16 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Tribunal Suprême de Monaco, 9 avril 2026, n° 31380 — Permis de construire un immeuble de grande hauteur : légalité externe et interne, qualité du pétitionnaire, étude d'impact environnemental, indice de construction et modification réglementaire > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 09 avril 2026, n° 31380 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2026/04-09-31380)) --- ## Faits La SAM F G (ci-après « la société ») a déposé, le 27 septembre 2022, une demande tendant à obtenir l'autorisation de démolir deux villas contiguës à la copropriété B et d'édifier, sur le terrain du x3 à Monaco, un immeuble de grande hauteur à usage mixte de bureaux, commerces et logements, d'une surface hors d'œuvre brute d'environ 20 000 m² comportant une centaine de places de stationnement et s'élevant sur vingt-trois étages. Après délivrance d'une autorisation de démolir par arrêté du 9 novembre 2023, l'autorisation de construire a été accordée par arrêté n° 2024-378 du 28 juin 2024 du Ministre d'État. Préalablement à la délivrance de ce permis, l'Ordonnance Souveraine n° 10.619 du 14 juin 2024 avait modifié le règlement d'urbanisme applicable à l'emprise bâtie concernée afin de l'exclure de l'indice de construction de référence fixé à 12 m³/m², dans le cadre de l'opération d'aménagement dite « L » portant sur le plateau des ZC. --- ## Procédure Mme c A et le Syndicat des copropriétaires de l'immeuble B ont formé, chacun, un recours gracieux contre l'arrêté du 28 juin 2024, lesquels ont été implicitement rejetés. Ils ont ensuite saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, respectivement les 11 et 21 février 2025 (requêtes n° TS 2025-29 et TS 2025-33), aux fins d'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté ministériel ainsi que des décisions implicites de rejet, et de condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. M. r m E, voisin immédiat du projet, est intervenu volontairement à l'appui des conclusions de Mme A. La SAM F G est intervenue volontairement pour conclure au rejet des requêtes. Le Ministre d'État a déposé ses contre-requêtes le 16 avril 2025. Le Tribunal Suprême a joint les deux requêtes par application du principe d'économie de procédure, les parties adverses étant communes et les décisions attaquées identiques. L'affaire a été renvoyée à l'audience du 27 mars 2026. La décision a été prononcée le 9 avril 2026 en assemblée plénière, composée de M. Stéphane BRACONNIER, Président, M. José MARTINEZ, Vice-Président, MM. Philippe BLACHER et Pierre de MONTALIVET, rapporteurs, et M. Régis FRAISSE, Membre suppléant. --- ## Question de droit Plusieurs questions distinctes, relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne du permis de construire, étaient soumises au Tribunal Suprême : **Sur la légalité externe :** 1. L'article 3 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 impose-t-il que le pétitionnaire soit propriétaire de l'intégralité du terrain d'assiette, ou suffit-il qu'il justifie d'un droit à agir ? 2. Le dossier de demande d'autorisation de construire était-il complet au regard des exigences réglementaires, notamment en matière d'étude thermique ? 3. La consultation de la commission technique compétente en matière de sécurité et d'environnement (la ZA) était-elle obligatoire préalablement à la délivrance du permis de construire ? 4. L'absence de nouvelle consultation du ZB, du Conseil communal et du Conseil de Gouvernement après les modifications apportées au dossier en cours d'instruction constituait-elle un vice de procédure ? 5. L'absence d'étude des incidences sur l'environnement entachait-elle le permis d'un vice de procédure ou d'une erreur manifeste d'appréciation ? **Sur la légalité interne :** 6. Les inexactitudes et incohérences relevées dans le dossier étaient-elles de nature à fausser l'appréciation de l'autorité administrative ? 7. L'Ordonnance Souveraine n° 10.619 du 14 juin 2024 instaurant une exception à l'indice de construction de 12 m³/m² était-elle légale, et le permis de construire méconnaissait-il les règles d'urbanisme applicables en matière de densité ? 8. Le projet respectait-il les normes de stationnement ainsi que les exigences relatives à la sécurité de la circulation automobile ? 