Tribunal Suprême de Monaco, 25 juin 1986, n° 25049

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 juin 1986, n° 25049 (Lire sur source officielle)

La décision rendue le 25 juin 1986 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant en Assemblée Plénière et en matière constitutionnelle dans l'affaire du sieur F. L., constitue une illustration particulièrement topique des exigences probatoires et procédurales qui encadrent tant le contentieux constitutionnel de la responsabilité que le contentieux administratif de l'excès de pouvoir. Par cet arrêt de rejet, la haute juridiction monégasque apporte des précisions fondamentales sur l'office du juge face à une requête hybride mêlant, d'une part, une action indemnitaire directe fondée sur la violation alléguée des droits et libertés constitutionnels et, d'autre part, une contestation de la légalité de décisions administratives individuelles relatives à l'emploi de salariés tiers dans le secteur privé. L'intérêt majeur de cette décision réside dans la rigueur avec laquelle le juge opère la qualification juridique des prétentions indemnitaires tout en dressant un double barrage d'irrecevabilité — formel et substantiel — à l'encontre des conclusions en annulation.

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'origine factuelle du litige, telle qu'elle ressort des énonciations de la décision commentée, s'inscrit dans la durée et touche à la matière sensible des relations de travail, de l'accès à l'emploi en Principauté et de l'exercice des libertés syndicales. En l'espèce, le requérant, le sieur L., exposait avoir fait l'objet d'un licenciement au cours de l'année 1977 par son employeur de l'époque, la société Loews. Selon les affirmations de l'intéressé, cette rupture de son contrat de travail trouvait sa cause directe dans l'exercice de son activité syndicale.

À la suite de cette perte d'emploi initiale en 1977, la situation professionnelle du sieur L. s'est caractérisée, selon ses dires, par une précarité persistante s'étendant sur près de huit années jusqu'à la saisine de la juridiction suprême. Le requérant faisait valoir qu'il s'était trouvé dans l'impossibilité absolue de retrouver, depuis la date de son licenciement par la société Loews, un emploi stable auquel il estimait pourtant pouvoir légitimement prétendre. Il soutenait que cette éviction durable du marché du travail stable n'était pas fortuite, mais résultait du fait qu'il avait été victime de pressions, de contraintes ainsi que de discriminations continues. Au soutien de cette affirmation, le sieur L. précisait que, lors des quelques emplois qu'il avait néanmoins pu exercer postérieurement à 1977, il avait systématiquement fait l'objet de licenciements prononcés sans motif et intervenus après de très brefs délais d'exécution. Le requérant imputait directement cette situation d'exclusion professionnelle et la privation de tout gagne-pain qui en résultait à l'attitude générale des services administratifs de la Principauté à son égard, en raison de son engagement syndical.

Parallèlement à ce grief global d'entrave à l'accès au travail imputé à l'administration monégasque, un fait administratif plus ponctuel est venu cristalliser le mécontentement du requérant au cours de l'année 1985. Le sieur L. soutenait en effet que le Service de la main-d'œuvre de la Principauté avait délivré, durant cette année 1985, une ou plusieurs décisions administratives autorisant l'embauche de deux autres personnes, les sieurs B. et S.-J., au sein d'entreprises privées (non précisé dans la décision quant à l'identité exacte de ces entreprises). Or, selon l'analyse factuelle présentée par le sieur L., ces deux candidats à l'emploi se trouvaient classés dans un rang prioritaire d'embauche inférieur au sien au regard de la réglementation applicable. Estimant que l'autorisation accordée à ces tiers méconnaissait directement ses propres droits de priorité en tant que demandeur d'emploi, le sieur L. a décidé de porter le différend sur le terrain contentieux.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

C'est dans ce contexte que le sieur L. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée le 20 décembre 1985. L'acte introductif d'instance présentait une structure duale, cumulant des conclusions de plein contentieux indemnitaire et des conclusions d'excès de pouvoir à fin d'annulation.

Sur le volet indemnitaire, le requérant sollicitait la condamnation à lui payer deux sommes distinctes en réparation des préjudices qu'il estimait avoir subis du fait de l'impossibilité de trouver un emploi en raison de son activité syndicale et de l'attitude des services de la Principauté : d'une part, la somme de 540 000 francs au titre de son préjudice matériel et, d'autre part, la somme de 200 000 francs au titre de son préjudice moral. Pour fonder juridiquement cette demande de réparation financière, le sieur L. invoquait la violation des dispositions constitutionnelles garantissant les droits sociaux fondamentaux. Le texte de la décision mentionne expressément que le requérant soutenait que les services de la Principauté l'avaient privé de tout gagne-pain « en violation de l'article 25 de la Constitution sur la liberté du travail et de l'article 25 de la Constitution sur le droit syndical » — tandis que les visas de la décision font quant à eux référence à « l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 et, notamment, ses articles 25, 28, 89 à 92 ».

