Tribunal Suprême de Monaco, 15 avril 2011, n° 485272_D

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 avril 2011, n° 485272_D (Lire sur source officielle)

Le contentieux de la police des étrangers constitue, dans tout État de droit, un laboratoire privilégié d'observation de l'équilibre entre les prérogatives régaliennes de maintien de l'ordre public et la garantie des droits procéduraux et substantiels des administrés. La décision rendue en assemblée plénière le 15 avril 2011 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, dans l'affaire opposant M. M. R. au Ministre d'État, s'inscrit au cœur de cette dialectique. En se prononçant sur la légalité du retrait d'une carte de séjour consécutif à l'implication d'un résident étranger dans un vaste scandale financier international et à ses répercussions sur le territoire monégasque, la Haute Juridiction apporte des précisions majeures sur la portée de l'obligation de motivation issue de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, sur l'étendue du contrôle de la qualification juridique des faits en matière de police administrative, ainsi que sur l'inapplicabilité du volet processuel de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CESDH) à de telles mesures.

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire trouve son origine dans le parcours professionnel et financier hors du commun de M. M. R., ressortissant étranger titulaire d'une carte de séjour l'autorisant à résider en Principauté de Monaco. Jusqu'au 30 mai 2005, M. M. R. occupait les fonctions de fondateur, d'administrateur, de principal actionnaire et de président d'une société holding d'investissement dénommée « Crown ». Cette structure, initialement créée aux Bermudes, avait fait l'objet d'une introduction sur le marché des investissements de la bourse de Londres à la fin de l'année 2003, avant de changer de dénomination sociale en août 2005 pour devenir « Langbar International ».

À travers ces fonctions dirigeantes et actionnariales de premier plan, M. M. R. s'est trouvé mêlé à une fraude financière d'une ampleur considérable, dont le montant a été évalué à environ 500 millions de livres sterling (£). La révélation de ces irrégularités financières a eu des conséquences immédiates sur les marchés boursiers britanniques, conduisant les autorités compétentes à prononcer la radiation du marché de la société Langbar International dès le mois de novembre 2005.

Ce scandale financier a donné lieu à d'importantes suites judiciaires au Royaume-Uni. Des poursuites ont été diligentées à l'encontre de M. M. R., lequel a été amené à comparaître en audience civile devant la Haute Cour de justice de Londres. Dans le cadre de cette instance juridictionnelle britannique, l'implication de l'intéressé dans l'affaire s'est trouvée matérialisée par la conclusion d'un accord transactionnel d'envergure : le 21 avril 2008, M. M. R. a formellement accepté devant la Haute Cour de Londres de verser la somme de 30 millions de livres sterling à la société Langbar International, et ce afin de mettre un terme définitif aux réclamations financières dirigées contre lui.

Toutefois, les répercussions de cette affaire dite « Langbar International » ne sont pas demeurées circonscrites aux juridictions londoniennes ou à la sphère purement financière. Elles ont connu un prolongement matériel direct sur le territoire même de la Principauté de Monaco, où résidait M. M. R. En effet, en raison même de ce scandale financier, l'intéressé s'est vu prendre à partie à plusieurs reprises à Monaco par diverses personnes physiques qui s'estimaient victimes de l'escroquerie et qui considéraient M. M. R. comme étant le responsable de leur préjudice.

Prenant acte à la fois des agissements financiers révélés par les procédures britanniques et des incidents survenus sur le sol monégasque, les autorités administratives de la Principauté ont estimé que le maintien de l'intéressé sur le territoire national n'était plus compatible avec les exigences de l'ordre public. Par une note enregistrée sous le numéro 2008-6488 (également mentionnée dans les écritures des parties sous le numéro 2006-6488), le Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur a décidé que M. M. R. n'était plus autorisé à résider en Principauté de Monaco. Cette décision administrative de retrait de son titre de séjour a été formellement prise et notifiée à l'intéressé le 21 août 2009.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la régularité et le bien-fondé de cette mesure d'éviction du territoire, M. M. R. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au greffe général le 21 octobre 2009. Son recours comportait un double volet contentieux, articulé conformément aux prévisions de l'article 90-B-1° de la Constitution monégasque. D'une part, au titre du recours pour excès de pouvoir, le requérant sollicitait l'annulation pure et simple de la décision de retrait de son titre de séjour du 21 août 2009. D'autre part, au titre du contentieux de l'indemnisation consécutif à l'excès de pouvoir, il demandait la condamnation de l'État de Monaco à lui verser une somme de 50 000 euros à titre de dommages et intérêts, en réparation du préjudice tant matériel que moral qu'il estimait résulter de cette décision administrative.

