque omission volontaire — y revêt une portée juridique précise. Le raisonnement de la Haute Juridiction se déploie en deux temps, examinant successivement les conclusions à fins d'annulation puis les conclusions indemnitaires. #### 1. Le tri sélectif des pièces justificatives et le respect du principe d'appréciation de la légalité à la date de l'acte Le premier enseignement majeur du raisonnement réside dans la sélection opérée par le juge parmi les documents versés au dossier par l'administration. Dans son premier considérant, le Tribunal Suprême relève : « Considérant qu'en réponse à l'invitation qui lui a été adressée par le Tribunal Suprême dans sa décision du 8 février 2010, le Ministre d'État a produit le 11 mars 2010 trois pièces, dont : [suit l'énumération des deux seules premières pièces] ». L'utilisation de la préposition et de l'adverbe « trois pièces, dont : » suivie de la mention exclusive du rapport du Capitaine-inspecteur Andronaco du 11 février 2009 et du rappel à la loi du Procureur général du 26 décembre 2008, démontre que le Tribunal Suprême écarte délibérément et implicitement la troisième pièce (le rapport du Directeur de la Sûreté publique du 5 mars 2010 relatif aux faits de septembre 2009). Ce faisant, le juge fait droit à l'argumentation du requérant sur ce point précis : la légalité d'un acte administratif s'apprécie à la date à laquelle il a été édicté. Des faits survenus en septembre 2009 ne pouvaient, par hypothèse, ni motiver en fait une décision prise le 17 mars 2009, ni être pris en considération par le juge de l'excès de pouvoir pour contrôler l'appréciation portée par l'administration six mois plus tôt. L'argument du Ministre d'État selon lequel cette pièce confirmait « a posteriori et en opportunité » le bien-fondé du refus est ainsi neutralisé : le juge de la légalité n'est pas le juge de l'opportunité *a posteriori*. #### 2. La validation de la matérialité des faits indépendamment de leur issue pénale En retenant comme seuls éléments pertinents le rapport de police du 11 février 2009 et le rappel à la loi du 26 décembre 2008, le Tribunal Suprême répond ensuite implicitement mais fermement aux autres griefs du requérant. Premièrement, le juge prend acte que le rapport du 11 février 2009 mentionne que M. F. F. était « défavorablement noté » en raison des deux procédures successives du 28 janvier 2008 (attentat à la pudeur sur mineure de plus de seize ans) et du 16 décembre 2008 (voies de fait par attouchements non consentis sur majeure en état alcoolique). Le fait que la première procédure ait été classée sans suite et que la seconde n'ait pas donné lieu à une condamnation inscrite au casier judiciaire ne fait pas obstacle à ce que l'administration prenne en considération les faits matériels sous-jacents, dès lors qu'ils sont portés à sa connaissance par un rapport de police circonstancié. Deuxièmement, en visant expressément « le rappel à la loi formulé par M. le Procureur général le 26 décembre 2008 dans le cadre de la seconde affaire citée », le Tribunal Suprême confère à cet acte du parquet une valeur probatoire décisive quant à la matérialité des faits de voies de fait. En droit pénal, un rappel à la loi (mesure alternative aux poursuites) suppose nécessairement que les faits soient matériellement établis et imputables à l'intéressé. Le moyen du requérant tiré du défaut de notification ou de réception de ce rappel à la loi est balayé par prétérition : peu importe que l'avertissement ait été formellement notifié ou non à M. F. F. dans le cadre de la procédure pénale ; ce qui importe au regard du droit administratif, c'est que l'existence de ce rappel à la loi atteste de la réalité des faits reprochés et que l'administration en ait eu connaissance au moment de statuer sur la demande d'embauche. #### 3. L'exercice d'un contrôle restreint : l'absence d'erreur manifeste d'appréciation Au terme de cette analyse des pièces antérieures à la décision, le Tribunal Suprême conclut dans son deuxième considérant : « Considérant qu'au regard des éléments fournis par M. le Ministre d'État, la décision refusant à M. F. la possibilité d'exercer une activité salariée sur le territoire de la Principauté prise à son encontre le 17 mars 2009 n'est pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ». Le Tribunal confirme ici que le refus d'autorisation d'embauche d'un travailleur étranger relève du pouvoir discrétionnaire de l'administration, sur lequel le juge de l'excès de pouvoir n'exerce qu'un contrôle restreint, limité à l'erreur manifeste d'appréciation (outre le contrôle de l'exactitude matérielle des faits et de l'erreur de droit). Au vu de la gravité et de la répétition des faits signalés en l'espace d'une année (affaires à connotation sexuelle et violences sous l'empire d'un état alcoolique), l'administration n'a commis aucune disproportion manifeste en estimant que l'intéressé ne présentait pas les garanties requises pour travailler en Principauté. #### 4. Le rejet par voie de conséquence de la demande indemnitaire Enfin, statuant sur le volet indemnitaire du recours (compétence accessoire attribuée au Tribunal Suprême par l'article 90-B-1° de la Constitution), la Haute Juridiction applique une logique mécanique implacable. La demande de dommages-intérêts étant exclusivement fondée sur la prétendue faute constituée par l'illégalité de la décision de refus, la reconnaissance de la légalité de cet acte prive la demande indemnitaire de tout fondement. Le rejet des conclusions à fins d'annulation entraîne donc, « par voie de conséquences », le rejet des conclusions à fins d'indemnisation. ### C. Le dispositif Par ces motifs, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > Article 1er : La requête de M. F. est rejetée. > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de M. F. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise à Son Excellence M. le Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision *Sieur F. F. c/ Ministre d'État* du 4 octobre 2010 s'inscrit au cœur d'une évolution fondamentale de la jurisprudence du Tribunal Suprême de Monaco relative au contrôle des actes administratifs non motivés et à la dialectique de la preuve dans le procès administratif. #### 1. L'aboutissement de la dialectique probatoire en l'absence de motivation formelle Pour comprendre toute la portée de cet arrêt, il est indispensable de le relier à la décision avant dire droit du 8 février 2010 visée dans ses premières lignes. En droit administratif monégasque, à l'instar du droit administratif français général (hors champ d'application de la loi spécifique sur la motivation des actes administratifs), il n'existe pas de principe général et absolu imposant la motivation formelle de toutes les décisions administratives individuelles défavorables, en particulier en matière de police des étrangers ou d'autorisation de travail relevant de la loi n° 629 du 17 juillet 1957. Toutefois, l'absence d'obligation de motiver l'acte *instrumentum* ne signifie nullement que l'administration est dispensée d'avoir des motifs légitimes en fait et en droit (*negotium*). Si l'administration pouvait se retrancher derrière le silence de sa décision jusque devant le prétoire, le droit au recours effectif et le contrôle de légalité garanti par l'article 90 de la Constitution du 17 décembre 1962 seraient réduits à néant. C'est pourquoi le Tribunal Suprême, s'inspirant directement de la célèbre jurisprudence *Barel* du Conseil d'État français, a développé une jurisprudence constante : lorsque le requérant apporte des commencements de preuve ou lorsque l'acte est totalement muet sur ses motifs, le juge utilise ses pouvoirs d'instruction pour enjoindre au Ministre d'État de communiquer les raisons de fait et de droit qui ont présidé à l'édiction de la mesure. L'affaire *Sieur F. F.* constitue l'archétype du second acte de cette séquence procédurale : * *Hypothèse 1* : Si, après une telle décision avant dire droit, le Ministre d'État refuse de produire les éléments ou garde le silence, le Tribunal Suprême en tire la présomption que la décision ne repose sur aucun motif légal et prononce l'annulation pour excès de pouvoir. * *Hypothèse 2 (celle de l'espèce)* : Le Ministre d'État défère à l'invitation du Tribunal et verse aux débats les pièces du dossier administratif (rapports de police, pièces pénales). Le débat contentieux se déplace alors
# Tribunal Suprême de Monaco, 14 mars 2002, n° 26872 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 14 mars 2002, n° 26872 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2002/03-14-26872)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige ayant donné lieu à la présente ordonnance présidentielle s'inscrit dans la matière du contentieux administratif monégasque, et plus spécifiquement dans le domaine de la police des étrangers et du contrôle de légalité des actes administratifs individuels restreignant la liberté d'établissement ou de séjour sur le territoire de la Principauté de Monaco. La personne physique à l'origine de l'instance est Monsieur B. R., né le 5 mars 1922. Ce dernier possède la nationalité suisse et bénéficie, au regard du droit monégasque au moment de la naissance du litige, du statut administratif de « résident privilégié ». L'accès à ce statut particulier, qui confère à son titulaire des droits spécifiques en matière de séjour, dépend d'un cadre réglementaire propre dont les conditions d'octroi ou de maintien ne sont pas détaillées dans le texte de la décision commentée (non précisé dans la décision). De même, la durée exacte de la résidence de l'intéressé sur le territoire monégasque antérieurement aux faits ainsi que sa situation personnelle, familiale ou professionnelle demeurent inconnues à la seule lecture de l'ordonnance (non précisé dans la décision). L'événement déclencheur du contentieux réside dans l'adoption d'une mesure de police administrative particulièrement rigoureuse : un arrêté de refoulement pris à l'encontre de Monsieur B. R. en date du 18 avril 2001. Cet acte administratif individuel émane de Son Excellence Monsieur le Ministre d'État de la Principauté de Monaco, autorité dépositaire du pouvoir exécutif et compétente en matière de mesures d'éloignement du territoire. Les motifs de fait et de droit ayant conduit le Ministre d'État à prononcer cette mesure de refoulement à l'encontre d'un ressortissant étranger alors âgé de soixante-dix-neuf ans et titulaire du statut de résident privilégié ne sont pas exposés dans les visas ni dans les motifs de la décision (non précisé dans la décision). Les modalités de notification de cet arrêté du 18 avril 2001 à la personne concernée, tout comme l'éventuelle existence d'un recours gracieux préalable, ne figurent pas davantage dans le texte reproduit (non précisé dans la décision). C'est dans ce contexte d'opposition directe entre les prérogatives de puissance publique de l'État monégasque en matière de contrôle de son territoire et les intérêts individuels d'un résident étranger souhaitant conserver son titre et son droit au séjour que le juge administratif suprême a été saisi. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité juridique de la mesure d'éloignement prononcée à son encontre, Monsieur B. R. a engagé une action juridictionnelle devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, juge du contentieux administratif. Pour ce faire, le requérant a élu domicile en l'Étude de Maître Didier Escaut, avocat-défenseur, chargé de la défense de ses intérêts. L'instance a été régulièrement introduite par le dépôt d'une requête initiale en date du 20 juillet 2001. Présentée par Maître Didier Escaut au nom de Monsieur B. R., cette requête tendait, selon les termes mêmes des visas, « à l'annulation de l'arrêté de refoulement en date du 18 avril 2001 ». Les moyens de légalité externe (incompétence, vice de forme ou de procédure) et de légalité interne (violation de la loi, erreur de fait ou de droit, erreur manifeste d'appréciation, détournement de pouvoir) soulevés au soutien de cette demande d'annulation ne sont pas retranscrits dans la décision commentée (non précisé dans la décision). Dès l'enregistrement de ce recours en annulation, la procédure d'instruction écrite et contradictoire propre au fonctionnement du Tribunal Suprême s'est déployée avec célérité et méthode, suivant les étapes chronologiques strictement rapportées dans les visas de l'ordonnance : 1. **La désignation du rapporteur** : Cinq jours après le dépôt de la requête introductive d'instance, soit le 25 juillet 2001, le Président du Tribunal Suprême a pris une ordonnance nommant Monsieur Bernard, Membre titulaire de la haute juridiction, en qualité de rapporteur chargé de diriger l'instruction de l'affaire. 