Tribunal Suprême de Monaco, 09 juin 2015, n° 13330
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 09 juin 2015, n° 13330 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue en assemblée plénière par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 9 juin 2015 met en cause la légalité formelle d'une mesure de police des étrangers, et plus spécifiquement d'une décision administrative refusant le renouvellement d'un titre de séjour à un étranger déjà établi sur le territoire monégasque.
Le requérant, Monsieur m. CM., né le 7 juin 1967 à Prague, est un ressortissant de nationalité tchèque. Sans profession, il demeurait régulièrement sur le territoire de la Principauté de Monaco et était, à ce titre, titulaire d'une carte de résident. À l'occasion de ses démarches tendant à la prolongation de son droit au séjour, l'autorité administrative compétente a toutefois décidé de ne pas faire droit à sa demande de renouvellement.
C'est ainsi que, par une décision en date du 4 février 2014, matérialisée dans une note administrative enregistrée sous le numéro 2014-1782, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a opposé un refus au renouvellement de la carte de résident de Monsieur m. CM. Cette décision administrative individuelle défavorable a été portée à la connaissance de l'intéressé le 18 avril 2014. Il ressort des énonciations de la décision commentée que la notification et la communication des raisons ayant conduit l'administration à adopter cette mesure se sont déroulées selon des modalités particulières : les motifs de la décision de refus de renouvellement du titre de séjour ont été communiqués oralement au requérant lors d'un entretien organisé dans les locaux de la Sûreté Publique, sans que le corps même de l'acte administratif écrit ne comporte l'exposé des considérations de droit et de fait sur lesquelles le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur s'était fondé.
Estimant que cette mesure administrative de refus de renouvellement de sa carte de résident était entachée d'illégalité et lui causait un préjudice, Monsieur m. CM. a entrepris de la contester par la voie juridictionnelle devant le juge de l'excès de pouvoir.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Le parcours procédural devant la haute juridiction monégasque s'est ouvert par le dépôt d'une requête en annulation et en indemnisation, enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 18 juin 2014 sous le numéro de rôle TS 2014-15. Ayant élu domicile en l'étude de Maître Richard Mullot, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, Monsieur m. CM. a saisi le Tribunal Suprême sur le fondement des dispositions de l'article 90-B de la Constitution monégasque, qui attribue compétence à cette juridiction en matière administrative pour statuer sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et sur l'octroi des indemnités qui en résultent.
Aux termes de sa requête introductive d'instance, Monsieur m. CM. formulait deux chefs de conclusions distincts mais connexes :
- À titre principal, sur le terrain de la légalité objective, il sollicitait l'annulation pure et simple de la décision du 4 février 2014, notifiée le 18 avril 2014, par laquelle le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur avait refusé de procéder au renouvellement de sa carte de résident.
- À titre accessoire et subséquent, sur le terrain du contentieux subjectif de l'indemnisation consécutive à un excès de pouvoir, il demandait au Tribunal Suprême de condamner l'État de Monaco à lui verser la somme de 15 000 euros à titre de dommages et intérêts en réparation du préjudice qu'il estimait avoir subi du fait de cette décision administrative.
En défense, l'État de Monaco, représenté au contentieux par Son Excellence Monsieur le Ministre d'État, a élu domicile en l'étude de Maître Christophe Sosso, avocat-défenseur à la Cour d'appel de Monaco, et a confié la défense de ses intérêts à la SCP Piwnica-Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France (plaidant à l'audience par Maître Jacques Molinié). L'administration monégasque concluait au rejet de la requête, soutenant la régularité de la décision attaquée, notamment au regard de la communication verbale des motifs effectuée par les services de la Sûreté Publique et des dispositions dérogatoires de la législation sur la motivation des actes administratifs.
L'instruction de l'affaire par le Tribunal Suprême a nécessité une mesure préalable destinée à éclairer la juridiction sur la matérialité exacte et le contenu formel de l'acte attaqué. En effet, le 16 février 2015, le Tribunal Suprême a rendu une décision avant dire droit invitant expressément le Ministre d'État à produire aux débats la note n° 2014-1782 en date du 4 février 2014 par laquelle le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur avait formalisé le refus de renouvellement de la carte de résident du requérant.
