Tribunal Suprême de Monaco, 04 mars 2022, n° 20405
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 mars 2022, n° 20405 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
L’affaire soumise à l’examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière sous le numéro TS 2021-01, s’inscrit dans la perspective d’une vaste opération d'urbanisme et de rénovation immobilière menée sur le territoire monégasque, tout en plongeant ses racines dans l'histoire notariale et patrimoniale de l'après-guerre. Elle met en tension les prérogatives de la puissance publique en matière d'aménagement urbain et la survie séculaire de montages juridiques complexes relatifs au démembrement et à la dissociation de la propriété foncière.
À l’origine des faits se trouve une acquisition immobilière réalisée au milieu du vingtième siècle. Par un acte notarié en date du 21 janvier 1949, Monsieur H. M. a acquis la pleine propriété d’une maison d’habitation située dans le quartier de la Colle, au 6, rue Plati, à la Condamine. Cet édifice, implanté sur une parcelle de terrain d’une superficie d’environ 316 mètres carrés, présentait une configuration architecturale modeste, s'élevant sur deux étages au-dessus d’un rez-de-chaussée et d’un rez-de-jardin.
Peu de temps après cette acquisition, animé par l’intention de procéder à la vente de cet immeuble par appartements ou magasins séparés, Monsieur H. M. a structuré juridiquement la division de son bien. Il a ainsi fait établir par acte notarié, le 1er octobre 1949, un cahier des charges et règlement de copropriété. Aux termes mêmes de cet acte fondateur, ce document contractuel était « destiné à fixer les droits et charges respectifs des futurs propriétaires et ayant-droit dudit immeuble ». C'est au cœur de ce cahier des charges qu'a été insérée une stipulation tout à fait singulière, véritable clé de voûte du litige qui éclatera plus de sept décennies plus tard. Par cette clause expresse, le propriétaire originel s’engageait à céder les différents lots composant la copropriété nouvelllement créée, « à l'exclusion, toutefois, du droit à l'air libre que Monsieur M. se réserve personnellement, et qui, de ce fait, ne sera pas compris dans les ventes qui feront suite au présent cahier des charges ».
Dans le prolongement de cet acte d'organisation, Monsieur H. M. a effectivement vendu de manière séparée l'intégralité des lots composant la copropriété, par le biais de douze actes de vente successifs qui ont fait l'objet d'une transcription régulière. Conformément aux stipulations du cahier des charges du 1er octobre 1949, chacune de ces cessions excluait le « droit à l'air libre » que le vendeur s'était personnellement réservé. Dans l'esprit du stipulant, tel que rapporté ultérieurement par ses héritiers, cette réserve d'air libre correspondait à la propriété du volume spatial existant au-dessus du deuxième étage de l'immeuble bâti.
Au fil des décennies, la géographie foncière du quartier a évolué jusqu'à ce que l'État de Monaco envisage une restructuration d'ampleur du secteur. L'Administration a ainsi progressivement négocié avec l'ensemble des copropriétaires de l'immeuble du 6, rue Plati la cession de leurs biens respectifs, devenant de la sorte le dernier acquéreur des lots composant cet édifice. Cette maîtrise foncière s'inscrivait dans le dessein de réaliser une importante opération immobilière dénommée « Grand Ida - Phase 1 », impliquant la édification d'une construction de grande hauteur, de type R+12, englobant nécessairement l'espace aérien surplombant l'ancien bâti.
Pour concrétiser ce projet d'envergure, Monsieur P. P., agissant en qualité de Président délégué de la Société Anonyme Monégasque (S.A.M.) des Entreprises P. et représentant l'Administration des Domaines, a sollicité les autorisations d'urbanisme requises. Par un arrêté en date du 6 février 2020, le Ministre d'État a fait droit à cette demande en accordant l'autorisation, d'une part, de démolir les immeubles situés au 1, boulevard Rainier III ainsi qu'aux 4, 6 et 16, rue Plati et, d'autre part, de réaliser l'opération immobilière « Grand Ida - Phase 1 ».
