70 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 1989, n° 25469 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, Assemblée Plénière, 19 décembre 1989, n° 25469 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1989/12-19-25469)) --- ## Faits Un agent de la Sûreté Publique de la Principauté de Monaco, le sieur D., a fait l'objet, à compter de novembre 1985, d'une série de manquements disciplinaires sanctionnés de manière progressive par l'autorité administrative. Ces incidents, qui se sont succédé sur une période de près de trois ans, ont donné lieu à un avertissement, deux blâmes, puis à une suspension d'activité de quinze jours prononcée à la suite d'une première comparution devant le conseil de discipline. Les griefs retenus contre l'intéressé couvraient un spectre varié : comportements agressifs à l'égard d'automobilistes, tant en service qu'en dehors, en faisant néanmoins état de sa qualité de fonctionnaire de police ; manquement à la discipline de circulation alors qu'il était en tenue ; désintérêt caractérisé pour les perturbations du trafic qu'il était chargé de réguler malgré des injonctions répétées par radio ; abandons de poste ponctuels. À l'issue d'une première procédure disciplinaire ayant conduit à une suspension de quinze jours, le sieur D. commit de nouveaux manquements : comportement agressif et discourtois envers un touriste le 2 août 1987, fautes de service consécutives le 21 septembre de la même année, propos inadmissibles adressés à un supérieur hiérarchique après réprimande, et un nouvel abandon de poste le 2 mai 1988. Ces faits nouveaux conduisirent l'administration à citer l'intéressé, par arrêté ministériel du 10 août 1988, à comparaître le 29 septembre 1988 devant le conseil de discipline pour la seconde fois. À l'issue de cette seconde procédure disciplinaire, le conseil de discipline reconnut la gravité du comportement de l'agent, le jugea insusceptible d'amendement à l'expérience et proposa sa révocation. Par Ordonnance Souveraine n° 9621 du 11 octobre 1988, le sieur D. fut révoqué de ses fonctions d'agent de la Sûreté Publique. --- ## Procédure Le sieur D. saisit le Tribunal Suprême de Monaco par requête enregistrée le 13 décembre 1988, sollicitant l'annulation de l'Ordonnance Souveraine n° 9621 du 11 octobre 1988 prononçant sa révocation, ainsi que, en tant que de besoin, l'annulation de la décision prise par le Conseil de Gouvernement et de l'avis émis par le conseil de discipline. Il demandait également sa réintégration dans ses fonctions avec reconstitution de carrière, le paiement des traitements dont il avait été privé, et l'allocation d'un franc symbolique en réparation du préjudice moral subi. Le requérant soulevait plusieurs moyens : d'une part, que les fautes antérieurement sanctionnées ne pouvaient être reprises pour fonder une nouvelle mesure disciplinaire ; d'autre part, que les griefs articulés n'étaient ni fondés ni constitutifs de fautes de service de nature à justifier une sanction aussi sévère ; enfin, et surtout, que l'Ordonnance Souveraine de révocation n'avait été ni notifiée ni motivée, et qu'il n'avait pas reçu communication de l'avis du conseil de discipline. Le Ministre d'État déposa une contre-requête le 18 février 1989, rejetant l'ensemble des moyens soulevés. L'administration faisait valoir la réalité et la gravité des fautes imputées à l'agent, l'incompétence du juge administratif pour apprécier l'adéquation de la sanction aux fautes, et l'absence d'obligation légale de motiver l'ordonnance de révocation ou de notifier l'avis du conseil de discipline. Un mémoire complémentaire fut produit le 22 mai 1989, confirmant ces arguments et ajoutant qu'il n'avait jamais été dans la tradition de la Principauté que les actes souverains soient motivés. Le Tribunal Suprême, par note du 4 décembre 1989, ordonna un complément d'instruction portant spécifiquement sur la question de savoir si le sieur D. avait reçu ou non notification régulière de l'avis motivé du conseil de discipline, et le cas échéant à quelle date. Dans son mémoire du 17 décembre 1989, le Ministre d'État reconnut que le sieur D. n'avait effectivement pas reçu notification de l'avis émis par le conseil de discipline, tout en contestant que cette omission pût constituer une irrégularité, en l'absence de disposition textuelle l'imposant. L'affaire fut jugée en Assemblée Plénière. Le rapport fut présenté par M. Jean Mottin, membre du Tribunal Suprême. Les conseils du requérant (Maître Cardix, avocat au barreau de Nice, et Maître Piwnica, avocat au Conseil d'État et à la Cour de Cassation en France) furent entendus en leurs observations, ainsi que M. le Procureur Général en ses conclusions. --- ## Question de droit La décision soulève plusieurs questions de droit distinctes, dont l'une revêt une importance fondatrice particulière dans l'ordre juridique monégasque. **En premier lieu**, une autorité disciplinaire peut-elle, à l'occasion d'une nouvelle procédure disciplinaire fondée sur des fautes postérieures, prendre en considération des faits qui ont antérieurement fait l'objet de sanctions déjà prononcées ? **En deuxième lieu**, l'avis du conseil de discipline constitue-t-il une décision susceptible de recours contentieux autonome ? Les modalités de notification ou de publication d'un acte administratif sont-elles de nature à affecter sa régularité intrinsèque ? **En troisième lieu**, le juge administratif est-il compétent pour contrôler la proportionnalité d'une sanction disciplinaire aux fautes commises par un fonctionnaire ? **En quatrième lieu** — et c'est la question cardinale de cette décision —, les principes généraux du droit, et plus précisément le respect des droits de la défense, imposent-ils à l'autorité disciplinaire de notifier à l'agent concerné l'avis motivé du conseil de discipline, même en l'absence de disposition textuelle expresse en ce sens ? Et le défaut de cette notification est-il de nature à priver de base légale l'acte de révocation subséquent ? **En cinquième lieu**, le Tribunal Suprême dispose-t-il du pouvoir d'adresser des injonctions à l'administration pour ordonner la réintégration d'un fonctionnaire et la reconstitution de sa carrière ? **En sixième lieu**, le droit à la rémunération d'un fonctionnaire révoqué, pour la période postérieure à sa révocation, peut-il être reconnu en l'absence de service fait ? --- ## Solution ### Sur la prise en compte de fautes antérieurement sanctionnées Le Tribunal Suprême rejette le moyen tiré de la règle « non bis in idem » en matière disciplinaire. Il admet que l'autorité investie du pouvoir disciplinaire peut légitimement prendre en compte des faits ayant déjà donné lieu à des sanctions antérieures, à condition que ces faits révèlent une manière de servir incompatible avec l'exercice des fonctions et que ce grief soit soulevé pour la première fois à l'occasion de fautes postérieures. En l'espèce, les nouvelles fautes commises par le sieur D. établissaient qu'il avait persisté dans une attitude et un comportement justifiant une nouvelle sanction. Par ailleurs, le Tribunal déclare irrecevable toute contestation des premières sanctions, celles-ci n'ayant pas été attaquées dans les délais du recours contentieux. ### Sur la recevabilité du recours contre l'avis du conseil de discipline et les modalités de notification Le Tribunal Suprême juge que l'avis émis par le conseil de discipline ne constitue pas une décision susceptible d'un recours contentieux — il s'agit d'un acte préparatoire à la décision de révocation, dépourvu de caractère décisoire propre. Il précise en outre que les modalités de publication ou de notification d'un acte administratif sont sans effet sur sa régularité formelle. ### Sur le contrôle de la proportionnalité de la sanction Sur ce point, le Tribunal Suprême confirme que le juge de l'excès de pouvoir n'est pas compétent pour apprécier l'adéquation d'une sanction disciplinaire aux fautes reprochées, sous réserve du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation. En l'espèce, aucune erreur manifeste de cette nature n'était établie. ### Sur le moyen tiré du défaut de notification de l'avis motivé du conseil de discipline C'est sur ce point que la décision prend toute son importance fondatrice. Le Tribunal Suprême consacre expressément l'existence, dans l'ordre juridique monégasque, des **principes généraux du droit**, et identifie parmi eux le **respect des droits légitimes de la défense** comme une règle s'imposant à l'autorité disciplinaire. Il juge que ces principes obligent l'administration à faire connaître à l'intéressé les motifs de la sanction envisagée. Dès lors, la non-notification de l'avis motivé du conseil de discipline prive l'Ordonnance Souveraine de révocation de base légale. Le Tribunal écarte ainsi explicitement l'argument de l'administration selon lequel aucune disposition textuelle n'imposait cette notification et selon lequel il n'avait jamais été dans la tradition de la Principauté que les actes souverains soient motivés. Cette affirmation, pourtant présentée comme une vérité historique et constitutionnelle, est balayée par le recours aux principes généraux du droit, dont le Tribunal fait application en dehors de toute habilitation textuelle expresse. ### Sur les conclusions tendant à la réintégration et à la reconstitution de carrière Le Tribunal Suprême se déclare incompétent pour adresser des injonctions à l'administration. Il ne lui appartient pas d'ordonner la réintégration du sieur D. ni la reconstitution de sa carrière. Ces conclusions sont renvoyées devant l'administration pour qu'elle y statue. ### Sur les conclusions indemnitaires En application de la règle du service fait, le Tribunal juge que le sieur D. n'est pas fondé à réclamer le paiement des traitements correspondant à la période pendant laquelle il n'a pas exercé ses fonctions, faute de service effectif. Les conclusions indemnitaires sont renvoyées devant l'administration. La demande d'allocation d'un franc symbolique à titre de réparation du préjudice moral est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de l'État. ### Dispositif > « L'ordonnance n° 9261 du 11 octobre 1988 révoquant le sieur D. est annulée ; > Le sieur D. est renvoyé devant l'administration pour qu'il soit statué sur sa situation administrative et sur l'indemnité à laquelle il serait susceptible de prétendre ; > Les dépens sont mis à la charge de l'État ; > Le surplus des conclusions de la requête est rejeté ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## Portée ### I. La consécration des principes généraux du droit dans l'ordre juridique monégasque La portée la plus remarquable de cette décision du 19 décembre 1989 réside dans la reconnaissance explicite et formelle, par le Tribunal Suprême siégeant en Assemblée Plénière, de l'existence de **principes généraux du droit** dans l'ordre juridique de la Principauté de Monaco. Le Tribunal leur confère une valeur normative autonome, indépendante de toute consécration textuelle dans les textes constitutionnels ou législatifs applicables. Cette démarche est en elle-même considérable. L'administration défenderesse avait en effet opposé, avec une remarquable franchise, l'argument selon lequel « il n'a jamais été de tradition que les Princes de Monaco motivent leur décision ». En d'autres termes, l'administration prétendait que la coutume constitutionnelle monégasque immunisait les actes souverains de toute obligation de motivation ou de transparence procédurale. Le Tribunal Suprême répond à cet argument non par une disposition textuelle, mais par l'affirmation de la supériorité des principes généraux du droit sur les pratiques administratives, fussent-elles anciennes et enracinées. Cette approche rappelle naturellement, mutatis mutandis, la construction prétorienne accomplie par le Conseil d'État français, et notamment la célèbre décision Aramu du 26 octobre 1945, par laquelle le juge administratif français avait consacré les droits de la défense comme principe gén��ral du droit s'appliquant même en l'absence de texte. Le Tribunal Suprême de Monaco emprunte manifestement une démarche analogue, adaptée au contexte constitutionnel particulier de la Principauté. La référence dans la décision à des avocats français (Maître Piwnica, avocat au Conseil d'État et à la Cour de Cassation en France) suggère une circulation des modèles juridictionnels entre les deux systèmes, bien que le Tribunal Suprême élabore une solution proprement monégasque. ### II. Le contenu du principe : la notification de l'avis motivé du conseil de discipline Le Tribunal Suprême ne se contente pas d'affirmer in abstracto l'existence du principe du respect des droits de la défense. Il en tire une conséquence procédurale concrète et précise : l'autorité disciplinaire est **obligée de notifier à l'intéressé l'avis motivé du conseil de discipline** avant que soit prise la décision de sanction. Cette obligation existe en dehors de toute disposition textuelle expresse, par la seule vertu des principes généraux du droit. Cette exigence est au cœur de la procédure disciplinaire des fonctionnaires. L'avis du conseil de discipline — organe consultatif — n'a certes pas de caractère décisoire propre ; le Tribunal Suprême le confirme en jugeant qu'il ne constitue pas une décision susceptible de recours contentieux autonome. Pour autant, cet avis motivé est l'instrument par lequel l'agent peut prendre connaissance des raisons pour lesquelles la sanction la plus grave est envisagée à son encontre et, le cas échéant, présenter des observations ou exercer les voies de recours appropriées. Sa non-communication prive l'intéressé d'un élément essentiel à l'exercice de sa défense. Il est notable que le Tribunal Suprême ait, par sa note du 4 décembre 1989, ordonné un complément d'instruction spécifiquement orienté sur cette question de la notification. L'administration, dans son mémoire du 17 décembre 1989, a reconnu l'absence de notification tout en contestant son obligation juridique. Cette reconnaissance a permis au Tribunal d'établir avec certitude le manquement et d'en tirer la conséquence d'annulation, sans se laisser dévier par les arguments de tradition constitutionnelle. ### III. Le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation en matière de sanctions disciplinaires La décision fixe également le périmètre du contrôle juridictionnel exercé par le Tribunal Suprême sur les sanctions disciplinaires infligées aux agents publics monégasques. Il adopte ici une position de principe : le juge de l'excès de pouvoir n'est pas compétent pour apprécier l'adéquation d'une sanction aux fautes reprochées. Seule l'erreur manifeste d'appréciation est susceptible d'être censurée. Cette formulation s'inscrit dans la tradition du contrôle restreint, tel qu'il a été développé dans les systèmes de droit administratif continentaux, et correspond au refus du juge de substituer son appréciation à celle de l'autorité disciplinaire sur la juste mesure d'une sanction. Le Tribunal ne juge pas de l'opportunité de la révocation mais seulement de sa légalité. En l'espèce, compte tenu du contexte factuel — une série de manquements répétés sur plus de deux ans, ayant déjà conduit à des sanctions progressivement croissantes —, il est compréhensible que le Tribunal n'ait pas identifié d'erreur manifeste d'appréciation dans la décision de révocation elle-même. C'est d'ailleurs pourquoi l'annulation ne repose pas sur un défaut de proportionnalité, mais exclusivement sur le vice procédural tiré du défaut de notification de l'avis du conseil de discipline. ### IV. La règle du service fait et ses incidences indemnitaires Le Tribunal Suprême réaffirme un principe cardinal du droit de la fonction publique : la règle du **service fait**, qui conditionne le droit à rémunération à l'accomplissement effectif du service. Un agent révoqué — même par une décision ultérieurement annulée — ne peut prétendre au paiement des traitements correspondant à la période d'éviction, en l'absence de service effectif. Cette position peut paraître sévère pour l'agent dont la révocation est annulée pour vice de procédure : sa situation pour la période considérée relève de l'appréciation de l'administration à qui il est renvoyé. Le Tribunal Suprême ne tranche pas la question de la réparation du préjudice subi, mais la renvoie devant l'administration, qui devra statuer tant sur la situation administrative de l'intéressé que sur l'éventuelle indemnité susceptible de lui être allouée. Ce renvoi devant l'administration révèle par ailleurs la cinquième question de portée significative soulevée par cette décision. ### V. L'incompétence du Tribunal Suprême à adresser des injonctions à l'administration Le Tribunal Suprême affirme clairement qu'il n'appartient pas à la juridiction administrative d'adresser des injonctions à l'administration, notamment pour ordonner la réintégration d'un fonctionnaire et la reconstitution de sa carrière. Cette position, classique dans les systèmes de droit administratif de l'époque (le droit français n'ayant consacré le pouvoir d'injonction du juge administratif que par la loi du 8 février 1995), traduit une conception traditionnelle de la séparation des pouvoirs : le juge annule, mais c'est à l'administration qu'il appartient de tirer les conséquences de cette annulation. Cette limitation du rôle du juge monégasque dans l'exécution de ses propres décisions constitue un trait caractéristique des systèmes de justice administrative de cette époque, et soulève incidemment la question de l'effectivité de la protection juridictionnelle offerte à l'agent illégalement révoqué : privé d'injonction de réintégration et d'attribution directe d'une rémunération de substitution, l'intéressé doit s'en remettre à l'administration pour la mise en œuvre concrète de l'annulation prononcée. ### VI. L'articulation entre légalité formelle et légalité matérielle Il convient enfin de souligner la structure logique particulière de cette décision. Le Tribunal Suprême prend soin, avant d'accueillir le moyen de procédure, d'examiner et de rejeter tous les moyens de fond soulevés par le requérant. Ce faisant, il établit implicitement que la révocation n'était pas, sur le fond, dépourvue de justification matérielle : les fautes étaient réelles, établies, et d'une gravité cumulée susceptible de justifier la mesure la plus sévère. L'annulation prononcée est donc exclusivement fondée sur le vice de procédure tiré du défaut de notification de l'avis du conseil de discipline. Cette architecture décisionnelle emporte des conséquences importantes sur la suite de la procédure : l'administration, à qui l'affaire est renvoyée, peut théoriquement prendre une nouvelle décision de révocation en régularisant la procédure. L'annulation ne préjuge pas du fond et ne garantit pas au sieur D. une réintégration effective ou une clémence particulière de l'administration dans le réexamen de sa situation. ### VII. Synthèse : une décision fondatrice pour le droit public monégasque Par sa décision du 19 décembre 1989, le Tribunal Suprême de Monaco accomplit un acte fondateur en affirmant, dans un contexte institutionnel où l'argument de la tradition monarchique avait été opposé avec une insistance notable, la supériorité des principes généraux du droit — et en particulier du respect des droits de la défense — sur les pratiques administratives non écrites, fussent-elles présentées comme constitutives d'une coutume constitutionnelle de la Principauté. Cette décision marque une étape décisive dans la construction de l'État de droit à Monaco : elle signifie que le pouvoir disciplinaire, même lorsqu'il s'exprime sous la forme d'une Ordonnance Souveraine, n'est pas dispensé du respect de garanties procédurales minimales au profit des agents publics qu'il frappe. Elle place ainsi la Principauté dans le courant général du droit administratif continental européen, tout en consacrant l'autorité du Tribunal Suprême comme gardien effectif de ces principes, indépendamment des traditions institutionnelles invoquées par le gouvernement. La décision s'inscrit dans la catégorie des décisions historiques fondatrices de la jurisprudence administrative monégasque : elle pose, pour la première fois avec une telle netteté, les jalons d'un droit de la fonction publique monégasque gouverné par le respect des droits fondamentaux des agents, et annonce les développements ultérieurs que la jurisprudence du Tribunal Suprême sera amenée à opérer dans ce domaine. --- *Rapport présenté par M. Jean Mottin, membre du Tribunal Suprême. Présidence : (non précisé dans la décision). Observations : Maître Cardix (barreau de Nice) et Maître
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 7 mai 2015, n° 13246 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 07 mai 2015, n° 13246 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2015/05-07-13246)) ## Faits et procédure Par jugement du 11 juin 2013, le Tribunal de commerce de Lyon a rejeté l'exception d'incompétence soulevée par la société Z, sous la dénomination sociale B, et s'est déclaré compétent. Il a constaté la créance de la société A, de droit français, à hauteur de 4.186 euros TTC, condamné la débitrice au paiement de cette somme avec intérêts au taux légal à compter de la mise en demeure du 15 septembre 2011, ainsi qu'à 418,60 euros au titre de la clause pénale et à 1.000 euros au titre de l'article 700 du Code de procédure civile. Il a débouté la défenderesse de sa demande reconventionnelle et l'a condamnée aux dépens, liquidés à 83,48 euros. Le litige portait sur un contrat de prestation publicitaire du 16 juin 2011. La société A a ensuite fait citer, par acte du 29 juillet 2014, la société à responsabilité limitée de droit monégasque B, exerçant sous l'enseigne « Z/ VINTAGE-BISTROT-CLUB », devant le Tribunal de Première Instance de Monaco, aux fins de voir déclarer ce jugement exécutoire en Principauté, avec exécution provisoire. Elle soutenait que la décision était passée en force de chose jugée et que les conditions de l'article 18 de la convention franco-monégasque du 21 septembre 1949, ainsi que des articles 473 et 475 du Code de procédure civile, étaient réunies. Une personne présentée comme associé et ancien gérant de la société défenderesse a déposé une note à l'audience du 28 novembre 2014. Elle affirmait que deux chèques, de 4.186 euros et de 1.539,69 euros, avaient été adressés à la demanderesse et devaient, selon elle, solder la condamnation ainsi que les frais y afférents. La société défenderesse n'a pas comparu à l'audience du 19 mars 2015. Le ministère public, dans ses conclusions, a indiqué ne pas s'opposer à l'exequatur. Le jugement a été rendu le 7 mai 2015. ## Question de droit La question posée au tribunal était double. Il lui fallait d'abord déterminer si les conditions de l'exequatur d'une décision française, telles que fixées par l'article 18 de la convention du 21 septembre 1949
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 06 avril 1995, n° 26370 > **Décision commentée :** Tribunal de Première Instance de Monaco, 06 avril 1995, n° 26370 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1995/04-06-26370)) **Matière :** compétence civile et commerciale ; compétence territoriale ; clause attributive de juridiction. ## Faits et procédure Par acte sous seing privé en date à Nice du 19 juin 1989, les entreprises attributaires des travaux de tous les corps d'état relatifs à la construction de l'immeuble Prince de Galles ont confié à la société à responsabilité limitée de droit français « Société Méridionale de coordination » (Somerco) une mission de coordination et de pilotage des travaux. Parmi ces entreprises figurait la société anonyme monégasque « Société Générale des Travaux Monégasques » (SGTM), chargée du gros œuvre. Le contrat fixait l'intervention de Somerco sur le chantier au 9 mai 1990, pour une durée prévisionnelle des travaux de vingt-trois mois (article III des conditions particulières). L'article IV prévoyait qu'au-delà de ce délai, Somerco percevrait des honoraires mensuels calculés selon une formule indexée sur l'indice INSEE du coût de la construction. Enfin, l'article 3-6, relatif aux « contestations et litiges », attribuait compétence aux Tribunaux de Nice pour toute contestation relative à l'interprétation et à l'exécution de la convention. Par exploit du 27 septembre 1994, Somerco a assigné SGTM en paiement de la somme principale de 183 571,88 francs, à titre de complément d'honoraires consécutif au dépassement des délais d'exécution, ainsi que de 2 500 francs de dommages-intérêts pour résistance abusive. SGTM a soulevé, in limine litis et avant toute défense au fond, l'incompétence du Tribunal de Monaco au profit du Tribunal de commerce de Nice, en invoquant la clause attributive de juridiction. Somerco a conclu au rejet de l'exception. Elle soutenait, d'une part, que le contrat avait été exécuté à Monaco et que la défenderesse était de nationalité monégasque, et, d'autre part, que la clause avait été stipulée dans son seul intérêt, de sorte que le Tribunal de Monaco serait seul compétent. Le tribunal a convenu, de l'accord des parties, de ne statuer que sur l'exception d'incompétence, tout en procédant à un examen du fond limité à la vérification des conditions de sa compétence. ## Question de droit La juridiction monégasque peut-elle connaître d'un litige relatif à l'exécution, à Monaco, d'un contrat de prestations de services comportant une clause attributive de compétence aux juridictions de Nice, alors que l'une des parties, de nationalité monégasque, invoque la compétence territoriale des juridictions de la Principauté ? Sous-jacente à cette question figure une seconde interrogation, relative à la possibilité pour l'une des parties de se soustraire unilatéralement à la clause, en saisissant elle-même le juge monégasque. ## Solution et dispositif Le tribunal retient deux motifs principaux. **En premier lieu**, il relève que l'action de Somerco tend au paiement d'honoraires fondés sur l'article III des conditions particulières, et qu'elle se rattache donc à « une difficulté d'exécution de cette même convention ». Il constate que la clause attributive, rédigée en termes généraux (« toutes contestations relatives à son interprétation et à son exécution »), est « dépourvue de toute ambiguïté » et désigne suffisamment précisément la juridiction compétente. Rappelant que les prestations relevaient de l'activité commerciale des parties, il estime que la clause imposait à la demanderesse de saisir le Tribunal de commerce de Nice, en application de l'article 631 du Code de commerce français. Le tribunal écarte en conséquence l'application des articles 2 et 3 alinéa 2 du Code de procédure civile, dont Somerco se prévalait, les parties ayant « comme il leur en était loisible, y ayant dérogé expressément ». Il fonde cette solution sur l'article 989 du Code civil, selon lequel la convention « tient lieu de loi » aux parties. **En second lieu**, il rejette l'argument selon lequel Somerco conserverait
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 17 décembre 2015, n° 14405 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 17 décembre 2015, n° 14405 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2015/12-17-14405)) ## Faits et procédure La défunte, de nationalité libanaise, est décédée à Beyrouth le 26 avril 2014. Elle laisse pour lui succéder quatre petites-filles, issues de son fils prédécédé, ainsi que son frère et deux sœurs. Elle était titulaire, dans les livres d'une banque établie à Monaco, d'un compte personnel dont le solde créditeur s'élevait, au 31 mai 2012, à 2.363.956,85 US$. Le 20 septembre 2012, elle ouvre auprès de la même banque un compte joint avec le défendeur, M. p. i. EL CH., et y vire la somme de 2.260.000 US$. Le 4 octobre 2012, elle transfère le solde restant de son compte personnel, qui se trouve ainsi clôturé. Après le décès, le défendeur vire depuis le compte joint la somme de 400.428,17 US$ vers un compte personnel, le 7 mai 2014. Les demandeurs, héritiers allégués, font assigner l'intéressé le 23 septembre 2014. Ils sollicitent la reconnaissance que le compte joint a été alimenté exclusivement par les avoirs de la défunte, la restitution de la somme virée, des intérêts et 20.000 euros de dommages-intérêts. Ils avaient en outre fait opposition sur le compte. Le défendeur soulève l'irrecevabilité de l'action. Il fait valoir que la succession s'est ouverte à Beyrouth et que la qualité d'héritier des demandeurs repose sur la seule photocopie d'un jugement d'un tribunal charaïque sunnite libanais, non revêtu de l'exequatur. Il présente des demandes reconventionnelles fondées sur une donation indirecte consentie par la défunte, en soutenant que la loi libanaise régit l'actif mobilier de la succession. Le tribunal ne tranche pas le fond. Il relève d'office sa compétence, prononce une décision avant dire droit et ordonne la réouverture des débats. ## Question de droit La question posée était de savoir si le tribunal de première instance de Monaco pouvait connaître d'un litige successoral international lorsque la défunte est de nationalité libanaise, qu'elle est décédée et a eu son dernier domicile au Liban, que toutes les parties (selon les motifs) résident au Liban, et que le seul actif monégasque identifié est un solde créditeur de compte bancaire. Cette question en soulevait deux autres. La première tenait à la nature de l'exception : le juge pouvait-il la relever d'office, et sur quel fondement ? La seconde portait sur la qualification du rattachement : l'article 3 2° du Code de procédure civile, relatif aux obligations nées à Monaco, et l'article 3 3°, relatif aux successions ouvertes dans la Principauté, peuvent-ils fonder la compétence en l'absence d'immeuble monégasque ? ## Solution et dispositif Le tribunal retient plusieurs éléments. Il rappelle l'article 3 3° du Code de procédure civile, aux termes duquel les tribunaux monégasques connaissent des actions relatives à une succession ouverte dans la Principauté. Il rapproche cette règle de l'article 83 du Code civil, selon lequel la succession s'ouvre au lieu du domicile du défunt. La succession ayant été ouverte au Liban, le critère successoral ne joue pas. Il s'appuie ensuite sur l'article 263 du Code de procédure civile, qui permet au juge de relever d'office son incompétence en raison de la matière.
# Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 402561_D > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 402561_D ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2007/03-20-402561_D)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le contentieux soulevé devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit dans la matière classique et souveraine de la police des étrangers, et plus spécifiquement du régime juridique applicable aux mesures d’éloignement du territoire monégasque et à leurs aménagements postérieurs. À l’origine des faits se trouve une mesure administrative de police prononcée à l’encontre de M. M. K. Le texte de la décision mentionne successivement deux dates quant à l’intervention de cet acte initial : les visas font d'abord référence à une mesure de refoulement du territoire monégasque prononcée le 17 décembre 1996, tandis que l'exposé des moyens des parties ainsi que les motifs mêmes de la décision du Tribunal Suprême retiennent uniformément la date du 17 septembre 1996. Quoi qu’il en soit de cette divergence matérielle mineure au sein des visas, il est constant que M. K. a fait l’objet, à l'automne ou à l'hiver 1996, d'une mesure de refoulement (également qualifiée dans ses écritures de mesure d'éloignement) du territoire de la Principauté de Monaco. Selon les affirmations du requérant rapportées dans la décision, cet acte administratif individuel initial du 17 septembre 1996 ne lui aurait jamais été formellement notifié, de sorte qu'il n'en détiendrait aucune copie lui permettant d'en apprécier les motifs retenus. Néanmoins, M. K. indique avoir exécuté cette mesure spontanément, demeurant ainsi éloigné du territoire de la Principauté pendant une période de près de dix ans. De son côté, l'administration monégasque, représentée par le Ministre d'État, fait allusion dans ses écritures en défense à l'existence de multiples procédures pénales et notamment de jugements de condamnation dont l'intéressé aurait fait l'objet en France depuis l'année 1996. Les causes exactes ayant initialement motivé la mesure de refoulement de 1996 ne sont pas autrement détaillées (non précisé dans la décision). Après près d'une décennie d'éloignement, M. K. a entrepris une démarche auprès des autorités monégasques afin d'obtenir un assouplissement de sa situation administrative. Par une lettre datée du 16 juin 2006, il a saisi le Ministre d'État d'une demande tendant à obtenir un aménagement temporaire de la mesure de refoulement. Plus précisément, aux termes mêmes de cette correspondance tels que reproduits dans les motifs de la décision du Tribunal Suprême, M. K. sollicitait du Ministre d'État « la possibilité, même exceptionnelle dans un premier temps de pouvoir se présenter sur le territoire de la Principauté pour renforcer les liens avec sa fille, à laquelle il est très attaché, et lui rendre ainsi visite à l'occasion des vacances universitaires dans les proportions que vous pourrez déterminer ». Il ne s'agissait donc pas, dans la formulation littérale de la demande du 16 juin 2006, d'une requête tendant à la disparition définitive et totale de l'ordonnancement juridique de la mesure de police de 1996 par la voie d'une abrogation pure et simple, mais d'une demande visant à en suspendre ponctuellement les effets afin de permettre des séjours temporaires à vocation familiale sur le territoire monégasque. Par une décision matérialisée par une lettre en date du 26 juillet 2006, le Ministre d'État a opposé un refus à cette requête, rejetant ainsi la demande de suspension de la mesure de refoulement du territoire monégasque. C'est ce refus du 26 juillet 2006 qui constitue l'acte administratif individuel attaqué et le fait générateur du litige porté devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de ce refus, M. M. K. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours pour excès de pouvoir. Sa requête a été enregistrée au Greffe Général de la Principauté le 22 septembre 2006 sous le numéro de rôle TS 2006/11. Au soutien de sa requête tendant à l'annulation de la décision du Ministre d'État du 26 juillet 2006, le requérant articule une argumentation structurée en des conclusions principales à fin d'annulation et des conclusions subsidiaires à fin d'instruction : 1. **À titre principal**, M. K. soutient que la décision de rejet du Ministre d'État est entachée d'une illégalité interne tenant à une erreur manifeste d'appréciation. Pour démontrer l'existence d'une telle erreur, le requérant fait valoir deux séries d'éléments factuels qu'il indique avoir clairement explicités à l'administration : d'une part, le fait que son comportement a changé depuis le prononcé de la mesure initiale et, d'autre part, la circonstance que sa démarche était motivée par d'importantes raisons familiales, à savoir la visite à sa fille. Conscient du cadre juridique monégasque, M. K. concède dans ses écritures que la décision attaquée n'avait pas formellement à être motivée. Toutefois, il soutient que cette dispense de motivation formelle ne dispensait pas l'administration d'un examen substantiel de sa situation au regard de l'ordre public. Selon lui, l'administration se devait de préciser en quoi sa présence sur le territoire constituerait encore une menace pour l'ordre public, alors même qu'il avait été éloigné de la Principauté pendant près de dix ans. Il en déduit qu'au-delà de la véracité des éléments mentionnés dans sa requête (qu'il estime non contestés), le défaut de motivation de la décision démontre en réalité une erreur manifeste d'appréciation, révélant que le Ministre d'État n'a pas appréhendé le critère légal de la menace pour l'ordre public. 2. **À titre subsidiaire**, et avant dire droit au fond, M. K. sollicite du Tribunal Suprême qu'il ordonne toute mesure d'instruction qu'il jugera utile à la manifestation de la vérité. Il justifie cette demande procédurale par le fait que la décision initiale du 17 septembre 1996 ne lui a jamais été notifiée, bien qu'il l'ait exécutée spontanément, et qu'il n'en détient aucune copie qui lui permettrait de prendre connaissance et d'apprécier les motifs qui avaient été retenus à l'époque contre lui. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête au Greffe Général le 22 novembre 2006. L'argumentation de l'État de Monaco s'articule également autour d'une fin de non-recevoir soulevée à titre principal, et d'une défense au fond développée à titre subsidiaire : 1. **À titre principal, sur la recevabilité**, le Ministre d'État conclut au rejet de la requête comme étant irrecevable. L'administration développe ici une analyse subtile de la nature juridique de l'acte attaqué. Elle soutient que la lettre du 26 juillet 2006 ne constitue nullement une décision de refus opposée à une demande d'abrogation de la mesure de refoulement du 17 septembre 1996. S'appuyant sur les termes de la lettre de M. K. du 16 juin 2006, le Ministre d'État relève que l'intéressé n'a pas sollicité l'abrogation de la mesure d'éloignement, mais uniquement, à titre exceptionnel, la possibilité de se rendre à Monaco pour voir sa fille lors des vacances universitaires dans des « proportions » à déterminer. Le Ministre d'État qualifie dès lors cette démarche de « demande purement gracieuse », qui ne tendait pas à la remise en cause juridique de la décision de refoulement, mais seulement à sa « suspension épisodique par mesure de bienveillance ». Selon la défense, l'acceptation ou le rejet d'une telle demande de bienveillance relève de considérations de « pure opportunité, et non de légalité ». Par conséquent, le Ministre d'État soutient que le requérant n'est pas recevable à invoquer devant le juge de l'excès de pouvoir des moyens de légalité mettant en cause la régularité formelle ou le bien-fondé d'une décision prise en matière purement gracieuse. 2. **À titre subsidiaire, sur le fond et l'instruction**, le Ministre d'État soutient qu'en toute hypothèse, même si le Tribunal devait analyser la décision attaquée comme un refus d'abroger la mesure de refoulement de 1996, la requête demeurerait infondée. L'administration rappelle en effet qu'elle n'était nullement tenue légalement de préciser en quoi la présence de M. K. constituait toujours une menace pour l'ordre public, dès lors que, comme le requérant le reconnaît lui-même, les décisions relatives au séjour des étrangers n'ont pas à être motivées. Enfin, s'agissant de la mesure d'instruction sollicitée à titre subsidiaire par M. K., le Ministre d'État conteste vigoureusement l'affirmation selon laquelle le requérant serait « réinséré ». Il rétorque avec une certaine ironie procédurale que le requérant serait « bienvenu à verser spontanément aux débats l'ensemble des pièces afférentes aux multiples procédures pénales dont il a fait l'objet en France depuis 1996, et notamment les jugements de condamnation ». Sur le plan de l'instruction du dossier devant la juridiction suprême, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 29 décembre 2006, renvoyé la cause à l'audience du 19 mars 2007. Lors de cette audience, le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière et délibérant en matière administrative, a entendu le rapport de M. Dominique Chagnollaud, membre titulaire, les plaidoiries de Maître Patricia Rey, avocat-défenseur, pour M. M. K., celles de Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions de Madame le Procureur Général. La décision a été rendue le lendemain, le 20 mars 2007. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême par M. K., confrontée à la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État, posait à l'assemblée plénière deux questions de droit distinctes mais étroitement complémentaires, touchant respectivement à la recevabilité du recours pour excès de pouvoir et à l'étendue des obligations légales de l'administration en matière de police des étrangers. **En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité (contentieux de l'acte) :** Le refus opposé par le Ministre d'État à la demande d'un étranger tendant non pas à l'abrogation définitive d'une mesure de refoulement du territoire monégasque, mais à sa suspension exceptionnelle et épisodique pour des motifs familiaux, constitue-t-il un acte administratif faisant grief susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, ou s'analyse-t-il, comme le soutenait l'administration, en une simple mesure prise en matière purement gracieuse et de pure opportunité, insusceptible de recours contentieux ? **En second lieu, sur le terrain de la légalité (fond du droit) :** Dans l'hypothèse où un tel refus constitue une décision attaquable par la voie du recours pour excès de pouvoir, le Ministre d'État commet-il un excès de pouvoir (notamment une erreur manifeste d'appréciation ou un défaut d'examen de la menace à l'ordre public) en refusant d'accorder une telle suspension temporaire de la mesure de refoulement, en l'absence de toute disposition législative ou réglementaire prévoyant ou imposant un tel mécanisme de suspension ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême dans sa décision du 20 mars 2007 se caractérise par une extrême concision, typique de la rédaction syllogistique des juridictions administratives de tradition romano-germanique, mais dont la brièveté même est porteuse d'un sens juridique très ferme. La haute juridiction procède en trois temps : la qualification des faits et de la demande, l'affirmation de la recevabilité du recours, et le rejet au fond par un motif radical tiré de l'état du droit positif. #### 1. L'analyse préalable de la demande et de l'acte attaqué Avant d'aborder successivement la recevabilité et la légalité, le Tribunal Suprême prend soin, dans un considérant liminaire, de restituer fidèlement la nature de l'échange intervenu entre l'administré et l'administration. Il cite expressément les termes de la requête du 16 juin 2006 par laquelle M. K. sollicitait « la possibilité, même exceptionnelle dans un premier temps de pouvoir se présenter sur le territoire de la Principauté pour renforcer les liens avec sa fille, à laquelle il est très attaché, et lui rendre ainsi visite à l'occasion des vacances universitaires dans les proportions que vous pourrez déterminer », et constate que par lettre du 26 juillet 2006, le Ministre d'État a refusé de faire droit à cette requête. Dans le considérant suivant relatif à la recevabilité, le Tribunal procède à la qualification juridique de cette demande : il juge qu'en statuant ainsi, le Ministre d'État a refusé à M. K. « de suspendre la mesure de refoulement du territoire monégasque prononcée à son encontre le 17 septembre 1996 ». Ce faisant, le juge refuse de suivre le Ministre d'État lorsque ce dernier tentait de disqualifier la demande en une simple sollicitation de faveur dépourvue de portée juridique ; le Tribunal rattache directement l'acte du 26 juillet 2006 à l'ordonnancement juridique en le qualifiant de refus de suspendre un acte administratif antérieur (le refoulement de 1996). #### 2. La consécration de la recevabilité du recours pour excès de pouvoir Sur la question préalable de la recevabilité, le Tribunal Suprême écarte sans ambiguïté la fin de non-recevoir soulevée à titre principal par l'État de Monaco. La motivation est lapidaire mais catégorique : « Considérant qu'en refusant à M. K. de suspendre la mesure de refoulement du territoire monégasque prononcée à son encontre le 17 septembre 1996, le Ministre d'État a pris une décision susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ; que par suite, la requête est recevable ». Par cette affirmation, le Tribunal Suprême rappelle que le refus d'aménager ou de suspendre les effets d'une mesure de police administrative qui continue de produire des effets juridiques (l'interdiction de pénétrer et de séjourner sur le territoire) modifie ou maintient l'ordonnancement juridique à l'égard de l'administré et lui fait nécessairement grief. La thèse gouvernementale de l'acte de « pure opportunité » pris en « matière gracieuse » qui échapperait par nature au contrôle juridictionnel au stade même de la recevabilité est ainsi fermement condamnée. Au regard de l'article 90 B 1° de la Constitution visé par l'arrêt, qui fonde la compétence du Tribunal Suprême en matière administrative pour connaître des recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives, la lettre du 26 juillet 2006 est bien une décision administrative exécutoire susceptible de recours. #### 3. Le rejet au fond fondé sur l'absence d'obligation légale ou réglementaire Si le requérant remporte une victoire procédurale sur le terrain de la recevabilité, il voit en revanche ses prétentions au fond balayées par un raisonnement d'une rigueur absolue. Sous le titre « Sur la légalité », le Tribunal Suprême juge : « Considérant qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'obligeait le Ministre d'État à faire droit à la demande de Monsieur K. ; que, par suite, le Ministre d'État n'a pas excédé ses pouvoirs en prenant la décision attaquée ». Ce considérant unique sur la légalité appelle plusieurs observations quant à la méthode du juge : * **Le déplacement du terrain du débat au fond :** Alors que le requérant tentait d'entraîner le Tribunal Suprême sur le terrain du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation, de l'évolution de son comportement personnel, de ses attaches familiales et de l'absence de menace actuelle pour l'ordre public après dix ans d'éloignement, le juge ne répond pas directement à ces arguments factuels. Il se place en amont, sur le terrain de la compétence et des obligations légales de l'autorité administrative. * **Le constat du vide textuel quant à une obligation de suspension :** Le juge constate qu'il n'existe dans le droit positif monégasque aucune disposition législative ou réglementaire qui imposerait au Ministre d'État de faire droit à une demande de suspension temporaire ou épisodique d'une mesure de refoulement. * **L'économie des moyens et le rejet implicite de la demande d'instruction :** Dès lors que le Ministre d'État n'était tenu par aucun texte de faire droit à une telle demande de suspension, son refus ne pouvait être entaché d'excès de pouvoir. Par voie de conséquence directe et nécessaire, les conclusions subsidiaires de M. K. tendant à ce que le Tribunal ordonne avant dire droit une mesure d'instruction (pour obtenir communication des motifs de la décision initiale du 17 septembre 1996) devenaient totalement inopérantes. Sans même avoir besoin d'y répondre par un considérant spécifique, le Tribunal Suprême rejette l'intégralité de la requête. ### C. Le dispositif Conformément aux usages du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, le dispositif de la décision est divisé en articles formels. Il est ainsi rédigé : > « Décide : > Article 1er. – La requête de M. K. est rejetée. > Article 2. – Les dépens sont mis à la charge de M. K. > Article 3. – Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision *Sieur M. K. c/ Ministre d'État* du 20 mars 2007, rendue en assemblée plénière, offre un éclairage particulièrement précieux sur l'architecture du contentieux administratif monégasque de l'excès de pouvoir, spécialement lorsqu'il s'exerce sur des actes relevant de la haute police administrative comme le contrôle de l'accès au territoire. Elle illustre le double mouvement classique de la juridiction administrative suprême : ouvrir largement le prétoire en refusant les zones de non-droit procédurales (la recevabilité), tout en préservant l'entière latitude d'action de l'exécutif lorsque les textes ne lient pas sa compétence (la légalité). #### 1. L'ouverture du recours pour excès de pouvoir et le rejet de la théorie des actes purement gracieux en police administrative L'apport premier et majeur de l'arrêt réside dans son considérant relatif à la recevabilité. L'argumentation développée par le Ministre d'État dans sa contre-requête tentait de ressusciter une distinction ancienne du droit administratif entre les décisions administratives proprement dites (qui règlent une situation juridique au regard de la légalité) et les mesures purement gracieuses ou de pure bienveillance (par lesquelles l'administration est invitée à accorder une faveur exceptionnelle en dehors de tout cadre légal contraignant). Selon la thèse de l'administration, puisque M. K. ne demandait pas l'abrogation du refoulement – laquelle relève d'un régime juridique identifié où l'administration doit vérifier si les motifs d'ordre public subsistent –, mais une simple « suspension épisodique par mesure de bienveillance », le refus opposé à cette demande relevait de la « pure opportunité » et échappait, par une sorte d'immunité juridictionnelle, au recours pour excès de pouvoir. Le Tribunal Suprême condamne très nettement cette approche. En droit public monégasque, régi par l'article 90 B 1° de la Constitution et l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, le recours pour excès de pouvoir est ouvert contre toute décision d'une autorité administrative qui fait grief à l'administré, c'est-à-dire qui affecte défavorablement sa situation juridique ou matérielle. Or, un étranger frappé d'une
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 18 mai 2017, n° 16059 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 18 mai 2017, n° 16059 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2017/05-18-16059)) ## Faits et procédure La société NEWLAND CONSULTING Ltd, immatriculée au Belize, a obtenu, par ordonnance présidentielle du 19 février 2016 rendue sur requête du 18 février 2016, l'autorisation de pratiquer une saisie-arrêt entre les mains de la « Banque de gestion Edmond de Rothschild » sur les comptes de la société HYDRO TRAVAUX PUBLICS GABON (H.T.P.G.), de droit gabonais, à concurrence de 2 730 000 euros. La saisie a été pratiquée le 26 février 2016 par exploit d'huissier, qui valait également assignation au fond. La demanderesse réclamait le paiement de 2 721 945 euros au titre de factures impayées relatives à un contrat d'intermédiaire conclu en 2007, une somme de 50 000 euros à titre de dommages-intérêts pour résistance abusive, et la validation de la saisie. Le tiers-saisi a déclaré détenir, par déclaration complémentaire du 1er juin 2016, la somme de 2 674 125,07 euros pour le compte de la défenderesse. Par ordonnance du 8 février 2017, le juge des référés a rétracté l'ordonnance du 19 février 2016 et ordonné la mainlevée de la saisie-arrêt. La demanderesse n'a pas répliqué sur le moyen d'incompétence tiré de cette mainlevée intervenue en cours d'instance. La défenderesse soulevait à titre principal l'incompétence du tribunal. Elle faisait valoir, d'une part, que les parties étaient domiciliées hors de la Principauté, le tribunal ne tirant alors sa compétence que de l'article 3, 9° et 9° bis, du Code de procédure civile, et, d'autre part, que la clause 7 du contrat imposait un recours préalable à une juridiction arbitrale. À titre subsidiaire, elle contestait le bien-fondé de la demande, en soutenant que les factures étaient fausses et que le contrat était dépourvu de cause et d'objet. ## Question de droit La question posée était de savoir si la compétence fondée sur l'article 3, 9° bis, du Code de procédure civile, qui attribue au juge monégasque le fond du litige lorsqu'une mesure provisoire ou conservatoire a été pratiquée dans la Principauté, subsiste lorsque cette mesure a disparu, et à quel moment cette condition doit être appréciée. Le tribunal devait donc, en premier lieu, déterminer si les critères de compétence de droit commun des articles 1 et 2 étaient réunis, puis, en second lieu, apprécier la portée de la compétence dérogatoire en cas de mainlevée intervenue en cours d'instance. La question de la validité de la clause compromissoire n'était soulevée qu'au stade de l'exception, et le tribunal n'a pas été conduit à la trancher. ## Solution et dispositif Le tribunal rappelle, dans ses motifs, que les articles 1 et 2 du Code de procédure civile fondent la compétence des juridictions monégasques à l'égard des actions dirigées contre un défendeur domicilié dans la Principauté. L'article 3 énumère des chefs de compétence complémentaires, quel que soit le domicile du défendeur, parmi lesquels le 9° (demandes en validité ou en mainlevée de saisies-arrêts formées dans la Principauté) et le 9° bis (actions au fond dans les cas visés au chiffre précédent). Le juge pose ensuite deux principes distincts. Le premier énonce que « la compétence de droit commun s'apprécie au jour de l'introduction de l'instance, sans considération pour l'éventuelle évolution du litige ». Le second précise que la compétence dérogatoire de l'article 3, 9° bis, « dans la mesure où elle a pour effet de faire échapper une procédure à son juge naturel, à raison de l'existence d'une mesure provisoire ou conservatoire pratiquée sur le territoire de la Principauté
# Cour de Révision de Monaco, 10 avril 1991, n° 26063 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 10 avril 1991, n° 26063 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/1991/04-10-26063)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à la haute juridiction monégasque trouve son origine dans le recouvrement forcé de cotisations sociales réclamées par un organisme de protection sociale de la Principauté de Monaco à l'encontre de l'ayant droit d'un travailleur indépendant décédé. En l'espèce, la défenderesse à l'action initiale, identifiée dans l'arrêt comme « veuve B. », est la conjointe survivante d'un époux qui exerçait, de son vivant, une activité professionnelle non salariée (la nature exacte de cette activité et la date du décès ne sont pas précisées dans la décision). En cette qualité d'ayant droit de son époux défunt, veuve B. percevait une pension de réversion servie par la Caisse de retraite des travailleurs indépendants (CARTI). Parallèlement à cette situation vis-à-vis de la caisse de retraite monégasque, il ressort des éléments factuels exposés dans la décision que veuve B. n'avait jamais exercé elle-même d'activité en qualité de salariée ni de fonctionnaire sur le territoire de la Principauté de Monaco. En revanche, elle était affiliée à un organisme tiers, la Mutuelle générale française accidents (MGFA), organisme dont elle percevait des prestations sociales (dont le montant et la périodicité ne sont pas précisés dans la décision). Considérant que la perception d'une pension de réversion servie par la CARTI entraînait mécaniquement l'assujettissement obligatoire au régime d'assurance maladie des travailleurs indépendants, la Caisse d'assurance maladie, accident et maternité des travailleurs indépendants (CAMTI) a réclamé à veuve B. le paiement d'arriérés de cotisations, assortis d'intérêts et de majorations de retard (les périodes concernées et les montants chiffrés exacts ne sont pas précisés dans la décision). Face à cette réclamation financière, veuve B. a sollicité une prise en charge ou un secours auprès de l'Office d'assistance sociale monégasque, en formant une demande d'aide au paiement de ces cotisations. Toutefois, cette demande administrative a fait l'objet d'une décision de rejet de la part dudit Office, motivée par le fait que le montant des ressources personnelles de la requérante était jugé trop élevé pour ouvrir droit à l'assistance sociale. Refusant néanmoins de s'acquitter des sommes réclamées par la CAMTI au motif qu'elle estimait, d'une part, en être légalement dispensée du fait de sa couverture par la MGFA et, d'autre part, que le montant des cotisations exigées était supérieur aux prestations effectivement reçues, l'intéressée s'est trouvée confrontée à une action judiciaire en recouvrement engagée par la caisse monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Pour obtenir le recouvrement des sommes litigieuses, la Caisse d'assurance maladie, accident et maternité des travailleurs indépendants (CAMTI) a saisi la juridiction de premier degré compétente en raison de la nature et du montant de la créance, à savoir le juge de paix de Monaco (la date de la saisine et la date de la décision de première instance ne sont pas précisées dans la décision). La demande de la CAMTI tendait à la condamnation de veuve B. au paiement des cotisations sociales échues, ainsi que des intérêts et des majorations légales afférents. Le juge de paix a fait droit à l'intégralité de la demande en paiement formée par l'organisme social. Contestant cette condamnation, veuve B. a interjeté appel de la décision du juge de paix devant le Tribunal de première instance de Monaco, statuant en qualité de juridiction d'appel des décisions rendues par la justice de paix. Par un jugement confirmatif rendu le 22 novembre 1990, le Tribunal de première instance a intégralement confirmé la décision du premier juge et maintenu la condamnation de l'appelante au paiement des cotisations, intérêts et majorations réclamés par la CAMTI. Mécontente de cette décision d'appel, veuve B., représentée par son avocat-défenseur (Me Lorenzi ou Me Sanita, la répartition exacte de la représentation entre la demanderesse et la défenderesse au pourvoi n'étant pas précisée dans la décision), a formé un pourvoi en révision devant la Cour de révision de Monaco, statuant en matière civile. Au soutien de son pourvoi tendant à la cassation du jugement du 22 novembre 1990, la demanderesse articulait son argumentation autour de deux moyens distincts : * **Le premier moyen de révision** prenait appui sur une violation alléguée de la loi n° 1048 du 28 juillet 1982. Veuve B. faisait grief au jugement confirmatif attaqué d'avoir accueilli la demande en paiement de la CAMTI, alors même qu'elle démontrait être affiliée à la Mutuelle générale française accidents (MGFA) et percevoir à ce titre des prestations sociales. Selon la demanderesse au pourvoi, cette affiliation préexistante à l'organisme français devait entraîner, par application directe des dispositions de la loi n° 1048 du 28 juillet 1982, une exemption de l'obligation de s'affilier à la CAMTI et, par voie de conséquence, une dispense de cotiser auprès de cette dernière. * **Le second moyen de révision** se plaçait sur le terrain procédural du défaut de réponse à conclusions et, au fond, sur l'invocation de la notion d'équité. Veuve B. reprochait aux juges d'appel de ne pas avoir répondu à ses écritures par lesquelles elle sollicitait une dispense judiciaire de paiement des cotisations fondée sur l'équité. Elle soutenait à cet égard qu'il existait une disproportion manifeste et inéquitable dans sa situation, dès lors que le montant des cotisations sociales mises à sa charge s'avérait supérieur au montant des prestations reçues. En défense, la CAMTI concluait au rejet du pourvoi et au maintien du jugement confirmatif du Tribunal de première instance. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise à la Cour de révision de Monaco le 10 avril 1991 posait une double problématique juridique fondamentale touchant au droit de la protection sociale monégasque et à l'office du juge civil en matière d'obligations légales de cotisation : 1. **En premier lieu, sur les conditions d'assujettissement et d'exemption au régime de la CAMTI :** L'ayant droit d'un travailleur indépendant décédé, titulaire d'une pension de réversion servie par la CARTI et n'ayant jamais eu la qualité de salarié ou de fonctionnaire en Principauté, peut-il se prévaloir des cas d'exemption d'affiliation prévus par la loi n° 1048 du 28 juillet 1982 du seul fait de son affiliation à une mutuelle étrangère (la MGFA), sans établir que les prestations servies par cette dernière sont de même nature que celles du régime monégasque et versées en exécution d'une convention bilatérale ou internationale de Sécurité sociale ? 2. **En second lieu, sur l'office du juge et les limites de son pouvoir d'appréciation face à la loi sociale :** Le juge judiciaire, saisi d'une action en recouvrement de cotisations sociales obligatoires, dispose-t-il du pouvoir d'écarter l'obligation de paiement ou de moduler le montant des cotisations, intérêts et majorations fixés par la loi, en se fondant sur des considérations d'équité tirées de ce que les cotisations réclamées à l'assujetti excéderaient le montant des prestations perçues ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter intégralement le pourvoi formé par veuve B., la Cour de révision, placée sous la présidence et le rapport de son Premier président M. Bel, procède à un examen méthodique et rigoureux des deux moyens soulevés, validant en tous points le raisonnement juridique déployé par le Tribunal de première instance. #### 1. L'analyse du premier moyen : la rigueur des conditions d'affiliation et d'exemption légale Sur le premier moyen, la Cour de révision rappelle tout d'abord le fondement positif de l'obligation d'affiliation pesant sur la requérante. Approuvant les constatations des juges du fond, la Haute juridiction relève que le jugement attaqué a procédé en deux temps logiques. Dans un premier temps, le tribunal a posé le principe de l'assujettissement : veuve B., agissant en sa qualité d'ayant droit de son défunt mari (lequel exerçait de son vivant une activité non salariée), percevait une pension de réversion versée par la Caisse de retraite des travailleurs indépendants (CARTI). Or, en vertu du mécanisme légal gouvernant les régimes sociaux des indépendants à Monaco, la perception de cette pension de réversion de la CARTI « entraînait son obligation de s'affilier à la CAMTI ». L'affiliation au régime d'assurance maladie (CAMTI) apparaît ainsi comme le corollaire légal et indissociable de la perception d'un avantage de vieillesse par réversion du régime des travailleurs indépendants (CARTI). Dans un second temps, la Cour de révision examine les conditions strictes permettant de déroger à ce principe d'affiliation obligatoire en vertu de la loi n° 1048 du 28 juillet 1982. Pour prétendre à une exemption, le texte légal impose des critères cumulatifs ou alternatifs précis que les juges du fond ont soigneusement vérifiés. Le jugement attaqué a ainsi retenu : * D'une part, sur le plan du statut professionnel personnel en Principauté, que veuve B. « n'avait été ni salariée, ni fonctionnaire en Principauté », ce qui excluait toute exemption au titre d'un rattachement prioritaire à un régime monégasque de salariés ou d'agents publics ; * D'autre part, sur le plan de la couverture externe invoquée, « qu'il n'était pas établi que les prestations à elle servies par la MGFA étaient de même nature et versées en application d'une convention de Sécurité sociale ». Ce faisant, la Cour de révision met en lumière une double carence probatoire de la demanderesse : non seulement l'équivalence substantielle des prestations (« de même nature ») entre la mutuelle française (MGFA) et la caisse légale monégasque (CAMTI) n'était pas démontrée, mais surtout, ces prestations ne découlaient pas de la mise en œuvre d'une « convention de Sécurité sociale » (instrument interétatique de coordination des régimes légaux), s'agissant d'une simple mutuelle d'assurance accidents. Dès lors, la Cour de révision juge que « de ces constatations les juges du fond ont exactement déduit que veuve B. était dans l'obligation de s'affilier à la CAMTI et qu'elle ne bénéficiait d'aucune des exemptions prévues par le texte prétendument violé ». Le contrôle exercé ici est un contrôle strict de la qualification juridique des faits et de la juste application de la loi n° 1048 du 28 juillet 1982. #### 2. L'analyse du second moyen : l'exclusion absolue de l'équité et l'incompétence du juge pour modifier les cotisations légales Sur le second moyen, qui mêlait un grief formel (défaut de réponse à conclusions) et un grief substantiel (refus d'appliquer l'équité face à un déséquilibre financier entre cotisations et prestations), la réponse de la Cour de révision est d'une fermeté remarquable et confère à l'arrêt toute sa portée de décision de principe, synthétisée dans le sommaire officiel : « Le juge n'a aucun pouvoir d'appréciation pour déterminer le montant des cotisations sociales qui est fixé par la loi ». Pour écarter le grief de défaut de réponse à conclusions, la Cour de révision démontre que le Tribunal de première instance a parfaitement répondu à l'argumentation de l'appelante en lui opposant un double obstacle, l'un factuel et administratif, l'autre juridique et juridictionnel : * **L'obstacle administratif lié au niveau des ressources :** Le jugement attaqué a expressément constaté que la démarche entreprise par veuve B. auprès de l'Office d'assistance sociale monégasque en vue d'obtenir une aide au paiement des cotisations avait abouti à une décision de rejet, motivée par « le montant trop élevé de ses ressources ». La situation de précarité financière sous-jacente à l'appel à l'équité était donc factuellement démentie par l'évaluation administrative de ses facultés contributives. * **L'obstacle juridique tenant à la compétence liée du juge :** Plus fondamentalement, la Cour de révision approuve les juges d'appel d'avoir énoncé que « le juge ne disposait pas par ailleurs du pouvoir de modifier le montant des cotisations, intérêts et majorations légalement fixé ». En posant cette règle, la Cour de révision consacre le caractère d'ordre public absolu de la législation relative au financement de la sécurité sociale. Les taux, l'assiette, le montant des cotisations ainsi que les pénalités de retard (intérêts et majorations) procèdent directement de la loi. Le juge judiciaire, dont la mission est d'appliquer la loi et non de la refaire sous couvert d'équité, a une compétence strictement liée : dès lors que les conditions légales d'assujettissement sont réunies et qu'aucune exemption légale n'est applicable, il ne peut ni dispenser le débiteur de son obligation, ni réduire le quantum de la dette sociale, quand bien même le cotisant soutiendrait que sa contribution financière excède les prestations qu'il retire du régime. Le second moyen est en conséquence écarté. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation resserrée, la Cour de révision prononce le dispositif suivant : > « PAR CES MOTIFS ; > Rejette le pourvoi ; » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 10 avril 1991 par la Cour de révision de Monaco dans l'affaire *B. c/ CAMTI* constitue un jalon essentiel dans la construction du droit de la sécurité sociale monégasque, tant en ce qui concerne l'articulation des régimes institués par la loi n° 1048 du 28 juillet 1982 qu'au regard de la théorie générale des pouvoirs du juge civil face aux dettes légales. #### 1. L'étanchéité et le caractère d'ordre public du régime de la loi n° 1048 du 28 juillet 1982 La première contribution majeure de cet arrêt réside dans l'interprétation stricte qu'il livre de la loi n° 1048 du 28 juillet 1982 instituant un régime de prestations sociales en faveur des travailleurs indépendants. À travers la validation du jugement du Tribunal de première instance du 22 novembre 1990, la Cour de révision rappelle la philosophie solidariste et contraignante qui préside à l'organisation des caisses sociales monégasques (CARTI pour la vieillesse, CAMTI pour la maladie, l'accident et la maternité). Le mécanisme mis en évidence par l'arrêt repose sur un lien d'automaticité légale : la qualité d'ayant droit percevant une pension de réversion de la CARTI déclenche *de plano* l'obligation d'affiliation à la CAMTI. Le législateur monégasque a entendu assurer une couverture maladie continue aux retraités du secteur indépendant ainsi qu'à leurs conjoints survivants pensionnés, tout en garantissant l'équilibre financier de la CAMTI par l'assujettissement obligatoire des titulaires de pensions de la CARTI. Face à ce principe d'affiliation obligatoire, les exceptions (« exemptions ») prévues par la loi n° 1048 du 28 juillet 1982 sont d'interprétation stricte, conformément à l'adage classique *exceptio est strictissimae interpretationis*. L'arrêt du 10 avril 1991 précise avec une grande netteté les contours de ces exemptions : * En premier lieu, l'exemption interne suppose que l'intéressé relève d'un autre régime légal monégasque au titre d'une activité personnelle, à savoir avoir été « salariée » ou « fonctionnaire en Principauté ». En l'absence d'un tel historique professionnel à Monaco, l'ayant droit demeure dans l'orbite exclusive du régime des travailleurs indépendants du chef de son conjoint décédé. * En second lieu, l'exemption externe — c'est-à-dire celle tirée du bénéfice d'une couverture sociale hors des frontières de la Principauté — est subordonnée à une double condition cumulative d'une extrême rigueur probatoire : il faut prouver non seulement que les prestations servies par l'organisme étranger sont « de même nature » que celles de la CAMTI, mais également qu'elles sont « versées en application d'une convention de Sécurité sociale ». Cette seconde exigence opère une distinction fondamentale en droit de la protection sociale entre, d'une part, les **régimes légaux de sécurité sociale** coordonnés par des traités ou conventions internationales de sécurité sociale et, d'autre part, les **organismes d'assurance privée ou mutuelles facultatives**. En l'espèce, la demanderesse invoquait son affiliation à la Mutuelle générale française accidents (MGFA). Or, une telle adhésion volontaire à une mutuelle ou compagnie d'assurance française, fût-elle génératrice de prestations, relève de la prévoyance libre ou contractuelle et ne s'inscrit nullement dans le cadre d'une convention internationale de sécurité sociale liant la Principauté. Admettre qu'un assujetti puisse se soustraire au régime légal obligatoire monégasque (CAMTI) en souscrivant une couverture auprès d'une mutuelle étrangère reviendrait à privatiser le choix de l'assurance sociale et à ruiner le principe de solidarité nationale sur lequel repose la loi n° 1048. La Cour de révision ferme donc hermétiquement cette porte. #### 2. La négation du pouvoir modérateur du juge et le rejet de la logique commutative en sécurité sociale Le second apport fondamental de l'arrêt du 10 avril 1991, mis en exergue par le titrage officiel de la décision (« Cours et tribunaux - Pouvoir d'appréciation - Limites »), dépasse le seul cadre de la CAMTI pour toucher à la définition même de l'office du juge et à la nature juridique de la cotisation sociale. L'argumentation développée par veuve B. dans son second moyen est topique d'une confusion fréquente chez les cotisants entre la logique de l'**assurance privée** (fondée sur la commutativité et l'équivalence actuarielle entre la prime versée et le risque couvert ou la prestation reçue) et la logique de la **sécurité sociale** (fondée sur la solidarité et la redistribution). En soutenant qu'elle devait être dispensée de paiement en équité parce que les cotisations réclamées étaient « supérieures aux prestations reçues », la demanderesse tentait d'introduire un contrôle judiciaire de proportionnalité ou d'utilité économique individuelle au sein d'un rapport d'obligation légale. La Cour de révision rejette catégoriquement cette approche en affirmant que « le juge ne disposait pas par ailleurs du pouvoir de modifier le montant des cotisations, intérêts et majorations légalement fixé ». Cette solution s'inscrit dans la plus pure tradition civiliste et publiciste franco-monégasque concernant la séparation des pouvoirs et la soumission du juge à la loi : * **L'incompétence du juge pour statuer en équité *contra legem* :** En droit monégasque, le juge tranche les litiges conformément aux règles de droit qui leur sont applicables. L'équité ne constitue pas une source autonome de droit permettant au magistrat d'écarter l'application d'une loi impérative claire et précise. Lorsque le législateur fixe lui-même, ou par voie réglementaire déléguée, le barème des cotisations sociales ainsi que le taux des intérêts et majorations de retard, il soustrait intégralement cette matière au pouvoir d'appréciation souverain des juges du fond. * **L'indifférence du rapport cotisations/prestations :** En validant le refus des juges d'appel d'entrer dans le calcul comparatif entre les sommes cotisées et les prestations perçues, la Cour de révision consacre implicitement le caractère non synallagmatique de l'obligation de cotiser. La cotisation sociale à la CAMTI n'est pas le prix d'un service individualisé dont le juge pourrait réviser le montant pour cause de lésion ou de déséquilibre contractuel ; c'est un prélèvement obligatoire légalement déterminé, dû du seul fait de l'appartenance objective au groupe des assujettis définis par la loi n° 1048 du 28 juillet 1982. * **L'exclusivité des mécan
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 07 mai 2015, n° 13240 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 07 mai 2015, n° 13240 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2015/05-07-13240)) ## Faits et procédure Un débiteur, c. LE., a été condamné par le Tribunal correctionnel de Monaco, par jugement du 1er mars 2011 rendu par défaut, pour abus de confiance, faux en écritures privées et corruption active de salarié. Il a été condamné à payer 260.000 euros à la société anonyme monégasque A, partie civile. Après opposition, une nouvelle procédure pénale a abouti au jugement du 14 mai 2013, confirmant la condamnation civile au même montant. Les deux parties ont relevé appel. Le débiteur est décédé le 1er septembre 2013. La Cour d'appel de Monaco a constaté l'extinction de l'action publique et renvoyé l'examen de l'action civile. Par acte du 8 mars 2011, reçu par un notaire de Nice, le débiteur avait donné à sa fille, v. LE. épouse MA., la nue-propriété d'un bien immobilier situé à Toulon. Ses filles avaient par ailleurs produit des déclarations de renonciation à la succession de leur père. Le liquidateur amiable de la société A a obtenu la désignation d'un curateur à la succession vacante. Il a ensuite assigné la donataire et le curateur devant le Tribunal de Première Instance de Monaco. Il sollicitait, sur le fondement de l'article 1022 du Code civil, la révocation de la donation et son inopposabilité à la société, ainsi que 20.000 euros de dommages et intérêts et l'exécution provisoire. La défenderesse a soulevé une exception d'incompétence territoriale et une fin de non-recevoir. Elle soutenait que l'action paulienne, exercée au sujet d'un immeuble situé en France et d'une donation passée devant notaire français, relevait des juridictions françaises. Elle ajoutait que l'article 3, 2°, du Code de procédure civile ne pouvait trouver à s'appliquer, faute de dette à son égard, puisqu'elle avait renoncé à la succession. Elle demandait enfin 10.000 euros pour procédure abusive. Le curateur, dépourvu de moyens et de fonds, s'en est remis à justice. ## Question de droit Le litige posait deux questions. La première était de savoir si le privilège de juridiction conféré aux nationaux monégasques par l'article 3, 2°, du Code de procédure civile s'étend à une action paulienne dirigée contre un tiers acquéreur, lorsque la donation a été conclue à l'étranger et porte sur un immeuble étranger. La seconde, soulevée par la fin de non-recevoir, était de savoir si la renonciation de la donataire à la succession de son père, débiteur de la créance, faisait obstacle à l'exercice de l'action à son encontre. ## Solution et dispositif Le tribunal écarte la fin de non-recevoir. Il retient que l'action paulienne, dirigée contre le tiers acquéreur du bien, est valablement exercée contre la donataire. La renonciation à la succession est « indifférente en l'espèce dès lors qu'elle n'a pas renoncé au bénéfice de la donation et qu'il n'est pas même allégué que le bien immobilier qui en était l'objet aurait réintégré l'actif successoral de c. LE. ». Le tribunal précise que cette solution est donnée « sans préjudice à ce stade de son bien fondé ». Sur la compétence, le tribunal rappelle le texte applicable : « Aux termes de l'article 3 2° du Code de procédure civile, les tribunaux de la Principauté connaissent, quel que soit le domicile du défendeur, des actions fondées sur des obligations qui sont nées ou qui doivent être exécutées dans la Principauté, ainsi que des actions fondées sur des obligations nées à l'étranger envers une personne physique ou morale de nationalité monégasque ». Il énonce ensuite que « ce privilège de juridiction en faveur des nationaux monégasques, s'il exclut les actions réelles immobilières et les demandes en partage portant sur des immeubles situés à l'étranger, a une portée générale s'agissant des actions personnelles ». Il qualifie l'action paulienne d'action personnelle, puisqu'elle « est fondée sur un droit de créance et non sur un droit réel », et précise que son succès « ne confère au créancier aucun droit réel sur les biens dont l'aliénation lui sera déclarée inopposable, l'action paulienne lui permettant seulement d'exercer sur ces biens son droit de gage général ». Le tribunal retient alors la compétence, en considérant que l'acte « est susceptible de causer ou d'augmenter l'insolvabilité du déb
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 01 décembre 1988, n° 25505 > **Décision commentée :** Tribunal de Première Instance de Monaco, 01 décembre 1988, n° 25505 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1988/12-01-25505)) ## Faits et procédure Deux frères, R. S. et J. S., sont décédés à Monaco, respectivement le 11 novembre 1959 et le 4 février 1968. Le premier laissait notamment son épouse, usufruitière légale, sa mère, qui a ensuite renoncé à sa part successorale par acte du 23 mars 1963, et son frère, institué par testament olographe du 1er mars 1948. Le second laissait pour légataire universelle son épouse, en vertu d'un testament olographe du 16 septembre 1966. Des biens immobiliers indivis dépendaient des deux successions. Par exploit du 13 avril 1988, la veuve de R. S., agissant en qualité d'héritière de son mari, a assigné la veuve de J. S., sa co-héritière, en partage d'un appartement indivis. Elle sollicitait la licitation de ce bien, impartageable en nature eu égard aux droits des parties, sur une mise à prix de 400 000 francs. La défenderesse a soutenu que d'autres biens indivis devaient également être partagés entre les parties. Sur le fondement de l'article 917 du Code de procédure civile, elle a demandé qu'une expertise préalable soit ordonnée sur « tout ou partie des biens indivis », afin de déterminer les possibilités d'un partage en nature. Le tribunal a fait droit à l'action en partage pour l'appartement situé à Monaco, mais a écarté la mesure d'expertise sollicitée pour les autres biens, situés en France. ## Question de droit La question posée était la suivante : une action en partage portant sur des immeubles indivis, dont certains sont situés en France, peut-elle donner lieu à une mesure d'expertise préalable, au sens de l'article 917 du Code de procédure civile, lorsque ces biens échappent à la compétence du tribunal monégasque ? Le tribunal répond par la négative. Il juge qu'« il n'y a pas lieu de procéder à une mesure d'expertise préalablement à une action en partage portant sur des immeubles indivis, dont certains situés en France ne ressortissent pas de la compétence de la juridiction monégasque en application de l'article 3, alinéa 1, du Code de procédure civile ». La solution repose sur un double fondement. D'une part, l'action « ne peut prospérer qu'en ce qui concerne les immeubles situés dans la Principauté de Monaco ». D'autre part, l'article 916 du même code permet au tribunal, lorsqu'il ordonne le partage ou la licitation, de décider qu'il y sera procédé « sans expertise préalable ». ## Solution et dispositif Le tribunal retient deux points principaux. **Sur le partage de l'appartement monégasque.** Il rappelle le principe posé par l'article 696 du Code civil selon lequel « nul n'est tenu de rester dans l'indivision ». Constatant que le bien est « manifestement impartageable en nature, eu égard aux droits des parties », il ordonne la licitation sur la mise à prix proposée, qu'il estime « raisonnable et non contestée », en application des articles 916 et 899 du Code de procédure civile. **Sur l'expertise sollicitée.** Il refuse la mesure d'expertise relative aux biens situés en France. Le dispositif est ainsi rédigé : > « Ordonne qu'il soit procédé aux opérations de liquidation et partage de l'indivision existant entre Y. R. veuve R. S. et Y. M. veuve J. S., en ce qui concerne l'appartement situé au 2e étage de l
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 10 novembre 1988, n° 25497 > **Décision commentée :** Tribunal de Première Instance de Monaco, 10 novembre 1988, n° 25497 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1988/11-10-25497)) ## Faits et procédure La société de droit suisse Marcotrade a été autorisée, par arrêt de la Cour d'appel de Monaco du 9 décembre 1986, à pratiquer une saisie-arrêt à l'encontre de la société State Insurance Company of Somalia Contact Office, en abrégé S.I.C.O.S., sur les comptes que celle-ci détenait auprès de la banque Barclays Bank, siège de Monte-Carlo. La saisie garantissait une créance provisoirement évaluée à 435 000 dollars U.S., converti en francs français à la date de signification de l'arrêt. La créance trouvait son origine dans des engagements écrits pris les 5 et 6 octobre 1983 par S.I.C.O.S., portant sur le paiement du prix d'une cargaison de ciment vendue à l'armée somalienne en remplacement d'une précédente cargaison détruite dans le golfe de Suez. Par exploit, la créancière a assigné la débitrice en paiement, et le tiers-saisi aux fins de la déclaration prévue par la loi. Dans ses conclusions du 25 juin 1987, la défenderesse a soulevé l'incompétence de la juridiction monégasque, en se fondant sur une disposition du contrat selon laquelle l'accord est soumis à la législation somalienne. Elle a également sollicité la mainlevée de la saisie et l'exécution provisoire du jugement à intervenir. Le tiers-saisi, par lettre valant conclusions de la même date, a déclaré détenir pour le compte de S.I.C.O.S. plusieurs avoirs en dollars et en livres sterling, comptes courants et comptes à terme. La demanderesse a limité sa demande principale à 800 000 francs, tout en se réservant le droit de réclamer le solde en Principauté ou ailleurs, et a sollicité 400 000 francs de dommages-intérêts pour résistance abusive. Elle a contesté l'exception en invoquant une décision antérieure, dans une instance similaire, selon laquelle l'article 3-9° du Code de procédure civile ne distinguait pas entre l'action en validité de la saisie-arrêt et l'action au fond. Au soutien de sa position, elle a également fait valoir une situation d'infériorité en cas de renvoi devant la justice somalienne et le caractère prétendument non exclusif de la clause. Le Tribunal n'a statué, par ce jugement, que sur l'exception d'incompétence. ## Question de droit La question posée était de savoir si les juridictions monégasques demeurent compétentes pour statuer sur la validité d'une saisie-arrêt pratiquée à Monaco, ainsi que sur le fond de la créance, lorsque le contrat sous-jacent stipule l'application de la loi somalienne sans désigner expressément de juridiction. Subsidiairement, le litige posait la question de l'incidence, sur la compétence, d'une clause de choix de loi dépourvue de stipulation attributive de juridiction. ## Solution et dispositif Le Tribunal retient le principe posé par l'article 3-9° du Code de procédure civile : en matière de saisie-arrêt régulièrement effectuée dans la Principauté, les juridictions monégasques sont seules compétentes pour apprécier tant la validité de la saisie que le fond de la demande. Il en déduit que la discussion sur la clause contractuelle est « sans portée en l'espèce », car cette clause « n'attribue pas de compétence à une autre juridiction ». Le dispositif est ainsi rédigé : > « Rejette l'exception d'incompétence soulevée par la société dénommée Société State Insurance Company of Somalia ; > Renvoie cette société à conclure au fond pour l'audience du 15 décembre 1988. » Les dépens sont mis à la charge de la société S.I.C.O.S. ## Portée et enseignement pratique **1. Une compétence fondée sur la localisation de la saisie.** La décision illustre la logique de la compétence spéciale en matière de saisie-arrêt. Le critère retenu n'est pas la nationalité des parties, ni le lieu d'exécution du contrat, mais la localisation de la mesure conservatoire sur le territoire monégasque.