En exécution de cette décision avant dire droit, le Ministre d'État a fait déposer au Greffe Général, le 13 mars 2015, un mémoire de production accompagné de la pièce requise. Le principe du contradictoire a ensuite pleinement joué : Monsieur m. CM., par le ministère de son avocat-défenseur, a déposé des observations complémentaires au Greffe Général le 14 avril 2015, afin de tirer les conséquences juridiques de la teneur de la note administrative ainsi versée aux débats.
Par une ordonnance en date du 20 avril 2015, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience publique du 1er juin 2015. L'instruction a été formellement close par l'établissement d'un procès-verbal complémentaire de clôture de la procédure en date du 6 mai 2015. Lors de l'audience du 1er juin 2015, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière sous la présidence de Monsieur Didier Linotte, a entendu Madame Magali Ingall-Montagnier, membre suppléant, en son rapport, ainsi que les plaidoiries des conseils respectifs des parties et les conclusions du Ministère public. L'arrêt a été lu en audience publique le 9 juin 2015.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
La saisine du Tribunal Suprême dans la présente affaire soulevait une double problématique juridique, touchant d'une part à la légalité externe des actes administratifs individuels en matière de police des étrangers, et d'autre part aux conditions de mise en œuvre de la responsabilité pécuniaire de la puissance publique consécutivement à une annulation pour excès de pouvoir.
En premier lieu, sur le terrain de la légalité de l'acte attaqué, le juge administratif monégasque était confronté à une question précise d'interprétation et d'application de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Le problème de droit se décomposait lui-même en deux sous-questions successives :
- Le champ d'application de l'obligation de motivation et la portée des dérogations légales : Alors que l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 soumet à une obligation de motivation à peine de nullité les décisions administratives individuelles qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police, l'article 6 de la même loi instaure une dérogation expresse pour « le refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté ». La question centrale était dès lors de savoir si cette dispense légale de motivation, prévue pour le « refus d'établissement », pouvait être étendue par assimilation au « refus de renouvellement d'un titre de séjour » opposé à un étranger résidant d'ores et déjà régulièrement à Monaco.
- Les modalités formelles d'exécution de l'obligation de motivation : Dans l'hypothèse où le refus de renouvellement d'une carte de résident demeurerait soumis à l'exigence générale de motivation, il convenait de déterminer si la communication purement orale des motifs de la décision à l'administré, effectuée lors d'un entretien dans les locaux de la Sûreté Publique, était de nature à satisfaire aux prescriptions de l'article 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, ou si seule une motivation écrite intégrée dans le corps même de l'acte décisionnel pouvait assurer la régularité formelle de celui-ci.
En second lieu, sur le terrain des conclusions indemnitaires, la question posée au Tribunal Suprême consistait à déterminer à quelles conditions probatoires l'annulation pour excès de pouvoir d'une décision administrative ouvre effectivement droit à l'octroi de dommages et intérêts sur le fondement de l'article 90-B-1° de la Constitution. Plus précisément, l'illégalité formelle d'un refus de renouvellement de titre de séjour suffit-elle, par elle-même, à entraîner la condamnation pécuniaire de l'État, ou le requérant doit-il établir de manière distincte et circonstanciée la réalité et l'étendue de son préjudice ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Le raisonnement développé par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême se caractérise par sa grande rigueur méthodologique, sa concision et sa structuration bipartite, distinguant nettement l'examen de la légalité de l'acte administratif (« Sur la légalité ») de l'appréciation de la demande de réparation pécuniaire (« Sur les conclusions indemnitaires »).
1. L'analyse de la légalité : l'assujettissement strict du refus de renouvellement de titre de séjour au formalisme de la motivation écrite
Pour apprécier la légalité de la décision du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur en date du 4 février 2014, le Tribunal Suprême procède par un syllogisme juridique particulièrement charpenté, articulé autour des articles 1er, 6 et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs.