2. **La défense de l'Administration** : Le défendeur à l'instance, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État de la Principauté de Monaco, a constitué pour avocat-défenseur Maître Karczag-Mencarelli. Par l'intermédiaire de ce conseil, une contre-requête a été déposée au greffe en date du 24 septembre 2001. La teneur exacte des arguments en défense développés par le Ministre d'État pour justifier la légalité de l'arrêté de refoulement du 18 avril 2001 n'est pas mentionnée (non précisé dans la décision), bien que la nature même de l'acte procédural de contre-requête implique nécessairement des conclusions tendant au rejet du recours en annulation. 3. **Le second échange de mémoires** : Usant de son droit de réponse dans le cadre du débat contradictoire, Maître Didier Escaut a déposé, au nom du requérant Monsieur B. R., un mémoire en réplique en date du 29 octobre 2001. En réponse à ce nouveau mémoire, Maître Karczag-Mencarelli a déposé, au nom de Son Excellence Monsieur le Ministre d'État, un mémoire en duplique en date du 30 novembre 2001. Là encore, la substance de ces écritures complémentaires demeure confidentielle au regard du texte de la décision (non précisé dans la décision). 4. **La clôture de l'instruction et l'audiencement** : Les parties ayant épuisé leurs échanges d'arguments écrits conformément aux dispositions procédurales applicables, le Greffier en Chef du Tribunal Suprême a établi le procès-verbal de clôture de l'instruction le 13 décembre 2001. L'affaire étant désormais en état d'être jugée, le Président du Tribunal Suprême, Monsieur Roland Drago, a rendu une ordonnance en date du 24 janvier 2002 fixant au mercredi 13 mars 2002 la date de l'audience publique au cours de laquelle l'affaire devait être examinée au fond par la formation de jugement. Toutefois, à l'approche immédiate de l'échéance juridictionnelle ainsi fixée, le cours normal du procès administratif a connu un revirement procédural décisif mettant fin de manière anticipée au litige sur le fond. En effet, le 5 mars 2002, soit huit jours exactement avant la date prévue pour l'audience d'examen de l'affaire, Maître Didier Escaut a déposé au greffe, au nom de Monsieur B. R., une requête spécifique « aux fins de désistement ». Les raisons ayant poussé le requérant à renoncer soudainement à son recours en annulation après avoir pourtant mené l'intégralité de l'instruction écrite (abrogation ou retrait éventuel de l'arrêté contesté par l'administration, accord transactionnel informel, départ volontaire du territoire ou perte d'intérêt à agir) ne sont aucunement évoquées dans la décision (non précisé dans la décision). Ce désistement du demandeur a appelé une réaction formelle de la partie défenderesse. Le 13 mars 2002, jour même où l'affaire devait initialement être appelée à l'audience selon l'ordonnance d'audiencement du 24 janvier 2002, Maître Karczag-Mencarelli a déposé, au nom de Son Excellence Monsieur le Ministre d'État, un acte d'« acceptation de désistement ». Enfin, pour parfaire la régularité de la procédure avant qu'il ne soit statué sur cet incident mettant fin à l'instance, l'avis de Monsieur le Procureur Général a été recueilli, sans que le sens ou le contenu de cet avis ni sa date exacte ne soient précisés dans le texte de l'ordonnance (non précisé dans la décision). ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'état de la procédure au 13 mars 2002 a entièrement déplacé le centre de gravité juridique de l'affaire. Alors que le Tribunal Suprême était initialement saisi d'une question substantielle de droit administratif matériel — à savoir la légalité interne et externe d'un arrêté individuel de refoulement frappant un ressortissant étranger titulaire du statut de résident privilégié —, le dépôt successif de la requête aux fins de désistement du 5 mars 2002 et de l'acte d'acceptation du 13 mars 2002 a substitué à cette question de fond une question purement processuelle. Le problème juridique soumis à l'appréciation de la juridiction se résumait dès lors de la manière suivante : quelles sont les conditions de validité et les modalités procédurales de constatation d'un désistement intervenant dans le cadre d'un recours en annulation pour excès de pouvoir contre un acte administratif individuel, lorsque ce désistement est formulé après la clôture de l'instruction et la fixation de la date d'audience, et quelle est l'autorité compétente au sein du Tribunal Suprême pour en donner acte et statuer sur le sort des dépens de l'instance ? En d'autres termes, il s'agissait de déterminer si la volonté unilatérale du requérant d'abandonner son action, corroborée par l'acceptation expresse de l'autorité administrative défenderesse, présentait un caractère inconditionnel permettant d'éteindre l'instance sans examen au fond, et si le Président du Tribunal Suprême pouvait, statuant seul par voie d'ordonnance sur le fondement des textes organiques régissant la haute juridiction, clore définitivement le litige. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La décision commentée, rendue le 14 mars 2002 — soit le lendemain du dépôt de l'acceptation du désistement et de la date initialement fixée pour l'audience —, adopte la forme solennelle et synthétique d'une ordonnance présidentielle. Elle est prononcée par « Nous, Roland Drago, Président du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, Grand Officier de l'Ordre de Saint-Charles, assisté de Notre Greffier ». Le raisonnement juridique suivi par le Président du Tribunal Suprême s'articule autour d'une double assise : d'une part, la mobilisation rigoureuse des textes normatifs supérieurs fondant sa compétence et son office (les visas textuels) ; d'autre part, la qualification juridique précise de l'acte de procédure émanant des parties (le motif unique). En premier lieu, sur le plan de la compétence et des fondements normatifs, l'ordonnance vise deux textes fondamentaux de l'ordre juridique monégasque : - Premièrement, « la Constitution du 17 décembre 1962 ». Bien que l'article spécifique du texte constitutionnel ne soit pas mentionné dans ce visa général, cette référence rappelle l'ancrage constitutionnel du Tribunal Suprême et de sa compétence en matière de contentieux administratif (recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives). - Deuxièmement, « l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, et notamment son article 27 ». C'est ici que réside le fondement technique direct de la décision. L'emploi de l'adverbe « notamment » suivi de la mention expresse de l'article 27 de ce texte organique démontre que cette disposition règle spécifiquement le régime procédural applicable en l'espèce. Elle fonde la compétence personnelle du Président du Tribunal Suprême pour statuer seul, par voie d'ordonnance et sans réunir la formation collégiale de jugement pourtant convoquée pour l'audience de la veille, afin de constater le désistement après avis du Procureur Général. En second lieu, sur le plan de la qualification juridique des faits processuels, la motivation de l'ordonnance se concentre en un unique considérant d'une concision remarquable : « Considérant que le désistement de M. B. R. est pur et simple et qu'il convient de lui en donner acte ; ». Cette motivation lapidaire contient néanmoins toute la substance du contrôle juridictionnel exercé par le Président du Tribunal Suprême en matière de désistement. Pour que le juge puisse « donner acte » d'un désistement et clore l'instance, il doit préalablement vérifier que la manifestation de volonté du requérant ne comporte aucune réserve ni condition suspensive ou résolutoire qui obligerait la juridiction à trancher une contestation résiduelle. En qualifiant le désistement de Monsieur B. R. de « pur et simple », le Président Roland Drago constate souverainement le caractère sans équivoque, définitif et inconditionnel de la renonciation du demandeur à ses prétentions initiales d'annulation de l'arrêté de refoulement du 18 avril 2001. De surcroît, bien que le considérant unique ne mentionne explicitement que le caractère « pur et simple » du désistement de Monsieur B. R., il doit être lu à la lumière immédiate des visas qui le précèdent. Ceux-ci relèvent expressément non seulement la requête aux fins de désistement du 5 mars 2002, mais également « l'acceptation de désistement déposée le 13 mars 2002, par Maître Karczag-Mencarelli, avocat-défenseur, au nom de Son Excellence Monsieur le Ministre d'État ». En l'état d'une instruction entièrement close où le défendeur avait produit une contre-requête et une duplique, le constat de cette acceptation par le Ministre d'État garantit qu'aucune opposition ne fait obstacle à l'extinction de l'instance. Dès lors que le désistement est reconnu comme étant pur et simple, l'office du juge est lié : « il convient de lui en donner acte ». Le Président du Tribunal Suprême tire alors les conséquences légales nécessaires de ce constat quant à la charge financière du procès, en appliquant la règle classique selon laquelle la partie qui se désiste supporte les frais de l'instance qu'elle a elle-même engagée puis abandonnée. ### C. Le dispositif Le dispositif de l'ordonnance rendue le 14 mars 2002 par le Président du Tribunal Suprême est formulé en ces termes exacts : > « DÉCIDONS : > - Il est donné acte du désistement de M. B. R. ; > - Les dépens sont mis à la charge de M. B. R ; > - Expédition de la présente Ordonnance sera transmise au Ministre d'État et à M. B. R. ; » Ce dispositif tripartite appelle trois brèves observations formelles. Premièrement, il prononce le « donner acte » du désistement, ce qui a pour effet juridique immédiat de dessaisir le Tribunal Suprême et d'éteindre l'instance engagée le 20 juillet 2001, laissant subsister dans l'ordonnancement juridique (sauf retrait ou abrogation administrative par ailleurs non précisés dans la décision) l'arrêté de refoulement du 18 avril 2001. Deuxièmement, il condamne le requérant Monsieur B. R. aux entiers dépens de l'instance. Troisièmement, il ordonne l'exécution des formalités de notification par la transmission d'une expédition officielle de l'ordonnance aux deux parties au litige, à savoir l'autorité exécutive (le Ministre d'État) et le justiciable requérant (Monsieur B. R.). ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien que la décision du 14 mars 2002 ne tranche aucune question de fond relative au droit des étrangers ou au régime juridique des arrêtés de refoulement en Principauté de Monaco, son analyse révèle des enseignements précieux sur le fonctionnement institutionnel et procédural du Tribunal Suprême. L'intérêt majeur de cette décision réside dans la mise en œuvre de l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. L'intitulé analytique précédant le texte de la décision met d'ailleurs clairement en exergue cette articulation entre le domaine matériel (« Compétence : Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel ») et la solution processuelle retenue (« Procédure : Désistement pur et simple - Donner acte par ordonnance du Président du Tribunal Suprême »). En droit du contentieux administratif monégasque, tel qu'il découle de la Constitution du 17 décembre 1962 et de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963, le principe est celui de la collégialité des décisions rendues par le Tribunal Suprême. Toutefois, dans un souci de bonne administration de la justice, d'économie de moyens procéduraux et de célérité, l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 confère au Président du Tribunal Suprême le pouvoir propre de statuer par voie d'ordonnance pour donner acte des désistements. La chronologie très particulière de l'affaire *B. R. c/ Ministre d'État* illustre avec une acuité singulière la souplesse et la portée de cette compétence présidentielle. En effet, dans cette espèce : - L'instruction contradictoire avait été menée jusqu'à son terme ultime (requête du 20 juillet 2001, contre-requête du 24 septembre 2001, réplique du 29 octobre 2001, duplique du 30 novembre 2001). - La clôture de l'instruction avait été formellement actée par procès-verbal du Greffier en Chef le 13 décembre 2001. - Le Président avait déjà exercé son pouvoir d'audiencement par ordonnance du 24 janvier 2002, fixant l'examen de l'affaire par le Tribunal au mercredi 13 mars 2002. On aurait pu concevoir qu'à un stade aussi avancé de la procédure — le désistement ayant été déposé le 5 mars 2002 et son acceptation par le Ministre d'État n'étant intervenue que le 13 mars 2002, soit le jour même fixé pour l'audience —, ce soit la formation de jugement réunie pour l'audience qui prenne acte du désistement par une décision collégiale du Tribunal Suprême. Or, telle n'est pas la voie suivie : c'est bien le Président Roland Drago, agissant seul le lendemain, 14 mars 2002, sur le fondement de l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963, qui rend une ordonnance présidentielle de donner acte. Cette solution démontre que la compétence du Président du Tribunal Suprême au titre de l'article 27 pour donner acte d'un désistement demeure pleine et entière à tout moment de la procédure, y compris postérieurement à l'ordonnance de clôture et à l'ordonnance fixant la date d'audience, et jusqu'au jour même prévu pour la tenue de cette audience. Dès lors que les conditions du désistement sont réunies avant que le Tribunal n'ait statué au fond, le dessaisissement de la formation de jugement au profit du pouvoir propre du Président opère de plein droit après recueil de l'avis du Procureur Général. Par ailleurs, la décision met en lumière le formalisme bilatéral qui entoure le désistement tardif devant le Tribunal Suprême. Si, en contentieux administratif général, le désistement dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir est souvent analysé comme un acte unilatéral ne nécessitant pas toujours l'acceptation du défendeur (sauf conclusions reconventionnelles), la structure des visas de l'ordonnance du 14 mars 2002 accorde une place symétrique à la « requête aux fins de désistement de B. R., déposée le 5 mars 2002 » et à « l'acceptation de désistement déposée le 13 mars 2002 » au nom du Ministre d'État. Cette mention expresse de l'acceptation du défendeur, suivie du visa de l'avis du Procureur Général, témoigne de la rigueur procédurale monégasque : lorsque le litige a été entièrement instruit et que le défendeur a conclu au fond par contre-requête et duplique, le constat formel de son acceptation sécurise totalement l'ordonnance de donner acte contre toute contestation ultérieure. Quant à l'inscription de cette décision dans la jurisprudence européenne ou au regard d'autres précédents nationaux spécifiques, le texte
# Tribunal Suprême de Monaco, 26 juin 1986, n° 25052 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 26 juin 1986, n° 25052 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1986/06-26-25052)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige s'inscrit dans le cadre du recrutement hospitalier public au sein de la Principauté de Monaco, plus précisément au Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG). Par un avis de vacance d'emploi publié au *Journal de Monaco* en date du 21 juin 1985, l'Administration monégasque a ouvert un concours sur titres et épreuves en vue de pourvoir le poste de chirurgien, chef du service d'orthopédie dudit centre hospitalier. Le requérant, Monsieur J. R., médecin chirurgien, a fait acte de candidature à cet emploi. À l'appui de son dossier, il se prévalait notamment d'un diplôme de chirurgie orthopédique délivré en 1982 par le Land de Bavière (République fédérale d'Allemagne). Le requérant soutenait que ce titre emportait de plein droit équivalence avec les qualifications exigées par l'avis de vacance d'emploi – lequel renvoyait aux exigences statutaires régies par l'ordonnance souveraine n° 7928 du 6 mars 1984 et l'arrêté ministériel n° 85-152 du 26 mars 1985. Selon Monsieur J. R., cette équivalence résultait tant des normes du droit français (notamment d'un arrêté interministériel du 18 juin 1981) que de règles communautaires européennes régissant la reconnaissance mutuelle des diplômes médicaux, ainsi que de décisions antérieures des autorités ordinales monégasques, le Conseil de l'Ordre des médecins de la Principauté lui ayant reconnu le 10 septembre 1982 la qualification exclusive en chirurgie orthopédique. Il affirmait en outre satisfaire à l'exigence d'avoir exercé au moins deux années en qualité de chef de service titulaire dans un hôpital général public, arguant que le diplôme bavarois emportait intrinsèquement la direction et la responsabilité d'un service durant deux années et demie. Toutefois, le déroulement des opérations de sélection a fait apparaître un chevauchement chronologique et procédural singulier. Aux termes du cadre normatif applicable, l'admission à concourir imposait la vérification des titres, et, lorsque des titres étrangers ou non strictement conformes à la nomenclature statutaire étaient présentés, l'appréciation de leur équivalence devait relever du Conseil Supérieur Médical (désigné également, selon les mentions des pièces et mémoires, sous l'appellation de Comité Supérieur Médical). Or, le jury de concours s'est réuni et a procédé à l'évaluation au fond des mérites de l'ensemble des candidats admis à concourir, y compris Monsieur J. R., avant même que le Conseil Supérieur Médical n'ait officiellement rendu sa décision ou son avis sur la question de l'équivalence des diplômes allemands présentés. À l'issue de ses délibérations, le jury a estimé que seul un autre concurrent, le Docteur B., était apte à occuper le poste de chef de service mis au concours. Ce n'est que postérieurement à cette délibération du jury excluant Monsieur J. R. du classement utile que le Conseil Supérieur Médical s'est réuni pour examiner l'équivalence des titres de ce dernier, qualifiant par ailleurs sa propre intervention de simple « consultation » et n'admettant pas l'équivalence postulée. Par une lettre en date du 4 octobre 1985, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a notifié à Monsieur J. R. la décision du Gouvernement Princier rejetant sa candidature au poste brigué. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Saisi directement en matière administrative et statuant en premier et dernier ressort sur la légalité des actes administratifs, le Tribunal Suprême a été saisi par une requête enregistrée le 2 décembre 1985, formée par Monsieur J. R. La cause a été renvoyée devant l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême par ordonnance de son Président en date du 22 avril 1986. **1. Prétentions et moyens du requérant (Monsieur J. R.) :** Monsieur J. R. concluait à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision administrative notifiée le 4 octobre 1985, et, à travers elle, des opérations du concours. Son argumentation reposait sur plusieurs moyens : - *Sur la recevabilité de son recours :* Fondant sa démarche sur la jurisprudence *Demoiselle S.* du Tribunal Suprême en date du 27 juin 1978, il soutenait que la notification du rejet de sa candidature devait être assimilée à un recours formé contre l'ensemble des opérations du concours, et qu'il disposait d'un intérêt direct et certain à agir. - *Sur l'incompétence et le vice de procédure tirés de l'inversion des phases :* Le requérant faisait valoir qu'en vertu de l'arrêté ministériel n° 85-152 du 26 mars 1985, seul le Conseil Supérieur Médical avait compétence pour apprécier l'équivalence des diplômes dérogatoires. En délibérant avant que cet organe ne se prononce, le jury de concours aurait nécessairement tranché lui-même cette question d'équivalence pour écarter sa candidature. Ce faisant, le jury aurait empiété sur les attributions exclusives dudit Conseil et entaché d'incompétence sa délibération. - *Sur la nature des titres et les pouvoirs du Conseil Supérieur Médical :* En réplique, Monsieur J. R. arguait que les diplômes ne servaient pas seulement de condition d'accès au concours, mais constituaient la matière même de l'évaluation du jury. Il reprochait en outre au Conseil Supérieur Médical d'avoir méconnu l'étendue de ses pouvoirs légaux en qualifiant sa délibération de simple « consultation », alors qu'il s'agissait d'une formalité préalable impérative conditionnant la régularité du concours. - *Sur l'équivalence de plein droit des diplômes :* Monsieur J. R. plaidait que son diplôme bavarois bénéficiait d'une reconnaissance automatique en vertu des normes communautaires européennes et des conventions bilatérales liant la France et Monaco, si bien que le Conseil Supérieur Médical n'avait qu'une compétence liée pour constater une équivalence préexistante, déjà entérinée par l'Ordre des médecins monégasque en 1982. **2. Prétentions et moyens en défense (Le Ministre d'État) :** Dans sa contre-requête du 4 février 1986 et son mémoire en duplique du 7 avril 1986, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête : - *Sur l'absence d'intérêt et l'indifférence du grief :* Le Ministre d'État soulignait que le requérant avait été effectivement admis à concourir sans que l'absence d'équivalence formelle de ses titres ne lui soit initialement opposée. Ayant participé aux épreuves et vu ses mérites examinés par le jury, il ne saurait tirer grief d'une consultation du Conseil Supérieur Médical intervenue *a posteriori*. - *Sur l'absence d'équivalence de plein droit :* L'Administration relevait qu'il n'existait aucune équivalence *de plano* entre les titres étrangers produits et les conditions drastiques de l'avis de vacance (notamment l'exercice préalable en tant que chef de service titulaire dans un hôpital public). De surcroît, le Ministre d'État rejetait l'applicabilité des règles communautaires européennes, rappelant avec force que la Principauté de Monaco n'est pas un État membre de la Communauté Économique Européenne (CEE). - *Sur la séparation des phases du concours et la souveraineté du jury :* L'indépendance de la phase d'admission à concourir (redevable du Directeur de l'Action sanitaire et sociale et de l'avis du Conseil Supérieur Médical) et de la phase de classement (confiée souverainement au jury) constitue un principe fondamental des concours de la fonction publique. Le Ministre soutenait que l'intervention du Conseil Médical n'avait pour objet que de vérifier la recevabilité de la candidature, et non d'interférer dans le classement final. - *Sur l'insusceptibilité de recours de l'avis et la souveraineté de l'appréciation des mérites :* L'avis rendu postérieurement par le Conseil Supérieur Médical constituait un acte préparatoire insusceptible de recours direct. Enfin, l'appréciation portée par le jury sur la valeur intrinsèque des candidats échappait, par principe, au contrôle du juge de l'excès de pouvoir, dès lors que le jury avait estimé que seul le Docteur B. présentait le niveau requis pour être nommé. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumettait au Tribunal Suprême réuni en Assemblée plénière plusieurs interrogations fondamentales touchant au contentieux de la fonction publique et à la théorie générale des actes administratifs unilatéraux : 1. **Sur le plan de la recevabilité :** Un recours pour excès de pouvoir dirigé formellement contre la lettre administrative portant notification à un candidat du rejet de sa candidature à un concours hospitalier est-il recevable ? Doit-il être requalifié d'office comme dirigé contre l'ensemble des opérations du concours ? 2. **Sur la répartition des compétences au sein des concours hospitaliers :** L'appréciation de l'équivalence des diplômes et titres universitaires relève-t-elle de l'admission à concourir (phase préalable d'admissibilité administrative) ou de la phase de sélection au fond dévolue au jury de concours ? 