9. Le volet paysager du projet satisfaisait-il aux prescriptions applicables en matière d'espaces verts et de protection des végétaux patrimoniaux ? --- ## Solution Le Tribunal Suprême rejette l'ensemble des moyens et les deux requêtes. **Sur la légalité externe :** S'agissant de la qualité du pétitionnaire, le Tribunal interprète strictement l'article 3 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 : cette disposition n'exige pas que le demandeur soit propriétaire du terrain d'assiette, mais seulement qu'il justifie d'un droit à agir. En l'espèce, la société pétitionnaire était propriétaire d'une partie des parcelles et bénéficiait, pour l'autre partie, d'un mandat régulier émanant du propriétaire. Le moyen est écarté. Concernant la capacité du signataire de la demande, le Tribunal juge que S I, agissant en qualité d'administrateur délégué de la SAM F G, pouvait présenter la demande d'autorisation au nom de ladite société sans autre formalité. Sur la complétude du dossier, le Tribunal relève que l'arrêté ministériel n° 2018-613 du 26 juin 2018 relatif aux caractéristiques thermiques des bâtiments distingue plusieurs stades procéduraux : le formulaire A d'étude de faisabilité est exigé lors du dépôt de la demande, tandis que l'étude thermique réglementaire des caractéristiques de la construction n'est requise qu'avant le commencement des travaux de gros œuvre. Le dossier comportait l'étude de faisabilité requise à ce stade. Par ailleurs, les prescriptions complémentaires figurant dans l'autorisation, qui imposaient la transmission pour approbation de certains éléments avant leur réalisation, n'avaient pas pour effet de laisser au pétitionnaire la détermination d'éléments substantiels du projet. Sur l'absence de consultation de la ZA, le Tribunal constate qu'aucune disposition de l'Ordonnance Souveraine n° 2.214 du 9 juin 2009 ni aucun autre texte n'impose sa saisine préalablement à la délivrance d'une autorisation de construire. La commission s'est d'ailleurs réunie le 10 juillet 2024, postérieurement au permis, lequel prévoyait le respect de ses prescriptions techniques. Sur les consultations du ZB, du Conseil communal et du Conseil de Gouvernement, le Tribunal juge que les compléments d'information apportés les 25 janvier et 21 juin 2024 ne modifiaient pas les caractéristiques générales du projet — le premier portant sur des éléments techniques, le second consistant en la fourniture d'une garantie bancaire — et n'imposaient donc pas de saisine nouvelle de ces organes. Sur l'absence d'étude d'impact environnemental, le Tribunal retient qu'en l'absence d'adoption de l'arrêté ministériel prévu par l'article L. 141-1 du Code de l'environnement, la réalisation d'une telle étude n'était pas obligatoire. Il ajoute que ni l'article 2 ni l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales n'imposent en l'espèce la réalisation d'une étude d'impact. **Sur la légalité interne :** Le Tribunal juge que les inexactitudes et incohérences relevées dans le dossier, notamment sur le nombre d'étages, n'ont pas, eu égard à leur caractère limité, faussé l'appréciation de l'autorité administrative quant à la hauteur de l'immeuble. Sur l'indice de construction, le Tribunal rappelle que la légalité d'une décision administrative s'apprécie à la date de son édiction. L'Ordonnance Souveraine n° 10.619 du 14 juin 2024 avait, avant la délivrance du permis le 28 juin 2024, exclu l'emprise bâtie xxxb de l'indice de référence de 12 m³/m², en inscrivant cette exception dans le cadre de l'opération d'aménagement d'ensemble dite « L » poursuivant un objectif d'intérêt général. Le Tribunal écarte l'exception d'illégalité de cette ordonnance, jugeant qu'elle ne méconnaît ni les règles constitutionnelles relatives à la compétence législative ni le principe constitutionnel d'égalité devant les charges publiques. Sur le stationnement, le Tribunal constate qu'un déficit de treize places existait par rapport aux prescriptions de l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647, mais que la F MONACO s'était engagée à mettre à disposition vingt-deux places supplémentaires dans un bâtiment à proximité immédiate. Sur les places adaptées aux personnes handicapées, le projet en prévoyait huit, pour un minimum