Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 1979, n° 27517

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 1979, n° 27517 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Au mois de janvier 1979, les services de la Sûreté Publique de la Principauté de Monaco ont procédé à l'ouverture de nouveaux locaux annexes destinés à accueillir le public, situés rue Imberty à Monaco. Selon les éléments versés aux débats par l'administration, cette ouverture a engendré une augmentation massive du trafic ainsi qu'une congestion presque totale de cette voie publique.

À la suite de cette installation, le Commissaire de police, chef de la section de police urbaine de la Sûreté Publique de Monaco, a entendu interdire, à compter du 31 janvier 1979, le stationnement des véhicules le long du trottoir sur la partie droite de la chaussée de la rue Imberty, dans le tronçon compris entre la rue des Orangers et la rue de la Poste.

Cette mesure d'interdiction ne s'est toutefois pas matérialisée par l'édiction d'un arrêté formellement publié. Son existence a été révélée au sieur R. S. par l'établissement de procès-verbaux dressés à son encontre — prenant la forme d'avis placés sur le pare-brise des véhicules lui appartenant, bien qu'aucune poursuite pénale n'ait été intentée contre lui — ainsi que par une lettre émanant du Commissaire de police, chef de la section urbaine, en date du 6 février 1979.

Antérieurement à ces événements, la réglementation applicable dans cette zone résultait d'un arrêté municipal du 20 juillet 1960, lequel ne mentionnait aucune interdiction de stationnement concernant la partie droite de la rue Imberty. Ce n'est que postérieurement à l'introduction du recours contentieux, par un arrêté municipal en date du 17 avril 1979, que le Maire de Monaco a modifié l'arrêté du 20 juillet 1960 pour interdire à titre définitif le stationnement sur le côté des numéros pairs des immeubles de la rue Imberty.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête déposée le 29 mars 1979 devant le Tribunal Suprême de Monaco, le sieur R. S. a sollicité l'annulation de la décision datée du 31 janvier 1979 par laquelle le Commissaire de police, chef de la section de police urbaine, avait interdit le stationnement dans la rue Imberty. Par une ordonnance du 3 septembre 1979, le Président du Tribunal Suprême a ordonné le renvoi de la cause devant la section administrative de la haute juridiction.

Au soutien de sa requête et de son mémoire en réplique du 21 juin 1979, le requérant soulevait plusieurs moyens de légalité externe et interne :

• En premier lieu, il invoquait l'incompétence de l'auteur de l'acte. Selon lui, en vertu de la loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale, la réglementation de la circulation et du stationnement des véhicules relève de la compétence exclusive du Maire. Il ajoutait que l'article 39 de cette loi prévoit uniquement, en cas de carence du Maire et notamment d'urgence, un pouvoir de substitution au profit du Ministre d'État, et non des autorités de police. Il contestait en outre l'invocation par l'administration des Ordonnances du 7 juin 1867 et du 23 juin 1902, soutenant que ces textes ne confèrent au Directeur de la Sûreté Publique que de simples pouvoirs de surveillance et non une compétence réglementaire en matière de circulation.
• En deuxième lieu, sur le terrain des vices de forme et de procédure, le requérant faisait valoir que l'interdiction litigieuse n'avait fait l'objet d'aucune publication.
• En troisième lieu, sur le fond, le sieur R. S. soutenait que la décision revêtait un caractère général et permanent incompatible avec la qualification de mesure provisoire justifiée par l'urgence et par des motifs de sécurité. Il soulignait qu'à la date d'introduction de sa requête, soit environ trois mois après la mesure, aucun texte n'avait été pris par l'autorité municipale compétente. Il écartait les arguments de l'administration tirés de l'impossibilité de réunir la Commission de la Circulation du Conseil Communal en raison des élections, et faisait observer que l'ouverture des nouveaux locaux avait dû être envisagée de longue date, de sorte que ni la sécurité, ni les difficultés de circulation, ni l'affluence du public ne justifiaient l'interdiction décidée dans ces conditions.