L'instruction de l'affaire, confiée le 17 novembre 2009 à M. Frédéric Rouvillois, membre suppléant désigné en qualité de rapporteur, a été marquée par un incident procédural significatif ayant nécessité une mesure d'instruction préalable. Par une décision avant dire droit rendue le 29 novembre 2010, le Tribunal Suprême a fait usage de ses pouvoirs d'injonction d'instruction en invitant formellement le Ministre d'État à produire aux débats, dans un délai d'un mois à compter de la notification de ladite décision, la note n° 2008-6488 du 10 juin 2009 par laquelle le Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur avait arrêté le principe du refus d'autorisation de résider.

En exécution de ce supplément d'instruction, le Ministre d'État, représenté par Maître Christophe Sosso, Avocat-Défenseur, et plaidant par Maître Jacques Molinié, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé au greffe général, le 17 décembre 2010, un « mémoire de production » versant aux débats la note administrative litigieuse.

Cette production a immédiatement suscité une vive contestation procédurale de la part du conseil du requérant, Maître Richard Mullot, Avocat-Défenseur. Dans un « mémoire en réponse à production » enregistré le 12 janvier 2011, M. M. R. a soutenu que l'administration n'avait pas déféré à l'injonction exacte du juge. Il faisait valoir que le Ministre d'État n'avait pas produit la note n° 2006-6488 datée du 10 juin 2009 telle que réclamée par le Tribunal Suprême, mais un document portant la date du 10 juillet 2009. Tirant les conséquences les plus radicales de cette discordance chronologique, le requérant concluait que l'absence de production d'un document ou d'une information formellement ordonnée par la juridiction suprême devait entraîner ipso facto l'annulation de la décision administrative déférée.

Sur le fond du droit, bien que le détail intégral de l'argumentation initiale du requérant ne soit synthétisé qu'à travers les motifs de rejet de l'arrêt, il ressort du texte de la décision que M. M. R. contestait la légalité externe et interne de l'acte. Il mettait en cause le respect de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, contestait l'appréciation portée par l'administration sur son comportement au regard des textes régissant le séjour des étrangers (l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964), et invoquait la violation des stipulations de l'article 6, alinéa 1er, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales garantissant le droit à un procès équitable.

En réplique à l'incident de production documentaire, le Ministre d'État a déposé d'ultimes « Observations » le 2 février 2011. Il y affirmait l'unicité de l'acte administratif en soutenant que la note visée par le procès-verbal de notification du 21 août 2009 était bien la note n° 2006-6488 portant la date du 10 juin 2009, et que le document effectivement versé aux débats le 17 décembre 2010 correspondait exactement à cette même note, concluant ainsi au rejet de l'ensemble des prétentions adverses. Par ordonnance du 21 février 2011, l'affaire a été renvoyée à l'audience plénière du 5 avril 2011 pour être jugée le 15 avril suivant.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, était saisi d'une série de questions juridiques imbriquées touchant tant à la forme qu'au fond du droit administratif monégasque :