En premier lieu, la haute juridiction pose le principe directeur applicable à l'espèce en rappelant les termes mêmes de l'article 1er de la loi du 29 juin 2006, selon lesquels : « doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives à caractère individuel qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police ». En citant d'emblée cette disposition en tête de ses motifs relatifs à la légalité, le Tribunal Suprême qualifie implicitement mais nécessairement la décision de refus de renouvellement d'une carte de résident : il s'agit bien d'une décision administrative individuelle qui relève de la catégorie des mesures de police (la police spéciale des étrangers) et qui affecte l'exercice des libertés de la personne concernée. Par principe, un tel acte entre donc de plein droit dans le champ d'application de l'obligation légale de motivation, laquelle est sanctionnée par la nullité de l'acte.
En deuxième lieu, le Tribunal Suprême examine l'applicabilité éventuelle de l'exception prévue par l'article 6 de la même loi n° 1.312. Ce texte énonce que « par dérogation aux dispositions du chiffre 3° de l'article premier, le refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté n'est pas soumis à l'obligation de motivation ». Le juge constitutionnel et administratif monégasque écarte fermement toute application de ce texte au cas d'espèce en mobilisant une double méthode d'interprétation juridique :
- D'une part, une méthode systémique et logique, fondée sur le « principe d'interprétation stricte des dérogations » (exceptio est strictissimae interpretationis). L'obligation de motivation constituant la règle générale posée à l'article 1er pour les mesures de police, l'exception ménagée à l'article 6 ne peut voir son périmètre élargi au-delà de ce que la lettre du texte prévoit expressément.
- D'autre part, une méthode téléologique et historique, appuyée sur les « travaux préparatoires de cette loi ». En se référant à l'intention du législateur monégasque de 2006, le Tribunal Suprême met en évidence que la dispense de motivation a été voulue uniquement pour l'accès initial au territoire en vue d'une installation (« le refus d'établissement »).
De la combinaison de ces deux fondements interprétatifs, le Tribunal Suprême tire une règle jurisprudentielle claire : « cette dérogation ne saurait s'étendre au refus de renouvellement d'un titre de séjour d'une personne résidant en Principauté ». La situation juridique de l'étranger qui sollicite une première autorisation d'établissement est ainsi radicalement distinguée de celle de l'étranger qui réside déjà régulièrement à Monaco et sollicite la continuité de son droit au séjour.
En troisième lieu, après avoir établi que la décision attaquée devait être motivée, le Tribunal Suprême vérifie si les modalités selon lesquelles l'administration a procédé en l'espèce respectent les prescriptions légales. Il se fonde à cet égard sur l'article 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, aux termes duquel : « la motivation doit être écrite et comporter, dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ».
La loi fixe ainsi trois exigences cumulatives relatives à la forme et au contenu de la motivation :
- Le support de la motivation : elle doit être écrite.
- La localisation de la motivation : elle doit figurer dans le corps même de la décision (instrumentum).
- La substance de la motivation : elle doit énoncer les considérations de droit et de fait fondant l'acte.
Or, grâce à la production de la note n° 2014-1782 du 4 février 2014 ordonnée par la décision avant dire droit du 16 février 2015, le Tribunal Suprême est en mesure de constater matériellement que « tel n'est pas le cas de la décision du Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur du 4 février 2014 de refus de renouvellement du titre de séjour de M. m. CM. ».
Répondant ensuite directement à l'argumentation de l'État de Monaco relative à l'entretien mené par les services de police, le Tribunal juge « que la circonstance que les motifs de cette décision aient été communiqués oralement à ce dernier lors d'un entretien dans les locaux de la Sûreté Publique ne répond pas aux exigences de cet article 2 ». Le formalisme légal est donc d'ordre public et substantiel : une motivation verbale, fût-elle effectivement délivrée par une autorité publique lors d'une audition officielle, est radicalement impuissante à suppléer l'absence de motivation écrite incorporée dans l'acte administratif lui-même.
La conclusion de ce syllogisme s'impose alors d'elle-même au juge de l'excès de pouvoir : « il résulte de ce qui précède que la décision du Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur du 4 février 2014 ne peut qu'être annulée ». Conformément au principe d'économie des moyens, l'accueil de ce moyen de légalité externe tiré du défaut de motivation écrite suffit à entraîner l'annulation totale de l'acte, sans qu'il soit besoin pour le Tribunal d'examiner d'éventuels autres griefs, notamment au regard de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales pourtant visée dans les visas de la décision.