En défense, par une contre-requête du 29 mai 1979 et une duplique du 25 juillet 1979, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête et à la condamnation du demandeur aux entiers dépens. Son argumentation s'articulait autour des axes suivants :

• Sur la compétence, le Ministre d'État soutenait que les dispositions de l'article 39-2° de la loi n° 959 du 24 juillet 1974 attribuant compétence au Maire ne faisaient pas obstacle à ce que le Directeur de la Sûreté Publique prenne, en cas d'urgence et à titre provisoire, les mesures indispensables au maintien de l'ordre. Il fondait cette compétence sur les pouvoirs de police générale détenus par ce haut fonctionnaire en vertu de l'Ordonnance du 7 juin 1867 et de l'article 2 de l'Ordonnance du 23 juin 1902 concernant la sûreté et la libre circulation sur la voie publique, lesquels impliquent la possibilité d'émettre des injonctions à l'égard des usagers, y compris sous la forme d'interdictions de stationner.
• Sur la forme, le Ministre d'État affirmait que le défaut de publicité de la décision attaquée ne saurait affecter sa légalité.
• Sur le fond et la justification de la mesure, il faisait valoir que les conditions d'exercice de ce pouvoir réglementaire d'urgence étaient réunies en raison de la congestion presque totale de la voie provoquée par l'installation des locaux annexes et de l'impossibilité pour la Mairie de prendre immédiatement les mesures nécessaires. Il précisait que la mesure n'était pas générale et permanente mais provisoire, dans l'attente de l'arrêté municipal définitif qui est finalement intervenu le 17 avril 1979. Enfin, il relevait que le requérant n'établissait aucun détournement de pouvoir (la mesure n'étant pas prise pour des motifs étrangers à la commodité et à la sécurité de la circulation ou au profit d'une catégorie particulière d'usagers) et ne subissait aucune poursuite pénale.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant en section administrative, était confronté à une double problématique juridique touchant à la théorie générale de l'acte administratif unilatéral et au droit de la police administrative :

1. D'une part, sur le terrain de la compétence : une autorité de police étatique (telle que la Sûreté Publique) peut-elle légalement édicter des mesures réglementant la circulation et le stationnement sur la voie publique en se substituant au Maire, pourtant seul investi du pouvoir de police municipale par l'article 39-2° de la loi n° 959 du 24 juillet 1974, en invoquant l'urgence et le caractère temporaire de la mesure ?
2. D'autre part, sur le terrain de l'existence même de l'acte et de sa forme : à quelles conditions formelles minimales une telle mesure de police, nécessairement réglementaire, est-elle subordonnée pour accéder à l'existence juridique, et quelle est la sanction contentieuse applicable en l'absence d'acte écrit et publié ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême procède par trois étapes successives et rigoureusement articulées, alliant la consécration d'un principe de compétence exceptionnelle d'urgence à une exigence formelle stricte sanctionnée par la théorie de l'inexistence.

Dans son premier considérant, la haute juridiction rappelle tout d'abord le principe légal de répartition des compétences : en vertu de l'article 39-2° de la loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale, il appartient au Maire seul d'exercer les pouvoirs de police municipale concernant notamment « la réglementation de la circulation sur les places et voies affectées à l'usage public ». Toutefois, le Tribunal Suprême apporte immédiatement un tempérament jurisprudentiel majeur à cette exclusivité. Il juge que « des motifs d'urgence peuvent conduire certaines autorités publiques à prendre, à titre temporaire et dans l'attente d'une règlementation municipale, des mesures strictement adaptées à l'amélioration de la circulation et de l'usage des bâtiments publics ». Le juge valide ainsi théoriquement la thèse d'une compétence résiduelle ou subsidiaire d'urgence au profit d'autorités publiques autres que le Maire, tout en l'encadrant par de strictes conditions cumulatives : l'existence de motifs d'urgence, le caractère temporaire de la mesure (dans l'attente de la réglementation municipale), et une stricte adaptation (proportionnalité) de la mesure à la double finalité d'amélioration de la circulation et d'usage des bâtiments publics.

Dans son deuxième considérant, le Tribunal Suprême qualifie juridiquement ces mesures d'urgence et en déduit le régime formel applicable. Il affirme que « ces mesures ont nécessairement un caractère règlementaire ». Dès lors qu'elles revêtent cette nature réglementaire — et non celle de simples injonctions individuelles ou matérielles comme le suggérait la duplique du Ministre d'État —, elles « doivent à ce titre, satisfaire à des conditions de forme, notamment par l'intervention d'un acte écrit et porté à la connaissance du public ». Contrairement à la défense de l'administration qui soutenait que le défaut de publicité n'affectait que l'opposabilité et non la légalité de l'acte, le Tribunal Suprême érige la forme écrite et la publicité au rang de conditions substantielles d'existence même de l'acte réglementaire.