réglementaire de cinq. Sur la sécurité de la circulation automobile, le Tribunal relève que l'autorisation imposait la fourniture d'études sur les flux de véhicules et la giration, et prévoyait des mesures correctives en cas d'impact sur la voie publique. Les précautions prises par le constructeur permettaient de limiter les risques liés au système de monte-voitures, de sorte que la décision n'était pas manifestement contraire aux obligations relatives à la sécurité publique. Sur le volet paysager, le Tribunal retient que la minéralisation de l'espace n'est pas telle que les dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013 aient été méconnues, et que les dossiers de demande d'autorisation de démolir et de construire prévoient la replantation du Chamaerops humilis, arbre patrimonial présent sur le site. **Dispositif :** > « Les requêtes n° 2025-29 et 2025-33 sont jointes. > Les interventions de r m E et de la S. A. M. F G sont admises. > Les requêtes sont rejetées. > Les dépens sont mis à parts égales à la charge des requérants, dont distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur, sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## Portée Cette décision présente un intérêt à plusieurs égards dans le droit public de l'urbanisme monégasque. **Sur la qualité du pétitionnaire**, le Tribunal Suprême confirme une lecture fonctionnelle de l'article 3 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 : l'exigence de justification de la qualité du demandeur ne se confond pas avec une condition de propriété exclusive du terrain d'assiette. Le recours à un mandat régulier permet de pallier l'absence de titre de propriété sur une fraction du terrain, solution qui assouplit les conditions d'accès à l'autorisation de construire pour les opérations portant sur des assiettes foncières complexes. **Sur la complétude du dossier**, la décision affine le régime des pièces exigibles en distinguant celles devant accompagner la demande de celles pouvant être produites à des stades ultérieurs de la procédure. Elle admet par ailleurs la pratique des prescriptions complémentaires dans le corps même de l'autorisation, à condition que celles-ci ne laissent pas au pétitionnaire la détermination d'éléments substantiels du projet. **Sur l'évaluation environnementale**, la décision s'inscrit dans la lignée de la jurisprudence antérieure du Tribunal Suprême (décision n° 2021-11 du 10 mars 2023, SCI P., mentionnée par le Ministre d'État dans ses écritures). Elle confirme que, tant que les textes d'application du Code de l'environnement n'ont pas été adoptés, aucune obligation de réaliser une étude des incidences sur l'environnement ne pèse sur le demandeur d'un permis de construire, fût-il porteur d'un projet d'ampleur exceptionnelle. Cette solution soulève la question de la réception, en droit monégasque, des principes de précaution et de prévention en matière d'urbanisme, notamment au regard des engagements conventionnels de la Principauté. **Sur la modification réglementaire en cours d'instruction**, le Tribunal rappelle que la légalité d'un acte administratif s'apprécie à la date de son édiction, ce qui permet à l'administration d'instruire une demande sous l'empire d'une réglementation en voie de modification, puis de délivrer l'autorisation une fois celle-ci entrée en vigueur. Cette solution, pragmatique, peut néanmoins susciter des interrogations sur la sécurité juridique des riverains, dans la mesure où l'évolution normative intervient spécifiquement pour permettre la réalisation d'un projet particulier. Le Tribunal écarte toutefois le grief de détournement de pouvoir en relevant que l'ordonnance modificatrice s'inscrit dans le cadre d'une opération d'aménagement d'ensemble poursuivant un objectif d'intérêt général et que la possibilité de construire un immeuble de grande hauteur sur l'emprise concernée avait été actée dès janvier 2021. **Sur les normes de stationnement**, la décision admet qu