3. **Sur les conséquences d'une inversion chronologique des étapes procédurales :** Le fait pour un jury de concours de délibérer sur les mérites comparés des candidats et d'arrêter son choix sans attendre l'avis impératif de l'organisme spécialisé (le Conseil Supérieur Médical) compétent pour reconnaître l'équivalence des titres d'un des concurrents constitue-t-il un vice de forme ou de procédure substantiel justifiant l'annulation des opérations du concours ? 4. **Sur la portée du vice en l'absence de grief :** L'irrégularité procédurale commise par l'Administration peut-elle être neutralisée dès lors que le candidat requérant a, dans les faits, été admis à concourir et que ses mérites ont été intégralement examinés au fond par le jury au même titre que ceux de ses concurrents ? 5. **Sur l'étendue du contrôle du juge administratif sur les choix du jury :** Dans quelle mesure l'appréciation souveraine du jury sur l'aptitude technique des candidats neutralise-t-elle l'effet des critiques dirigées contre les avis administratifs consultatifs émis postérieurement ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême déploie un raisonnement rigoureux, articulé en quatre temps majeurs qui précisent la frontière entre légalité externe et protection effective des droits des candidats. #### 1. La requalification favorable de l'objet du recours Le Tribunal Suprême confirme sa jurisprudence libérale issue de la décision *Demoiselle S.* du 27 juin 1978 en matière d'accès à la justice administrative. Bien que le requérant ait désigné dans ses conclusions la lettre de notification du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur du 4 octobre 1985 rejetant sa candidature, la haute juridiction retient que la requête, sollicitant la production des avis du jury et du Conseil Supérieur Médical, « doit être regardée comme dirigée contre les opérations du concours et qu'elle est donc recevable ». Le juge monégasque privilégie la substance de la contestation sur son intitulation formelle, garantissant ainsi l'effectivité du contrôle juridictionnel sur les opérations complexes de recrutement. #### 2. La stricte dissociation des phases de l'admission et de la sélection au fond S'appuyant sur l'ordonnance souveraine n° 7928 du 6 mars 1984 portant statut du personnel médical du CHPG (articles 14 et 15) et sur l'arrêté ministériel n° 85-152 du 26 mars 1985, le Tribunal Suprême opère une distinction conceptuelle nette entre deux étapes successives : - D'une part, **l'admission à concourir** : il appartient au Directeur de l'Action sanitaire et sociale d'arrêter la liste des candidats autorisés à se présenter. Dans ce cadre précis, l'appréciation de l'équivalence des diplômes
# Tribunal Suprême de Monaco, 25 juin 1986, n° 25049 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 juin 1986, n° 25049 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1986/06-25-25049)) La décision rendue le 25 juin 1986 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant en Assemblée Plénière et en matière constitutionnelle dans l'affaire du sieur F. L., constitue une illustration particulièrement topique des exigences probatoires et procédurales qui encadrent tant le contentieux constitutionnel de la responsabilité que le contentieux administratif de l'excès de pouvoir. Par cet arrêt de rejet, la haute juridiction monégasque apporte des précisions fondamentales sur l'office du juge face à une requête hybride mêlant, d'une part, une action indemnitaire directe fondée sur la violation alléguée des droits et libertés constitutionnels et, d'autre part, une contestation de la légalité de décisions administratives individuelles relatives à l'emploi de salariés tiers dans le secteur privé. L'intérêt majeur de cette décision réside dans la rigueur avec laquelle le juge opère la qualification juridique des prétentions indemnitaires tout en dressant un double barrage d'irrecevabilité — formel et substantiel — à l'encontre des conclusions en annulation. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'origine factuelle du litige, telle qu'elle ressort des énonciations de la décision commentée, s'inscrit dans la durée et touche à la matière sensible des relations de travail, de l'accès à l'emploi en Principauté et de l'exercice des libertés syndicales. En l'espèce, le requérant, le sieur L., exposait avoir fait l'objet d'un licenciement au cours de l'année 1977 par son employeur de l'époque, la société Loews. Selon les affirmations de l'intéressé, cette rupture de son contrat de travail trouvait sa cause directe dans l'exercice de son activité syndicale. À la suite de cette perte d'emploi initiale en 1977, la situation professionnelle du sieur L. s'est caractérisée, selon ses dires, par une précarité persistante s'étendant sur près de huit années jusqu'à la saisine de la juridiction suprême. Le requérant faisait valoir qu'il s'était trouvé dans l'impossibilité absolue de retrouver, depuis la date de son licenciement par la société Loews, un emploi stable auquel il estimait pourtant pouvoir légitimement prétendre. Il soutenait que cette éviction durable du marché du travail stable n'était pas fortuite, mais résultait du fait qu'il avait été victime de pressions, de contraintes ainsi que de discriminations continues. Au soutien de cette affirmation, le sieur L. précisait que, lors des quelques emplois qu'il avait néanmoins pu exercer postérieurement à 1977, il avait systématiquement fait l'objet de licenciements prononcés sans motif et intervenus après de très brefs délais d'exécution. Le requérant imputait directement cette situation d'exclusion professionnelle et la privation de tout gagne-pain qui en résultait à l'attitude générale des services administratifs de la Principauté à son égard, en raison de son engagement syndical. Parallèlement à ce grief global d'entrave à l'accès au travail imputé à l'administration monégasque, un fait administratif plus ponctuel est venu cristalliser le mécontentement du requérant au cours de l'année 1985. Le sieur L. soutenait en effet que le Service de la main-d'œuvre de la Principauté avait délivré, durant cette année 1985, une ou plusieurs décisions administratives autorisant l'embauche de deux autres personnes, les sieurs B. et S.-J., au sein d'entreprises privées (non précisé dans la décision quant à l'identité exacte de ces entreprises). Or, selon l'analyse factuelle présentée par le sieur L., ces deux candidats à l'emploi se trouvaient classés dans un rang prioritaire d'embauche inférieur au sien au regard de la réglementation applicable. Estimant que l'autorisation accordée à ces tiers méconnaissait directement ses propres droits de priorité en tant que demandeur d'emploi, le sieur L. a décidé de porter le différend sur le terrain contentieux. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties C'est dans ce contexte que le sieur L. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée le 20 décembre 1985. L'acte introductif d'instance présentait une structure duale, cumulant des conclusions de plein contentieux indemnitaire et des conclusions d'excès de pouvoir à fin d'annulation. Sur le volet indemnitaire, le requérant sollicitait la condamnation à lui payer deux sommes distinctes en réparation des préjudices qu'il estimait avoir subis du fait de l'impossibilité de trouver un emploi en raison de son activité syndicale et de l'attitude des services de la Principauté : d'une part, la somme de 540 000 francs au titre de son préjudice matériel et, d'autre part, la somme de 200 000 francs au titre de son préjudice moral. Pour fonder juridiquement cette demande de réparation financière, le sieur L. invoquait la violation des dispositions constitutionnelles garantissant les droits sociaux fondamentaux. Le texte de la décision mentionne expressément que le requérant soutenait que les services de la Principauté l'avaient privé de tout gagne-pain « en violation de l'article 25 de la Constitution sur la liberté du travail et de l'article 25 de la Constitution sur le droit syndical » — tandis que les visas de la décision font quant à eux référence à « l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 et, notamment, ses articles 25, 28, 89 à 92 ». Sur le volet de la légalité, la requête du 20 décembre 1985 tendait à l'annulation de la décision (ou des décisions) du Service de la main-d'œuvre ayant autorisé en 1985 l'embauche des sieurs B. et S.-J. Au soutien de cette prétention, le requérant soulevait un moyen tiré de l'illégalité interne de l'acte, arguant d'une violation directe des articles 5, 6 et 7 de la Convention Collective Nationale du Travail du 17 juillet 1957, dans la mesure où les bénéficiaires de ces autorisations d'engagement se trouvaient dans un rang prioritaire inférieur au sien. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête en date du 24 février 1986, concluant au rejet intégral de la requête du sieur L. « avec toutes conséquences de droit ». L'argumentation développée par le représentant de l'État s'articulait méthodiquement autour de fins de non-recevoir et de défenses au fond. S'agissant tout d'abord des conclusions à fin d'annulation, le Ministre d'État opposait deux motifs d'irrecevabilité distincts selon le bénéficiaire de l'autorisation contestée : 1. Concernant le sieur B., l'administration soulevait l'irrecevabilité de la requête par un argument factuel dirimant, en affirmant que le Service de la main-d'œuvre n'avait tout simplement jamais délivré la moindre autorisation d'embauche concernant cette personne. Faute d'acte administratif existant, le recours était nécessairement dépourvu d'objet et irrecevable. 2. Concernant le sieur S.-J., pour lequel l'existence d'une autorisation n'était pas démentie, le Ministre d'État opposait le défaut d'intérêt à agir du requérant. Il soutenait que le sieur L. ne disposait pas d'un « intérêt suffisant, direct et personnel lui donnant qualité à agir à l'encontre d'un acte administratif individuel », précisant à cet égard que la seule qualité générale de demandeur d'emploi était juridiquement insuffisante pour conférer une telle qualité. Ce n'est qu'à titre purement subsidiaire, sur le fond du droit, que le Ministre d'État faisait valoir que, contrairement aux allégations de la requête, le sieur L. ne se trouvait pas dans un rang prioritaire supérieur à celui du sieur S.-J. S'agissant ensuite de la demande d'indemnité, la défense de l'État était double. À titre principal, le Ministre d'État soutenait que les conclusions indemnitaires ne pouvaient qu'être rejetées « par voie de conséquence du rejet des conclusions à fin d'annulation », liant ainsi le sort du plein contentieux à celui de l'excès de pouvoir conformément à la conception classique du recours indemnitaire accessoire en matière administrative. De surcroît, et sur le terrain de la causalité, l'administration faisait valoir que le préjudice allégué par le sieur L. était dépourvu de tout lien direct avec l'activité administrative de délivrance des autorisations d'embauchage. Sur le plan de l'instruction et de l'organisation juridictionnelle, l'affaire a donné lieu à une Ordonnance du Président du Tribunal Suprême en date du 22 avril 1986, par laquelle ce dernier a ordonné le renvoi de la cause en Assemblée Plénière. Lors de l'audience, la haute juridiction, siégeant et délibérant en Assemblée Plénière et en matière constitutionnelle, a entendu Monsieur Roland Drago, Membre du Tribunal Suprême, en la lecture de son rapport, puis les conseils des parties en leurs observations orales, à savoir Monsieur Claude Chas et la S.C.P. Piwnica et Molinié, avant de recueillir les conclusions de Madame le Procureur Général. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême par le sieur L. confrontait la haute juridiction à une série de questions juridiques touchant à la fois à la compétence, à la recevabilité et au régime de la preuve devant le juge constitutionnel et administratif monégasque. Ces problématiques peuvent être synthétisées autour de deux axes principaux correspondant aux deux chefs de conclusions de la requête : En premier lieu, sur le terrain indemnitaire, comment devait être qualifiée juridiquement une demande de dommages-intérêts présentée directement devant le Tribunal Suprême, indépendamment de toute annulation préalable d'un acte administratif, mais fondée sur l'allégation d'une méconnaissance par les services de l'État de la liberté du travail et du droit syndical garantis par la Constitution ? Une telle action autonome est-elle recevable au titre de la compétence constitutionnelle de la juridiction et, dans l'affirmative, quelle est la charge probatoire qui pèse sur le requérant pour engager la responsabilité de la puissance publique ? En second lieu, sur le terrain du recours pour excès de pouvoir, à quelles conditions formelles et substantielles un demandeur d'emploi est-il recevable à contester devant le Tribunal Suprême les décisions individuelles par lesquelles le Service de la main-d'œuvre autorise l'embauche de travailleurs tiers au sein d'entreprises privées ? Plus précisément, l'omission de produire matériellement les décisions attaquées est-elle régularisable ou fatale à la requête, et la seule qualité de travailleur privé d'emploi invoquant un ordre de priorité conventionnel suffit-elle à caractériser l'intérêt donnant qualité pour agir contre des actes individuels concernant des tiers ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à ces questions et rejeter l'intégralité de la requête du sieur L., le Tribunal Suprême adopte une motivation particulièrement dense, structurée en deux temps distincts, qui révèle une maîtrise rigoureuse de la distinction des contentieux et de l'économie des moyens. #### 1. L'examen de la demande d'indemnité : la qualification constitutionnelle du recours et le rejet au fond pour défaut de preuve L'apport premier du raisonnement du Tribunal Suprême réside dans son refus de suivre l'argumentation principale du Ministre d'État concernant la nature de la demande indemnitaire. Alors que la contre-requête invitait la juridiction à rejeter la demande de dommages-intérêts par simple « voie de conséquence du rejet des conclusions à fin d'annulation » — ce qui correspondrait au régime du contentieux administratif prévu à l'article 90 B de la Constitution où l'indemnisation est la suite d'une annulation pour excès de pouvoir —, le Tribunal Suprême exerce son pouvoir souverain d'interprétation de la requête pour la placer sur le terrain exclusif du contentieux constitutionnel. Le premier considérant énonce ainsi avec netteté : « Considérant que la requête du sieur L. doit être interprétée comme étant un recours en indemnité ayant pour objet une atteinte aux libertés et droits consacrés au titre III de la Constitution, sur la base de son article 90 A 2° ». Ce faisant, le juge requalifie ou précise le fondement textuel des prétentions du sieur L. Puisque ce dernier invoquait la violation de la liberté du travail et du droit syndical (droits fondamentaux inscrits au Titre III de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962, aux articles 25 et 28 visés par l'arrêt), son action indemnitaire ne constituait pas l'accessoire de son recours en annulation contre les décisions du Service de la main-d'œuvre de 1985. Elle formait un recours constitutionnel autonome en indemnité sur le fondement de l'article 90 A 2° de la Constitution. Cette qualification explique d'ailleurs pleinement pourquoi le Tribunal Suprême indique en en-tête de sa décision qu'il statue « en Assemblée Plénière et en matière constitutionnelle ». Toutefois, cette reconnaissance implicite de la recevabilité de principe d'un recours indemnitaire autonome en matière constitutionnelle se heurte immédiatement, dans la seconde proposition du même considérant, à un obstacle dirimant touchant au fond du droit et au régime de la preuve. Le Tribunal Suprême relève en effet « que le requérant n'apporte, au soutien de ce moyen, aucune preuve permettant d'imputer à l'autorité administrative le préjudice dont il se plaint ». Le raisonnement du juge est ici d'une implacable logique juridique. L'engagement de la responsabilité de l'État pour atteinte aux droits et libertés constitutionnels suppose la démonstration d'un fait générateur imputable à l'administration, d'un préjudice et d'un lien de causalité. Or, si le sieur L. exposait ses déboires professionnels depuis son licenciement en 1977 par une société privée (la société Loews) et ses licenciements successifs par d'autres employeurs privés, il procédait par pure affirmation lorsqu'il soutenait que les services de la Principauté étaient à l'origine de pressions, de contraintes et de discriminations l'ayant privé de tout gagne-pain. Devant cette carence probatoire totale (« aucune preuve »), le juge constitutionnel constate l'impossibilité d'imputer le préjudice allégué (les 540 000 francs de préjudice matériel et 200 000 francs de préjudice moral) à l'autorité publique. La demande d'indemnité est donc rejetée non pas comme irrecevable par voie de conséquence, mais comme infondée faute d'administration de la preuve du lien d'imputabilité. #### 2. L'examen du recours en annulation : le double verrou de l'irrecevabilité formelle et du défaut d'intérêt à agir Passant ensuite à l'examen du second volet de la requête — à savoir le recours en annulation dirigé contre les décisions du Service de la main-d'œuvre ayant, selon le requérant, autorisé l'embauche des sieurs B. et S.-J. —, le Tribunal Suprême délaisse l'analyse au fond (la violation alléguée des articles 5, 6 et 7 de la Convention Collective Nationale du Travail du 17 juillet 1957) pour opposer deux fins de non-recevoir cumulatives. La première fin de non-recevoir est d'ordre strictement procédural et formel. Le Tribunal Suprême relève d'office ou sur constat des pièces du dossier « que la requête du sieur L. n'est pas accompagnée des décisions attaquées, en violation des dispositions de l'article 17 de l'ordonnance modifiée du 16 avril 1963 ; qu'elle est en conséquence irrecevable ». Le juge fait ici une application mécanique et rigoureuse du texte régissant son organisation et son fonctionnement. L'article 17 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 impose en effet au requérant, à peine d'irrecevabilité, de joindre à sa requête une copie de la décision administrative qu'il entend déférer à la censure de la juridiction. Cette exigence formelle trouvait en l'espèce une résonance particulière, puisque le Ministre d'État soutenait précisément dans sa contre-requête qu'aucune autorisation n'avait jamais été délivrée concernant le sieur B., d'où l'expression prudente employée par le Tribunal Suprême dans l'intitulé de cette partie de sa motivation (« des décisions du Service de la Main-d'Œuvre autorisant *selon lui* l'embauche des sieurs B. et S.-J. »). En s'abstenant de produire matériellement les actes attaqués, le sieur L. a méconnu une formalité substantielle entraînant de plein droit l'irrecevabilité de ses conclusions d'excès de pouvoir. Bien que ce premier motif d'irrecevabilité fût juridiquement suffisant à lui seul pour clore le débat sur les conclusions à fin d'annulation, le Tribunal Suprême choisit délibérément d'ajouter un second motif d'irrecevabilité, introduit par la locution caractéristique des motifs surabondants mais à forte portée de principe : « Considérant, en tout état de cause, que... ». Par ce dernier considérant, la haute juridiction tranche la question substantielle soulevée par le Ministre d'État relativement à la qualité pour agir du requérant. Elle juge « que le requérant ne justifie pas d'un intérêt lui donnant qualité pour demander devant le Tribunal Suprême l'annulation pour excès de pouvoir des décisions autorisant l'embauche de tiers dans des entreprises privées ». La formulation retenue par l'Assemblée Plénière est générale et catégorique. Elle signifie que, quand bien même le sieur L. aurait produit les autorisations d'embauche litigieuses à l'appui de sa requête, son recours n'en aurait pas moins été voué au rejet pour défaut d'intérêt à agir. Le Tribunal Suprême valide ainsi la thèse de l'administration selon laquelle la simple situation de demandeur d'emploi, fût-elle assortie de la revendication d'un rang de priorité à l'embauche, ne confère pas un intérêt suffisamment direct et personnel pour contester la légalité des actes administratifs individuels permettant à des tiers de conclure des contrats de travail avec des employeurs de droit privé. ### C. Le dispositif Au terme de cette double démonstration écartant successivement les prétentions indemnitaires faute de preuve et les conclusions en annulation pour double irrecevabilité, le Tribunal Suprême prononce le rejet pur et simple du recours en mettant les frais de l'instance à la charge du demandeur qui succombe. Le dispositif de la décision est rédigé dans les termes exacts suivants : > « PAR CES MOTIFS, > DÉCIDE : > Décide : > La requête est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge du sieur L. ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision *Sieur F. L.* du 25 juin 1986 s'inscrit au cœur de l'architecture juridictionnelle propre à la Principauté de Monaco, telle qu'elle a été façonnée par l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 et l'Ordonnance Souveraine modifiée du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. L'analyse de cet arrêt permet de mettre en lumière trois enseignements majeurs quant à la conception monégasque de la justice constitutionnelle et administrative. #### 1. L'autonomie du recours en indemnité en matière constitutionnelle (article 90 A 2° de la Constitution) Le premier enseignement doctrinal majeur de l'arrêt réside dans la clarification de l'articulation entre les différentes branches de compétence attribuées au Tribunal Suprême par l'article 90 de la Constitution du 17 décembre 1962. Ce texte fondamental distingue en effet la compétence en matière constitutionnelle (article 90 A) et la compétence en matière administrative (article 90 B). Or, si le recours en indemnité existe dans ces deux domaines, son régime procédural et ses conditions d'ouverture diffèrent radicalement d'une matière à l'autre. Dans le cadre du contentieux administratif régi par l'article 90 B, le Tribunal Suprême est juge de l'excès de pouvoir et ne connaît du contentieux de l'indemnité que dans la mesure où le préjudice résulte de l'illégalité d'une décision administrative préalablement ou concomitamment soumise à sa censure.
# Tribunal Suprême de Monaco, 08 février 2010, n° 2349 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 08 février 2010, n° 2349 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/02-08-2349)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le contentieux soumis à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police administrative spéciale régissant l'accès des travailleurs étrangers au marché de l'emploi monégasque, telle que gouvernée par la loi n° 629 du 17 juillet 1957 tendant à réglementer les conditions d'embauchage et de licenciement en Principauté. Il met en exergue la tension classique, en droit administratif, entre les prérogatives régaliennes de l'administration en matière de contrôle de l'accès au territoire professionnel et les exigences probatoires inhérentes au contrôle juridictionnel de l'excès de pouvoir. En l'espèce, le requérant, Monsieur F. F., né le 24 août 1977 à Sallanches en France et de nationalité portugaise, exerçait régulièrement une activité professionnelle salariée sur le territoire monégasque. Il avait en effet été initialement autorisé à travailler auprès de l'établissement dénommé « Stars N Bars » à compter du 10 octobre 2006, cette activité étant régularisée par la délivrance d'un permis de travail en date du 19 mars 2007. La relation de travail s'est poursuivie jusqu'à ce que l'intéressé prenne l'initiative de la rompre en présentant sa démission par une lettre datée du 11 novembre 2008. Souhaitant poursuivre son activité professionnelle au sein de la Principauté, Monsieur F. F. a rapidement retrouvé deux nouveaux emplois. Conformément aux prescriptions impératives de l'article 4 de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 précitée, qui subordonne toute embauche d'un salarié étranger à une autorisation administrative préalable, ses nouveaux employeurs respectifs ont introduit