Dans son troisième et dernier considérant, le juge applique ces principes aux faits de l'espèce tels qu'ils résultent de l'instruction. Il constate factuellement qu'aucune décision répondant à cette double exigence d'un acte écrit et porté à la connaissance du public n'a été prise par le Commissaire de police, chef de la police urbaine à Monaco (l'interdiction ne s'étant manifestée que par des avis sur les pare-brise et un courrier individuel du 6 février 1979). Le Tribunal en tire une conséquence radicale : par économie de moyens, « sans qu'il soit nécessaire de rechercher si, dans les circonstances de l'affaire une décision de ce fonctionnaire aurait été justifiée par les motifs mentionnés ci-dessus », il déclare que « la décision prétendue du 31 Janvier 1979 est inexistante ». En raison de cette inexistence juridique de l'acte attaqué, le juge conclut qu'« il n'y a pas lieu, par suite, de se prononcer sur la légalité », prononçant ainsi un non-lieu à statuer sur la requête tout en mettant les dépens à la charge de l'État.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision rendue par le Tribunal Suprême est ainsi rédigé :

« DÉCIDE : Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête ; Les dépens sont mis à la charge de l'État ; Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt sieur R. S. c/ Ministre d'État rendu le 4 décembre 1979 sur le rapport du professeur Roland Drago constitue une décision de principe majeure du droit administratif monégasque. Sa richesse doctrinale tient à la double contribution qu'il apporte, d'une part, à la théorie des compétences en matière de police administrative et, d'autre part, au régime du formalisme et de l'inexistence des actes administratifs réglementaires.

1. L'articulation des pouvoirs de police et la théorie de l'urgence

Le premier apport fondamental de la décision réside dans l'interprétation souple et pragmatique que livre le Tribunal Suprême de l'article 39-2° de la loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale. Ce texte attribue au Maire la police municipale, et spécialement la réglementation de la circulation sur les voies publiques. Une lecture littérale de la loi, telle que défendue par le requérant, conduisait à exclure toute intervention d'une autre autorité administrative, sauf mise en œuvre formelle du pouvoir de substitution du Ministre d'État en cas de carence avérée de l'autorité municipale. De son côté, le Ministre d'État tentait d'exhumer des textes anciens — l'Ordonnance du 7 juin 1867 et l'Ordonnance du 23 juin 1902 — pour revendiquer au profit du Directeur de la Sûreté Publique un pouvoir de police générale concurrent.

Le Tribunal Suprême ne valide pas directement la thèse d'une compétence concurrente permanente fondée sur les textes de 1867 et 1902, qu'il ne vise d'ailleurs même pas dans les visas de sa décision (lesquels se limitent sur ce point à la Constitution de 1962 et à la loi communale de 1974). Au contraire, il réaffirme avec force qu'il appartient « au Maire seul » d'exercer les pouvoirs de police municipale de la circulation.

Cependant, en faisant appel à la notion d'urgence, la haute juridiction introduit une dérogation fonctionnelle aux règles normales de compétence. Cette construction rappelle les mécanismes classiques du droit administratif relatifs aux circonstances d'urgence ou à la continuité des services publics. Le Tribunal admet que « certaines autorités publiques » — formulation volontairement générale qui peut englober le Directeur de la Sûreté Publique ou un Commissaire de police chef de service — puissent intervenir en lieu et place du Maire.

Toutefois, pour éviter que cette brèche ne vide de sa substance l'autonomie communale garantie par la loi de 1974 et la Constitution, le juge enserre cette compétence d'exception dans un quadruple verrou :

• Un verrou temporel : la mesure ne peut être prise qu'« à titre temporaire » et « dans l'attente d'une règlementation municipale ». L'autorité étatique n'intervient que pour pallier un vide immédiat, le temps que le processus décisionnel communal (qui, en l'espèce, a abouti le 17 avril 1979) puisse suivre son cours.
• Un verrou causal : l'intervention doit être dictée par « des motifs d'urgence ».
• Un verrou finaliste : la mesure doit viser « l'amélioration de la circulation et de l'usage des bâtiments publics ». Le juge lie ici habilement la police de la voie publique aux nécessités du bon fonctionnement du service public (l'ouverture des nouveaux locaux de la Sûreté Publique).
• Un verrou de proportionnalité : les mesures doivent être « strictement adaptées » à ces objectifs, ce qui annonce un contrôle juridictionnel étroit (contrôle de stricte proportionnalité analogue à celui exercé traditionnellement sur les mesures de police restreignant les libertés).

2. La nature réglementaire des mesures de circulation et la sanction de l'inexistence

Le second apport, sans doute le plus spectaculaire sur le plan de la théorie générale de l'acte administratif, concerne la sanction du défaut d'écrit et de publicité.