1. Sur la régularité formelle et l'incident d'instruction : Une discordance de datation affectant la note administrative de retrait de séjour produite après supplément d'instruction (datée manifestement du 10 juillet 2009 au lieu du 10 juin 2009 visé lors de la notification) équivaut-elle à un défaut de production sanctionné par l'annulation de l'acte, ou vicie-t-elle la légalité même de la décision ?
2. Sur l'obligation légale de motivation : Une décision de retrait de carte de séjour qui se réfère à des poursuites judiciaires diligentées à l'étranger, à une comparution devant une juridiction civile étrangère et aux faits révélés par ces procédures satisfait-elle aux exigences de motivation édictées à peine de nullité par l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 pour les mesures de police ?
3. Sur la légalité interne de la mesure de police : L'autorité administrative commet-elle une illégalité dans l'exercice de ses pouvoirs de police des étrangers en qualifiant de risque de trouble à l'ordre public la présence à Monaco d'un résident étranger mêlé à l'étranger à une fraude financière majeure ayant donné lieu à une transaction judiciaire de plusieurs dizaines de millions de livres sterling, et qui a été pris à partie à plusieurs reprises sur le territoire monégasque par des victimes présumées de cette escroquerie ?
4. Sur le droit conventionnel européen : Les garanties du procès équitable stipulées à l'article 6, paragraphe 1er, de la Convention européenne des droits de l'homme sont-elles applicables au contentieux du retrait d'un titre de séjour pris au titre des pouvoirs de police administrative ?
5. Sur le contentieux indemnitaire : Quel est le sort de conclusions à fin d'indemnisation présentées sur le fondement de l'article 90-B-1° de la Constitution lorsque les conclusions principales à fin d'annulation pour excès de pouvoir sont rejetées ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter l'intégralité de la requête de M. M. R., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement méthodique, structuré en deux temps : l'examen de la légalité de l'acte attaqué, suivi du sort réservé à la demande indemnitaire.

1. L'examen de la légalité de la décision de retrait de séjour

Le juge constitutionnel et administratif monégasque procède en cinq étapes successives pour purger la décision du 21 août 2009 de tout vice de légalité externe et interne.

En premier lieu, le Tribunal vide l'incident procédural né du supplément d'instruction du 29 novembre 2010. Faisant preuve de réalisme dans l'examen matériel des pièces du dossier, le juge constate, contrairement aux dénégations un peu rigides des observations ministérielles du 2 février 2011, qu'en réponse à l'invitation de produire la note du 10 juin 2009, le Ministre d'État a effectivement produit « une note manifestement datée du 10 juillet 2009 ». Toutefois, le Tribunal refuse de suivre le requérant dans sa thèse de l'annulation automatique (ipso facto) pour défaut de production. Analysant cette discordance comme une simple « erreur de datation », le juge estime que celle-ci, « pour regrettable qu'elle soit, n'est pas, dans les circonstances de l'espèce, de nature à affecter sa légalité ». L'erreur purement matérielle de plume sur le mois de signature du document interne ne remet en cause ni l'existence de l'acte notifié le 21 août 2009, ni son identité substantielle.

En deuxième lieu, la Haute Juridiction examine le moyen de légalité externe tiré de la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Rappelant les termes mêmes de l'article 1er de cette loi, selon lesquels doivent être motivées à peine de nullité les décisions individuelles qui « restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police », le Tribunal confirme implicitement mais nécessairement que le retrait d'une carte de séjour relève de cette catégorie contraignante. Vérifiant ensuite in concreto le contenu de l'instrumentum, le juge relève que la décision attaquée comporte une motivation mentionnant trois éléments précis : les poursuites judiciaires diligentées contre M. M. R. au Royaume-Uni, sa comparution en audience civile devant la Haute Cour de Londres, et les faits révélés par ces procédures. Ces mentions factuelles et juridiques circonstanciées suffisent à remplir pleinement les exigences légales d'information de l'administré sur les motifs de la mesure de police.

En troisième lieu, abordant la légalité interne et le bien-fondé de la mesure, le Tribunal Suprême pose le principe directeur gouvernant la police des étrangers en matière de maintien du séjour : « les autorités peuvent, au titre de leurs pouvoirs de police, procéder au retrait de la carte de séjour d'un résident étranger dès lors que le comportement de celui-ci le justifie ».