2. L'analyse des conclusions indemnitaires : le rejet pour défaut de preuve du préjudice
Après avoir prononcé l'annulation de la décision administrative litigieuse, le Tribunal Suprême se penche sur la demande de Monsieur m. CM. tendant à la condamnation de l'État au paiement d'une somme de 15 000 euros à titre de dommages et intérêts.
Le juge commence par affirmer solennellement sa propre compétence juridictionnelle en la matière, en visant l'article 90-B-1° de la Constitution : « Considérant qu'en vertu de l'article 90-B-1° de la Constitution le Tribunal Suprême est compétent pour octroyer les indemnités qui résultent d'une annulation pour excès de pouvoir ». La condition préalable de recevabilité et de compétence — à savoir le prononcé d'une annulation pour excès de pouvoir — est ici pleinement remplie puisque la décision du 4 février 2014 vient d'être annulée.
Néanmoins, l'exercice de cette compétence indemnitaire demeure subordonné aux règles classiques du droit de la responsabilité administrative et de la charge de la preuve. L'illégalité fautive de l'administration n'engendre pas un droit automatique à réparation forfaitaire. Le Tribunal Suprême relève de manière lapidaire mais décisive : « Considérant toutefois que le préjudice subi par M. m. CM. n'est établi ni dans son principe, ni dans son quantum ; qu'il suit de là que la demande d'indemnité présentée ne peut qu'être rejetée. »
Par ce motif, la haute juridiction rappelle que la charge de la preuve incombe intégralement au demandeur à l'indemnité (actori incumbit probatio). Celui-ci doit démontrer non seulement l'existence certaine d'un dommage consécutif à l'acte annulé (« dans son principe »), mais également fournir les éléments permettant d'en évaluer le montant financier (« dans son quantum »). Faute pour Monsieur m. CM. d'avoir étayé sa demande de 15 000 euros par des justifications probantes sur ces deux plans, ses conclusions indemnitaires sont intégralement rejetées.
Enfin, Monsieur m. CM. obtenant gain de cause sur ses conclusions principales à fin d'annulation, l'État de Monaco, partie perdante au principal, se voit logiquement condamné aux entiers dépens de l'instance.
C. Le dispositif
Le dispositif de la décision rendue le 9 juin 2015 par le Tribunal Suprême est ainsi rédigé :
« DÉCIDE : Article 1er : La décision prise par le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur dans sa note n° 2014-1782 du 4 février 2014 qui refuse à M. m. CM. le renouvellement de sa carte de résident est annulée. Article 2 : La demande d'indemnité présentée par M. m. CM. est rejetée. Article 3 : Les dépens sont mis à la charge de l'État. Article 4 : Expédition de la présente décision sera transmise à S.E.M le Ministre d'État et à M. m. CM. »
III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
La décision M. m. CM. c/ État de Monaco du 9 juin 2015, rendue en formation solennelle d'assemblée plénière, constitue un arrêt de principe majeur du droit administratif monégasque, tant au regard de la théorie générale de l'acte administratif que du droit spécial de la police des étrangers. Son analyse révèle la fermeté avec laquelle le Tribunal Suprême assure l'effectivité des garanties procédurales instituées par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs.
1. La consécration d'une summa divisio entre le primo-établissement et le renouvellement du titre de séjour
L'apport fondamental de l'arrêt réside dans la délimitation rigoureuse des frontières de l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. En vertu de l'article 1er de cette loi, l'obligation de motivation à peine de nullité frappe les décisions administratives individuelles qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police. Toutefois, soucieux de préserver la souveraineté de l'État monégasque dans le contrôle de l'accès à son territoire exigu, le législateur a introduit à l'article 6 une dérogation expresse visant « le refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté », lequel est dispensé de motivation par dérogation au chiffre 3° de l'article 1er.
Toute la difficulté herméneutique tenait à la plasticité potentielle de la notion d'« établissement ». Dans une acception extensive que l'administration