Sur le volet de la légalité, la requête du 20 décembre 1985 tendait à l'annulation de la décision (ou des décisions) du Service de la main-d'œuvre ayant autorisé en 1985 l'embauche des sieurs B. et S.-J. Au soutien de cette prétention, le requérant soulevait un moyen tiré de l'illégalité interne de l'acte, arguant d'une violation directe des articles 5, 6 et 7 de la Convention Collective Nationale du Travail du 17 juillet 1957, dans la mesure où les bénéficiaires de ces autorisations d'engagement se trouvaient dans un rang prioritaire inférieur au sien.

En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête en date du 24 février 1986, concluant au rejet intégral de la requête du sieur L. « avec toutes conséquences de droit ». L'argumentation développée par le représentant de l'État s'articulait méthodiquement autour de fins de non-recevoir et de défenses au fond.

S'agissant tout d'abord des conclusions à fin d'annulation, le Ministre d'État opposait deux motifs d'irrecevabilité distincts selon le bénéficiaire de l'autorisation contestée :

1. Concernant le sieur B., l'administration soulevait l'irrecevabilité de la requête par un argument factuel dirimant, en affirmant que le Service de la main-d'œuvre n'avait tout simplement jamais délivré la moindre autorisation d'embauche concernant cette personne. Faute d'acte administratif existant, le recours était nécessairement dépourvu d'objet et irrecevable.
2. Concernant le sieur S.-J., pour lequel l'existence d'une autorisation n'était pas démentie, le Ministre d'État opposait le défaut d'intérêt à agir du requérant. Il soutenait que le sieur L. ne disposait pas d'un « intérêt suffisant, direct et personnel lui donnant qualité à agir à l'encontre d'un acte administratif individuel », précisant à cet égard que la seule qualité générale de demandeur d'emploi était juridiquement insuffisante pour conférer une telle qualité. Ce n'est qu'à titre purement subsidiaire, sur le fond du droit, que le Ministre d'État faisait valoir que, contrairement aux allégations de la requête, le sieur L. ne se trouvait pas dans un rang prioritaire supérieur à celui du sieur S.-J.

S'agissant ensuite de la demande d'indemnité, la défense de l'État était double. À titre principal, le Ministre d'État soutenait que les conclusions indemnitaires ne pouvaient qu'être rejetées « par voie de conséquence du rejet des conclusions à fin d'annulation », liant ainsi le sort du plein contentieux à celui de l'excès de pouvoir conformément à la conception classique du recours indemnitaire accessoire en matière administrative. De surcroît, et sur le terrain de la causalité, l'administration faisait valoir que le préjudice allégué par le sieur L. était dépourvu de tout lien direct avec l'activité administrative de délivrance des autorisations d'embauchage.

Sur le plan de l'instruction et de l'organisation juridictionnelle, l'affaire a donné lieu à une Ordonnance du Président du Tribunal Suprême en date du 22 avril 1986, par laquelle ce dernier a ordonné le renvoi de la cause en Assemblée Plénière. Lors de l'audience, la haute juridiction, siégeant et délibérant en Assemblée Plénière et en matière constitutionnelle, a entendu Monsieur Roland Drago, Membre du Tribunal Suprême, en la lecture de son rapport, puis les conseils des parties en leurs observations orales, à savoir Monsieur Claude Chas et la S.C.P. Piwnica et Molinié, avant de recueillir les conclusions de Madame le Procureur Général.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême par le sieur L. confrontait la haute juridiction à une série de questions juridiques touchant à la fois à la compétence, à la recevabilité et au régime de la preuve devant le juge constitutionnel et administratif monégasque. Ces problématiques peuvent être synthétisées autour de deux axes principaux correspondant aux deux chefs de conclusions de la requête :

En premier lieu, sur le terrain indemnitaire, comment devait être qualifiée juridiquement une demande de dommages-intérêts présentée directement devant le Tribunal Suprême, indépendamment de toute annulation préalable d'un acte administratif, mais fondée sur l'allégation d'une méconnaissance par les services de l'État de la liberté du travail et du droit syndical garantis par la Constitution ? Une telle action autonome est-elle recevable au titre de la compétence constitutionnelle de la juridiction et, dans l'affirmative, quelle est la charge probatoire qui pèse sur le requérant pour engager la responsabilité de la puissance publique ?