# Tribunal Suprême de Monaco, 1er décembre 2025, n° 31261 — Permis de construire modificatif — Data center — Étude d'impact — Principes de prévention et de précaution — Droit au procès équitable > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 1er décembre 2025, n° 31261 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2025/12-01-31261)) --- ## Faits Dans le cadre d'une vaste opération de réurbanisation du quartier de La Colle, à l'Ouest de la Principauté de Monaco, dénommée « ZZ », la S.A.M. AF s'est vu octroyer un permis de construire initial le 6 février 2020, puis un permis de construire modificatif le 20 septembre 2022, par arrêté du Ministre d'État. Ce projet consistait en un complexe immobilier comprenant trois corps de bâtiments (A, B et C) à usage principal d'habitation, intégrant également une crèche, des bureaux, des commerces et un parc de stationnement, à l'exclusion explicite d'entrepôts et de locaux techniques. Par deux décisions en date des 4 avril et 21 juin 2024, le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité a modifié l'autorisation d'urbanisme du 20 septembre 2022 afin de permettre l'édification, au sein du bâtiment A, d'un centre de données (« data center ») dont l'État de Monaco est le maître d'ouvrage. Ces décisions modificatives ont notamment entraîné des aménagements intérieurs substantiels ainsi que des modifications de façade, notamment le remplacement de balcons carrés par des balcons arrondis. Des copropriétaires et riverains ont formé un recours hiérarchique auprès du Ministre d'État, qui l'a rejeté par décision du 10 octobre 2024. --- ## Procédure Vingt requêtes (n° TS 2025-06 à 2025-25) ont été déposées au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 10 décembre 2024, par p A et autres, tendant à l'annulation pour excès de pouvoir des décisions des 4 avril 2024, 21 juin 2024 et 10 octobre 2024, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. Le Ministre d'État a conclu au rejet des requêtes dans ses contre-requêtes enregistrées le 12 février 2025, en soulevant notamment des fins de non-recevoir tirées, d'une part, de l'absence de production des décisions attaquées des 4 avril et 21 juin 2024 et, d'autre part, de la tardiveté des recours dirigés contre la décision du 4 avril 2024, dont l'affichage aurait eu lieu le 11 avril 2024, le recours hiérarchique n'ayant été formé que le 16 août 2024. Des répliques et dupliques ont respectivement été enregistrées les 13 mars et 17 avril 2025. Le Président du Tribunal Suprême a, par ordonnances du 27 décembre 2024, désigné M. Pierre de MONTALIVET, Membre titulaire, en qualité de rapporteur, et a renvoyé la cause à l'audience du 18 novembre 2025 par ordonnance du 3 octobre 2025. Le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en Assemblée plénière, composé de MM. José MARTINEZ (Vice-Président), Philippe BLACHER, Didier GUIGNARD, Pierre de MONTALIVET (rapporteur) et Régis FRAISSE (Membre suppléant), a joint les vingt requêtes et s'est prononcé le 1er décembre 2025, en présence du Ministère public. --- ## Question de droit Plusieurs questions de droit se posaient conjointement : 1. Un permis de construire modificatif peut-il autoriser l'implantation d'un data center dans un immeuble mixte sans consultation du comité consultatif prévu par l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966, dès lors que les modifications en cause ne modifient pas fondamentalement l'aspect extérieur des immeubles ? 2. Un data center est-il compatible avec les règles d'urbanisme applicables à la zone de La Colle, telles que définies par l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013, et notamment relève-t-il de la catégorie des « locaux à usage de services » autorisés dans cette zone ? 3. En l'absence d'arrêté ministériel d'application de l'article L. 141-1 du Code de l'environnement, l'absence de réalisation préalable d'une étude d'incidences sur l'environnement ou d'un audit environnemental est-elle de nature à entacher d'illégalité les autorisations d'urbanisme ? 4. Les principes de prévention et de précaution consacrés par le Code de l'environnement ont-ils été méconnus, eu égard aux risques d'incendie, de vibrations et de nuisances sonores inhérents à l'exploitation d'un data center au sein d'un bâtiment d'habitation ? 5. Les autorisations modificatives litigieuses remettent-elles en cause la conception générale du projet initial au point de ne pouvoir être délivrées sous forme de simples permis modificatifs ? 