C’est la délivrance de cet acte administratif individuel qui a cristallisé le conflit avec Madame D. M., Madame M. M. et Monsieur C. M. (désignés conjointement comme les « hoirs M. »), enfants et héritiers de feu H. M. Estimant que l'arrêté ministériel autorisant la démolition de l'immeuble du 6, rue Plati et la construction d'un bâtiment de douze étages méconnaissait frontalement le « droit à l'air libre » surplombant le deuxième étage, droit dont ils se considéraient désormais propriétaires par voie successorale, les hoirs M. ont entrepris de contester la légalité de cette autorisation d'urbanisme.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
La réaction des héritiers s'est d'abord manifestée sur le terrain administratif précontentieux. Le 3 juin 2020, les hoirs M. ont formé un recours gracieux entre les mains du Ministre d'État, dirigé contre l'arrêté du 6 février 2020 autorisant la démolition de l'immeuble situé 6, rue Plati, en prenant soin de faire état de leur droit de propriété sur l'air libre surplombant l'édifice. Ainsi que le relèvent les écritures des requérants, la démolition physique de l'immeuble s'en est immédiatement suivie sur le terrain. L'Administration a, quant à elle, gardé le silence pendant le délai légal de quatre mois suivant la réception de la demande, faisant naître au terme de cette période une décision implicite de rejet du recours gracieux.
Face à ce refus implicite et à l'avancement des travaux, les hoirs M. ont porté le fer sur le terrain juridictionnel en saisissant le Tribunal Suprême. Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 1er décembre 2020 sous le numéro TS 2021-01, ils ont formé un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation conjointe de l'arrêté ministériel du 6 février 2020 et de la décision implicite de rejet de leur recours gracieux, tout en sollicitant la condamnation de l'État aux entiers dépens. Le 4 décembre 2020, le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur Didier Ribes, Vice-président, en qualité de rapporteur.
Parallèlement à cette instance au fond, les requérants ont tenté de paralyser l'exécution de l'autorisation d'urbanisme en introduisant une requête aux fins de sursis à exécution. Par une ordonnance n° 2021-03 rendue le 29 janvier 2021, le Président du Tribunal Suprême a toutefois rejeté cette demande de sursis à exécution des décisions attaquées. Il ressort néanmoins des écritures ultérieures des requérants que cette ordonnance présidentielle, bien que concluant au rejet, avait reconnu le caractère de gravité du préjudice invoqué par les hoirs M. au titre du droit de propriété garanti par l'article 24 de la Constitution, ainsi que le caractère sérieux du moyen tiré de sa violation.
Au fond, l'instruction s'est déployée à travers un échange particulièrement dense et érudit d'écritures contradictoires, mêlant droit public de l'urbanisme et droit civil des biens.
À l'appui de leur requête initiale et de leur mémoire en réplique enregistré le 4 mars 2021, les hoirs M. articulaient deux moyens principaux d'annulation :
En premier lieu, sur le terrain de la légalité interne et externe de l'acte d'urbanisme, ils soutenaient que l'autorisation de démolir et de construire était entachée d'irrégularité pour avoir été délivrée en méconnaissance des articles 1er, 2 et 3 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, ainsi que de ses annexes 1 et 4 (dans leur rédaction issue de l'Ordonnance Souveraine n° 6.760 du 25 janvier 2018). Rappelant que l'article 1er soumet toute construction, terrassement ou démolition à une autorisation préalable du Gouvernement, ils soulignaient que l'annexe 4 exige que soit joint à la demande un « justificatif de propriété », consistant en un acte notarié attestant que le signataire des plans est propriétaire de l'immeuble ou des terrains, ou dispose d'un mandat du propriétaire. Selon les requérants, le Ministre d'État avait l'obligation de vérifier cette qualité. Or, qualifiant le « droit à l'air libre » réservé en 1949 de véritable droit de superficie — soit un droit réel immobilier dissociant la propriété du sol de celle des volumes en trois dimensions, implicitement reconnu par la présomption simple de l'article 447 du Code civil et consacré tant par le Tribunal de première instance de Monaco (jugement du 31 octobre 1985, société civile immobilière E. c/ État de Monaco) que par la Cour de cassation française (Cass. 3e civ., 6 mars 1991, n° 89-17.786) —, ils affirmaient que le pétitionnaire n'était pas propriétaire du volume situé au-delà du deuxième étage. Ils ajoutaient que l'Administration, ayant racheté un à un les douze lots de copropriété dont les actes de vente mentionnaient cette réserve d'air libre, ne pouvait ignorer l'existence de leurs droits avant même la délivrance de l'arrêté, ce qui l'obligeait à rejeter la demande pour un immeuble R+12 empiétant sur leur volume.