En second lieu, sur le terrain du recours pour excès de pouvoir, à quelles conditions formelles et substantielles un demandeur d'emploi est-il recevable à contester devant le Tribunal Suprême les décisions individuelles par lesquelles le Service de la main-d'œuvre autorise l'embauche de travailleurs tiers au sein d'entreprises privées ? Plus précisément, l'omission de produire matériellement les décisions attaquées est-elle régularisable ou fatale à la requête, et la seule qualité de travailleur privé d'emploi invoquant un ordre de priorité conventionnel suffit-elle à caractériser l'intérêt donnant qualité pour agir contre des actes individuels concernant des tiers ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour répondre à ces questions et rejeter l'intégralité de la requête du sieur L., le Tribunal Suprême adopte une motivation particulièrement dense, structurée en deux temps distincts, qui révèle une maîtrise rigoureuse de la distinction des contentieux et de l'économie des moyens.

1. L'examen de la demande d'indemnité : la qualification constitutionnelle du recours et le rejet au fond pour défaut de preuve

L'apport premier du raisonnement du Tribunal Suprême réside dans son refus de suivre l'argumentation principale du Ministre d'État concernant la nature de la demande indemnitaire. Alors que la contre-requête invitait la juridiction à rejeter la demande de dommages-intérêts par simple « voie de conséquence du rejet des conclusions à fin d'annulation » — ce qui correspondrait au régime du contentieux administratif prévu à l'article 90 B de la Constitution où l'indemnisation est la suite d'une annulation pour excès de pouvoir —, le Tribunal Suprême exerce son pouvoir souverain d'interprétation de la requête pour la placer sur le terrain exclusif du contentieux constitutionnel.

Le premier considérant énonce ainsi avec netteté : « Considérant que la requête du sieur L. doit être interprétée comme étant un recours en indemnité ayant pour objet une atteinte aux libertés et droits consacrés au titre III de la Constitution, sur la base de son article 90 A 2° ». Ce faisant, le juge requalifie ou précise le fondement textuel des prétentions du sieur L. Puisque ce dernier invoquait la violation de la liberté du travail et du droit syndical (droits fondamentaux inscrits au Titre III de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962, aux articles 25 et 28 visés par l'arrêt), son action indemnitaire ne constituait pas l'accessoire de son recours en annulation contre les décisions du Service de la main-d'œuvre de 1985. Elle formait un recours constitutionnel autonome en indemnité sur le fondement de l'article 90 A 2° de la Constitution. Cette qualification explique d'ailleurs pleinement pourquoi le Tribunal Suprême indique en en-tête de sa décision qu'il statue « en Assemblée Plénière et en matière constitutionnelle ».

Toutefois, cette reconnaissance implicite de la recevabilité de principe d'un recours indemnitaire autonome en matière constitutionnelle se heurte immédiatement, dans la seconde proposition du même considérant, à un obstacle dirimant touchant au fond du droit et au régime de la preuve. Le Tribunal Suprême relève en effet « que le requérant n'apporte, au soutien de ce moyen, aucune preuve permettant d'imputer à l'autorité administrative le préjudice dont il se plaint ».

Le raisonnement du juge est ici d'une implacable logique juridique. L'engagement de la responsabilité de l'État pour atteinte aux droits et libertés constitutionnels suppose la démonstration d'un fait générateur imputable à l'administration, d'un préjudice et d'un lien de causalité. Or, si le sieur L. exposait ses déboires professionnels depuis son licenciement en 1977 par une société privée (la société Loews) et ses licenciements successifs par d'autres employeurs privés, il procédait par pure affirmation lorsqu'il soutenait que les services de la Principauté étaient à l'origine de pressions, de contraintes et de discriminations l'ayant privé de tout gagne-pain. Devant cette carence probatoire totale (« aucune preuve »), le juge constitutionnel constate l'impossibilité d'imputer le préjudice allégué (les 540 000 francs de préjudice matériel et 200 000 francs de préjudice moral) à l'autorité publique. La demande d'indemnité est donc rejetée non pas comme irrecevable par voie de conséquence, mais comme infondée faute d'administration de la preuve du lien d'imputabilité.

2. L'examen du recours en annulation : le double verrou de l'irrecevabilité formelle et du défaut d'intérêt à agir

Passant ensuite à l'examen du second volet de la requête — à savoir le recours en annulation dirigé contre les décisions du Service de la main-d'œuvre ayant, selon le requérant, autorisé l'embauche des sieurs B. et S.-J. —, le Tribunal Suprême délaisse l'analyse au fond (la violation alléguée des articles 5, 6 et 7 de la Convention Collective Nationale du Travail du 17 juillet 1957) pour opposer deux fins de non-recevoir cumulatives.