6. Les décisions attaquées méconnaissent-elles le droit au procès équitable ainsi que les articles 2 et 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ? --- ## Solution Le Tribunal Suprême rejette l'ensemble des requêtes et l'intégralité des moyens soulevés. **Sur l'impartialité et le droit au procès équitable (considérant 2)** : Le moyen est écarté eu égard à la composition de la formation de jugement et aux arguments invoqués. **Sur l'incompétence de l'auteur des décisions (considérant 3)** : Le Tribunal juge que c'est bien le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité qui était compétent pour délivrer les autorisations litigieuses, en vertu du huitième alinéa de l'article 8 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966. Par ailleurs, la Commission technique d'hygiène, de sécurité et de protection de l'environnement a bien été saisie de la demande d'autorisation dans son ensemble. **Sur l'absence de consultation du comité consultatif (considérant 5)** : Si les modifications apportées à la façade du bâtiment — notamment le remplacement de balcons carrés par des balcons arrondis — sont significatives, elles ne modifient pas fondamentalement l'aspect extérieur des immeubles. L'autorisation directe par le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité était donc régulière. En tout état de cause, le non-accomplissement d'une formalité n'est susceptible d'entraîner l'annulation de la décision que s'il a pu avoir une influence déterminante sur le sens de celle-ci, ce qui n'est pas établi. **Sur la compatibilité avec les règles d'urbanisme (considérant 7)** : Le Tribunal juge qu'un data center, en ce qu'il fournit des infrastructures destinées aux services d'hébergement et de traitement de données, entre dans la catégorie des services d'information et, partant, dans celle des « locaux à usages de services » autorisés par l'article 2.1.1 de l'annexe 6 de l'Ordonnance Souveraine du 13 septembre 2013. Il ne constitue ni un entrepôt ni un ouvrage interdit. **Sur l'absence d'étude d'impact et d'audit environnemental (considérant 8)** : En l'absence de l'arrêté ministériel prévu par l'article L. 141-1 du Code de l'environnement, déterminant les projets pour lesquels une étude des incidences est obligatoire, la réalisation de telles études n'est pas légalement imposée en l'espèce. **Sur la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 relative à la sécurité nationale (considérant 10)** : La création d'une zone protégée ne constitue qu'une faculté et non une obligation, et ne peut conditionner la délivrance d'une autorisation d'urbanisme. Par ailleurs, rien au dossier n'établit que le data center projeté intéresse la sécurité nationale. **Sur les erreurs manifestes d'appréciation et les prescriptions de sécurité (considérant 11)** : Le Tribunal relève que des mesures de sécurité spécifiques ont été prescrites à la suite de l'avis du Corps des Sapeurs-Pompiers du 21 mai 2024 : système d'extinction automatique à gaz, sas et renforcement des accès, double dalle d'isolation entre le dernier niveau du data center et les logements, précautions contre les vibrations et nuisances sonores attestées par un cabinet spécialisé. Les requérants n'apportent aucun élément technique susceptible de remettre en cause le caractère suffisant de ces prescriptions. **Sur les principes de prévention et de précaution (considérant 13)** : Les mesures prescrites sont de nature à prévenir les atteintes susceptibles d'être portées à l'environnement, et aucun risque de dommages graves ou irréversibles à l'environnement ou à la santé, au sens des articles L. 120-2 et L. 120-3 du Code de l'environnement, n'est établi. **Sur l'absence de bilan coûts/avantages (considérant 14)** : Compte tenu des textes applicables et de la nature des autorisations d'urbanisme, il n'appartient pas au juge de l'excès de pouvoir d'établir un tel bilan dans le cadre de son contrôle. **Sur la modification substantielle du projet initial (considérant 15)** : L'intégration du data center ne remet en cause ni la conception générale du projet, ni l'implantation des bâtiments, ni leur hauteur. **Sur l'Ordonnance Souveraine du 29 décembre 1932 (considérant 16)** : Un data center ne constitue pas un dépôt ou magasin d'hydrocarbures au sens de ces dispositions. **Sur les articles 2 et 8 de la Convention européenne des droits de l'homme (considérant 