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 27 novembre 2014, n° 12765 > **Décision commentée :** Tribunal de Première Instance de Monaco, 27 novembre 2014, n° 12765 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2014/11-27-12765)) ## Faits et procédure Un ressortissant français, M. m. K, est décédé à la Barbade le 14 février 2012, laissant pour lui succéder cinq enfants. La succession comprenait notamment des comptes à vue et un portefeuille-titres ouverts auprès de la Société D à Monaco. Quatre des héritiers (les « consorts K ») ont assigné leur sœur, Mme i. K, devant le Tribunal de première instance de Monaco, le 8 octobre 2013. Ils demandaient que soit appliquée la loi ivoirienne à la dévolution successorale, que soit ordonné le partage par parts égales, que soit désigné un notaire liquidateur et qu'un juge soit commis, et que soit autorisée la vente du portefeuille-titres. Ils fondaient la compétence du tribunal sur l'article 3, 2° et 8° du Code de procédure civile (CPC), en invoquant la situation des avoirs bancaires en Principauté et l'enregistrement en Principauté d'un acte de notoriété dressé en France. La défenderesse a soulevé l'irrecevabilité de la demande, au motif qu'un jugement du Tribunal de grande instance de Toulon, rendu le 25 avril 2014 et exécutoire par provision, avait ordonné l'ouverture des opérations de compte, liquidation et partage. À titre subsidiaire, elle a soulevé l'incompétence territoriale du tribunal monégasque, en invoquant l'exception de litispendance et de connexité, et a demandé des dommages-intérêts pour procédure abusive. Le tribunal a statué sur la compétence avant toute appréciation du fond, dans un jugement contradictoire rendu en premier ressort. ## Question de droit La question posée était de savoir si le tribunal monégasque, saisi d'un partage successoral entre cohéritiers portant sur des avoirs situés en Principauté, pouvait retenir sa compétence territoriale alors que le défunt n'était pas domicilié à Monaco. Cette question en recouvrait trois autres : 1. L'ordre d'examen des questions : le juge doit-il se prononcer sur la loi applicable au fond avant d'avoir vérifié sa compétence ? 2. Les critères de compétence de l'article 3 CPC étaient-ils susceptibles de fonder la compétence du tribunal, qu'il s'agisse du 2° (obligations nées ou exécutées en Principauté), du 3° (actions relatives à une succession ouverte en Principauté) ou du 8° (mesures d'exécution sur des biens situés en Principauté) ? 3. Le principe du morcellement des successions internationales pouvait-il être invoqué pour fonder la compétence du juge monégasque sur les biens meubles situés à Monaco ? ## Solution et dispositif Le tribunal se déclare territorialement incompétent, sans renvoi devant une juridiction étrangère. Son raisonnement procède en plusieurs temps. **Primauté de la compétence sur la loi applicable.** Le tribunal affirme qu'il doit d'abord vérifier sa compétence territoriale avant de déterminer la loi applicable au fond, et qu'il doit de même établir sa compétence avant de constater qu'une action est devenue sans objet. Il distingue expressément le conflit de lois du conflit de juridictions. **Compétence régie exclusivement par le droit monégasque.** Le tribunal rappelle qu'en vertu du principe de souveraineté des États, chaque État établit ses propres règles de compétence internationale. La juridiction monégasque ne peut donc
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 12 février 1988, n° 25413 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 12 février 1988, n° 25413 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1988/02-12-25413)) ## Faits et procédure J. S. exploitait depuis le 1er décembre 1982 un fonds de commerce d'achat-vente et courtage de véhicules de tourisme d'occasion, sous l'enseigne « M.-A. ». Le local, situé en rez-de-chaussée sur l'avenue Saint-Charles, était agencé pour que les véhicules y soient exposés et accèdent au magasin par deux portes-fenêtres ouvrables depuis l'avenue. À l'occasion des travaux de construction des halles et du marché de Monte-Carlo, l'Administration a mis en place un pont routier métallique provisoire sur une partie de cette avenue. Son tablier était surélevé par rapport à la chaussée, de sorte que la voie de liaison était établie au moyen d'une rampe goudronnée située devant le magasin. Pour maintenir l'accès des véhicules, l'Administration a fait compléter cette rampe par un appendice en ciment desservant l'une des portes-fenêtres. Estimant que l'exploitation de son fonds avait été affectée par la pose de cet ouvrage, J. S. a obtenu en référé la désignation d'un expert, M. Roger Orecchia, chargé d'apprécier les préjudices éventuels. Il a ensuite assigné l'État de Monaco en réparation, chiffrée à 1 018 540 F, en se fondant en partie sur le rapport de l'expert, qui retenait l'existence de pertes financières d'exploitation en lien avec la présence du pont. L'État a conclu au rejet. Il soutenait, à titre principal, que le demandeur n'avait pas indiqué la base légale de sa demande. Subsidiairement, il faisait valoir que les préjudices allégués étaient artificiels : le demandeur avait vidé son local avant même l'installation de la rampe, alors que le maintien d'une activité, plus difficile mais possible, demeurait envisageable compte tenu de l'enseigne et du local d'accueil de la clientèle. ## Question de droit La décision soulève deux questions. **La première** porte sur l'office du juge : le tribunal peut-il écarter le moyen tiré de l'absence de fondement juridique précis d'une demande indemnitaire et examiner le litige au regard de règles qui n'ont pas été invoquées par les parties ? Le tribunal répond par l'affirmative, dans les limites de l'objet et de la cause fixés par les conclusions. **La seconde** tient aux conditions d'indemnisation : une modification des conditions d'accès à un fonds de commerce, résultant d'un ouvrage public temporaire, ouvre-t-elle droit à réparation, et si oui, quels préjudices sont concernés ? Le tribunal retient que les troubles excédant ceux que les riverains des voies publiques doivent sup
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 19 février 1987, n° 25290 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 19 février 1987, n° 25290 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1987/02-19-25290)) ## Faits et procédure Par convention sous seing privé du 16 mars 1985, enregistrée le 18 mars suivant, Mme E. A. née P. obtient d'A. P. née L. une promesse unilatérale de vente portant sur une maison de deux étages avec jardin et garage, située pour partie en France et pour partie à Monaco. La vente devait intervenir en viager, moyennant un bouquet de 800 000 F et une rente mensuelle de 3 500 F. La promesse était valable jusqu'au 30 juin 1985. Par lettre du 19 mars 1985, la promettante notifie sa rétractation, au motif qu'elle n'est plus d'accord avec les termes de la promesse. Le 22 mars 1985, la bénéficiaire lui fait délivrer une sommation par huissier de comparaître le 26 mars devant un notaire français, puis un notaire monégasque, pour la passation des actes de vente. La sommation demeurant sans effet, elle saisit le tribunal d'une demande tendant à impartir à la défenderesse un délai de quinze jours pour signer, et, à défaut, à voir valoir jugement d'acte de vente. Les dommages-intérêts sont chiffrés en dernier lieu à 10 000 F. Comparaissant assistée de son administrateur judiciaire, R. L., désigné par le tribunal le 5 juillet 1985 sur le fondement de l'article 410-19° du Code civil, la défenderesse soulève l'incompétence du tribunal pour la partie de l'immeuble située en France. Elle invoque la nullité de la promesse, d'une part, sur le fondement de l'article 410-24° du Code civil, en faisant valoir que la situation ayant motivé la désignation de l'administrateur existait déjà au 18 mars 1985 ; d'autre part, sur celui des articles 963 et 964 du Code civil, pour violence morale. Elle réclame en outre 100 000 F de dommages-intérêts et une rente de 3
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 03 mars 1987, n° 25294 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 03 mars 1987, n° 25294 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1987/03-03-25294)) ## Faits et procédure Les faits se sont déroulés le 29 août 1985, vers 10 heures, dans un immeuble dénommé « L. M. ». S. S. aurait reçu de l'eau volontairement lancée sur lui par B. A., voisine de palier de ses époux au 31e étage. Averti par l'épouse de S. S., le syndic J. W. s'est rendu à cet étage et a constaté des traces d'eau sur le sol ainsi que sur les montants de la porte de l'appartement des époux S. Un témoin, S. G., se trouvait dans cet appartement, dont la porte était restée entrouverte, tandis que S. S. se tenait sur le palier. Ce témoin a déclaré avoir vu S. S. le visage et le haut de la chemise mouillés, et a confirmé pour le surplus les constatations du syndic. Le tribunal de simple police a condamné B. A. pour violences légères. Le jugement n'est pas daté dans le texte fourni (date du premier jugement : non précisée dans la décision). B. A. a interjeté appel. Statuant comme juridiction d'appel du tribunal de simple police, le Tribunal de première instance a confirmé la déclaration de culpabilité et la peine. S. S., qui ne s'était pas constitué partie civile en première instance, a formulé une action civile pour la première fois devant le juge d'appel. Un pourvoi en révision a été rejeté par arrêt de la Cour de révision du 27 mai 1987. ## Question de droit La question posée était de savoir si la personne lésée peut, pour la première fois en cause d'appel, se constituer partie civile lorsque le prévenu, seul appelant, n'a pas été confronté à cette demande en première instance. Plus précisément, il s'agissait de déterminer si l'article 73 du Code de procédure pénale, qui ouvre la constitution de partie civile « en tout état de cause », jusqu'à la clôture des débats devant chaque juridiction compétente, déroge au principe du double degré de juridiction. ## Solution et dispositif Le tribunal écarte l'action civile et confirme la condamnation pénale. Sur l'action publique, il retient la culpabilité de B. A. au regard des témoignages, dont il juge la véracité insusceptible d'être suspectée. Il relève qu'admettre l'hypothèse d'un mensonge délibéré de S. S., qui se serait aspergé lui-même, relève de la pure supposition. Il tient également compte de la présence de B. A. sur les lieux et du fait qu'elle a, à trois reprises, refusé au syndic l'accès à son appartement. Sur l'action civile, le tribunal retient que le double degré de juridiction « constitue un droit dont tout prévenu doit jouir par rapport tant à l'action civile qu'à l'action publique ». Il estime que l'article 73 du Code de procédure pénale, bien qu'il autorise la personne lésée à se porter partie civile en tout état de cause, « ne peut être interprété comme dérogeant implicitement au principe précité ». Il relève toutefois que cette faculté « permettait à S. S. de saisir de son action civile le juge de première instance ». Le dispositif est ainsi rédigé : > « Confirme le jugement entrepris ayant condamné B. A. née P. à une amende de 250 F du chef de violences légères ; > > Déclare S. S. irrecevable en son action civile, portée pour la première fois en appel ; » ## Portée et enseignement pratique **1. La primauté du double degré au profit du prévenu.** La décision affirme que le double degré de juridiction est un droit du prévenu, qui s'applique à la fois à l'action civile et à l'action publique. La formule est remarquable en ce qu'elle fonde la protection du prévenu sur un droit subjectif et non sur une simple règle d'organisation juridictionnelle. Le prévenu a ainsi le droit de voir l'ensemble des prétentions dirigées contre lui examinées par une juridiction du premier degré avant tout examen en appel. **2. Une lecture restrictive de l'article 73.** Le texte autorise la constitution de partie civile « en tout état de cause », jusqu'à la clôture des débats devant chaque juridiction. Le tribunal refuse d'y voir une dérogation implicite au double degré. La combinaison des deux exigences conduit à une règle claire : la faculté de se constituer partie civile existe à chaque degré, mais elle n'autorise pas la première introduction de l'action civile en appel. La solution n'est pas d'une évidence absolue, car le texte ne distingue pas explicitement selon le degré. La décision fait donc le choix d'une interprétation systématique, qui préserve l'effet utile du principe du double degré. **3. Conséquence procédurale pour la partie lésée.** La décision enseigne que la victime doit, pour obtenir réparation dans le cadre
# Cour d'Appel de Monaco, 10 juin 1986, n° 25220 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 10 juin 1986, n° 25220 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1986/06-10-25220)) ## Faits et procédure Par exploit du 18 novembre 1981, la société monégasque S.A.M. Transit Monaco a assigné la société française Société d'Entreprises de Transport et de Transit (S.E.T.) en paiement. La demande portait sur une somme principale de 44 469,53 francs, correspondant au solde de deux factures datées des 7 et 9 septembre 1981, ainsi que sur 10 000 francs de dommages-intérêts. Avant toute défense au fond, la S.E.T. a soulevé une exception d'incompétence sur le fondement de l'article 2 du Code de procédure civile. Elle faisait valoir qu'elle était domiciliée à Bobigny (France) et que la convention dont l'exécution était poursuivie avait été conclue en France. La société demanderesse répondait que ses factures et son papier à lettre comportaient une clause attributive de compétence au profit des juridictions monégasques, clause que la S.E.T. aurait nécessairement acceptée en raison de relations commerciales régulières. Le Tribunal de première instance a rejeté l'exception par jugement du 26 janvier 1984. Il a retenu deux éléments. D'une part, la S.E.T. avait reçu, avec les deux factures litigieuses, dix autres factures comportant la clause, entre le 17 avril 1981 et le 11 janvier 1982, ce qui établissait des relations contractuelles suivies et permettait de déduire une acceptation tacite. D'autre part, le virement effectué le 9 septembre 1981 au profit d'un compte monégasque de Transit Monaco, en paiement de factures antérieures, démontrait que la S.E.T. s'était conformée à la mention de paiement « à Monaco » figurant sur les factures. Le tribunal en a déduit, par application combinée de l'article 1102, alinéa 1er, du Code civil et de l'article 3, 2°, du Code de procédure civile, sa compétence. La S.E.T. a interjeté appel. Elle soutenait, en premier lieu, que la demanderesse n'avait fondé la compétence que sur la clause attributive, de sorte que la seule question posée était celle de l'application de cette clause. Elle contestait, en second lieu, le raisonnement fondé sur le lieu de paiement, en faisant valoir que le lieu du paiement par virement est celui de l'ordre de virement. Elle niait enfin toute acceptation de la clause, celle-ci ne pouvant résulter, selon elle, que d'une volonté « exprimée d'une manière formelle et non équivoque ». La société Transit Monaco concluait à la confirmation. ## Question de droit La question posée à la cour d'appel était double. En premier lieu, un tribunal monégasque est-il compétent p
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 1979, n° 27517 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 1979, n° 27517 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1979/12-04-27517)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Au mois de janvier 1979, les services de la Sûreté Publique de la Principauté de Monaco ont procédé à l'ouverture de nouveaux locaux annexes destinés à accueillir le public, situés rue Imberty à Monaco. Selon les éléments versés aux débats par l'administration, cette ouverture a engendré une augmentation massive du trafic ainsi qu'une congestion presque totale de cette voie publique. À la suite de cette installation, le Commissaire de police, chef de la section de police urbaine de la Sûreté Publique de Monaco, a entendu interdire, à compter du 31 janvier 1979, le stationnement des véhicules le long du trottoir sur la partie droite de la chaussée de la rue Imberty, dans le tronçon compris entre la rue des Orangers et la rue de la Poste. Cette mesure d'interdiction ne s'est toutefois pas matérialisée par l'édiction d'un arrêté formellement publié. Son existence a été révélée au sieur R. S. par l'établissement de procès-verbaux dressés à son encontre — prenant la forme d'avis placés sur le pare-brise des véhicules lui appartenant, bien qu'aucune poursuite pénale n'ait été intentée contre lui — ainsi que par une lettre émanant du Commissaire de police, chef de la section urbaine, en date du 6 février 1979. Antérieurement à ces événements, la réglementation applicable dans cette zone résultait d'un arrêté municipal du 20 juillet 1960, lequel ne mentionnait aucune interdiction de stationnement concernant la partie droite de la rue Imberty. Ce n'est que postérieurement à l'introduction du recours contentieux, par un arrêté municipal en date du 17 avril 1979, que le Maire de Monaco a modifié l'arrêté du 20 juillet 1960 pour interdire à titre définitif le stationnement sur le côté des numéros pairs des immeubles de la rue Imberty. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête déposée le 29 mars 1979 devant le Tribunal Suprême de Monaco, le sieur R. S. a sollicité l'annulation de la décision datée du 31 janvier 1979 par laquelle le Commissaire de police, chef de la section de police urbaine, avait interdit le stationnement dans la rue Imberty. Par une ordonnance du 3 septembre 1979, le Président du Tribunal Suprême a ordonné le renvoi de la cause devant la section administrative de la haute juridiction. Au soutien de sa requête et de son mémoire en réplique du 21 juin 1979, le requérant soulevait plusieurs moyens de légalité externe et interne : * En premier lieu, il invoquait l'incompétence de l'auteur de l'acte. Selon lui, en vertu de la loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale, la réglementation de la circulation et du stationnement des véhicules relève de la compétence exclusive du Maire. Il ajoutait que l'article 39 de cette loi prévoit uniquement, en cas de carence du Maire et notamment d'urgence, un pouvoir de substitution au profit du Ministre d'État, et non des autorités de police. Il contestait en outre l'invocation par l'administration des Ordonnances du 7 juin 1867 et du 23 juin 1902, soutenant que ces textes ne confèrent au Directeur de la Sûreté Publique que de simples pouvoirs de surveillance et non une compétence réglementaire en matière de circulation. * En deuxième lieu, sur le terrain des vices de forme et de procédure, le requérant faisait valoir que l'interdiction litigieuse n'avait fait l'objet d'aucune publication. * En troisième lieu, sur le fond, le sieur R. S. soutenait que la décision revêtait un caractère général et permanent incompatible avec la qualification de mesure provisoire justifiée par l'urgence et par des motifs de sécurité. Il soulignait qu'à la date d'introduction de sa requête, soit environ trois mois après la mesure, aucun texte n'avait été pris par l'autorité municipale compétente. Il écartait les arguments de l'administration tirés de l'impossibilité de réunir la Commission de la Circulation du Conseil Communal en raison des élections, et faisait observer que l'ouverture des nouveaux locaux avait dû être envisagée de longue date, de sorte que ni la sécurité, ni les difficultés de circulation, ni l'affluence du public ne justifiaient l'interdiction décidée dans ces conditions. En défense, par une contre-requête du 29 mai 1979 et une duplique du 25 juillet 1979, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête et à la condamnation du demandeur aux entiers dépens. Son argumentation s'articulait autour des axes suivants : * Sur la compétence, le Ministre d'État soutenait que les dispositions de l'article 39-2° de la loi n° 959 du 24 juillet 1974 attribuant compétence au Maire ne faisaient pas obstacle à ce que le Directeur de la Sûreté Publique prenne, en cas d'urgence et à titre provisoire, les mesures indispensables au maintien de l'ordre. Il fondait cette compétence sur les pouvoirs de police générale détenus par ce haut fonctionnaire en vertu de l'Ordonnance du 7 juin 1867 et de l'article 2 de l'Ordonnance du 23 juin 1902 concernant la sûreté et la libre circulation sur la voie publique, lesquels impliquent la possibilité d'émettre des injonctions à l'égard des usagers, y compris sous la forme d'interdictions de stationner. * Sur la forme, le Ministre d'État affirmait que le défaut de publicité de la décision attaquée ne saurait affecter sa légalité. * Sur le fond et la justification de la mesure, il faisait valoir que les conditions d'exercice de ce pouvoir réglementaire d'urgence étaient réunies en raison de la congestion presque totale de la voie provoquée par l'installation des locaux annexes et de l'impossibilité pour la Mairie de prendre immédiatement les mesures nécessaires. Il précisait que la mesure n'était pas générale et permanente mais provisoire, dans l'attente de l'arrêté municipal définitif qui est finalement intervenu le 17 avril 1979. Enfin, il relevait que le requérant n'établissait aucun détournement de pouvoir (la mesure n'étant pas prise pour des motifs étrangers à la commodité et à la sécurité de la circulation ou au profit d'une catégorie particulière d'usagers) et ne subissait aucune poursuite pénale. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant en section administrative, était confronté à une double problématique juridique touchant à la théorie générale de l'acte administratif unilatéral et au droit de la police administrative : 1. D'une part, sur le terrain de la compétence : une autorité de police étatique (telle que la Sûreté Publique) peut-elle légalement édicter des mesures réglementant la circulation et le stationnement sur la voie publique en se substituant au Maire, pourtant seul investi du pouvoir de police municipale par l'article 39-2° de la loi n° 959 du 24 juillet 1974, en invoquant l'urgence et le caractère temporaire de la mesure ? 2. D'autre part, sur le terrain de l'existence même de l'acte et de sa forme : à quelles conditions formelles minimales une telle mesure de police, nécessairement réglementaire, est-elle subordonnée pour accéder à l'existence juridique, et quelle est la sanction contentieuse applicable en l'absence d'acte écrit et publié ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême procède par trois étapes successives et rigoureusement articulées, alliant la consécration d'un principe de compétence exceptionnelle d'urgence à une exigence formelle stricte sanctionnée par la théorie de l'inexistence. Dans son premier considérant, la haute juridiction rappelle tout d'abord le principe légal de répartition des compétences : en vertu de l'article 39-2° de la loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale, il appartient au Maire seul d'exercer les pouvoirs de police municipale concernant notamment « la réglementation de la circulation sur les places et voies affectées à l'usage public ». Toutefois, le Tribunal Suprême apporte immédiatement un tempérament jurisprudentiel majeur à cette exclusivité. Il juge que « des motifs d'urgence peuvent conduire certaines autorités publiques à prendre, à titre temporaire et dans l'attente d'une règlementation municipale, des mesures strictement adaptées à l'amélioration de la circulation et de l'usage des bâtiments publics ». Le juge valide ainsi théoriquement la thèse d'une compétence résiduelle ou subsidiaire d'urgence au profit d'autorités publiques autres que le Maire, tout en l'encadrant par de strictes conditions cumulatives : l'existence de motifs d'urgence, le caractère temporaire de la mesure (dans l'attente de la réglementation municipale), et une stricte adaptation (proportionnalité) de la mesure à la double finalité d'amélioration de la circulation et d'usage des bâtiments publics. Dans son deuxième considérant, le Tribunal Suprême qualifie juridiquement ces mesures d'urgence et en déduit le régime formel applicable. Il affirme que « ces mesures ont nécessairement un caractère règlementaire ». Dès lors qu'elles revêtent cette nature réglementaire — et non celle de simples injonctions individuelles ou matérielles comme le suggérait la duplique du Ministre d'État —, elles « doivent à ce titre, satisfaire à des conditions de forme, notamment par l'intervention d'un acte écrit et porté à la connaissance du public ». Contrairement à la défense de l'administration qui soutenait que le défaut de publicité n'affectait que l'opposabilité et non la légalité de l'acte, le Tribunal Suprême érige la forme écrite et la publicité au rang de conditions substantielles d'existence même de l'acte réglementaire. Dans son troisième et dernier considérant, le juge applique ces principes aux faits de l'espèce tels qu'ils résultent de l'instruction. Il constate factuellement qu'aucune décision répondant à cette double exigence d'un acte écrit et porté à la connaissance du public n'a été prise par le Commissaire de police, chef de la police urbaine à Monaco (l'interdiction ne s'étant manifestée que par des avis sur les pare-brise et un courrier individuel du 6 février 1979). Le Tribunal en tire une conséquence radicale : par économie de moyens, « sans qu'il soit nécessaire de rechercher si, dans les circonstances de l'affaire une décision de ce fonctionnaire aurait été justifiée par les motifs mentionnés ci-dessus », il déclare que « la décision prétendue du 31 Janvier 1979 est inexistante ». En raison de cette inexistence juridique de l'acte attaqué, le juge conclut qu'« il n'y a pas lieu, par suite, de se prononcer sur la légalité », prononçant ainsi un non-lieu à statuer sur la requête tout en mettant les dépens à la charge de l'État. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue par le Tribunal Suprême est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête ; > Les dépens sont mis à la charge de l'État ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *sieur R. S. c/ Ministre d'État* rendu le 4 décembre 1979 sur le rapport du professeur Roland Drago constitue une décision de principe majeure du droit administratif monégasque. Sa richesse doctrinale tient à la double contribution qu'il apporte, d'une part, à la théorie des compétences en matière de police administrative et, d'autre part, au régime du formalisme et de l'inexistence des actes administratifs réglementaires. #### 1. L'articulation des pouvoirs de police et la théorie de l'urgence Le premier apport fondamental de la décision réside dans l'interprétation souple et pragmatique que livre le Tribunal Suprême de l'article 39-2° de la loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale. Ce texte attribue au Maire la police municipale, et spécialement la réglementation de la circulation sur les voies publiques. Une lecture littérale de la loi, telle que défendue par le requérant, conduisait à exclure toute intervention d'une autre autorité administrative, sauf mise en œuvre formelle du pouvoir de substitution du Ministre d'État en cas de carence avérée de l'autorité municipale. De son côté, le Ministre d'État tentait d'exhumer des textes anciens — l'Ordonnance du 7 juin 1867 et l'Ordonnance du 23 juin 1902 — pour revendiquer au profit du Directeur de la Sûreté Publique un pouvoir de police générale concurrent. Le Tribunal Suprême ne valide pas directement la thèse d'une compétence concurrente permanente fondée sur les textes de 1867 et 1902, qu'il ne vise d'ailleurs même pas dans les visas de sa décision (lesquels se limitent sur ce point à la Constitution de 1962 et à la loi communale de 1974). Au contraire, il réaffirme avec force qu'il appartient « au Maire seul » d'exercer les pouvoirs de police municipale de la circulation. Cependant, en faisant appel à la notion d'urgence, la haute juridiction introduit une dérogation fonctionnelle aux règles normales de compétence. Cette construction rappelle les mécanismes classiques du droit administratif relatifs aux circonstances d'urgence ou à la continuité des services publics. Le Tribunal admet que « certaines autorités publiques » — formulation volontairement générale qui peut englober le Directeur de la Sûreté Publique ou un Commissaire de police chef de service — puissent intervenir en lieu et place du Maire. Toutefois, pour éviter que cette brèche ne vide de sa substance l'autonomie communale garantie par la loi de 1974 et la Constitution, le juge enserre cette compétence d'exception dans un quadruple verrou : * **Un verrou temporel :** la mesure ne peut être prise qu'« à titre temporaire » et « dans l'attente d'une règlementation municipale ». L'autorité étatique n'intervient que pour pallier un vide immédiat, le temps que le processus décisionnel communal (qui, en l'espèce, a abouti le 17 avril 1979) puisse suivre son cours. * **Un verrou causal :** l'intervention doit être dictée par « des motifs d'urgence ». * **Un verrou finaliste :** la mesure doit viser « l'amélioration de la circulation et de l'usage des bâtiments publics ». Le juge lie ici habilement la police de la voie publique aux nécessités du bon fonctionnement du service public (l'ouverture des nouveaux locaux de la Sûreté Publique). * **Un verrou de proportionnalité :** les mesures doivent être « strictement adaptées » à ces objectifs, ce qui annonce un contrôle juridictionnel étroit (contrôle de stricte proportionnalité analogue à celui exercé traditionnellement sur les mesures de police restreignant les libertés). #### 2. La nature réglementaire des mesures de circulation et la sanction de l'inexistence Le second apport, sans doute le plus spectaculaire sur le plan de la théorie générale de l'acte administratif, concerne la sanction du défaut d'écrit et de publicité. Pour tenter de sauver la mesure d'interdiction de stationnement prise par le Commissaire de police sans arrêté formel, l'administration développait dans sa duplique deux arguments classiques du contentieux administratif : d'une part, elle tentait de réduire l'interdiction à une somme d'« injonctions à l'égard des usagers » (des actes matériels ou individuels de police) ; d'autre part, elle soutenait que le défaut de publicité d'un acte est sans incidence sur sa légalité propre, n'affectant que son opposabilité aux tiers. Le Tribunal Suprême balaie intégralement cette argumentation en deux temps : * Tout d'abord, il procède à une qualification matérielle objective de l'acte : une mesure générale d'interdiction de stationner sur une portion de voie publique a « nécessairement un caractère règlementaire ». Une autorité de police ne peut pas contourner les règles de compétence et de forme en déguisant une norme générale et impersonnelle sous l'apparence d'injonctions matérielles ou d'avertissements déposés sur les pare-brise. * Ensuite, et c'est là que l'arrêt fait œuvre de principe, le Tribunal Suprême déroge à la règle classique selon laquelle le défaut de publication d'un acte réglementaire ne constitue pas un vice d'illégalité mais un simple défaut d'opposabilité. Ici, parce qu'il n'y a eu ni acte écrit formellement arrêté, ni mesure de publicité portant la norme à la connaissance du public, le juge considère que le seuil minimal de matérialisation juridique d'un acte réglementaire n'est pas franchi. L'acte écrit et sa publicité ne sont plus seulement des conditions de validité ou d'opposabilité : ils deviennent des éléments constitutifs de l'essence même du règlement. En l'absence de ces conditions, la sanction retenue est celle de l'« acte inexistant ». En droit administratif, la théorie de l'inexistence (distinguant parfois l'inexistence matérielle, lorsque l'acte n'a jamais été pris, et l'inexistence juridique, lorsque l'acte est entaché d'une irrégularité si grossière qu'il est regardé comme un pur néant) est d'un maniement rare. Dans l'arrêt du 4 décembre 1979, les deux dimensions de l'inexistence se rejoignent : il n'existe pas d'« acte écrit » instrumentaire en date du 31 janvier 1979, mais seulement des manifestations indirectes d'une volonté administrative (des procès-verbaux et une lettre postérieure du 6 février 1979). Dès lors, la « décision prétendue » est frappée d'inexistence. La conséquence procédurale qu'en tire le Tribunal Suprême est parfaitement logique au regard de la mécanique du recours pour excès de pouvoir : on ne peut pas annuler le néant, ni contrôler la légalité de ce qui n'existe pas. Le juge prononce donc un non-lieu à statuer (« Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête »). Pour autant, ce non-lieu à statuer ne constitue nullement un rejet de la requête du sieur R. S., mais bien une victoire contentieuse totale pour l'administré. En effet, le constat de l'inexistence de l'acte dans les motifs de la décision — qui sont le soutien nécessaire du dispositif et revêtent à ce titre l'autorité absolue de la chose jugée — prive l'administration de tout fondement juridique pour maintenir ses interdictions ou poursuivre les contrevenants pour la période antérieure à l'arrêté municipal du 17 avril 1979. La preuve éclatante que l'État est bien la partie perdante à l'instance réside dans le second article du dispositif : « Les dépens sont mis à la charge de l'État ». ### B. Les implications pratiques pour les praticiens La décision du 4 décembre 1979 recèle des enseignements pratiques de premier ordre, tant pour les autorités administratives et municipales monégasques que pour les avocats pratiquant le contentieux devant le Tribunal Suprême. #### 1. Pour l'administration (État et Commune) Pour les services de l'État (et singulièrement la Direction de la Sûreté Publique) ainsi que pour les services municipaux, l'arrêt fixe une feuille de route opérationnelle stricte en matière de gestion de la voie publique : * **La vigilance sur le formalisme des mesures d'urgence :** Si les forces de police sont confrontées à une situation d'urgence imprévue (travaux inopinés, afflux soudain de public devant un bâtiment officiel, congestion grave menaçant la sécurité) et que le Maire n'est pas en mesure d'édicter immédiatement un arrêté municipal, l'autorité de police peut certes agir à titre conservatoire et temporaire. Toutefois, elle ne saurait se contenter d'ordres verbaux, de simples barrières matérielles ou de papillons glissés sur les pare-brise s'il s'agit d'instaurer une règle générale de stationnement ou de circulation qui perdure plusieurs jours ou semaines. Elle doit impérativement rédiger une décision écrite formelle, motivée par l'urgence, limitée dans le temps, et la porter officiellement à la connaissance du public (par voie d'affichage sur place et/ou de publication officielle). * **L'anticipation administrative :** Les débats de l'espèce montrent le danger d'un défaut de coordination
# Tribunal Suprême de Monaco, 27 juin 1986, n° 25053 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 27 juin 1986, n° 25053 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1986/06-27-25053)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de l'application de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963 et concerne plus particulièrement les modalités de prolongation du certificat de domicile délivré par les autorités monégasques aux ressortissants français établis sur le territoire princier avant la date charnière fixée par cet accord bilatéral. En l'espèce, le sieur L. T. s'était vu délivrer pour la première fois un certificat de domicile le 28 septembre 1966. Conformément au mécanisme conventionnel prévoyant un examen périodique de la situation des bénéficiaires, ce document administratif avait fait l'objet de renouvellements successifs par périodes triennales. Le requérant avait ainsi obtenu la prolongation de son titre à six reprises jusqu'à la date d'échéance du 29 septembre 1984. Parallèlement à son installation à Monaco, où il disposait d'un appartement dans lequel étaient censées vivre six personnes — à savoir le requérant lui-même, son épouse, sa fille, son gendre ainsi que leurs deux enfants —, le sieur L. T. possédait également, depuis l'année 1969, une résidence secondaire située sur le territoire français, dans la commune limitrophe d'Èze-sur-Mer. Au sein de cette villa française, l'intéressé s'était réservé l'usage du second étage, lequel était par ailleurs affecté, durant la saison hivernale, au logement de sa mère et de sa belle-mère, toutes deux âgées. À l'approche de l'échéance du 29 septembre 1984, le sieur L. T. a sollicité pour la sixième fois auprès de l'administration monégasque le renouvellement de son certificat de domicile. L'instruction de cette demande a donné lieu à des vérifications administratives impliquant les services des deux États parties à la Convention de 1963. D'une part, la Sûreté Publique Monégasque a établi un rapport en date du 7 septembre 1984 indiquant que, selon les renseignements recueillis, l'intéressé demeurait principalement à Èze-sur-Mer. D'autre part, les autorités françaises, par l'intermédiaire de la Brigade de contrôle et de recherches de la Direction des Services Fiscaux de Nice, ont procédé à une enquête administrative et dressé, le 21 novembre 1984, un relevé comparatif relatif aux consommations d'énergie enregistrées dans l'appartement monégasque et dans la villa située en France. Se fondant sur ces éléments, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a, par une décision initiale en date du 22 juillet 1985, opposé un refus à la demande de prolongation du certificat de domicile présentée par le sieur L. T. L'autorité administrative a motivé ce rejet en relevant que les explications fournies par le demandeur ne constituaient pas une preuve suffisante de sa résidence habituelle et continue en Principauté, et que l'enquête diligentée par l'administration fiscale française faisait au contraire ressortir que l'intéressé résidait de façon habituelle sur le territoire de la commune d'Èze-sur-Mer. Contestant cette appréciation de sa situation personnelle et matérielle, le sieur L. T. a formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait de cette décision défavorable et la délivrance du renouvellement sollicité. Toutefois, par une décision en date du 7 novembre 1985, le Ministre d'État a rejeté ce recours gracieux et confirmé son refus initial de renouvellement, en opposant au requérant le motif selon lequel « aucun élément de preuve tendant à infirmer les conclusions des enquêtes » précédentes n'avait été apporté au soutien de sa démarche. C'est dans ces circonstances que le sieur L. T. a résolu de porter le différend devant la juridiction suprême de l'ordre administratif monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée le 26 décembre 1985, le sieur L. T. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant, à titre principal, à ce qu'il plaise à la haute juridiction de le déclarer fondé à obtenir le renouvellement de son certificat de domicile dans les conditions prévues par l'article 22-3 (cité également comme l'article 23-3 dans les motifs de la décision) de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963 et, par voie de conséquence, d'annuler la décision confirmative de refus prise par le Ministre d'État le 7 novembre 1985. À titre subsidiaire, le requérant sollicitait du Tribunal qu'il ordonne toutes enquêtes complémentaires et contradictoires utiles à la résolution du litige. Au soutien de sa requête introductive d'instance, le sieur L. T. faisait valoir qu'il rapportait la preuve effective de l'établissement de sa résidence habituelle à Monaco à la date critique du 29 septembre 1984. Il produisait à cet effet divers éléments matériels, consistant notamment en des relevés de consommation d'électricité, de gaz, d'eau et de téléphone, ainsi que des témoignages émanant de voisins et de parents. Il soutenait que ces pièces démontraient qu'il ne séjournait pas à titre principal à Èze-sur-Mer, affirmant que ses propres séjours dans cette résidence secondaire n'excédaient pas une période maximale de trois mois par an. En outre, sur le terrain procédural et du respect des droits de la défense, le requérant déplorait que le refus opposé par l'administration de lui communiquer les documents d'enquête ayant motivé le rejet de sa demande l'ait empêché d'être pleinement en mesure d'assurer la défense de ses intérêts. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 6 mars 1986 concluant au rejet pur et simple du recours. L'administration monégasque rappelait tout d'abord qu'aux termes des stipulations conventionnelles applicables, la charge de la preuve du maintien de la résidence à Monaco incombe exclusivement au détenteur du certificat qui en sollicite le renouvellement. Définissant la résidence habituelle, au regard du droit en vigueur dans la Principauté, comme le lieu où la personne habite normalement et où elle est effectivement et principalement présente, le Ministre d'État soutenait que les pièces versées aux débats par le requérant étaient loin d'être probantes, tant s'agissant des attestations et témoignages que des relevés de consommation. L'autorité administrative insistait particulièrement sur le rapprochement des consommations d'énergie entre les deux logements : elle faisait observer que les consommations afférentes à l'appartement monégasque apparaissaient assez faibles au regard du fait que six personnes étaient censées y vivre, tandis que le rapport de la Sûreté Publique du 7 septembre 1984 confirmait une demeure principale à Èze-sur-Mer. Dans son mémoire en réplique daté du 27 mars 1986, le sieur L. T. a développé une argumentation juridique et factuelle plus détaillée pour contester les motifs de la contre-requête. Sur le plan de l'interprétation juridique, il relevait que la Convention du 18 mai 1963 ne comporte aucune définition propre de la notion de résidence habituelle en Principauté ; il en déduisait qu'il convenait de se référer tant à la Convention franco-monégasque du 1er avril 1950 sur les droits de succession qu'aux dispositions du Code civil monégasque, textes qui définissent le domicile comme étant le lieu du principal établissement. Sur le plan factuel, le requérant s'attachait à déconstruire l'analyse comparative des consommations d'énergie sur laquelle reposait essentiellement le refus administratif. Il expliquait que les distorsions relevées en matière de consommation électrique résultaient de modes de chauffage distincts : l'appartement monégasque était chauffé essentiellement au moyen d'appareils à gaz butane, alors que la villa française était équipée exclusivement de chauffages électriques, dont la consommation se trouvait fortement accrue durant l'hiver en raison de l'occupation du second étage par ses deux parentes âgées. De surcroît, le requérant soutenait que le relevé établi le 21 novembre 1984 par la Brigade de contrôle et de recherches de la Direction des Services Fiscaux de Nice comportait plusieurs erreurs matérielles, dont la rectification, opérée grâce aux justificatifs annexés à sa réplique, permettait de rétablir une juste appréciation de la réalité des faits, confortée par de nouveaux témoignages attestant du caractère épisodique de ses séjours en France. Le requérant a complété son argumentation par un additif au mémoire en réplique, déposé le 10 avril 1986, afin d'invoquer l'intervention d'un texte nouveau : l'Ordonnance Souveraine n° 8566 du 28 mars 1986 réglementant la délivrance des certificats de résidence. Selon lui, cette ordonnance venait éclairer en droit interne monégasque la définition de la résidence habituelle en visant expressément les critères de la durée de séjour, du centre des activités ainsi que la production de factures d'électricité, d'eau et de téléphone relatives à l'année écoulée. Par une duplique enregistrée le 30 avril 1986, le Ministre d'État a persisté dans ses conclusions de rejet. Il a répliqué que la résidence habituelle, en l'absence de définition légale, constitue une question de pur fait impliquant l'appréciation objective d'une situation déterminée, et que l'Ordonnance Souveraine n° 8566 a pour seul effet d'énoncer les formalités à accomplir et les pièces à produire sans modifier la nature de cette appréciation. Sur le grief tiré du défaut de communication des pièces, l'administration a opposé qu'aucune disposition légale ne prévoit que les renseignements recueillis par ses services doivent faire l'objet d'une communication à l'administré. Enfin, sur le terrain probatoire, le Ministre d'État a maintenu que les témoignages produits étaient dépourvus de valeur d'éléments objectifs de preuve et que l'état comparatif des relevés de consommation d'énergie demeurait des plus significatifs, même après prise en compte des rectifications avancées par le requérant. La cause ayant été renvoyée devant le Tribunal Suprême réuni en Assemblée plénière et statuant en matière administrative par une ordonnance présidentielle, l'affaire a été appelée à l'audience où ont été entendus le rapport de Monsieur Maurice Torrelli, membre suppléant, les observations orales de Maître A. Boudy et de Maître Jean-Charles Marquet, ainsi que les conclusions de Madame le Procureur Général. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumis à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une question fondamentale touchant à l'articulation entre le droit conventionnel fiscal, le régime de la preuve devant le juge administratif et l'étendue du contrôle juridictionnel exercé sur les décisions de police administrative et fiscale relatives à l'établissement des personnes. Plus précisément, le problème de droit pouvait se décomposer en deux interrogations complémentaires : En premier lieu, comment doit s'apprécier la notion de « résidence à Monaco » au sens des stipulations de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963 relatives à la prolongation du certificat de domicile, et selon quelles modalités probatoires le détenteur d'un tel certificat peut-il établir la réalité de cette résidence face aux contestations de l'administration ? En second lieu, lorsque le requérant produit un ensemble d'éléments justificatifs destinés à prouver sa résidence en Principauté et que le Ministre d'État oppose un refus de renouvellement motivé par une référence générale aux conclusions d'enquêtes administratives — notamment une enquête de l'administration fiscale française — non versées aux débats ou insuffisamment explicitées, le juge de l'excès de pouvoir est-il en mesure d'exercer son contrôle sur l'exactitude matérielle des faits, ou doit-il faire usage de ses pouvoirs d'instruction pour contraindre l'administration à produire les pièces fondant sa décision ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à ces questions, le Tribunal Suprême développe un raisonnement rigoureux et progressif, structuré en cinq considérants qui posent successivement le cadre normatif, le rappel factuel et procédural du litige, la qualification juridique de la notion litigieuse, la censure méthodologique de l'insuffisance de motivation au regard du contrôle juridictionnel, et enfin le fondement textuel de la mesure avant dire droit ordonnée. Tout d'abord, la haute juridiction fixe le cadre juridique applicable en se référant expressément au texte international régissant la matière. Le Tribunal relève qu'aux termes de l'article 23-3 (visé dans les mémoires des parties sous le numéro 22-3) de la Convention franco-monégasque du 18 mai 1963, il appartient à chaque détenteur d'un certificat de domicile « d'en faire prolonger la durée par l'administration monégasque en apportant la preuve de sa résidence à Monaco ». Par ce premier considérant, le juge confirme d'emblée la thèse de l'administration quant à la dévolution de la charge de la preuve : le renouvellement du certificat n'est pas un droit automatique acquis par l'effet des prolongations antérieures ; c'est à l'administré qui sollicite le maintien de ce statut dérogatoire qu'incombe le fardeau probatoire initial. Ensuite, dans son deuxième considérant, le Tribunal Suprême procède à l'analyse de la séquence administrative ayant conduit à la décision attaquée. Il rappelle que le sieur L. T., titulaire du certificat depuis le 28 septembre 1966, en sollicitait pour la sixième fois le renouvellement en 1984. Surtout, le juge s'attache à relever avec précision les motifs invoqués par le Ministre d'État dans ses deux décisions successives : d'une part, la décision initiale du 22 juillet 1985 reposait sur le double motif que les explications du demandeur ne prouvaient pas sa résidence habituelle et continue en Principauté et que l'enquête réalisée par l'administration fiscale française faisait ressortir une résidence habituelle à Èze-sur-Mer ; d'autre part, la décision du 7 novembre 1985, intervenue sur recours gracieux, s'est bornée à confirmer ce refus en affirmant qu'« aucun élément de preuve tendant à infirmer les conclusions des enquêtes » précédentes n'avait été apporté. Le troisième considérant constitue la clé de voûte théorique de la décision quant à la définition de la notion litigieuse. Écartant implicitement la tentative du requérant qui cherchait à rattacher la résidence habituelle à la notion civiliste de domicile entendu comme le principal établissement (par référence au Code civil ou à la Convention du 1er avril 1950), le Tribunal Suprême consacre l'analyse selon laquelle « l'appréciation de sa résidence habituelle est une question de pur fait qui doit être examinée au vu d'un ensemble d'indices précis et concordants ». Ce faisant, le juge administratif suprême adopte une approche résolument réaliste et concrète : la résidence ne se déduit pas d'une qualification abstraite ou formelle, mais résulte de la convergence d'éléments matériels objectifs soumis à l'appréciation souveraine du juge du fond. C'est précisément dans la mise en œuvre de cette méthode du faisceau d'indices que le raisonnement du Tribunal bascule, au quatrième considérant, vers une critique directe de la posture adoptée par l'administration. Le juge observe que le requérant a effectivement fourni des éléments de preuve au soutien de sa demande. Or, face à ces productions détaillées (relevés de consommation, explications techniques sur les modes de chauffage, rectifications d'erreurs matérielles, témoignages), le Ministre d'État a motivé sa décision « en termes trop imprécis pour permettre au Tribunal d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée et de vérifier si, compte tenu des éléments de preuve présentés par le requérant, cette décision n'est pas entachée d'inexactitude matérielle ». Ce considérant est capital à double titre : 1. Il affirme sans ambiguïté que le Tribunal Suprême, statuant en matière de recours en annulation, exerce un contrôle entier sur la matérialité des faits (« vérifier si [...] cette décision n'est pas entachée d'inexactitude matérielle »). 2. Il opère un glissement de la charge probatoire sur le terrain contentieux : dès lors que le requérant a produit des éléments sérieux et circonstanciés, l'administration ne peut plus se retrancher derrière une motivation laconique ou par simple référence à des enquêtes non produites ; une telle imprécision fait obstacle à l'office même du juge de la légalité. Enfin, dans son cinquième et dernier considérant, le Tribunal Suprême tire les conséquences procédurales de cette impossibilité momentanée d'exercer son contrôle. Plutôt que d'annuler immédiatement la décision pour défaut de base légale ou insuffisance de motivation, le juge choisit de recourir aux pouvoirs inquisitoriaux que lui confère son statut organique. Il vise ainsi l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963, modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, texte qui habilite la juridiction, avant de statuer au fond, à « ordonner toutes les mesures d'instruction qu'il juge utiles à la manifestation de la vérité ». En mobilisant cette disposition, le Tribunal met en demeure le Ministre d'État de verser au débat contradictoire les pièces administratives sur lesquelles il a fondé son refus, et tout particulièrement l'enquête de l'administration fiscale française mentionnée dans la décision initiale du 22 juillet 1985. ### C. Le dispositif Par ces motifs, le Tribunal Suprême rend une décision avant dire droit dont le dispositif est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai de trois mois à compter de la notification de la présente décision, tous documents susceptibles d'établir la conviction du Tribunal sur le défaut de résidence habituelle en Principauté du sieur T. à la date du 29 septembre 1984 et, notamment, à produire l'enquête de l'Administration fiscale française, invoquée dans sa lettre au requérant en date du 22 juillet 1985, > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. > Les dépens sont réservés. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême le 27 juin 1986 revêt une importance majeure dans la jurisprudence administrative monégasque, tant au regard du droit matériel des conventions fiscales que du droit processuel gouvernant le contentieux de l'annulation. Son analyse à la lumière des seuls éléments contenus dans l'arrêt permet de dégager plusieurs apports fondamentaux concernant l'office du juge et la dialectique de la preuve. #### 1. L'autonomie et le réalisme de la notion de « résidence habituelle » en droit conventionnel franco-monégasque Sur le fond du droit, l'arrêt tranche une controverse méthodologique essentielle relative à l'interprétation de la Convention fiscale franco-monégasque du 18 mai 1963. Dans ses écritures, le requérant tentait d'opérer un rapprochement systémique entre différents instruments juridiques pour combler le silence de la Convention de 1963 quant à la définition de la résidence. Il soutenait qu'à défaut de définition expresse dans le texte de 1963, il convenait de se référer à la Convention du 1er avril 1950 sur les droits de succession ainsi qu'au Code civil monégasque, lesquels retiennent la notion de « principal établissement » pour caractériser le domicile. Il tentait également de tirer argument de la publication, en cours d'instance, de l'Ordonnance Souveraine n° 8566 du 28 mars 1986 réglementant la délivrance des certificats de résidence, qui mentionne la durée de séjour, le centre des activités et la production de factures de fluides. Le Tribunal Suprême refuse d'entrer dans cette logique de renvoi à des définitions légales ou conventionnelles extrinsèques. En jugeant que « l'appréciation de sa résidence habituelle est une question de pur fait qui doit être examinée au vu d'un ensemble d'indices précis et concordants », la haute juridiction consacre l'autonomie de la notion de résidence habituelle et son caractère purement factuel. Cette solution appelle deux observations : * D'une part, le juge valide l'approche défendue sur ce point précis par le Ministre d'État dans sa duplique, selon laquelle la résidence habituelle
# Tribunal Suprême de Monaco, 15 avril 2011, n° 16816 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 avril 2011, n° 16816 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2011/04-15-16816)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière du droit des étrangers et, plus spécifiquement, du contentieux des mesures administratives de police affectant le droit au séjour sur le territoire monégasque. La situation personnelle du requérant présente une particularité temporelle et géographique notable au regard du droit du séjour. Monsieur l. SA. est un ressortissant de nationalité mauricienne. Toutefois, les mentions de la décision indiquent qu'il est né le 28 octobre 1983 à Monaco et qu'il demeurait et était domicilié sur le territoire de la Principauté (X1 à Monaco, 98000) au moment du déclenchement de la procédure administrative. À la fin de l'année 2008, l'intéressé, alors âgé de vingt-cinq ans, disposait d'une autorisation de résider au sein de la Principauté, bien que la nature exacte de son titre de séjour ou la date de sa délivrance initiale ne soient pas précisées dans la décision. Le 30 décembre 2008, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a adopté une décision administrative individuelle, matérialisée sous la forme d'une note référencée sous le numéro 2008-23204. Aux termes de cet acte, l'autorité administrative a prononcé le retrait de l'autorisation de séjourner de l'intéressé, en décidant qu'il n'était plus autorisé à résider en Principauté de Monaco. Cette décision du 30 décembre 2008 n'a pas fait l'objet d'une exécution ou d'une communication immédiate à la date de sa signature. Elle a été formellement notifiée à Monsieur l. SA. près de trois mois plus tard, le 20 mars 2009. La notification informait expressément le ressortissant mauricien « qu'il n'est plus autorisé à résider en Principauté à compter de ce jour ». La teneur exacte des griefs ou des faits reprochés à Monsieur l. SA. par l'administration pour justifier cette mesure d'éviction du territoire n'est pas précisée dans la décision commentée, cette dernière se référant uniquement, de manière générique, aux « faits invoqués au soutien de la décision attaquée » sans en dévoiler la substance matérielle. Entendant contester cette mesure privative de son droit au séjour dans son pays de naissance et de domicile, Monsieur l. SA. a préalablement exercé un recours administratif. Il a ainsi saisi le Ministre d'État d'un recours gracieux (la date d'introduction de ce recours gracieux n'est pas précisée dans la décision). Ce recours administratif préalable a toutefois fait l'objet d'une décision expresse de rejet de la part du Ministre d'État, matérialisée par une lettre recommandée avec demande d'avis de réception en date du 15 juin 2009. C'est à la suite de ce refus de l'autorité supérieure de rapporter ou d'annuler l'acte du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur que le différend s'est noué sur le terrain juridictionnel. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au maintien de la mesure de retrait de son autorisation de résider, Monsieur l. SA. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours contentieux. Sa requête a été enregistrée au Greffe Général le 31 juillet 2009, sous le numéro de rôle TS 2009-17. Représenté et défendu par Maître Frank Michel, Avocat-Défenseur près la Cour d'appel de Monaco, le requérant a formé un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation, d'une part, de la décision initiale prise par le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur le 30 décembre 2008 et notifiée le 20 mars 2009, et, d'autre part, de la décision du Ministre d'État du 15 juin 2009 rejetant son recours gracieux. Si le détail de l'argumentation juridique déployée dans la requête introductive d'instance n'est pas intégralement reproduit dans l'arrêt (l'existence d'« autres moyens de la requête » étant simplement mentionnée par le juge), les visas de la décision permettent d'identifier les textes invoqués ou applicables au litige : l'article 90 B de la Constitution relatif à la compétence du Tribunal Suprême en matière administrative, l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, ainsi que la loi n° 1312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. La contestation portait par ailleurs de manière centrale sur le bien-fondé matériel de la mesure et la réalité des faits allégués par l'administration. En défense, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco, représenté par Maître Christophe Sosso, Avocat-Défenseur près la Cour d'appel de Monaco, et plaidant par la SCP Piwnica-Molinié, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, concluait au rejet de la requête (le détail des moyens de défense de l'État n'est pas précisé dans la décision, au-delà des éléments relatifs à la production des pièces). L'instruction de l'affaire devant le Tribunal Suprême a connu plusieurs étapes procédurales significatives qui témoignent du rôle actif de la juridiction dans la conduite de l'instance et la recherche des éléments de preuve : 1. Dans un premier temps, une ordonnance du Président du Tribunal Suprême avait été prise le 10 août 2009 (son objet exact n'est pas précisé dans la décision, mais il s'agissait vraisemblablement d'une désignation initiale de rapporteur). Cette ordonnance a été rapportée par une nouvelle ordonnance présidentielle du 26 janvier 2010, laquelle a désigné Monsieur José Savoye, Membre titulaire, en qualité de rapporteur. Il convient de noter une particularité dans le texte même de la décision : alors que les visas et les mentions de l'audience indiquent que Monsieur José Savoye a été désigné rapporteur et a été entendu en son rapport, la formule finale de composition de la juridiction mentionne « Monsieur Didier Linotte, rapporteur ». 2. Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême a estimé que le dossier qui lui était soumis ne lui permettait pas de statuer en l'état, faute de disposer de l'instrumentum même de l'acte administratif initial ou des éléments l'entourant. Faisant usage de ses pouvoirs d'instruction, la haute juridiction a rendu une décision avant dire droit le 4 octobre 2010. Par cette décision préparatoire, le Tribunal Suprême a formellement invité le Ministre d'État à produire, dans le délai d'un mois, la note n° 2008-23204 par laquelle le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur avait décidé que Monsieur l. SA. n'était plus autorisé à résider en Principauté de Monaco. Le Tribunal vise d'ailleurs expressément dans son arrêt final « l'exposé des motifs de la décision avant dire droit précitée en date du 4 octobre 2010 ». 3. Déférant à cette mesure d'instruction, le Ministre d'État a déposé un mémoire enregistré au Greffe Général du Tribunal Suprême le 28 octobre 2010, soit dans le délai d'un mois qui lui avait été imparti, par lequel il produisait la décision n° 2008-23204 du 30 décembre 2008. 4. L'instruction étant arrivée à son terme, le Président du Tribunal Suprême a, par ordonnance du 21 février 2011, renvoyé la cause à l'audience du 4 avril 2011. Lors de l'audience du 4 avril 2011, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière, a entendu le rapport de Monsieur José Savoye, les plaidoiries de Maître Frank Michel pour le requérant et de Maître Molinié pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions du Ministère public. La décision a été lue en audience publique le 15 avril 2011. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La question de droit soumise à l'examen du Tribunal Suprême s'articulait autour des conditions de légalité interne d'une mesure de police des étrangers et, plus particulièrement, du régime de la charge et de l'administration de la preuve devant le juge de l'excès de pouvoir. Le problème juridique central consistait à déterminer si l'autorité administrative monégasque (en l'espèce, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur, confirmé sur recours gracieux par le Ministre d'État) peut légalement prononcer le retrait de l'autorisation de résider d'un ressortissant étranger sur le fondement de faits dont elle se prévaut, lorsque, à l'occasion de la contestation juridictionnelle de cette mesure et malgré une mesure d'instruction ordonnée par le juge, l'administration ne rapporte pas la preuve de l'existence matérielle desdits faits. En d'autres termes, dans quelle mesure le défaut de preuve par l'administration de la matérialité des faits invoqués au soutien d'une décision de retrait de titre de séjour affecte-t-il la légalité de cet acte administratif individuel dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir fondé sur l'article 90 B de la Constitution ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement adopté par le Tribunal Suprême dans sa décision du 15 avril 2011 se caractérise par une extrême concision formelle, typique de la tradition rédactionnelle des juridictions administratives suprêmes d'inspiration francophone, mais qui recèle une densité juridique majeure quant à l'office du juge administratif monégasque. En premier lieu, le juge opère une sélection stricte parmi les moyens soulevés par le requérant, en faisant application du principe de l'économie des moyens. Cette démarche méthodologique est explicitée par la formule liminaire précédant l'unique considérant de la décision : « Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête ». Les visas de l'arrêt laissent entrevoir que le débat contentieux aurait pu porter sur des questions de légalité externe, notamment au regard de la loi n° 1312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, expressément visée par le Tribunal. Néanmoins, le juge de l'excès de pouvoir choisit de délaisser les éventuels vices de forme ou de procédure, ainsi que les autres moyens de légalité interne, pour fonder exclusivement son annulation sur le terrain le plus radical du contrôle de la légalité interne : le contrôle de l'exactitude matérielle des faits à travers le prisme de la preuve. En deuxième lieu, la motivation du Tribunal Suprême s'articule de manière indissociable avec la procédure d'instruction menée en amont, et singulièrement avec la décision avant dire droit du 4 octobre 2010. Le juge ne se contente pas de lire la décision attaquée à la lumière des seules affirmations des parties ; il intègre dans son raisonnement les résultats de la mesure d'instruction qu'il a lui-même ordonnée. En visant non seulement la décision avant dire droit du 4 octobre 2010, mais également et spécifiquement « l'exposé des motifs de la décision avant dire droit précitée », ainsi que le mémoire du Ministre d'État du 28 octobre 2010 produisant la note n° 2008-23204 du 30 décembre 2008, le Tribunal Suprême établit un lien logique direct entre l'exigence probatoire formulée en cours d'instance et le constat d'échec probatoire dressé dans l'arrêt définitif. Il ressort de cet enchaînement procédural que, si le Ministre d'État a bien satisfait formellement à l'invitation du Tribunal en produisant le document administratif réclamé (la note n° 2008-23204 du 30 décembre 2008), cette production documentaire n'a pas suffi à établir la réalité matérielle des motifs de fait sur lesquels reposait l'acte. L'administration a produit l'acte et ses motifs allégués, mais elle n'a pas fourni les éléments probatoires corroborant la véracité de ces motifs. En troisième lieu, le Tribunal Suprême énonce son constat souverain dans un considérant unique, rédigé en des termes dépourvus de toute ambiguïté : « Considérant que la preuve des faits invoqués au soutien de la décision attaquée aux termes de laquelle Monsieur l. SA., de nationalité mauricienne, "n'était plus autorisé à résider à Monaco" n'est pas rapportée. » Par ce motif lapidaire, la haute juridiction consacre plusieurs principes directeurs du contentieux administratif monégasque : 1. Tout acte administratif individuel défavorable, tel qu'un retrait d'autorisation de séjour régi par l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964, doit reposer sur des motifs de fait matériellement exacts. 2. Lorsque l'existence de ces faits est contestée par l'administré, la charge de la preuve de leur réalité incombe à l'autorité administrative qui s'en prévaut pour fonder sa décision. L'administration ne bénéficie pas d'une présomption irréfragable de véracité de ses simples allégations. 3. Le défaut de preuve des faits allégués équivaut, sur le plan du contrôle de légalité, à l'inexistence matérielle de ces faits. Privée de base factuelle établie, la décision administrative est entachée d'une illégalité interne (erreur de fait) qui entraîne nécessairement son annulation par le juge de l'excès de pouvoir. Enfin, par voie de conséquence logique, l'annulation ne frappe pas uniquement l'acte initial du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur du 30 décembre 2008, mais s'étend, par indivisibilité ou par voie de conséquence, à la décision du Ministre d'État du 15 juin 2009 ayant rejeté le recours gracieux formé par l'intéressé. L'État de Monaco, partie perdante à l'instance, supporte l'intégralité des dépens. ### C. Le dispositif Le Tribunal Suprême prononce l'annulation des actes déférés en ces termes : > « DECIDE : > Article 1er : La décision attaquée du 30 décembre 2008, ensemble le rejet en date du 15 juin 2009 de son recours gracieux auprès de M. le Ministre d'Etat, sont annulés. > Article 2 : L'Etat de Monaco est condamné aux dépens. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise à S. E. Monsieur le Ministre d'Etat. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 15 avril 2011 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant en assemblée plénière, constitue un jalon fondamental dans l'évolution du droit administratif monégasque, tant sous l'angle du droit substantiel des étrangers que sous celui du droit processuel du contentieux de l'excès de pouvoir. Le fait que la juridiction ait statué dans sa formation la plus solennelle (l'assemblée plénière) souligne l'importance accordée à la solution dégagée, ainsi que l'indique d'ailleurs le sommaire officiel de la décision qui érige en règle générale le principe selon lequel le défaut de preuve des faits allégués par l'autorité administrative prive de légalité la décision de retrait de l'autorisation de résider. Pour mesurer pleinement la portée de cet arrêt, il convient de l'analyser à l'aune du cadre normatif interne visé par la décision et de la dynamique du contrôle juridictionnel exercé sur les mesures de police administrative. #### 1. L'articulation entre le pouvoir d'appréciation de l'administration en matière de police des étrangers et le contrôle juridictionnel Le régime juridique de la présence des étrangers à Monaco est gouverné par l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, texte expressément visé par le Tribunal Suprême. Traditionnellement, en droit public monégasque comme dans les systèmes juridiques comparés, la police des étrangers relève des prérogatives régaliennes de l'État, impliquant un large pouvoir d'appréciation de l'autorité administrative pour accorder, renouveler ou retirer le droit de résider sur le territoire national, dans un but de préservation de l'ordre public et de la sécurité publique. Cependant, l'étendue de ce pouvoir d'appréciation — fût-il qualifié de discrétionnaire quant à l'opportunité de la mesure — ne saurait soustraire l'action administrative au respect du principe de légalité, dont le Tribunal Suprême assure la garantie en vertu de l'article 90 B de la Constitution du 17 décembre 1962. En effet, le contrôle minimum exercé par le juge de l'excès de pouvoir sur les actes administratifs, même lorsque l'administration dispose de la plus large liberté d'action, comprend invariablement le contrôle de l'exactitude matérielle des faits. Avant même de savoir si des faits sont de nature à justifier juridiquement une mesure de police (contrôle de la qualification juridique des faits) ou si la mesure est adaptée (contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation), encore faut-il que les faits sur lesquels l'autorité administrative s'est fondée aient réellement existé. Par la décision du 15 avril 2011, le Tribunal Suprême rappelle avec force que la frontière de la légalité commence par la vérité matérielle. L'administration ne peut légalement retirer une autorisation de résider à un étranger — a fortiori lorsque celui-ci, comme le relève l'arrêt dans ses qualités, est né à Monaco et y réside — en se retranchant derrière des motifs factuels dont elle est incapable de démontrer la réalité devant le juge. #### 2. La synergie entre l'obligation de motivation (loi n° 1312 du 29 juin 2006) et le contrôle de la preuve L'un des aspects les plus instructifs de la décision réside dans les visas retenus par la haute juridiction, au premier rang desquels figure la loi n° 1312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Bien que le Tribunal Suprême n'ait pas annulé la décision du 30 décembre 2008 pour défaut ou insuffisance de motivation — ayant écarté les autres moyens par l'effet de l'économie des moyens —, la présence de ce texte dans les visas éclaire la genèse de la solution. Avant l'entrée en vigueur de la loi n° 1312 du 29 juin 2006, l'absence d'obligation générale de motiver les décisions administratives de police des étrangers rendait le contrôle du juge sur les motifs de fait particulièrement ardu, l'administration pouvant se borner à invoquer des considérations générales ou à ne révéler ses motifs que de manière très succincte en cours d'instance. La loi de 2006 a profondément modifié cet équilibre en imposant l'énoncé écrit des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement des décisions individuelles défavorables, telles que les retraits d'autorisation de séjour. Or, l'obligation de motivation formelle trouverait vite ses limites si l'administration pouvait se contenter d'énoncer dans l'acte (ou dans une note interne telle que la note n° 2008-23204) des faits purement allégués, sans jamais avoir à en justifier l'exactitude. La décision *Sieur l. SA.* du 15 avril 2011 constitue le prolongement contentieux indispensable de la loi du 29 juin 2006 : de l'obligation d'énoncer les motifs de fait découle, en cas de contestation juridictionnelle, l'obligation de prouver lesdits motifs. La séquence procédurale révélée par les visas est à cet égard exemplaire. Lors de la notification du 20 mars 2009, Monsieur l. SA. avait seulement été informé « qu'il n'est plus autorisé à résider en Principauté à compter de ce jour ». Face à cette notification laconique, le Tribunal Suprême a dû rendre sa décision avant dire droit du 4 octobre 2010 pour contraindre le Ministre d'État à produire
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 octobre 2010, n° 481219_A > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 octobre 2010, n° 481219_A ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/10-04-481219_A)) Le contrôle juridictionnel des mesures de police administrative et des décisions régulant l'accès des étrangers au marché du travail constitue un terrain d'observation privilégié de l'équilibre entre la préservation de l'ordre public et la garantie des droits individuels. Lorsque l'administration statue sur une demande d'autorisation d'embauche, elle exerce un pouvoir discrétionnaire étendu, dont les motifs touchant à la sécurité ou à la moralité publiques ne sont pas systématiquement explicités dans l'acte initial. Dès lors, la question de la preuve des motifs de fait devant le juge de l'excès de pouvoir devient centrale. Par sa décision rendue en assemblée plénière le 4 octobre 2010 (enregistrée sous le numéro TS 2009/8), le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco vient clore une séquence contentieuse essentielle relative au refus d'autorisation d'exercer une activité salariée opposé à un ressortissant étranger. Faisant suite à une décision avant dire droit ayant contraint l'administration à dévoiler les motifs de son refus, cet arrêt illustre avec une particulière netteté l'office du juge administratif monégasque dans l'appréciation des éléments justificatifs produits par le Ministre d'État, l'indépendance des appréciations administratives par rapport aux qualifications pénales, ainsi que la rigueur du principe d'appréciation de la légalité à la date de l'acte attaqué. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige À l'origine du litige se trouve une demande d'embauche présentée par M. F. F., ressortissant étranger (sa nationalité exacte n'est pas précisée dans la décision), en vue d'exercer une activité salariée sur le territoire de la Principauté de Monaco. Il ressort des pièces ultérieurement versées aux débats que l'emploi envisagé consistait en « une activité liée à la protection des personnes et des biens ». En vertu de la législation monégasque, et notamment de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 tendant à réglementer les conditions d'embauchage et de licenciement en Principauté, l'exercice d'une telle activité par un étranger est subordonné à la délivrance d'une autorisation administrative préalable. À l'occasion de l'instruction de cette demande d'embauche, une enquête administrative de moralité et de sécurité a été diligentée par les services de police. C'est dans ce cadre que le Capitaine-inspecteur Christophe Andronaco a établi, le 11 février 2009, un rapport administratif interne. Ce document soulignait que M. F. F. était « défavorablement noté » par les services de police monégasques. Cette appréciation défavorable reposait sur l'implication du demandeur dans deux procédures pénales successives au cours de l'année précédant sa demande : 1. Une première procédure, en date du 28 janvier 2008, ouverte pour des faits qualifiés d'attentat à la pudeur sur une mineure de plus de seize ans. Cette enquête a toutefois fait l'objet d'une décision de classement sans suite par le ministère public. 2. Une seconde procédure, en date du 16 décembre 2008, portant sur des faits de voies de fait consistant en des attouchements non consentis perpétrés sur une personne majeure, alors que l'intéressé se trouvait sous l'empire d'un état alcoolique. Cette seconde procédure n'avait pas non plus abouti à une condamnation par une juridiction de jugement, mais avait donné lieu, dix jours après les faits, à un rappel à la loi formulé par le Procureur général le 26 décembre 2008 (bien qu'une erreur matérielle de plume dans le premier visa du mémoire du Ministre d'État mentionne la date du « 26 décembre 2010 », le reste de la décision, tant dans le mémoire en réplique que dans les motifs du Tribunal, établit avec certitude la date du 26 décembre 2008). Par cet acte, le magistrat du parquet avertissait M. F. F. que si, « à titre exceptionnel », il ne faisait pas l'objet de poursuites devant le Tribunal correctionnel sur le fondement des articles 236 et 238 du Code pénal, il serait en revanche pénalement poursuivi pour ces mêmes faits s'il était « à nouveau amené à commettre de nouveaux faits délictueux sur le territoire de la Principauté dans un délai de trois ans ». Sur le fondement de ces éléments portés à la connaissance de l'autorité administrative, Monsieur le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur a pris, le 17 mars 2009, une décision administrative individuelle refusant à M. F. F. l'autorisation d'exercer une activité salariée sur le territoire monégasque. Postérieurement à cette décision de refus, en septembre 2009, M. F. F. a de nouveau été impliqué dans une affaire de nature similaire, fait qui sera consigné dans un rapport du Directeur de la Sûreté publique en date du 5 mars 2010. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de ce refus d'autorisation de travail, M. F. F., représenté par Maître Patricia Rey, Avocat-défenseur, a saisi le Tribunal Suprême d'une requête déposée le 15 mai 2009 et enregistrée au greffe sous le numéro TS 2009/8. Le recours tendait, d'une part, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur du 17 mars 2009 et, d'autre part, à l'indemnisation du préjudice résultant de cette décision. La procédure devant le Tribunal Suprême s'est déroulée en deux temps, révélant l'importance cruciale de l'instruction préparatoire dans le contentieux de l'excès de pouvoir. Dans une première phase (dont les détails antérieurs ne sont connus que par les visas de l'arrêt commenté), l'administration n'avait manifestement pas communiqué les motifs de fait justifiant sa décision de refus. Face à ce silence ou à cette insuffisance probatoire, le Tribunal Suprême a rendu, le 8 février 2010, une décision avant dire droit par laquelle il a formellement invité le Ministre d'État à produire, dans un délai d'un mois à compter de la notification, « tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée ». Déférant à cette injonction d'instruction, le Ministre d'État (représenté dans la procédure écrite initiale par Maître Sosso, puis à l'audience par Maître Jacques Molinié, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation français) a déposé au greffe général, le 11 mars 2010, un mémoire de production accompagné de trois pièces justificatives : 1. Le rapport du Capitaine-inspecteur Andronaco du 11 février 2009 faisant état de la notation défavorable et des deux procédures de janvier et décembre 2008. 2. Le rappel à la loi du Procureur général du 26 décembre 2008. 