auprès de la direction du travail les demandes requises. Ces démarches, effectuées les 30 janvier et 12 février 2009, tendaient à obtenir, d'une part, l'autorisation d'embauchage et, d'autre part, la délivrance d'un nouveau permis de travail au bénéfice de Monsieur F. F. Toutefois, cette procédure administrative n'a pas abouti favorablement. Par une lettre en date du 27 février 2009, la direction du travail, relevant du département des affaires sociales, a notifié à Monsieur F. F. une décision de refus. L'administration l'informait qu'il ne lui était désormais plus possible d'exercer une quelconque activité salariée sur le territoire de la Principauté. Pour justifier cette mesure d'éviction du marché du travail monégasque, l'autorité administrative s'est bornée à invoquer l'existence de « mauvais renseignements de police » recueillis sur le compte de l'intéressé, sans autre précision factuelle dans cet acte initial. Contestant le bien-fondé de cette interdiction professionnelle de fait, Monsieur F. F. a formé un recours administratif préalable. Par un courrier réceptionné par les services de l'État le 6 mars 2009, il a saisi le Ministre d'État d'un recours gracieux tendant au retrait ou à la réformation de la décision initiale du 27 février 2009. Ce recours gracieux a donné lieu à une décision explicite de rejet, prise par le Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur par lettre datée du 17 mars 2009. Dans cette correspondance administrative confirmative, l'autorité publique a légèrement dévoilé la substance des « mauvais renseignements de police » antérieurement opposés. Le Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur a ainsi indiqué au requérant que, « compte tenu des faits de voie de fait pour lesquels » il s'était vu adresser un « rappel à la loi » le 26 décembre 2008, il n'était pas possible de réserver une suite favorable à sa requête. C'est précisément cette décision du 17 mars 2009, confirmant le refus initial du 27 février 2009, qui a cristallisé le litige et fait l'objet du recours contentieux devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au maintien du refus administratif, Monsieur F. F. a saisi la juridiction administrative suprême de la Principauté. Sa requête a été enregistrée au greffe du Tribunal Suprême le 15 mai 2009 sous le numéro de rôle TS 2009/8. Le recours tendait, à titre principal, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur du 17 mars 2009 lui refusant l'autorisation d'exercer une activité salariée à Monaco et, à titre accessoire, à l'indemnisation du préjudice résultant de cette décision. L'instruction de l'affaire a suivi le cours procédural régi par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Il convient de relever une particularité chronologique mentionnée dans les visas de la décision : une première ordonnance du Président du Tribunal Suprême, datée dans le texte du 4 février 2009 (soit antérieurement à l'enregistrement de la requête), puis une seconde ordonnance en date du 4 juin 2009, ont désigné Monsieur Frédéric Rouvillois, membre suppléant, en qualité de rapporteur. Enfin, par une ordonnance du 7 décembre 2009, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience publique du 26 janvier 2010, lors de laquelle le Tribunal a siégé et délibéré en assemblée plénière statuant en matière administrative. Lors de cette instance, les prétentions et l'argumentation juridique des parties se sont frontalement opposées tant sur le terrain de l'instruction probatoire que sur celui de la légalité interne de l'acte attaqué. Du côté du requérant, représenté par Maître Patricia Rey, avocat-défenseur, l'argumentation s'articulait autour de trois axes distincts : 1. **Sur le plan procédural et avant dire droit**, Monsieur F. F. a expressément sollicité la mise en œuvre des pouvoirs d'instruction du juge. Se fondant sur les dispositions de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, il a demandé au Tribunal Suprême d'ordonner au Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur de communiquer l'intégralité des éléments de fait sur lesquels l'administration s'était fondée pour prendre la décision de refus du 17 mars 2009. 2. **Sur le fond du droit (légalité interne)**, le requérant soutenait que la décision administrative était entachée d'illégalité quant à ses motifs de fait. Selon lui, de simples agissements n'ayant donné lieu qu'à une mesure alternative aux poursuites sous la forme d'un « rappel à la loi » ne sauraient, par leur nature même, justifier légalement une mesure aussi grave qu'un refus d'autorisation de travail. Il en déduisait que l'acte attaqué reposait sur une appréciation inexacte de la matérialité des faits et se trouvait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, justifiant son annulation pour excès de pouvoir. 3. **Sur le terrain indemnitaire**, Monsieur F. F. a formulé des conclusions tendant à la réparation du préjudice matériel directement causé par la décision de refus d'embauche, chiffrant sa demande de condamnation pécuniaire à la somme de 3 800 euros. En défense, le Ministre d'État, représenté par Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation français, a déposé une contre-requête enregistrée au greffe le 16 juillet 2009, concluant au rejet intégral de la requête, tant dans ses demandes avant dire droit que dans ses conclusions au fond. L'administration monégasque opposait une fin de non-recevoir factuelle et juridique aux arguments du requérant : 1. **S'agissant de la demande de mesure d'instruction**, l'État soutenait qu'une telle mesure était totalement superflue. Selon le Ministre d'État, Monsieur F. F. faisait preuve de mauvaise foi procédurale en prétendant ignorer les faits reprochés, alors même que la lecture des termes de son propre recours gracieux du 6 mars 2009 suffisait à démontrer qu'il en avait une parfaite connaissance. L'administration affirmait ainsi que la décision ne reposait ni sur des faits inconnus du requérant, ni sur des faits dont la matérialité ne serait pas établie, rendant inutile toute production documentaire complémentaire. 2. **S'agissant de la légalité interne et du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation**, la contre-requête du Ministre d'État a apporté à la barre et dans ses écritures des précisions factuelles absentes des décisions initiales. L'administration a exposé que le requérant avait une spécialisation professionnelle consistant principalement à assurer la protection des personnes. Or, selon le Ministre d'État, cette activité de sécurité était radicalement « incompatible avec un comportement consistant à imposer à des femmes sans défense des attouchements sexuels non consentis ». Au vu de la gravité de ces faits, tenus pour établis par l'administration, le refus de permis de travail n'était nullement entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 3. **S'agissant enfin des conclusions indemnitaires**, l'État concluait à leur rejet par voie de conséquence. Se fondant sur les dispositions de l'article 90 B. 1) de la Constitution monégasque, la défense rappelait que le contentieux de l'indemnisation devant le Tribunal Suprême est strictement subordonné au prononcé préalable de l'annulation de la décision administrative dont l'illégalité est à l'origine du préjudice allégué. La requête en annulation devant être rejetée, la demande pécuniaire devait nécessairement subir le même sort. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'opposition frontale entre les parties quant à la réalité, la nature exacte et la preuve des agissements imputés au requérant plaçait le Tribunal Suprême face à une question méthodologique et probatoire fondamentale du contentieux administratif de l'excès de pouvoir. Le problème juridique soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême peut être formulé de la manière suivante : **le juge de l'excès de pouvoir peut-il statuer au fond sur la légalité interne d'une décision administrative refusant un permis de travail à un étranger sur le fondement de « mauvais renseignements de police » et d'un « rappel à la loi », lorsque l'administration se borne, dans ses écritures en défense, à alléguer des faits graves sans produire au dossier les pièces justificatives permettant d'en établir la matérialité, au motif que le requérant connaîtrait lui-même lesdits faits ?** En d'autres termes, il s'agissait de déterminer si la connaissance supposée des faits par l'administré dispense l'autorité administrative de la charge de prouver devant le juge la matérialité des motifs de fait fondant sa décision, ou si l'insuffisance des éléments versés aux débats impose à la juridiction d'user de ses pouvoirs d'instruction d'office ou sur demande pour contraindre l'État à produire son dossier. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La réponse apportée par le Tribunal Suprême dans sa décision du 8 février 2010 se caractérise par sa sobriété formelle et sa rigueur juridique. Refusant de trancher immédiatement le litige au fond, la haute juridiction prononce un arrêt avant dire droit, écartant ainsi provisoirement l'examen de l'erreur manifeste d'appréciation et des conclusions indemnitaires pour se concentrer exclusivement sur l'office du juge en matière d'établissement de la preuve. Le raisonnement du Tribunal Suprême se déploie en un syllogisme juridictionnel resserré, articulé autour de deux considérants. Dans un premier temps, le Tribunal énonce la majeure de son raisonnement en rappelant le fondement textuel de ses prérogatives inquisitoriales. Il vise et reproduit les termes de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, aux termes duquel : « le tribunal suprême peut, avant de statuer au fond, ordonner toutes les mesures d'instruction qu'il juge utiles à la manifestation de la vérité ». Ce rappel textuel permet au juge d'affirmer sa maîtrise souveraine de la conduite de l'instruction. Dans un deuxième temps, le Tribunal procède à la qualification juridique de l'état du dossier qui lui est soumis (la mineure du syllogisme). Il constate, de manière lapidaire mais décisive, « que la décision attaquée est fondée sur des faits dont la matérialité est insuffisamment établie en l'état du dossier ». Ce constat d'insuffisance probatoire constitue le cœur de la motivation et appelle une lecture attentive au regard des moyens des parties. En effet, le Tribunal disposait face à lui de trois qualifications différentes des mêmes événements du 26 décembre 2008 : * La décision initiale du 27 février 2009 évoquait de vagues « mauvais renseignements de police » ; * La décision confirmative attaquée du 17 mars 2009 visait des « faits de voie de fait » ayant donné lieu à un « rappel à la loi » ; * La contre-requête du Ministre d'État du 16 juillet 2009 qualifiait ces mêmes événements de comportement consistant à « imposer à des femmes sans défense des attouchements sexuels non consentis ». Or, aucune pièce matérielle (procès-verbal de police, notification officielle du rappel à la loi par le parquet, plaintes éventuelles, ou rapport circonstancié de la Sûreté publique) ne venait étayer ces qualifications divergentes et de gravité croissante. En jugeant que la matérialité des faits est « insuffisamment établie en l'état du dossier », le Tribunal Suprême rejette implicitement mais nécessairement l'argumentation centrale du Ministre d'État. Pour la haute juridiction, peu importe que le requérant ait eu ou non connaissance des faits qui lui étaient reprochés lors de son recours gracieux ; ce qui importe dans le cadre du procès administratif, c'est que **le juge lui-même** soit mis en mesure de vérifier l'exactitude matérielle de ces faits. Les simples affirmations de l'administration dans ses mémoires en défense, fussent-elles détaillées, ne constituent pas une preuve suffisante. Dans un troisième temps (la conclusion du syllogisme), le Tribunal Suprême tire la conséquence logique de cette carence probatoire. Il considère « qu'il y a lieu dès lors de prescrire une mesure d'instruction aux fins d'inviter le Ministre d'État à produire tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle ». L'usage du terme « permettre au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle » souligne que la production des pièces n'est pas ordonnée pour la seule information du requérant, mais bien comme une condition *sine qua non* de l'exercice par la juridiction de sa mission constitutionnelle de contrôle de la légalité des actes administratifs. ### C. Le dispositif Conformément à la nature avant dire droit de sa décision, le Tribunal Suprême sursoit à statuer sur le fond du recours et prononce une injonction d'instruction assortie d'un délai impératif. Le dispositif de l'arrêt est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > Article 1er. – Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle de légalité sur la décision attaquée. > Article 2. – Les dépens sont réservés. > Article 3. – Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu par le Tribunal Suprême le 8 février 2010, bien qu'étant une décision avant dire droit de nature procédurale, revêt une importance majeure dans l'architecture du contentieux administratif monégasque. Il illustre avec force la nature inquisitoriale de la procédure devant le juge de l'excès de pouvoir et l'exigence absolue du contrôle de l'exactitude matérielle des faits, y compris dans les domaines où l'administration dispose d'un large pouvoir d'appréciation. #### 1. L'effectivité du contrôle de la matérialité des faits dans le domaine de la police des étrangers et de l'emploi La législation monégasque sur l'emploi des étrangers, issue de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 (visée par la décision), confère aux autorités de la Principauté un pouvoir discrétionnaire étendu pour accorder ou refuser les autorisations d'embauchage et les permis de travail. Ce pouvoir s'exerce notamment au regard des nécessités de l'ordre public et de la moralité des candidats à l'emploi, ce que traduisent les enquêtes administratives donnant lieu à des « renseignements de police ». En pareille matière, ainsi que le laissaient entendre les écritures des deux parties qui débattaient de « l'erreur manifeste d'appréciation », le contrôle du juge sur la qualification juridique des faits (c'est-à-dire l'adéquation entre le comportement de l'étranger et la décision de refus) est classiquement un contrôle restreint, limité à la sanction de l'erreur manifeste. Toutefois, la théorie générale du contentieux administratif, commune au droit français et au droit monégasque, enseigne que même lorsque le juge n'exerce qu'un contrôle restreint sur l'appréciation de l'administration, il exerce toujours un **contrôle entier et préalable sur l'exactitude matérielle des faits**. Une décision administrative, fût-elle hautement discrétionnaire, est entachée d'excès de pouvoir si elle repose sur des faits matériellement inexacts. Or, pour vérifier si les faits sont matériellement exacts, encore faut-il que le juge puisse en connaître la consistance précise. En l'espèce, le glissement sémantique opéré par l'administration — passant de « mauvais renseignements de police » (acte du 27 février 2009) à des « faits de voie de fait » sanctionnés par un « rappel à la loi » (acte du 17 mars 2009), pour finir par alléguer dans la contre-requête des « attouchements sexuels non consentis » sur des « femmes sans défense » incompatibles avec un métier de protection des personnes — révélait un flottement factuel manifeste. En refusant de se contenter des allégations du Ministre d'État, le Tribunal Suprême rappelle que le pouvoir discrétionnaire ne saurait jamais dégénérer en pouvoir arbitraire soustrait à la preuve. #### 2. La dialectique de la preuve et la mise en œuvre de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 L'intérêt théorique majeur de la décision réside dans la mise en œuvre de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. Dans le procès administratif, caractérisé par un déséquilibre structurel entre le citoyen (ou le travailleur étranger) et la puissance publique qui détient seule le dossier administratif et les rapports de police, la charge de la preuve fait l'objet d'un aménagement prétorien spécifique. En l'espèce, le requérant ne s'était pas contenté d'une dénégation vague ; il avait activement contesté la capacité d'un simple « rappel à la loi » à fonder un refus de permis de travail et avait formellement requis l'application de l'article 32 pour contraindre l'administration à dévoiler ses pièces. La défense de l'État tentait d'opposer une conception purement subjective de la preuve : puisque Monsieur F. F. savait ce qu'il avait fait le 26 décembre 2008 (comme le prouverait son recours gracieux), l'administration n'avait rien à prouver devant le Tribunal. Le Tribunal Suprême censure radicalement cette conception en opérant une distinction fondamentale entre la connaissance des faits par les parties et l'établissement des faits devant la juridiction. Le contrôle de légalité institué par l'article 90 de la Constitution monégasque est un procès fait à un acte, de nature objective. Pour que le Tribunal Suprême puisse « exercer son contrôle », selon les termes mêmes de l'arrêt, le dossier juridictionnel doit contenir les éléments objectifs attestant de la réalité des faits. Dès lors que les affirmations du requérant sérieusement articulées contredisent la portée
# Tribunal Suprême de Monaco, 18 juin 2024, n° 30509 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 18 juin 2024, n° 30509 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2024/06-18-30509)) Le droit des étrangers en Principauté de Monaco repose sur un équilibre singulier entre la préservation rigoureuse des prérogatives régaliennes de l’État d’accueil et l’affirmation progressive des garanties du droit administratif moderne, au premier rang desquelles figurent l’exigence de motivation des actes administratifs et l’accès effectif au juge de l’excès de pouvoir. La décision rendue en Assemblée plénière par le Tribunal Suprême le 18 juin 2024 (affaire *v. E. épouse B. c/ L'État de Monaco*, enregistrée sous le numéro TS 2023-19) offre une illustration topique de cette tension dialectique. Elle permet à la haute juridiction monégasque de réaffirmer avec netteté les contours du régime juridique applicable aux premières demandes de carte de séjour de résident, tant sous l’angle du formalisme décisionnel que sous celui des conditions substantielles et documentaires requises des postulants. Au-delà de la réitération d’une jurisprudence désormais bien établie quant à la dispense de motivation formelle des décisions refusant un premier établissement sur le territoire monégasque, l’intérêt majeur de cet arrêt réside dans la mise en lumière d’un enchevêtrement de procédures administratives et bancaires susceptible de placer l’administré étranger dans une véritable impasse juridique. En refusant d’ordonner une mesure d’instruction avant-dire-droit et en validant la légalité interne du refus au seul motif du caractère formellement incomplet du dossier déposé par la requérante, le Tribunal Suprême consacre une approche objective et stricte des conditions posées par l’Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, tout en laissant apparaître en filigrane les difficultés pratiques nées de la conjonction entre la police des étrangers, la réglementation de l’accès aux activités économiques et les contraintes de conformité bancaire liées au contexte géopolitique international. --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L’affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême trouve son origine dans les démarches entreprises par Madame v. E., ressortissante de nationalité russe, en vue de s’établir durablement sur le territoire de la Principauté de Monaco avec sa famille. Sur le plan personnel et familial, il ressort des éléments factuels exposés dans la décision que l’intéressée a épousé Monsieur k g. B., citoyen américain (la date exacte du mariage n’étant pas précisée dans la décision, qui mentionne « le jma »). De cette union est issue une fille, a. B., née à Monaco (à une date également anonymisée sous la mention « le jma »), laquelle possède la double nationalité russe et américaine. Afin de matérialiser leur installation en Principauté, Madame v. E. épouse B. et son époux ont conclu, le 4 janvier 2021, un contrat de bail à loyer portant sur un appartement situé à Monaco. Ce bail, initialement consenti pour une durée d’un an prenant effet à compter du 1er avril 2021, a par la suite fait l’objet de renouvellements successifs par tacite reconduction, et notamment à compter du 1er avril 2023. Parallèlement à cet ancrage résidentiel et familial, la requérante avait initié, plusieurs années auparavant, des démarches visant à exercer une activité professionnelle indépendante sur le territoire monégasque. Le 15 mai 2019, elle a déposé auprès des services compétents un dossier de demande de création d’une activité en nom personnel de photographe en Principauté de Monaco. Par un courrier en date du 17 mai 2019, la Direction de l’Expansion Économique a déclaré ce dossier recevable, tout en indiquant à l’intéressée que l’autorisation ministérielle d’exercer lui serait délivrée dès lors qu’elle produirait une carte de séjour. C’est dans ce contexte que, le 19 octobre 2022, Madame v. E. épouse B. a officiellement présenté une demande de première carte de séjour de résident, tant pour elle-même que pour sa fille mineure. Toutefois, l’instruction de cette demande s’est heurtée à d’importantes difficultés relatives à la justification de ses ressources et de sa situation bancaire en Principauté. Selon les exposés de la requérante, bien qu’elle perçoive des revenus sous forme de dividendes versés par une société américaine dénommée G Ltd — dont elle est la gérante — et transférés sur un compte détenu par son époux dans les livres d’une banque anglaise (la banque H), ses tentatives pour disposer d’un compte bancaire actif à Monaco se sont avérées infructueuses. Elle expose en effet avoir effectué les démarches nécessaires pour ouvrir un compte auprès d’un établissement de la place (désigné sous les initiales « b. D. ») et y avoir déposé la somme de 250 000 euros, avant que le service de conformité de ladite banque ne procède à la clôture du compte (ou au rejet de la demande d’ouverture, selon la lecture de la pièce produite par l’Administration) en raison de sa nationalité russe. Cherchant à pallier cette difficulté par la mise en œuvre du mécanisme légal du « droit au compte » instauré par la loi n° 1.492 du 8 juillet 2020, la requérante s’est rapprochée de la Direction de la Sûreté Publique, laquelle l’a orientée vers la Direction du Budget et du Trésor afin d’obtenir une lettre enjoignant à un établissement bancaire monégasque de lui ouvrir un compte. Or, la Direction du Budget et du Trésor a subordonné la délivrance de cette injonction à la présentation d’un récépissé de demande de carte de séjour. La boucle administrative s’est alors refermée sur la requérante : sa demande de carte de séjour ayant fait l’objet d’une décision de refus et les services de police ne lui ayant pas délivré de récépissé de dépôt de demande, il lui est devenu impossible de saisir valablement la Direction du Budget et du Trésor, et partant, d’obtenir l’attestation bancaire monégasque requise au soutien de sa demande de titre de séjour. Par une décision en date du 11 mai 2023, notifiée à l’intéressée le 24 mai 2023, le Contrôleur Général en charge de la Direction de la Sûreté Publique a rejeté sa demande de première carte de séjour de résident, en relevant notamment que la requérante était « sans activité déclarée en Principauté de Monaco ». ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Agissant tant en son nom personnel qu’en qualité de représentante légale de sa fille mineure a. B., Madame v. E. épouse B. a saisi le Tribunal Suprême d’un recours pour excès de pouvoir, enregistré au Greffe Général de la Principauté le 18 juillet 2023 sous le numéro TS 2023-19. Sa requête tendait, à titre principal, à l’annulation de la décision de refus du 11 mai 2023, à titre préliminaire ou subsidiaire (« au besoin »), à ce que le Tribunal invite l’État de Monaco à produire tous les éléments justifiant ladite décision, et en tout état de cause, à la condamnation de l’État aux entiers dépens. L’instruction écrite s’est déroulée selon la procédure contradictoire habituelle devant la haute juridiction, donnant lieu au dépôt d’une contre-requête du Ministre d’État le 18 septembre 2023, d’une réplique de la requérante le 11 octobre 2023, et d’une duplique du Ministre d’État le 13 novembre 2023, avant la clôture de l’instruction prononcée par procès-verbal du Greffier en Chef le 4 décembre 2023 et l’audience publique tenue le 7 juin 2024. Au soutien de ses prétentions, la requérante articulait une argumentation structurée autour d’une demande procédurale avant-dire-droit et de deux moyens d’annulation touchant respectivement à la légalité externe et à la légalité interne de l’acte attaqué. À titre préliminaire, sur le fondement des articles 22, alinéa 4, et 32 de l’Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l’organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, elle sollicitait le prononcé d’une mesure d’instruction ordonnant à l’Administration de verser au débat les motifs et pièces justificatives de son refus. Elle invoquait à cet égard le droit à un recours juridictionnel effectif, soutenant qu’à défaut de communication spontanée de ces éléments par l’État, le juge de l’excès de pouvoir ne serait pas en mesure de statuer en pleine connaissance de cause et d’exercer son contrôle sur l’exactitude matérielle et la légalité des motifs ayant présidé à la décision. Sur le terrain de la légalité externe, la requérante excipait d’un vice de forme tiré du défaut de motivation de la décision du 11 mai 2023. Se fondant sur l’article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, qui impose à peine de nullité la motivation des décisions individuelles restreignant l’exercice des libertés publiques ou constituant une mesure de police (chiffre 1°), elle soutenait que le refus de première carte de séjour entrait dans cette catégorie. Pour écarter l’obstacle représenté par l’article 6 de la même loi — qui dispense de motivation « le refus d’établissement d’une personne physique sur le territoire de la Principauté » —, elle plaidait pour une application du principe d’interprétation stricte des dérogations, affirmant qu’un « refus d’établissement » ne saurait être assimilé à un « refus de délivrer une première carte de séjour ». Elle soulignait en outre que la décision attaquée visait la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 relative à la préservation de la sécurité nationale, ce qui la plaçait dans l’incapacité absolue d’en déterminer la cause exacte, de s’en justifier ou d’y remédier. Sur le terrain de la légalité interne, Madame v. E. épouse B. invoquait l’erreur manifeste d’appréciation. Elle faisait valoir qu’elle remplissait l’ensemble des conditions posées par l’Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 : dépôt de la demande dans les délais, justification d’un logement stable à Monaco par un bail reconduit, et démonstration de sa bonne moralité par la production d’extraits vierges de ses casiers judiciaires français et monégasque. Dans sa réplique, elle précisait disposer d’une autorisation de travailler comme photographe (sous réserve de la carte de séjour) et de moyens d’existence suffisants (dividendes de sa société américaine, tentative de dépôt de 250 000 euros à Monaco), imputant l’absence de compte bancaire monégasque au blocage systémique né du refus de récépissé et de sa nationalité. Elle exprimait enfin la crainte que le refus ne fût en réalité motivé par une perception négative liée à sa nationalité russe depuis le déclenchement du conflit en Ukraine en février 2022, ainsi que par des faits concernant son époux, éléments qu’elle jugeait impropres à caractériser un trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée. En défense, le Ministre d’État concluait au rejet intégral de la requête et de la demande de mesure d’instruction préalable. Sur la légalité externe, l’Administration opposait une fin de non-recevoir catégorique au moyen tiré du défaut de motivation, en rappelant que l’article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 s’applique de plein droit aux refus de première carte de séjour, conformément à une jurisprudence constante du Tribunal Suprême (citant expressément les décisions du 11 mai 2003, *M. S. C.*, et du 12 juillet 2022, *Mme A. K. veuve N.*), rendant artificielle et infondée toute distinction entre refus d’établissement et refus de premier titre de séjour. Sur la légalité interne et la demande de production de pièces, le Ministre d’État faisait valoir, à titre principal, que la satisfaction des conditions réglementaires ne confère aucun droit acquis à l’obtention d’une première carte de séjour, l’autorité de police administrative disposant d’un large pouvoir d’appréciation pour prévenir d’éventuelles atteintes à l’ordre public, que la seule production de casiers judiciaires vierges ne suffit pas à écarter. Surtout, l’Administration déplaçait le débat sur le terrain purement objectif de l’article 6 de l’Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 : elle soutenait que la requérante ne remplissait même pas les « conditions de base » exigées par ce texte. Dans sa duplique, le Ministre d’État développait une analyse rigoureuse du caractère alternatif et exclusif des deux branches de l’article 6 : - d’une part, la lettre de la Direction de l’Expansion Économique du 17 mai 2019 n’était qu’un simple accusé de réception déclarant la demande recevable au sens de l’article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991, et ne valait nullement autorisation de travailler ou permis de travail ; - d’autre part, dès lors que la requérante entendait exercer la profession de photographe à Monaco, elle relevait exclusivement de la première branche de l’article 6 (obligation de fournir un permis de travail ou un récépissé en tenant lieu) et ne pouvait utilement invoquer la seconde branche (justification de moyens suffisants d’existence), réservée à l’étranger qui n’entend exercer aucune profession. À titre surabondant, l’Administration relevait que la justification de moyens d’existence était en tout état de cause infondée, les pièces produites devant le juge étant tardives (car devant accompagner la demande initiale) et inopérantes (la lettre non datée de la banque « b. D. » attestant uniquement d’un rejet de demande d’ouverture de compte, et non d’un dépôt effectif de 250 000 euros). Dès lors que le dossier initial était manifestement incomplet, aucune mesure d’instruction visant à connaître d’autres motifs du refus n’était nécessaire. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême par Madame v. E. épouse B. soulevait une double interrogation juridique, classique dans sa formulation mais renouvelée par les circonstances particulières de l’espèce : En premier lieu, sur le plan de la légalité externe, la décision administrative rejetant une première demande de carte de séjour de résident en Principauté de Monaco, qui vise par ailleurs la législation relative à la sécurité nationale, constitue-t-elle une mesure de police restreignant les libertés publiques soumise à l’obligation de motivation édictée par l’article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, ou relève-t-elle de la dérogation expresse prévue à l’article 6 de cette même loi pour les décisions portant « refus d’établissement d’une personne physique sur le territoire de la Principauté » ? En second lieu, sur le plan de la légalité interne et de l’office du juge, l’autorité administrative commet-elle une illégalité — et le juge de l’excès de pouvoir est-il tenu d’ordonner une mesure d’instruction avant-dire-droit pour contraindre l’État à révéler les motifs d’ordre public ou de sécurité nationale sous-jacents à sa décision — lorsqu’il apparaît, au vu des écritures échangées au cours de l’instance, que le demandeur d’une première carte de séjour n’a produit à l’appui de sa requête initiale ni le permis de travail (ou récépissé en tenant lieu), ni l’attestation émanant d’un établissement bancaire monégasque justifiant de moyens suffisants d’existence, exigés à titre alternatif par l’article 6 de l’Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l’intégralité des prétentions de la requérante, le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, déploie un raisonnement d’une grande sobriété formelle, structuré en deux temps correspondant à la summa divisio du contentieux de l’annulation. S’agissant tout d’abord de la légalité externe de la décision attaquée, la haute juridiction procède par voie de syllogisme pur à partir de la lettre de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Le Tribunal rappelle liminairement les termes de l’article 1er de ce texte, selon lesquels doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives individuelles qui, d’une part, « 1° – restreignent l’exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police » et, d’autre part, « 3° – refusent une autorisation ou un agrément ». Immédiatement après cette citation, le juge confronte ce principe général à la règle spéciale posée par l’article 6 de la même loi, aux termes duquel : « par dérogation aux dispositions du chiffre 3° de l’article premier, le refus d’établissement d’une personne physique sur le territoire de la Principauté n’est pas soumis à l’obligation de motivation ». Sans entrer dans une discussion doctrinale détaillée sur la tentative de la requérante de dissocier la notion de « refus d’établissement » de celle de « refus de première carte de séjour », ni sur la tentative de rattacher exclusivement l’acte au chiffre 1° (mesure de police) pour échapper à la dérogation visant le chiffre 3° (refus d’autorisation), le Tribunal Suprême opère une assimilation directe et sans équivoque : il juge « qu’il résulte de ces dispositions que la décision attaquée, refusant une première demande de carte de séjour de résident, n’avait pas à être motivée ». La conclusion s’impose dès lors mécaniquement : le moyen tiré du défaut de motivation est écarté comme non fondé. S’agissant ensuite de la légalité interne de la décision attaquée — à laquelle le Tribunal rattache implicitement mais nécessairement le sort de la demande de mesure d’instruction —, le raisonnement juridictionnel fait l’économie complète de l’examen d’éventuels motifs liés à la sécurité nationale, à l’ordre public ou à la nationalité de la requérante, pour se concentrer exclusivement sur la complétude formelle et substantielle du dossier de demande au regard des exigences réglementaires. Le juge cite intégralement l’article 6 de l’Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée, qui impose à tout étranger sollicitant pour la première fois une carte de séjour de résident de présenter, à l’appui de sa requête, une alternative documentaire stricte : - « soit un permis de travail, ou un récépissé en tenant lieu, délivré par les services compétents » ; - « soit les pièces justificatives de moyens suffisants d’existence, s’il n’entend exercer aucune profession ». Procédant à la qualification juridique des faits de l’espèce à la lumière des écritures du Ministre d’État, le Tribunal Suprême constate que le refus opposé à Madame v. E. épouse B. repose sur la double carence documentaire de son dossier au regard de chacune des deux branches de l’alternative réglementaire : 1. Sur la branche professionnelle : la requérante « n’a fourni ni permis de travail ni récépissé en tenant lieu ». Ce faisant, le Tribunal valide implicitement l’analyse du Ministre d’État selon laquelle l’accusé de réception de la Direction de l’Expansion Économique déclarant recevable une demande de création d’activité d’indépendant (photographe) ne saurait tenir lieu du permis de travail exigé par l’Ordonnance de 1964. 2. Sur la branche patrimoniale (inactivité professionnelle) : le Tribunal relève que l’intéressée « n’a pas davantage produit une attestation délivrée par un établissement bancaire monégasque, pourtant requise pour justifier de moyens suffisants d’existence dans le cas où elle n’exercerait aucune profession ». Il est remarquable de noter ici que le juge intègre directement dans la norme de référence l’exigence spécifique d’une « attestation dél