Pour tenter de sauver la mesure d'interdiction de stationnement prise par le Commissaire de police sans arrêté formel, l'administration développait dans sa duplique deux arguments classiques du contentieux administratif : d'une part, elle tentait de réduire l'interdiction à une somme d'« injonctions à l'égard des usagers » (des actes matériels ou individuels de police) ; d'autre part, elle soutenait que le défaut de publicité d'un acte est sans incidence sur sa légalité propre, n'affectant que son opposabilité aux tiers.

Le Tribunal Suprême balaie intégralement cette argumentation en deux temps :

• Tout d'abord, il procède à une qualification matérielle objective de l'acte : une mesure générale d'interdiction de stationner sur une portion de voie publique a « nécessairement un caractère règlementaire ». Une autorité de police ne peut pas contourner les règles de compétence et de forme en déguisant une norme générale et impersonnelle sous l'apparence d'injonctions matérielles ou d'avertissements déposés sur les pare-brise.
• Ensuite, et c'est là que l'arrêt fait œuvre de principe, le Tribunal Suprême déroge à la règle classique selon laquelle le défaut de publication d'un acte réglementaire ne constitue pas un vice d'illégalité mais un simple défaut d'opposabilité. Ici, parce qu'il n'y a eu ni acte écrit formellement arrêté, ni mesure de publicité portant la norme à la connaissance du public, le juge considère que le seuil minimal de matérialisation juridique d'un acte réglementaire n'est pas franchi. L'acte écrit et sa publicité ne sont plus seulement des conditions de validité ou d'opposabilité : ils deviennent des éléments constitutifs de l'essence même du règlement.

En l'absence de ces conditions, la sanction retenue est celle de l'« acte inexistant ». En droit administratif, la théorie de l'inexistence (distinguant parfois l'inexistence matérielle, lorsque l'acte n'a jamais été pris, et l'inexistence juridique, lorsque l'acte est entaché d'une irrégularité si grossière qu'il est regardé comme un pur néant) est d'un maniement rare. Dans l'arrêt du 4 décembre 1979, les deux dimensions de l'inexistence se rejoignent : il n'existe pas d'« acte écrit » instrumentaire en date du 31 janvier 1979, mais seulement des manifestations indirectes d'une volonté administrative (des procès-verbaux et une lettre postérieure du 6 février 1979). Dès lors, la « décision prétendue » est frappée d'inexistence.

La conséquence procédurale qu'en tire le Tribunal Suprême est parfaitement logique au regard de la mécanique du recours pour excès de pouvoir : on ne peut pas annuler le néant, ni contrôler la légalité de ce qui n'existe pas. Le juge prononce donc un non-lieu à statuer (« Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête »).

Pour autant, ce non-lieu à statuer ne constitue nullement un rejet de la requête du sieur R. S., mais bien une victoire contentieuse totale pour l'administré. En effet, le constat de l'inexistence de l'acte dans les motifs de la décision — qui sont le soutien nécessaire du dispositif et revêtent à ce titre l'autorité absolue de la chose jugée — prive l'administration de tout fondement juridique pour maintenir ses interdictions ou poursuivre les contrevenants pour la période antérieure à l'arrêté municipal du 17 avril 1979. La preuve éclatante que l'État est bien la partie perdante à l'instance réside dans le second article du dispositif : « Les dépens sont mis à la charge de l'État ».

B. Les implications pratiques pour les praticiens

La décision du 4 décembre 1979 recèle des enseignements pratiques de premier ordre, tant pour les autorités administratives et municipales monégasques que pour les avocats pratiquant le contentieux devant le Tribunal Suprême.

1. Pour l'administration (État et Commune)

Pour les services de l'État (et singulièrement la Direction de la Sûreté Publique) ainsi que pour les services municipaux, l'arrêt fixe une feuille de route opérationnelle stricte en matière de gestion de la voie publique :

• La vigilance sur le formalisme des mesures d'urgence : Si les forces de police sont confrontées à une situation d'urgence imprévue (travaux inopinés, afflux soudain de public devant un bâtiment officiel, congestion grave menaçant la sécurité) et que le Maire n'est pas en mesure d'édicter immédiatement un arrêté municipal, l'autorité de police peut certes agir à titre conservatoire et temporaire. Toutefois, elle ne saurait se contenter d'ordres verbaux, de simples barrières matérielles ou de papillons glissés sur les pare-brise s'il s'agit d'instaurer une règle générale de stationnement ou de circulation qui perdure plusieurs jours ou semaines. Elle doit impérativement rédiger une décision écrite formelle, motivée par l'urgence, limitée dans le temps, et la porter officiellement à la connaissance du public (par voie d'affichage sur place et/ou de publication officielle).
• L'anticipation administrative : Les débats de l'espèce montrent le danger d'un défaut de coordination