3. Le rapport du Directeur de la Sûreté publique du 5 mars 2010 relatant la nouvelle implication du requérant dans des faits similaires en septembre 2009. Sur la base de ces productions, le Ministre d'État soutenait que la décision de refus était pleinement justifiée. Dans ses observations ultérieures déposées le 27 avril 2010, l'autorité gouvernementale faisait valoir que si les faits reprochés n'avaient pas donné lieu à une sanction pénale plus grave qu'un rappel à la loi, leur matérialité n'en était pas moins « incontestablement établie ». En se fondant sur de tels agissements pour refuser l'accès à un emploi lié à la protection des personnes et des biens — lequel exige « un comportement exemplaire » —, l'administration n'avait commis aucune erreur manifeste d'appréciation. Quant au rapport du 5 mars 2010 relatif aux faits de septembre 2009, le Ministre d'État concédait dans ses dernières écritures qu'il n'avait pas pour objet de justifier rétroactivement la décision contestée, mais seulement d'en confirmer « a posteriori et en opportunité » le bien-fondé. En réplique, dans un mémoire déposé le 8 avril 2010, le requérant s'attachait à déconstruire la valeur probante et juridique des trois pièces produites par l'État : * S'agissant de la procédure du 28 janvier 2008 pour attentat à la pudeur sur mineure, M. F. F. opposait le fait qu'elle avait été purement et simplement classée sans suite, lui ôtant selon lui toute portée. * S'agissant de la procédure du 16 décembre 2008 pour voies de fait, il soutenait que le rappel à la loi du 26 décembre 2008 ne constituait nullement une condamnation pénale, même minime, mais un simple avertissement du parquet se substituant aux poursuites et insusceptible d'être inscrit au casier judiciaire. De surcroît, il contestait l'opposabilité de cet acte en affirmant ne l'avoir jamais reçu, l'administration ne justifiant pas de sa notification. * Enfin, s'agissant de la troisième pièce (le rapport du 5 mars 2010), le requérant invoquait le principe de légalité temporelle : relatant des faits survenus en septembre 2009, soit postérieurement à la décision du 17 mars 2009, ce document ne pouvait légalement fonder l'acte attaqué, ni permettre au juge d'exercer son contrôle sur la matérialité des faits initiaux, ni même s'avérer « utile à la manifestation de la vérité ». La cause ayant été renvoyée par ordonnance du Président du Tribunal Suprême du 21 juillet 2010, l'affaire a été appelée à l'audience du 20 septembre 2010 devant l'assemblée plénière, sur le rapport de M. Frédéric Rouvillois, Membre suppléant, et après conclusions du Procureur général. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême était confronté à une question de droit administratif classique dans sa formulation mais délicate dans sa mise en œuvre probatoire : **l'autorité administrative commet-elle une erreur manifeste d'appréciation lorsqu'elle refuse à un ressortissant étranger l'autorisation d'exercer une activité salariée sur le territoire monégasque en se fondant sur des rapports de police relatant des faits à caractère pénal qui n'ont abouti à aucune condamnation juridictionnelle, mais seulement à un classement sans suite et à un rappel à la loi dont la notification est contestée, et dans quelle mesure des faits postérieurs à la décision peuvent-ils être pris en compte par le juge de l'excès de pouvoir ?** Plus fondamentalement, il s'agissait de déterminer le degré d'autonomie de l'appréciation administrative de la moralité d'un candidat à l'embauche par rapport aux qualifications et issues des procédures pénales, tout en délimitant strictement le cadre temporel et matériel des pièces justificatives recevables devant le juge administratif après une mesure d'instruction. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La motivation adoptée par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême se caractérise par sa grande concision, fidèle à la tradition rédactionnelle franco-monégasque, mais chaque mot — et chaque omission volontaire — y revêt une portée juridique précise. Le raisonnement de la Haute Juridiction se déploie en deux temps, examinant successivement les conclusions à fins d'annulation puis les conclusions indemnitaires. #### 1. Le tri sélectif des pièces justificatives et le respect du principe d'appréciation de la légalité à la date de l'acte Le premier enseignement majeur du raisonnement réside dans la sélection opérée par le juge parmi les documents versés au dossier par l'administration. Dans son premier considérant, le Tribunal Suprême relève : « Considérant qu'en réponse à l'invitation qui lui a été adressée par le Tribunal Suprême dans sa décision du 8 février 2010, le Ministre d'État a produit le 11 mars 2010 trois pièces, dont : [suit l'énumération des deux seules premières pièces] ». L'utilisation de la préposition et de l'adverbe « trois pièces, dont : » suivie de la mention exclusive du rapport du Capitaine-inspecteur Andronaco du 11 février 2009 et du rappel à la loi du Procureur général du 26 décembre 2008, démontre que le Tribunal Suprême écarte délibérément et implicitement la troisième pièce (le rapport du Directeur de la Sûreté publique du 5 mars 2010 relatif aux faits de septembre 2009). Ce faisant, le juge fait droit à l'argumentation du requérant sur ce point précis : la légalité d'un acte administratif s'apprécie à la date à laquelle il a été édicté. Des faits survenus en septembre 2009 ne pouvaient, par hypothèse, ni motiver en fait une décision prise le 17 mars 2009, ni être pris en considération par le juge de l'excès de pouvoir pour contrôler l'appréciation portée par l'administration six mois plus tôt. L'argument du Ministre d'État selon lequel cette pièce confirmait « a posteriori et en opportunité » le bien-fondé du refus est ainsi neutralisé : le juge de la légalité n'est pas le juge de l'opportunité *a posteriori*. #### 2. La validation de la matérialité des faits indépendamment de leur issue pénale En retenant comme seuls éléments pertinents le rapport de police du 11 février 2009 et le rappel à la loi du 26 décembre 2008, le Tribunal Suprême répond ensuite implicitement mais fermement aux autres griefs du requérant. Premièrement, le juge prend acte que le rapport du 11 février 2009 mentionne que M. F. F. était « défavorablement noté » en raison des deux procédures successives du 28 janvier 2008 (attentat à la pudeur sur mineure de plus de seize ans) et du 16 décembre 2008 (voies de fait par attouchements non consentis sur majeure en état alcoolique). Le fait que la première procédure ait été classée sans suite et que la seconde n'ait pas donné lieu à une condamnation inscrite au casier judiciaire ne fait pas obstacle à ce que l'administration prenne en considération les faits matériels sous-jacents, dès lors qu'ils sont portés à sa connaissance par un rapport de police circonstancié. Deuxièmement, en visant expressément « le rappel à la loi formulé par M. le Procureur général le 26 décembre 2008 dans le cadre de la seconde affaire citée », le Tribunal Suprême confère à cet acte du parquet une valeur probatoire décisive quant à la matérialité des faits de voies de fait. En droit pénal, un rappel à la loi (mesure alternative aux poursuites) suppose nécessairement que les faits soient matériellement établis et imputables à l'intéressé. Le moyen du requérant tiré du défaut de notification ou de réception de ce rappel à la loi est balayé par prétérition : peu importe que l'avertissement ait été formellement notifié ou non à M. F. F. dans le cadre de la procédure pénale ; ce qui importe au regard du droit administratif, c'est que l'existence de ce rappel à la loi atteste de la réalité des faits reprochés et que l'administration en ait eu connaissance au moment de statuer sur la demande d'embauche. #### 3. L'exercice d'un contrôle restreint : l'absence d'erreur manifeste d'appréciation Au terme de cette analyse des pièces antérieures à la décision, le Tribunal Suprême conclut dans son deuxième considérant : « Considérant qu'au regard des éléments fournis par M. le Ministre d'État, la décision refusant à M. F. la possibilité d'exercer une activité salariée sur le territoire de la Principauté prise à son encontre le 17 mars 2009 n'est pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ». Le Tribunal confirme ici que le refus d'autorisation d'embauche d'un travailleur étranger relève du pouvoir discrétionnaire de l'administration, sur lequel le juge de l'excès de pouvoir n'exerce qu'un contrôle restreint, limité à l'erreur manifeste d'appréciation (outre le contrôle de l'exactitude matérielle des faits et de l'erreur de droit). Au vu de la gravité et de la répétition des faits signalés en l'espace d'une année (affaires à connotation sexuelle et violences sous l'empire d'un état alcoolique), l'administration n'a commis aucune disproportion manifeste en estimant que l'intéressé ne présentait pas les garanties requises pour travailler en Principauté. #### 4. Le rejet par voie de conséquence de la demande indemnitaire Enfin, statuant sur le volet indemnitaire du recours (compétence accessoire attribuée au Tribunal Suprême par l'article 90-B-1° de la Constitution), la Haute Juridiction applique une logique mécanique implacable. La demande de dommages-intérêts étant exclusivement fondée sur la prétendue faute constituée par l'illégalité de la décision de refus, la reconnaissance de la légalité de cet acte prive la demande indemnitaire de tout fondement. Le rejet des conclusions à fins d'annulation entraîne donc, « par voie de conséquences », le rejet des conclusions à fins d'indemnisation. ### C. Le dispositif Par ces motifs, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > Article 1er : La requête de M. F. est rejetée. > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de M. F. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise à Son Excellence M. le Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision *Sieur F. F. c/ Ministre d'État* du 4 octobre 2010 s'inscrit au cœur d'une évolution fondamentale de la jurisprudence du Tribunal Suprême de Monaco relative au contrôle des actes administratifs non motivés et à la dialectique de la preuve dans le procès administratif. #### 1. L'aboutissement de la dialectique probatoire en l'absence de motivation formelle Pour comprendre toute la portée de cet arrêt, il est indispensable de le relier à la décision avant dire droit du 8 février 2010 visée dans ses premières lignes. En droit administratif monégasque, à l'instar du droit administratif français général (hors champ d'application de la loi spécifique sur la motivation des actes administratifs), il n'existe pas de principe général et absolu imposant la motivation formelle de toutes les décisions administratives individuelles défavorables, en particulier en matière de police des étrangers ou d'autorisation de travail relevant de la loi n° 629 du 17 juillet 1957. Toutefois, l'absence d'obligation de motiver l'acte *instrumentum* ne signifie nullement que l'administration est dispensée d'avoir des motifs légitimes en fait et en droit (*negotium*). Si l'administration pouvait se retrancher derrière le silence de sa décision jusque devant le prétoire, le droit au recours effectif et le contrôle de légalité garanti par l'article 90 de la Constitution du 17 décembre 1962 seraient réduits à néant. C'est pourquoi le Tribunal Suprême, s'inspirant directement de la célèbre jurisprudence *Barel* du Conseil d'État français, a développé une jurisprudence constante : lorsque le requérant apporte des commencements de preuve ou lorsque l'acte est totalement muet sur ses motifs, le juge utilise ses pouvoirs d'instruction pour enjoindre au Ministre d'État de communiquer les raisons de fait et de droit qui ont présidé à l'édiction de la mesure. L'affaire *Sieur F. F.* constitue l'archétype du second acte de cette séquence procédurale : * *Hypothèse 1* : Si, après une telle décision avant dire droit, le Ministre d'État refuse de produire les éléments ou garde le silence, le Tribunal Suprême en tire la présomption que la décision ne repose sur aucun motif légal et prononce l'annulation pour excès de pouvoir. * *Hypothèse 2 (celle de l'espèce)* : Le Ministre d'État défère à l'invitation du Tribunal et verse aux débats les pièces du dossier administratif (rapports de police, pièces pénales). Le débat contentieux se déplace alors
# Tribunal Suprême de Monaco, 26 juin 1986, n° 25052 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 26 juin 1986, n° 25052 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1986/06-26-25052)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige s'inscrit dans le cadre du recrutement hospitalier public au sein de la Principauté de Monaco, plus précisément au Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG). Par un avis de vacance d'emploi publié au *Journal de Monaco* en date du 21 juin 1985, l'Administration monégasque a ouvert un concours sur titres et épreuves en vue de pourvoir le poste de chirurgien, chef du service d'orthopédie dudit centre hospitalier. Le requérant, Monsieur J. R., médecin chirurgien, a fait acte de candidature à cet emploi. À l'appui de son dossier, il se prévalait notamment d'un diplôme de chirurgie orthopédique délivré en 1982 par le Land de Bavière (République fédérale d'Allemagne). Le requérant soutenait que ce titre emportait de plein droit équivalence avec les qualifications exigées par l'avis de vacance d'emploi – lequel renvoyait aux exigences statutaires régies par l'ordonnance souveraine n° 7928 du 6 mars 1984 et l'arrêté ministériel n° 85-152 du 26 mars 1985. Selon Monsieur J. R., cette équivalence résultait tant des normes du droit français (notamment d'un arrêté interministériel du 18 juin 1981) que de règles communautaires européennes régissant la reconnaissance mutuelle des diplômes médicaux, ainsi que de décisions antérieures des autorités ordinales monégasques, le Conseil de l'Ordre des médecins de la Principauté lui ayant reconnu le 10 septembre 1982 la qualification exclusive en chirurgie orthopédique. Il affirmait en outre satisfaire à l'exigence d'avoir exercé au moins deux années en qualité de chef de service titulaire dans un hôpital général public, arguant que le diplôme bavarois emportait intrinsèquement la direction et la responsabilité d'un service durant deux années et demie. Toutefois, le déroulement des opérations de sélection a fait apparaître un chevauchement chronologique et procédural singulier. Aux termes du cadre normatif applicable, l'admission à concourir imposait la vérification des titres, et, lorsque des titres étrangers ou non strictement conformes à la nomenclature statutaire étaient présentés, l'appréciation de leur équivalence devait relever du Conseil Supérieur Médical (désigné également, selon les mentions des pièces et mémoires, sous l'appellation de Comité Supérieur Médical). Or, le jury de concours s'est réuni et a procédé à l'évaluation au fond des mérites de l'ensemble des candidats admis à concourir, y compris Monsieur J. R., avant même que le Conseil Supérieur Médical n'ait officiellement rendu sa décision ou son avis sur la question de l'équivalence des diplômes allemands présentés. À l'issue de ses délibérations, le jury a estimé que seul un autre concurrent, le Docteur B., était apte à occuper le poste de chef de service mis au concours. Ce n'est que postérieurement à cette délibération du jury excluant Monsieur J. R. du classement utile que le Conseil Supérieur Médical s'est réuni pour examiner l'équivalence des titres de ce dernier, qualifiant par ailleurs sa propre intervention de simple « consultation » et n'admettant pas l'équivalence postulée. Par une lettre en date du 4 octobre 1985, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a notifié à Monsieur J. R. la décision du Gouvernement Princier rejetant sa candidature au poste brigué. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Saisi directement en matière administrative et statuant en premier et dernier ressort sur la légalité des actes administratifs, le Tribunal Suprême a été saisi par une requête enregistrée le 2 décembre 1985, formée par Monsieur J. R. La cause a été renvoyée devant l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême par ordonnance de son Président en date du 22 avril 1986. **1. Prétentions et moyens du requérant (Monsieur J. R.) :** Monsieur J. R. concluait à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision administrative notifiée le 4 octobre 1985, et, à travers elle, des opérations du concours. Son argumentation reposait sur plusieurs moyens : - *Sur la recevabilité de son recours :* Fondant sa démarche sur la jurisprudence *Demoiselle S.* du Tribunal Suprême en date du 27 juin 1978, il soutenait que la notification du rejet de sa candidature devait être assimilée à un recours formé contre l'ensemble des opérations du concours, et qu'il disposait d'un intérêt direct et certain à agir. - *Sur l'incompétence et le vice de procédure tirés de l'inversion des phases :* Le requérant faisait valoir qu'en vertu de l'arrêté ministériel n° 85-152 du 26 mars 1985, seul le Conseil Supérieur Médical avait compétence pour apprécier l'équivalence des diplômes dérogatoires. En délibérant avant que cet organe ne se prononce, le jury de concours aurait nécessairement tranché lui-même cette question d'équivalence pour écarter sa candidature. Ce faisant, le jury aurait empiété sur les attributions exclusives dudit Conseil et entaché d'incompétence sa délibération. - *Sur la nature des titres et les pouvoirs du Conseil Supérieur Médical :* En réplique, Monsieur J. R. arguait que les diplômes ne servaient pas seulement de condition d'accès au concours, mais constituaient la matière même de l'évaluation du jury. Il reprochait en outre au Conseil Supérieur Médical d'avoir méconnu l'étendue de ses pouvoirs légaux en qualifiant sa délibération de simple « consultation », alors qu'il s'agissait d'une formalité préalable impérative conditionnant la régularité du concours. - *Sur l'équivalence de plein droit des diplômes :* Monsieur J. R. plaidait que son diplôme bavarois bénéficiait d'une reconnaissance automatique en vertu des normes communautaires européennes et des conventions bilatérales liant la France et Monaco, si bien que le Conseil Supérieur Médical n'avait qu'une compétence liée pour constater une équivalence préexistante, déjà entérinée par l'Ordre des médecins monégasque en 1982. **2. Prétentions et moyens en défense (Le Ministre d'État) :** Dans sa contre-requête du 4 février 1986 et son mémoire en duplique du 7 avril 1986, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête : - *Sur l'absence d'intérêt et l'indifférence du grief :* Le Ministre d'État soulignait que le requérant avait été effectivement admis à concourir sans que l'absence d'équivalence formelle de ses titres ne lui soit initialement opposée. Ayant participé aux épreuves et vu ses mérites examinés par le jury, il ne saurait tirer grief d'une consultation du Conseil Supérieur Médical intervenue *a posteriori*. - *Sur l'absence d'équivalence de plein droit :* L'Administration relevait qu'il n'existait aucune équivalence *de plano* entre les titres étrangers produits et les conditions drastiques de l'avis de vacance (notamment l'exercice préalable en tant que chef de service titulaire dans un hôpital public). De surcroît, le Ministre d'État rejetait l'applicabilité des règles communautaires européennes, rappelant avec force que la Principauté de Monaco n'est pas un État membre de la Communauté Économique Européenne (CEE). - *Sur la séparation des phases du concours et la souveraineté du jury :* L'indépendance de la phase d'admission à concourir (redevable du Directeur de l'Action sanitaire et sociale et de l'avis du Conseil Supérieur Médical) et de la phase de classement (confiée souverainement au jury) constitue un principe fondamental des concours de la fonction publique. Le Ministre soutenait que l'intervention du Conseil Médical n'avait pour objet que de vérifier la recevabilité de la candidature, et non d'interférer dans le classement final. - *Sur l'insusceptibilité de recours de l'avis et la souveraineté de l'appréciation des mérites :* L'avis rendu postérieurement par le Conseil Supérieur Médical constituait un acte préparatoire insusceptible de recours direct. Enfin, l'appréciation portée par le jury sur la valeur intrinsèque des candidats échappait, par principe, au contrôle du juge de l'excès de pouvoir, dès lors que le jury avait estimé que seul le Docteur B. présentait le niveau requis pour être nommé. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumettait au Tribunal Suprême réuni en Assemblée plénière plusieurs interrogations fondamentales touchant au contentieux de la fonction publique et à la théorie générale des actes administratifs unilatéraux : 1. **Sur le plan de la recevabilité :** Un recours pour excès de pouvoir dirigé formellement contre la lettre administrative portant notification à un candidat du rejet de sa candidature à un concours hospitalier est-il recevable ? Doit-il être requalifié d'office comme dirigé contre l'ensemble des opérations du concours ? 2. **Sur la répartition des compétences au sein des concours hospitaliers :** L'appréciation de l'équivalence des diplômes et titres universitaires relève-t-elle de l'admission à concourir (phase préalable d'admissibilité administrative) ou de la phase de sélection au fond dévolue au jury de concours ? 3. **Sur les conséquences d'une inversion chronologique des étapes procédurales :** Le fait pour un jury de concours de délibérer sur les mérites comparés des candidats et d'arrêter son choix sans attendre l'avis impératif de l'organisme spécialisé (le Conseil Supérieur Médical) compétent pour reconnaître l'équivalence des titres d'un des concurrents constitue-t-il un vice de forme ou de procédure substantiel justifiant l'annulation des opérations du concours ? 4. **Sur la portée du vice en l'absence de grief :** L'irrégularité procédurale commise par l'Administration peut-elle être neutralisée dès lors que le candidat requérant a, dans les faits, été admis à concourir et que ses mérites ont été intégralement examinés au fond par le jury au même titre que ceux de ses concurrents ? 5. **Sur l'étendue du contrôle du juge administratif sur les choix du jury :** Dans quelle mesure l'appréciation souveraine du jury sur l'aptitude technique des candidats neutralise-t-elle l'effet des critiques dirigées contre les avis administratifs consultatifs émis postérieurement ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême déploie un raisonnement rigoureux, articulé en quatre temps majeurs qui précisent la frontière entre légalité externe et protection effective des droits des candidats. #### 1. La requalification favorable de l'objet du recours Le Tribunal Suprême confirme sa jurisprudence libérale issue de la décision *Demoiselle S.* du 27 juin 1978 en matière d'accès à la justice administrative. Bien que le requérant ait désigné dans ses conclusions la lettre de notification du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur du 4 octobre 1985 rejetant sa candidature, la haute juridiction retient que la requête, sollicitant la production des avis du jury et du Conseil Supérieur Médical, « doit être regardée comme dirigée contre les opérations du concours et qu'elle est donc recevable ». Le juge monégasque privilégie la substance de la contestation sur son intitulation formelle, garantissant ainsi l'effectivité du contrôle juridictionnel sur les opérations complexes de recrutement. #### 2. La stricte dissociation des phases de l'admission et de la sélection au fond S'appuyant sur l'ordonnance souveraine n° 7928 du 6 mars 1984 portant statut du personnel médical du CHPG (articles 14 et 15) et sur l'arrêté ministériel n° 85-152 du 26 mars 1985, le Tribunal Suprême opère une distinction conceptuelle nette entre deux étapes successives : - D'une part, **l'admission à concourir** : il appartient au Directeur de l'Action sanitaire et sociale d'arrêter la liste des candidats autorisés à se présenter. Dans ce cadre précis, l'appréciation de l'équivalence des diplômes
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 29 avril 1987, n° 25321 > **Décision commentée :** Tribunal de Première Instance de Monaco, 29 avril 1987, n° 25321 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1987/04-29-25321)) ## Faits et procédure Un ressortissant britannique, promoteur immobilier résidant à Monaco et titulaire d'une carte de séjour, a épousé à Westminster, le 7 octobre 1981, une dame R., sans contrat préalable. Aucun enfant n'est issu de cette union. Selon la requête, l'épouse a quitté le domicile conjugal le 6 juillet 1986 pour rejoindre l'Angleterre, où elle résiderait désormais. Le mari a saisi le président du tribunal d'une requête tendant à être autorisé à faire citer son épouse en conciliation puis, à défaut, à poursuivre une demande en divorce aux torts exclusifs de celle-ci. Il sollicitait également l'autorisation de résider seul au domicile conjugal, sis à Monte-Carlo, avec défense faite à l'épouse de l'y troubler. Une première ordonnance, rendue par le vice-président du tribunal de première instance, a autorisé le mari à résider seul au domicile conjugal, a fait défense à l'épouse de l'y hanter ou troubler et a fixé la comparution des époux pour la tentative de conciliation prévue par la loi. Cette ordonnance vise l'article 160 du Code de procédure civile. Elle mentionne une comparution le « mercredi 29 avril 1986 », alors que l'ordonnance commentée est datée de 1987 ; il s'agit vraisemblablement d'une erreur de millésime, que le texte ne corrige pas. Lors de la comparution, les époux ont été entendus hors la présence de leurs conseils, séparément puis réunis, sans qu'une conciliation soit obtenue. Le juge conciliateur a alors autorisé le mari à citer son épouse aux fins de sa demande en divorce. Au cours de l'audience, l'épouse, par l'intermédiaire de son conseil, a soulevé à titre principal une exception d'incompétence des juridictions monégasques, au motif que le domicile conjugal ne se situerait pas à Monaco. Le débat portait par ailleurs sur des demandes subsidiaires de mesures provisoires formées par l'épouse, à savoir une provision ad litem de 100 000 F et une pension alimentaire mensuelle de 41 370 F. ## Question de droit La question posée était de savoir si le juge conciliateur, saisi dans le cadre de la procédure de divorce issue de la loi n° 1.089 du 21 novembre 1985, est compétent pour statuer définitivement sur une exception d'incompétence soulevée devant lui à l'occasion de la tentative de conciliation, ou si, au contraire, il lui revient seulement de constater cette exception et d'en réserver l'examen à la juridiction de jugement. Le défendeur soutenait en substance que l'exception devait être formée dès la phase de conciliation de l'article 200 du Code civil, cette obligation pouvant selon lui se