18)** : L'existence d'un risque d'incendie ne suffit pas à caractériser une menace pour la vie de la population, et le data center n'est pas susceptible de constituer une source de pollution mettant en danger la santé humaine de nature à porter atteinte au droit à la jouissance d'un environnement sain. Le dispositif de la décision est le suivant : > « Les vingt requêtes susvisées sont jointes. > Les requêtes sont rejetées. > Les dépens sont mis à la charge des requérants, dont distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur, sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## Portée **I. Sur la qualification urbanistique du data center** La décision présente un intérêt certain s'agissant de la qualification d'un data center au regard des règles d'urbanisme applicables à la zone de La Colle. Le Tribunal Suprême retient que la fourniture d'infrastructures destinées aux services d'hébergement et de traitement de données relève de la catégorie des services d'information, et partant des « locaux à usage de services ». Cette solution tranche le débat, soulevé par les requérants, de l'assimilation éventuelle du data center à un entrepôt — assimilation que le Tribunal rejette — ou à un équipement collectif. La qualification retenue est celle de local à usage de services, catégorie résiduelle mais suffisante pour fonder la légalité des autorisations. **II. Sur la portée des permis de construire modificatifs** En confirmant que l'intégration d'un data center dans un bâtiment à usage mixte ne remet en cause ni la conception générale du projet ni ses caractéristiques physiques essentielles, le Tribunal Suprême maintient une conception fonctionnelle du permis modificatif. La ligne de démarcation entre simple modification et projet nouveau n'est pas appréciée à l'aune de la nature des activités hébergées, mais bien à celle de la conception architecturale et volumétrique d'ensemble. **III. Sur le régime de l'étude d'impact en droit monégasque** L'arrêt illustre l'état lacunaire du dispositif réglementaire d'application du Code de l'environnement monégasque : en l'absence de l'arrêté ministériel prévu par l'article L. 141-1, aucune obligation de réaliser une étude d'incidences ne pèse sur le pétitionnaire, quelle que soit la nature ou l'ampleur du projet. Cette solution, qui reconnaît implicitement l'insuffisance du cadre normatif existant, appelle une attention particulière dans la perspective d'une future adoption des textes d'application, qui pourraient modifier substantiellement le régime des autorisations d'urbanisme pour des projets à fort impact environnemental potentiel. **IV. Sur les principes de prévention et de précaution** Le Tribunal se prononce pour la première fois, de manière explicite, sur l'articulation entre les principes de prévention et de précaution consacrés par le Code de l'environnement et le contrôle de légalité des autorisations d'urbanisme. Sans écarter ces principes du champ du contrôle du juge de l'excès de pouvoir, il en conditionne l'invocation à la démonstration d'un risque de dommages graves ou irréversibles à l'environnement ou à la santé, dont l'établissement incombe aux requérants. Cette solution, proche de celle retenue par les juridictions administratives françaises, confère aux principes environnementaux une portée relative dans le contentieux de l'urbanisme, subordonnée à un niveau de preuve que les requérants ne sont pas parvenus à atteindre en l'espèce. **V. Sur le moyen tiré de la partialité de la juridiction** L'arrêt écarte très brièvement le moyen tiré de l'impartialité des membres du Tribunal Suprême, sans en développer les motifs au-delà du renvoi à la composition de la formation de jugement. Cette économie de motivation sur un moyen touchant à la garantie d'un procès équitable au sens de
# Tribunal Suprême de Monaco, Assemblée plénière, 27 juin 2025, n° 31012 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 27 juin 2025, n° 31012 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2025/06-27-31012)) --- ## Introduction La décision rendue le 27 juin 2025 par le Tribunal Suprême de Monaco siégeant en Assemblée plénière sous la présidence de Monsieur Stéphane Braconnier, dans l'affaire enregistrée sous le numéro TS 2024-29, n'est en apparence qu'une décision de procédure