La première fin de non-recevoir est d'ordre strictement procédural et formel. Le Tribunal Suprême relève d'office ou sur constat des pièces du dossier « que la requête du sieur L. n'est pas accompagnée des décisions attaquées, en violation des dispositions de l'article 17 de l'ordonnance modifiée du 16 avril 1963 ; qu'elle est en conséquence irrecevable ». Le juge fait ici une application mécanique et rigoureuse du texte régissant son organisation et son fonctionnement. L'article 17 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 impose en effet au requérant, à peine d'irrecevabilité, de joindre à sa requête une copie de la décision administrative qu'il entend déférer à la censure de la juridiction. Cette exigence formelle trouvait en l'espèce une résonance particulière, puisque le Ministre d'État soutenait précisément dans sa contre-requête qu'aucune autorisation n'avait jamais été délivrée concernant le sieur B., d'où l'expression prudente employée par le Tribunal Suprême dans l'intitulé de cette partie de sa motivation (« des décisions du Service de la Main-d'Œuvre autorisant selon lui l'embauche des sieurs B. et S.-J. »). En s'abstenant de produire matériellement les actes attaqués, le sieur L. a méconnu une formalité substantielle entraînant de plein droit l'irrecevabilité de ses conclusions d'excès de pouvoir.

Bien que ce premier motif d'irrecevabilité fût juridiquement suffisant à lui seul pour clore le débat sur les conclusions à fin d'annulation, le Tribunal Suprême choisit délibérément d'ajouter un second motif d'irrecevabilité, introduit par la locution caractéristique des motifs surabondants mais à forte portée de principe : « Considérant, en tout état de cause, que... ».

Par ce dernier considérant, la haute juridiction tranche la question substantielle soulevée par le Ministre d'État relativement à la qualité pour agir du requérant. Elle juge « que le requérant ne justifie pas d'un intérêt lui donnant qualité pour demander devant le Tribunal Suprême l'annulation pour excès de pouvoir des décisions autorisant l'embauche de tiers dans des entreprises privées ». La formulation retenue par l'Assemblée Plénière est générale et catégorique. Elle signifie que, quand bien même le sieur L. aurait produit les autorisations d'embauche litigieuses à l'appui de sa requête, son recours n'en aurait pas moins été voué au rejet pour défaut d'intérêt à agir. Le Tribunal Suprême valide ainsi la thèse de l'administration selon laquelle la simple situation de demandeur d'emploi, fût-elle assortie de la revendication d'un rang de priorité à l'embauche, ne confère pas un intérêt suffisamment direct et personnel pour contester la légalité des actes administratifs individuels permettant à des tiers de conclure des contrats de travail avec des employeurs de droit privé.

C. Le dispositif

Au terme de cette double démonstration écartant successivement les prétentions indemnitaires faute de preuve et les conclusions en annulation pour double irrecevabilité, le Tribunal Suprême prononce le rejet pur et simple du recours en mettant les frais de l'instance à la charge du demandeur qui succombe. Le dispositif de la décision est rédigé dans les termes exacts suivants :

« PAR CES MOTIFS, DÉCIDE : Décide : La requête est rejetée ; Les dépens sont mis à la charge du sieur L. ; Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision Sieur F. L. du 25 juin 1986 s'inscrit au cœur de l'architecture juridictionnelle propre à la Principauté de Monaco, telle qu'elle a été façonnée par l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 et l'Ordonnance Souveraine modifiée du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. L'analyse de cet arrêt permet de mettre en lumière trois enseignements majeurs quant à la conception monégasque de la justice constitutionnelle et administrative.

1. L'autonomie du recours en indemnité en matière constitutionnelle (article 90 A 2° de la Constitution)

Le premier enseignement doctrinal majeur de l'arrêt réside dans la clarification de l'articulation entre les différentes branches de compétence attribuées au Tribunal Suprême par l'article 90 de la Constitution du 17 décembre 1962. Ce texte fondamental distingue en effet la compétence en matière constitutionnelle (article 90 A) et la compétence en matière administrative (article 90 B). Or, si le recours en indemnité existe dans ces deux domaines, son régime procédural et ses conditions d'ouverture diffèrent radicalement d'une matière à l'autre.

Dans le cadre du contentieux administratif régi par l'article 90 B, le Tribunal Suprême est juge de l'excès de pouvoir et ne connaît du contentieux de l'indemnité que dans la mesure où le préjudice résulte de l'illégalité d'une décision administrative préalablement ou concomitamment soumise à sa censure.