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 29 janvier 1987, n° 25273 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 29 janvier 1987, n° 25273 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1987/01-29-25273)) ## Faits et procédure La société de droit italien Sartori a assigné la S.A.M. Cedibat en paiement de la somme principale de 116 111,38 francs. Par jugement du 26 juillet 1985, le tribunal a ordonné une expertise, dont la mission comportait notamment la communication par les parties de « tous documents utiles », l'identification des délais de livraison et des quantités commandées, l'évaluation des retards imputables à la société Sartori et de leur incidence financière, ainsi que l'appréciation des malfaçons et du préjudice subi par Cedibat. L'expert a déposé son rapport le 28 mars 1986. Il relevait que la société Sartori n'avait communiqué, hormis un dire, aucun document relatif au litige, et que les traductions des pièces du marché rédigées en italien ne lui avaient pas été adressées malgré plusieurs rappels. Il constatait également que la société Cedibat, qui avait remis lors du second accédit son planning d'exécution et deux factures de réparation, n'avait pas répondu à sa demande de pièces du 18 décembre 1985. Il qualifiait cette situation de « carence des parties ». L'affaire a été renvoyée devant le tribunal par ordonnance du 9 avril 1986. Par conclusions du 8 octobre 1986, Sartori a maintenu sa demande. Cedibat a conclu au rejet et formé une demande reconventionnelle de 223 968 francs, correspondant aux frais de reprise des désordres affectant le matériel loué et aux pénalités de retard qu'elle estimait avoir supportées. Sartori a ensuite versé aux débats sept pièces numérotées, rédigées en langue italienne : quatre commandes émanant de Cedibat pour les chantiers Est Ouest et Les Acanthes, six factures et la photocopie d'une traite. Ces pièces avaient déjà été produites avec l'assignation. ## Question de droit La décision soulève deux questions connexes. La première porte sur les conséquences procédurales de la carence d'une partie dans l'exécution d'une mesure d'instruction. Il s'agissait de déterminer si le tribunal pouvait tenir compte, pour statuer, des conclusions d'un rapport d'expertise établi en l'absence de documents réclamés par l'expert. La seconde concerne la valeur probante de pièces produites après le dépôt du rapport et rédigées en langue étrangère, sans traduction française. Le tribunal devait apprécier si de telles pièces pouvaient établir, à elles seules, le bien-fondé de la prétention. Le texte ne cite aucun fondement légal explicite, qu'il s'agisse des dispositions relatives à l'expertise ou à la langue de la procédure (non précisé dans la décision). ## Solution et dispositif Le tribunal retient deux motifs principaux. Sur la demande principale, il relève que « ces documents, au demeurant non produits en langue française, sont insuffisants à eux seuls à établir le bien-fondé de la demande ». Il en déduit le rejet de la demande. Sur la demande reconventionnelle, il constate que l'expert n'a relevé aucun désordre affectant les menuiseries et que les pièces produites, notamment une lettre de la société Smetra relative au chantier Les Acanthes, « n'établissent pas qu'elle ait dû payer des pénalités de retard ». Le tribunal fonde sa décision sur les constatations du rapport. Il énonce en effet qu'il statue « se basant sur les éléments que contient celui-ci ». Le dispositif est ainsi rédigé : > « Homologue le rapport déposé le 28 mars 1986 par l'expert Gentric ; > Déboute la société de dro
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 27 novembre 1986, n° 25246 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 27 novembre 1986, n° 25246 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1986/11-27-25246)) ## Faits et procédure Un agent, M. B., a été engagé à compter du 18 septembre 1978 comme gardien de nuit du Musée national, établissement public institué par la loi n° 922 du 29 mai 1972, après avoir occupé pendant plus d'un an les fonctions de gardien de jour. Son temps de travail hebdomadaire était de 64 heures, soit 60 heures effectives. Compte tenu des équivalences réglementaires en matière de durée du travail, il ne devait effectivement accomplir que 50 heures par semaine. L'intéressé soutenait avoir ainsi réalisé un nombre important d'heures supplémentaires, non compensées jusqu'au 22 avril 1985, date à laquelle un repos supplémentaire lui a été accordé. Il a assigné le Musée national en paiement. Par souci de respecter la prescription quinquennale, sa demande était limitée aux heures accomplies à compter de 1980. Il réclamait 65 805,14 francs au titre des heures supplémentaires de 1980 à 1984, majorées de 25 % à 50 %, ainsi que 3 290,25 francs et 14 477,13 francs correspondant aux indemnités monégasques de 5 % et 22 % versées aux fonctionnaires, soit au total 83 572,52 francs. Le défendeur opposait à ces prétentions trois moyens. Le premier tenait à la nature de la situation de l'agent : employé d'un établissement public, celui-ci relèverait d'un statut de droit public, et le Tribunal aurait dû statuer en formation administrative. Le deuxième invoquait l'acceptation par le salarié de l'horaire de 64 heures hebdomadaires, la notion d'heures supplémentaires étant « exclue par définition » dans cette situation. Le troisième soutenait que l'agent participait directement à l'exécution du service public, en assurant la sauvegarde des collections et l'entretien des pièces exposées. Il en déduisait que la loi du 16 mars 1963 sur le salaire et les dispositions réglementaires relatives aux équivalences ne lui étaient pas applicables. ## Question de droit La décision pose deux questions liées. **La première** est de qualification : les fonctions de gardien de nuit d'un établissement public relèvent-elles d'un régime de droit public ou d'un régime de droit privé ? Le critère retenu est celui de la participation « d'une manière distincte » ou « d'une manière directe » à l'exécution du service public confié à l'établissement. Le Tribunal relève que les fonctions de gardien de nuit, consistant à surveiller les dispositifs d'alarme et à procéder au nettoiement des lieux, ne participent pas de cette exécution. Elles sont donc placées sous un régime de droit privé et entrent dans la catégorie d'agents prévue par l'article 17 de la loi n° 918 du 17 décembre 1971. **La seconde** est de compétence juridictionnelle : quelle juridiction est compétente pour connaître d'un différend entre cet agent et son employeur public ? Le Tribunal examine les articles 1 et 54 de la loi d'ordre public n° 446 du 16 mai 1946, aux termes desquels le Tribunal du travail est seul compétent pour concilier ou trancher en première instance les différends entre employeur et employé. Il note que l'exception figurant au dernier alinéa de l'article 1, qui interdit au Tribunal du travail de connaître des contestations opposant l'État ou la Commune à leurs agents, ne vise pas les établissements publics. On observera que la décision ne tranche pas le fond : elle ne se prononce ni sur l'existence des heures supplémentaires, ni sur l'applicabilité de la loi de 1963, ni sur le régime des équivalences. Elle se borne à identifier la juridiction compétente. ## Solution et dispositif Le Tribunal accueille l'exception d'incompétence, bien que le défendeur ne l'ait pas formulée en ces termes, en reclassant la relation de travail. Il retient que la qualification de droit public proposée par le Musée national n'est pas fondée. La demande relève du contentieux du contrat de travail de droit privé. Le dispositif est ainsi rédigé : > « Se déclare incompétent ; > Renvoie le demandeur à mieux se pourvoir ; » Les dépens suivent la succombance, conformément au motif figurant dans la décision. ## Portée et enseignement pratique **Sur le critère de qualification.** La décision applique une distinction entre les agents d'établissements publics selon qu'ils participent ou non, de manière directe, à l'exécution du service public. Le Tribunal y voit la clé du régime applicable. Le raisonnement est fondé sur la nature concrète des tâches, telles qu'elles résultent de la lettre de mission du Conservateur en chef du 5 octobre 1978, et non sur la seule qualité d'établissement public de l'employeur. Il en résulte qu'une même personne publique peut employer des agents relevant de régimes différents, selon la nature de leurs fonctions. Le Tribunal relève à cet égard que le Musée avait lui-même sollicité, pour « le salarié » B., un permis de travail relevant de la loi n° 629 du 17 juillet 1957, ce qui ne se concevait, selon lui, que pour un emploi privé. Cet élément de fait conforte la qualification retenue. **Sur l'argument tiré de la compétence.** Le raison
# Tribunal Suprême de Monaco, 15 avril 2011, n° 485272_D > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 avril 2011, n° 485272_D ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2011/04-15-485272_D)) Le contentieux de la police des étrangers constitue, dans tout État de droit, un laboratoire privilégié d'observation de l'équilibre entre les prérogatives régaliennes de maintien de l'ordre public et la garantie des droits procéduraux et substantiels des administrés. La décision rendue en assemblée plénière le 15 avril 2011 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, dans l'affaire opposant M. M. R. au Ministre d'État, s'inscrit au cœur de cette dialectique. En se prononçant sur la légalité du retrait d'une carte de séjour consécutif à l'implication d'un résident étranger dans un vaste scandale financier international et à ses répercussions sur le territoire monégasque, la Haute Juridiction apporte des précisions majeures sur la portée de l'obligation de motivation issue de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, sur l'étendue du contrôle de la qualification juridique des faits en matière de police administrative, ainsi que sur l'inapplicabilité du volet processuel de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CESDH) à de telles mesures. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire trouve son origine dans le parcours professionnel et financier hors du commun de M. M. R., ressortissant étranger titulaire d'une carte de séjour l'autorisant à résider en Principauté de Monaco. Jusqu'au 30 mai 2005, M. M. R. occupait les fonctions de fondateur, d'administrateur, de principal actionnaire et de président d'une société holding d'investissement dénommée « Crown ». Cette structure, initialement créée aux Bermudes, avait fait l'objet d'une introduction sur le marché des investissements de la bourse de Londres à la fin de l'année 2003, avant de changer de dénomination sociale en août 2005 pour devenir « Langbar International ». À travers ces fonctions dirigeantes et actionnariales de premier plan, M. M. R. s'est trouvé mêlé à une fraude financière d'une ampleur considérable, dont le montant a été évalué à environ 500 millions de livres sterling (£). La révélation de ces irrégularités financières a eu des conséquences immédiates sur les marchés boursiers britanniques, conduisant les autorités compétentes à prononcer la radiation du marché de la société Langbar International dès le mois de novembre 2005. Ce scandale financier a donné lieu à d'importantes suites judiciaires au Royaume-Uni. Des poursuites ont été diligentées à l'encontre de M. M. R., lequel a été amené à comparaître en audience civile devant la Haute Cour de justice de Londres. Dans le cadre de cette instance juridictionnelle britannique, l'implication de l'intéressé dans l'affaire s'est trouvée matérialisée par la conclusion d'un accord transactionnel d'envergure : le 21 avril 2008, M. M. R. a formellement accepté devant la Haute Cour de Londres de verser la somme de 30 millions de livres sterling à la société Langbar International, et ce afin de mettre un terme définitif aux réclamations financières dirigées contre lui. Toutefois, les répercussions de cette affaire dite « Langbar International » ne sont pas demeurées circonscrites aux juridictions londoniennes ou à la sphère purement financière. Elles ont connu un prolongement matériel direct sur le territoire même de la Principauté de Monaco, où résidait M. M. R. En effet, en raison même de ce scandale financier, l'intéressé s'est vu prendre à partie à plusieurs reprises à Monaco par diverses personnes physiques qui s'estimaient victimes de l'escroquerie et qui considéraient M. M. R. comme étant le responsable de leur préjudice. Prenant acte à la fois des agissements financiers révélés par les procédures britanniques et des incidents survenus sur le sol monégasque, les autorités administratives de la Principauté ont estimé que le maintien de l'intéressé sur le territoire national n'était plus compatible avec les exigences de l'ordre public. Par une note enregistrée sous le numéro 2008-6488 (également mentionnée dans les écritures des parties sous le numéro 2006-6488), le Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur a décidé que M. M. R. n'était plus autorisé à résider en Principauté de Monaco. Cette décision administrative de retrait de son titre de séjour a été formellement prise et notifiée à l'intéressé le 21 août 2009. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité et le bien-fondé de cette mesure d'éviction du territoire, M. M. R. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au greffe général le 21 octobre 2009. Son recours comportait un double volet contentieux, articulé conformément aux prévisions de l'article 90-B-1° de la Constitution monégasque. D'une part, au titre du recours pour excès de pouvoir, le requérant sollicitait l'annulation pure et simple de la décision de retrait de son titre de séjour du 21 août 2009. D'autre part, au titre du contentieux de l'indemnisation consécutif à l'excès de pouvoir, il demandait la condamnation de l'État de Monaco à lui verser une somme de 50 000 euros à titre de dommages et intérêts, en réparation du préjudice tant matériel que moral qu'il estimait résulter de cette décision administrative. L'instruction de l'affaire, confiée le 17 novembre 2009 à M. Frédéric Rouvillois, membre suppléant désigné en qualité de rapporteur, a été marquée par un incident procédural significatif ayant nécessité une mesure d'instruction préalable. Par une décision avant dire droit rendue le 29 novembre 2010, le Tribunal Suprême a fait usage de ses pouvoirs d'injonction d'instruction en invitant formellement le Ministre d'État à produire aux débats, dans un délai d'un mois à compter de la notification de ladite décision, la note n° 2008-6488 du 10 juin 2009 par laquelle le Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur avait arrêté le principe du refus d'autorisation de résider. En exécution de ce supplément d'instruction, le Ministre d'État, représenté par Maître Christophe Sosso, Avocat-Défenseur, et plaidant par Maître Jacques Molinié, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé au greffe général, le 17 décembre 2010, un « mémoire de production » versant aux débats la note administrative litigieuse. Cette production a immédiatement suscité une vive contestation procédurale de la part du conseil du requérant, Maître Richard Mullot, Avocat-Défenseur. Dans un « mémoire en réponse à production » enregistré le 12 janvier 2011, M. M. R. a soutenu que l'administration n'avait pas déféré à l'injonction exacte du juge. Il faisait valoir que le Ministre d'État n'avait pas produit la note n° 2006-6488 datée du 10 juin 2009 telle que réclamée par le Tribunal Suprême, mais un document portant la date du 10 juillet 2009. Tirant les conséquences les plus radicales de cette discordance chronologique, le requérant concluait que l'absence de production d'un document ou d'une information formellement ordonnée par la juridiction suprême devait entraîner *ipso facto* l'annulation de la décision administrative déférée. Sur le fond du droit, bien que le détail intégral de l'argumentation initiale du requérant ne soit synthétisé qu'à travers les motifs de rejet de l'arrêt, il ressort du texte de la décision que M. M. R. contestait la légalité externe et interne de l'acte. Il mettait en cause le respect de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, contestait l'appréciation portée par l'administration sur son comportement au regard des textes régissant le séjour des étrangers (l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964), et invoquait la violation des stipulations de l'article 6, alinéa 1er, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales garantissant le droit à un procès équitable. En réplique à l'incident de production documentaire, le Ministre d'État a déposé d'ultimes « Observations » le 2 février 2011. Il y affirmait l'unicité de l'acte administratif en soutenant que la note visée par le procès-verbal de notification du 21 août 2009 était bien la note n° 2006-6488 portant la date du 10 juin 2009, et que le document effectivement versé aux débats le 17 décembre 2010 correspondait exactement à cette même note, concluant ainsi au rejet de l'ensemble des prétentions adverses. Par ordonnance du 21 février 2011, l'affaire a été renvoyée à l'audience plénière du 5 avril 2011 pour être jugée le 15 avril suivant. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, était saisi d'une série de questions juridiques imbriquées touchant tant à la forme qu'au fond du droit administratif monégasque : 1. **Sur la régularité formelle et l'incident d'instruction :** Une discordance de datation affectant la note administrative de retrait de séjour produite après supplément d'instruction (datée manifestement du 10 juillet 2009 au lieu du 10 juin 2009 visé lors de la notification) équivaut-elle à un défaut de production sanctionné par l'annulation de l'acte, ou vicie-t-elle la légalité même de la décision ? 2. **Sur l'obligation légale de motivation :** Une décision de retrait de carte de séjour qui se réfère à des poursuites judiciaires diligentées à l'étranger, à une comparution devant une juridiction civile étrangère et aux faits révélés par ces procédures satisfait-elle aux exigences de motivation édictées à peine de nullité par l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 pour les mesures de police ? 3. **Sur la légalité interne de la mesure de police :** L'autorité administrative commet-elle une illégalité dans l'exercice de ses pouvoirs de police des étrangers en qualifiant de risque de trouble à l'ordre public la présence à Monaco d'un résident étranger mêlé à l'étranger à une fraude financière majeure ayant donné lieu à une transaction judiciaire de plusieurs dizaines de millions de livres sterling, et qui a été pris à partie à plusieurs reprises sur le territoire monégasque par des victimes présumées de cette escroquerie ? 4. **Sur le droit conventionnel européen :** Les garanties du procès équitable stipulées à l'article 6, paragraphe 1er, de la Convention européenne des droits de l'homme sont-elles applicables au contentieux du retrait d'un titre de séjour pris au titre des pouvoirs de police administrative ? 5. **Sur le contentieux indemnitaire :** Quel est le sort de conclusions à fin d'indemnisation présentées sur le fondement de l'article 90-B-1° de la Constitution lorsque les conclusions principales à fin d'annulation pour excès de pouvoir sont rejetées ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité de la requête de M. M. R., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement méthodique, structuré en deux temps : l'examen de la légalité de l'acte attaqué, suivi du sort réservé à la demande indemnitaire. #### 1. L'examen de la légalité de la décision de retrait de séjour Le juge constitutionnel et administratif monégasque procède en cinq étapes successives pour purger la décision du 21 août 2009 de tout vice de légalité externe et interne. **En premier lieu**, le Tribunal vide l'incident procédural né du supplément d'instruction du 29 novembre 2010. Faisant preuve de réalisme dans l'examen matériel des pièces du dossier, le juge constate, contrairement aux dénégations un peu rigides des observations ministérielles du 2 février 2011, qu'en réponse à l'invitation de produire la note du 10 juin 2009, le Ministre d'État a effectivement produit « une note manifestement datée du 10 juillet 2009 ». Toutefois, le Tribunal refuse de suivre le requérant dans sa thèse de l'annulation automatique (*ipso facto*) pour défaut de production. Analysant cette discordance comme une simple « erreur de datation », le juge estime que celle-ci, « pour regrettable qu'elle soit, n'est pas, dans les circonstances de l'espèce, de nature à affecter sa légalité ». L'erreur purement matérielle de plume sur le mois de signature du document interne ne remet en cause ni l'existence de l'acte notifié le 21 août 2009, ni son identité substantielle. **En deuxième lieu**, la Haute Juridiction examine le moyen de légalité externe tiré de la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Rappelant les termes mêmes de l'article 1er de cette loi, selon lesquels doivent être motivées à peine de nullité les décisions individuelles qui « restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police », le Tribunal confirme implicitement mais nécessairement que le retrait d'une carte de séjour relève de cette catégorie contraignante. Vérifiant ensuite *in concreto* le contenu de l'instrumentum, le juge relève que la décision attaquée comporte une motivation mentionnant trois éléments précis : les poursuites judiciaires diligentées contre M. M. R. au Royaume-Uni, sa comparution en audience civile devant la Haute Cour de Londres, et les faits révélés par ces procédures. Ces mentions factuelles et juridiques circonstanciées suffisent à remplir pleinement les exigences légales d'information de l'administré sur les motifs de la mesure de police. **En troisième lieu**, abordant la légalité interne et le bien-fondé de la mesure, le Tribunal Suprême pose le principe directeur gouvernant la police des étrangers en matière de maintien du séjour : « les autorités peuvent, au titre de leurs pouvoirs de police, procéder au retrait de la carte de séjour d'un résident étranger dès lors que le comportement de celui-ci le justifie ». Pour contrôler si le comportement de M. M. R. justifiait légalement une telle mesure, le juge exerce un contrôle approfondi de l'exactitude matérielle des faits et de leur qualification juridique. Il procède à un relevé minutieux des faits constants au dossier, articulé autour d'un double ancrage géographique et matériel : * D'une part, le comportement financier international de l'intéressé : le Tribunal retrace ses qualités de dirigeant et d'actionnaire principal de la société Crown devenue Langbar International, la fraude massive d'environ 500 millions de livres sterling à laquelle il s'est trouvé mêlé, et la radiation boursière subséquente. Surtout, pour écarter toute contestation quant à la réalité de l'implication personnelle du requérant en l'absence de mention d'une condamnation pénale définitive, le juge s'appuie sur un élément probatoire objectif issu du procès civil anglais : son implication « s'est trouvé confirmée par sa comparution devant la Haute Cour de justice de Londres et par le fait qu'il ait accepté devant celle-ci, le 21 avril 2008, de verser 30 millions de £ à Langbar International pour mettre fin aux réclamations dirigées contre lui ». * D'autre part, la matérialisation d'un trouble sur le sol monégasque : le Tribunal prend soin de relever qu'en raison de cette affaire, le requérant « s'est vu prendre à partie à plusieurs reprises à Monaco par des personnes qui le considéraient comme responsable de l'escroquerie dont ils avaient été victimes ». Opérant la synthèse de ces deux séries de considérations, le Tribunal juge « qu'en déduisant de ces agissements et de ces circonstances que la présence de M. M. R. en Principauté représente un risque de trouble à l'ordre public, l'autorité administrative n'a pas entaché sa décision d'illégalité ». La qualification juridique des faits opérée par le Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur et le Ministre d'État est ainsi pleinement validée. **En quatrième lieu**, le Tribunal Suprême écarte par une fin de non-recevoir intellectuelle — l'inopérance — le moyen tiré de la violation du droit européen des droits de l'homme. La motivation est d'une concision lapidaire : la décision litigieuse « ayant le caractère d'une mesure de police, n'entre pas dans le champ d'application de l'article 6, alinéa 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; qu'ainsi le moyen tiré de la violation de ces stipulations est inopérant ». Ne tranchant ni une contestation sur des droits et obligations de caractère civil, ni le bien-fondé d'une accusation en matière pénale, la mesure de police administrative échappe par nature aux garanties processuelles de l'article 6 § 1. #### 2. Le rejet par voie de conséquence de la demande indemnitaire Sur le second volet de la requête tendant à l'allocation de 50 000 euros de dommages et intérêts, le Tribunal Suprême fait une application stricte de la règle de l'accessoire inscrite dans le texte constitutionnel. Rappelant les termes de l'article 90-B-1° de la Constitution, il souligne que sa compétence indemnitaire en matière administrative est strictement circonscrite à l'octroi des « indemnités qui résultent d'une annulation pour excès de pouvoir ». Dès lors que la légalité de l'acte est reconnue et que les conclusions à fin d'annulation sont rejetées, les conclusions indemnitaires perdent leur support constitutionnel nécessaire et ne peuvent qu'être rejetées « par voie de conséquence ». ### C. Le dispositif Au terme de son délibéré, l'assemblée plénière du Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > Article 1 er : – La requête de M. M. R. est rejetée. > Article 2 : – Les dépens sont mis à la charge de M. M. R. > Article 3 : – Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. Monsieur le Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle La décision rendue le 15 avril 2011 présente un intérêt doctrinal et jurisprudentiel de premier plan. Rendue sous l'empire de la réforme fondamentale introduite par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs et peu après l'entrée en vigueur à Monaco de la Convention européenne des droits de l'homme (rendue exécutoire par les Ordonnances Souveraines n° 408 et 411 du 15 février 2006), elle cristallise les méthodes de contrôle du juge administratif monégasque face aux mesures de police des étrangers. ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *Sieur M. R. c/ Ministre d'État* s'articule autour de trois axes majeurs qui témoignent à la fois de l'évolution du droit public monégasque vers une transparence accrue des décisions de police et du maintien d'une conception classique des prérogatives de puissance publique. #### 1. L'incidence décisive de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 sur le contentieux de la police des étrangers La première leçon de l'arrêt réside dans l'application pleine et entière de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 aux décisions de retrait de carte de séjour. En rappelant que doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives individuelles qui « restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police », et en vérifiant immédiatement le contenu de la motivation de l'acte du 21 août 2009, le Tribunal Suprême consacre l'obligation pour l'administration monégasque d'énoncer les considérations de droit et de fait qui fond