En second lieu, sur le terrain constitutionnel, les hoirs M. faisaient grief aux décisions attaquées de porter une atteinte grave et manifestement illégale à leur droit de propriété, garanti par l'article 24 de la Constitution, en ce que l'autorisation les privait de leur bien et les évinçait sans la moindre indemnité préalable.
En défense, par une contre-requête enregistrée le 3 février 2021 et une duplique déposée le 6 avril 2021, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête et à la condamnation des requérants aux dépens, en opposant une argumentation méthodique à double détente :
Sur le moyen d'urbanisme, le Ministre d'État rétorquait qu'il n'était ni opérant, ni fondé. Il invoquait le principe fondamental selon lequel les autorisations d'urbanisme sont délivrées « sous réserve des droits des tiers », au regard des seules règles d'urbanisme et non du Code civil. S'appuyant sur la jurisprudence du Conseil d'État français (CE, 3 avril 2000, Ville de Paris, n° 422802 ; CE, 19 juin 2015, Commune de Salbris, n° 368667), il soutenait qu'il n'appartient pas au service instructeur de vérifier la qualité ou les droits de propriété du pétitionnaire, sauf hypothèse de fraude ou lorsque les éléments du dossier établissent avec certitude l'absence de droit. Or, selon l'État, la prétention des hoirs M., fondée sur deux lignes d'un cahier des charges de 1949, était beaucoup trop problématique et infondée pour faire naître un doute : absence de fondement légal du « droit à l'air libre » en 1949 comme aujourd'hui ; anachronisme de la division en volumes (innovation de l'urbanisme contemporain soumise à des conditions objectives d'affectation et de gestion étrangères à l'acte de 1949) ; non-pertinence de l'article 447 du Code civil et des jurisprudences citées ; caractère purement personnel (« personnellement ») du droit réservé par H. M., qui n'a pu survivre à son décès ou serait nul comme perpétuel, voire prescrit par cinq ans en vertu de l'article 2044 du Code civil faute de manifestation des héritiers ou de signification au syndicat des copropriétaires ; enfin, inopposabilité absolue aux tiers faute d'individualisation par un lot ou un volume, faute de fiche hypothécaire à la Conservation des hypothèques, et faute de toute formalité de mutation de propriété ou d'attestation publiée au fichier immobilier monégasque au décès d'H. M.
Sur le moyen constitutionnel tiré de l'article 24 de la Constitution, le Ministre d'État soulevait une exception d'incompétence, faisant valoir que le Tribunal Suprême n'est pas juge des contestations portant sur la propriété privée, lesquelles relèvent de la compétence exclusive du Tribunal de première instance, ce qui imposerait à tout le moins, si le moyen devait être examiné, d'ordonner un renvoi préjudiciel devant le juge judiciaire.
L'instruction a été clôturée par procès-verbal du Greffier en Chef le 13 avril 2021, et l'affaire a été initialement fixée à l'audience du 28 mai 2021 par ordonnance du 20 avril 2021. C'est alors que s'est ouverte une phase de temporisation procédurale concertée. Par lettres conjointes du 6 mai 2021, tant le Ministre d'État que les hoirs M. ont sollicité le renvoi de l'affaire à une prochaine session, ce qui fut accordé par ordonnance du 10 mai 2021. Renvoyée à l'audience du 18 novembre 2021 par ordonnance du 13 octobre 2021, l'affaire a fait l'objet d'une seconde demande conjointe de renvoi formulée par les requérants le 5 novembre 2021 et par l'État le 8 novembre 2021. Le Président y a fait droit par ordonnance du 8 novembre 2021, avant de fixer finalement l'audience au 17 février 2022 par ordonnance du 10 janvier 2022.
Le dénouement procédural est intervenu quelques jours avant cette audience. Par un mémoire enregistré au Greffe Général le 11 février 2022, les hoirs M. ont déclaré, en application de l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, se désister de leur recours et ont demandé au Tribunal de leur en donner acte. Le même jour, le 11 février 2022, le Ministre d'État a déposé un mémoire acceptant ce désistement et sollicitant également qu'il en soit donné acte.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
La physionomie tout à fait particulière de cette instance, caractérisée par une instruction écrite menée jusqu'à son terme contradictoire puis interrompue in extremis par la volonté convergente des plaideurs, amène à distinguer deux strates dans le questionnement juridique soumis à la Haute Juridiction monégasque : d'une part, les redoutables questions de fond et de compétence qui constituaient la substance initiale du litige et, d'autre part, la question strictement procédurale que le Tribunal Suprême a finalement eu à trancher lors de sa délibération.