d'une grande sobriété : le juge constitutionnel et administratif suprême de la Principauté y donne acte à la société requérante de son désistement d'instance et met les dépens à sa charge. La motivation tient en quatre considérants, dont le dernier énonce simplement que « ce désistement est pur et simple » et que « rien ne s'oppose à ce qu'il en soit donné acte ». Ce laconisme apparent ne doit toutefois pas masquer l'intérêt jurisprudentiel et doctrinal de la décision. D'abord, parce que le Tribunal Suprême a jugé opportun de statuer en Assemblée plénière, avec une formation de cinq membres titulaires (Messieurs Braconnier, Martinez, de Montalivet, Blacher et Guignard), ce qui n'allait nullement de soi s'agissant d'un simple désistement et témoigne du soin pris par la haute juridiction à donner à sa pratique procédurale toute sa solennité, y compris pour les actes de procédure les plus simples. Ensuite, parce que les conclusions au fond, dont la requérante s'est désistée, soulevaient des questions juridiques particulièrement substantielles : la qualification d'actes détachables d'un contrat de la commande publique, la portée du droit de préemption institué par l'article 33 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.264 du 20 décembre 2018 portant réglementation des marchés publics de l'État, l'articulation des compétences entre Tribunal Suprême juge de la légalité et Tribunal de Première Instance juge du contrat, ainsi que les conditions d'indemnisation du candidat irrégulièrement évincé d'une procédure de marché public. Enfin, parce que la décision met en lumière l'application de l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, texte fondateur dont la pratique du désistement constitue une illustration topique de l'autonomie procédurale monégasque. L'intérêt du commentaire tient ainsi à un double registre. Sur le plan procédural, la décision permet de revenir sur la physionomie du désistement devant le Tribunal Suprême, sur ses conditions de recevabilité, sur le pouvoir d'appréciation du juge et sur le traitement des dépens, dans un système qui emprunte largement, mais sans s'y confondre, au droit administratif français. Sur le plan substantiel, elle invite à analyser, à titre prospectif, les questions de fond qui ont été soulevées et qui ne sont pas tranchées : le désistement prive certes la juridiction de l'occasion de prendre parti, mais il fige aussi un état de la controverse qu'il importe de documenter, ne serait-ce que parce que les mêmes questions reviendront immanquablement devant le juge à l'occasion d'autres procédures de passation, notamment dans le contexte particulièrement actif de la commande publique monégasque liée aux opérations de reconstruction immobilière comme celle de l'immeuble Bel Air dont il est ici question. ## I. Le contexte juridique ### A. Les textes applicables La décision du 27 juin 2025 mobilise trois corpus normatifs distincts qu'il convient de présenter successivement, dans la mesure où ils définissent l'office du juge et la nature des questions soulevées. **1. Les textes relatifs à l'organisation et au fonctionnement du Tribunal Suprême.** L'article 90, B, de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962 fonde la compétence du Tribunal Suprême en matière contentieuse administrative. Cette compétence s'étend, conformément à une jurisprudence constante, aux actes détachables des contrats administratifs, ce qui constitue précisément le point d'entrée du recours initial de la société A. L'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, plusieurs fois modifiée, organise la procédure devant le Tribunal Suprême et énonce, à ses articles 18 et 27, les règles applicables au désistement d'instance que la requête de la société A invoque expressément. L'article 32 du même texte, mentionné dans la requête initiale, autorise par ailleurs le Tribunal Suprême à ordonner à l'administration la production de documents, ce qui ouvre, en matière de marchés publics, la possibilité d'une mesure d'instruction portant sur le rapport d'analyse des offres et les éléments essentiels de l'offre du candidat retenu, sous réserve du secret des affaires. **2. Les textes relatifs aux marchés publics de l'État.