Pour contrôler si le comportement de M. M. R. justifiait légalement une telle mesure, le juge exerce un contrôle approfondi de l'exactitude matérielle des faits et de leur qualification juridique. Il procède à un relevé minutieux des faits constants au dossier, articulé autour d'un double ancrage géographique et matériel :

• D'une part, le comportement financier international de l'intéressé : le Tribunal retrace ses qualités de dirigeant et d'actionnaire principal de la société Crown devenue Langbar International, la fraude massive d'environ 500 millions de livres sterling à laquelle il s'est trouvé mêlé, et la radiation boursière subséquente. Surtout, pour écarter toute contestation quant à la réalité de l'implication personnelle du requérant en l'absence de mention d'une condamnation pénale définitive, le juge s'appuie sur un élément probatoire objectif issu du procès civil anglais : son implication « s'est trouvé confirmée par sa comparution devant la Haute Cour de justice de Londres et par le fait qu'il ait accepté devant celle-ci, le 21 avril 2008, de verser 30 millions de £ à Langbar International pour mettre fin aux réclamations dirigées contre lui ».
• D'autre part, la matérialisation d'un trouble sur le sol monégasque : le Tribunal prend soin de relever qu'en raison de cette affaire, le requérant « s'est vu prendre à partie à plusieurs reprises à Monaco par des personnes qui le considéraient comme responsable de l'escroquerie dont ils avaient été victimes ».

Opérant la synthèse de ces deux séries de considérations, le Tribunal juge « qu'en déduisant de ces agissements et de ces circonstances que la présence de M. M. R. en Principauté représente un risque de trouble à l'ordre public, l'autorité administrative n'a pas entaché sa décision d'illégalité ». La qualification juridique des faits opérée par le Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur et le Ministre d'État est ainsi pleinement validée.

En quatrième lieu, le Tribunal Suprême écarte par une fin de non-recevoir intellectuelle — l'inopérance — le moyen tiré de la violation du droit européen des droits de l'homme. La motivation est d'une concision lapidaire : la décision litigieuse « ayant le caractère d'une mesure de police, n'entre pas dans le champ d'application de l'article 6, alinéa 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; qu'ainsi le moyen tiré de la violation de ces stipulations est inopérant ». Ne tranchant ni une contestation sur des droits et obligations de caractère civil, ni le bien-fondé d'une accusation en matière pénale, la mesure de police administrative échappe par nature aux garanties processuelles de l'article 6 § 1.

2. Le rejet par voie de conséquence de la demande indemnitaire

Sur le second volet de la requête tendant à l'allocation de 50 000 euros de dommages et intérêts, le Tribunal Suprême fait une application stricte de la règle de l'accessoire inscrite dans le texte constitutionnel. Rappelant les termes de l'article 90-B-1° de la Constitution, il souligne que sa compétence indemnitaire en matière administrative est strictement circonscrite à l'octroi des « indemnités qui résultent d'une annulation pour excès de pouvoir ». Dès lors que la légalité de l'acte est reconnue et que les conclusions à fin d'annulation sont rejetées, les conclusions indemnitaires perdent leur support constitutionnel nécessaire et ne peuvent qu'être rejetées « par voie de conséquence ».

C. Le dispositif

Au terme de son délibéré, l'assemblée plénière du Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

« DÉCIDE : Article 1 er : – La requête de M. M. R. est rejetée. Article 2 : – Les dépens sont mis à la charge de M. M. R. Article 3 : – Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. Monsieur le Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

La décision rendue le 15 avril 2011 présente un intérêt doctrinal et jurisprudentiel de premier plan. Rendue sous l'empire de la réforme fondamentale introduite par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs et peu après l'entrée en vigueur à Monaco de la Convention européenne des droits de l'homme (rendue exécutoire par les Ordonnances Souveraines n° 408 et 411 du 15 février 2006), elle cristallise les méthodes de contrôle du juge administratif monégasque face aux mesures de police des étrangers.

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt Sieur M. R. c/ Ministre d'État s'articule autour de trois axes majeurs qui témoignent à la fois de l'évolution du droit public monégasque vers une transparence accrue des décisions de police et du maintien d'une conception classique des prérogatives de puissance publique.

1. L'incidence décisive de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 sur le contentieux de la police des étrangers

La première leçon de l'arrêt réside dans l'application pleine et entière de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 aux décisions de retrait de carte de séjour. En rappelant que doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives individuelles qui « restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police », et en vérifiant immédiatement le contenu de la motivation de l'acte du 21 août 2009, le Tribunal Suprême consacre l'obligation pour l'administration monégasque d'énoncer les considérations de droit et de fait qui fond