Sur le plan substantiel, avant que les parties ne mettent un terme prématuré aux débats, le litige posait une question inédite d'articulation entre le droit administratif de l'urbanisme, le droit constitutionnel des droits fondamentaux et le droit civil des biens : dans quelle mesure l'autorité administrative monégasque, saisie d'une demande d'autorisation de démolir et de construire en application de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966, est-elle tenue de contrôler la réalité et l'étendue des droits de propriété du pétitionnaire lorsque des tiers revendiquent, sur le fondement d'un cahier des charges ancien, un « droit à l'air libre » s'analysant selon eux en un droit réel de superficie sur le volume aérien surplombant l'immeuble, et le juge constitutionnel et administratif de l'excès de pouvoir peut-il connaître d'un tel moyen ou d'une atteinte au droit de propriété garanti par l'article 24 de la Constitution sans empiéter sur la compétence exclusive du juge judiciaire ?
Cette problématique matricielle se décomposait elle-même en trois sous-questions d'une grande technicité :
- L'exigence d'un « justificatif de propriété » posée par l'annexe 4 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 oblige-t-elle le Ministre d'État à trancher une contestation sérieuse sur la propriété d'un volume aérien, ou se trouve-t-elle neutralisée par la théorie de l'apparence et le principe selon lequel les autorisations d'urbanisme sont délivrées « sous réserve des droits des tiers » ?
- Une clause de réserve personnelle du « droit à l'air libre » stipulée dans un règlement de copropriété de 1949, non transcrite de manière autonome au fichier immobilier et n'ayant fait l'objet d'aucune attestation de mutation par décès, est-elle susceptible de conférer aux héritiers du stipulant un droit réel immobilier de superficie opposable à l'État acquéreur des lots de copropriété ?
- Le contrôle de la violation de l'article 24 de la Constitution dans le cadre du recours en annulation ouvert par l'article 90-B-1° de la Constitution autorise-t-il le Tribunal Suprême à apprécier lui-même l'existence d'un droit de propriété privée contesté, ou lui impose-t-il de surseoir à statuer en ordonnant un renvoi préjudiciel devant le Tribunal de première instance ?
Toutefois, par l'effet des mémoires déposés le 11 février 2022, le centre de gravité du litige s'est intégralement déplacé vers le droit processuel. La question de droit effectivement résolue par le Tribunal Suprême lors de sa séance du 17 février 2022 s'est dès lors réduite à l'interrogation suivante : quelles sont les conditions de validité et les conséquences juridiques, tant sur l'instance en annulation pour excès de pouvoir que sur la charge des dépens, d'un désistement formulé par les requérants sur le fondement de l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 et expressément accepté par l'autorité administrative défenderesse ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour répondre à cette question procédurale et clore définitivement le dossier TS 2021-01, le Tribunal Suprême, réuni en Assemblée plénière, déploie un raisonnement d'une grande sobriété formelle, caractéristique des décisions donnant acte d'un désistement. La motivation, ramassée en deux considérants d'une rigueur toute syllogistique, met en lumière le mécanisme d'extinction de l'instance avant tout examen au fond.
En premier lieu, dans son premier considérant, la Haute Juridiction procède au rappel de l'objet exact du litige dont elle avait été saisie, ainsi qu'à la constatation matérielle de l'acte de volonté des requérants. Le Tribunal relève ainsi que Mesdames D. et M. M. et Monsieur C. M. l'avaient saisi d'un recours tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de deux décisions administratives étroitement liées : d'une part, l'arrêté ministériel initial du 6 février 2020 autorisant la démolition des immeubles (notamment celui du 6, rue Plati) et la réalisation de l'opération « Grand Ida - Phase 1 » au profit du représentant de l'Administration des Domaines ; d'autre part, la décision implicite de rejet née du silence gardé sur leur recours gracieux. Immédiatement après ce rappel de la saisine initiale, le juge constate l'événement procédural décisif intervenu postérieurement à la clôture de l'instruction et aux différents renvois d'audience : le dépôt, au Greffe Général le 11 février 2022, d'un mémoire par lequel les requérants ont