** L'Ordonnance Souveraine n° 7.264 du 20 décembre 2018 portant réglementation des marchés publics de l'État constitue le cadre matériel dans lequel s'inscrit le litige. Ce texte, qui a renouvelé en profondeur l'encadrement de la commande publique monégasque, organise les procédures de passation et énonce les principes fondamentaux applicables, notamment la publicité, la mise en concurrence et l'égalité de traitement des candidats. L'article 33 de cette ordonnance, longuement débattu dans les écritures, prévoit l'existence d'un droit de préemption au profit d'un opérateur économique, mais seulement en présence d'une clause préférentielle de préemption inscrite dans le dossier de consultation. Cette spécificité monégasque, qui n'a pas d'équivalent strict en droit français de la commande publique, mérite d'être soulignée : elle constitue une originalité du droit local, dont la portée exacte demeure encore largement à préciser par la jurisprudence. **3. Les principes généraux du contentieux des marchés publics.** Au-delà des textes, le recours initial de la société A reposait sur une grammaire jurisprudentielle élaborée par le Tribunal Suprême au fil de ses décisions : théorie des actes détachables, principe d'égalité de traitement des candidats, indemnisation du candidat irrégulièrement évincé. Ces constructions doctrinales, largement inspirées du droit administratif français mais adaptées aux spécificités monégasques, forment le contexte intellectuel dans lequel s'inscrit, en filigrane, la procédure ici close par désistement. ### B. La jurisprudence antérieure Plusieurs lignes jurisprudentielles éclairent la décision commentée. **1. La jurisprudence du Tribunal Suprême sur le désistement.** Le Tribunal Suprême a, depuis longtemps, posé les conditions auxquelles il donne acte d'un désistement. La pratique, consolidée par une jurisprudence stable, exige que le désistement soit « pur et simple », c'est-à-dire dépourvu de réserves ou de conditions qui en altéreraient la portée. Le juge vérifie également que le désistement émane d'une personne ayant qualité pour s'en prévaloir, qu'il porte sur l'ensemble des chefs de demande ou, le cas échéant, sur certains d'entre eux clairement identifiés. Lorsque ces conditions sont réunies, et en l'absence d'opposition du défendeur, le Tribunal Suprême en prend acte par une formule constante : « rien ne s'oppose à ce qu'il en soit donné acte ». La décision du 27 juin 2025 s'inscrit très exactement dans cette ligne, en reproduisant à la lettre cette formulation au quatrième considérant. Il convient toutefois de relever que, en cas d'opposition du défendeur, le juge conserve un pouvoir d'appréciation et peut, dans certaines hypothèses, refuser le désistement ou subordonner sa prise d'acte à certaines conditions. En l'espèce, le Ministre d'État ayant expressément accepté le désistement par son mémoire du 18 février 2025, cette difficulté ne s'est pas présentée. **2. La jurisprudence sur les actes détachables.** Le Tribunal Suprême reconnaît, depuis plusieurs décennies, la possibilité pour les tiers comme pour les candidats évincés d'attaquer devant lui, par la voie du recours pour excès de pouvoir, les actes administratifs qui se détachent de la procédure de passation et de l'exécution d'un contrat. Cette construction, qui rappelle la jurisprudence française issue de l'arrêt *Martin* (CE, 4 août 1905) et profondément renouvelée par la jurisprudence *Tropic Travaux* (CE, ass., 16 juillet 2007) puis *Tarn-et-Garonne* (CE, ass., 4 avril 2014), conserve à Monaco sa pleine vigueur s'agissant des décisions de rejet d'offres ou de refus d'exercice d'un droit de préemption. La société A soutenait précisément, dans sa requête initiale, que les deux décisions attaquées — rejet de l'offre du 1er août 2024 et refus de préemption du 8 août 2024 — constituaient des actes détachables, ce que le Ministre d'État, dans sa contre-requête, ne semblait pas contester sur le principe. **3. La jurisprudence sur la répartition des compétences entre Tribunal Suprême et juridictions de droit commun.** La contre-requête du Ministre d'État rappelle un principe essentiel du contentieux monégasque de la commande publique : le Tribunal Suprême est juge de la légalité, et non juge du contrat. Cette répartition, qui distingue clairement le contentieux de l'annulation des actes détachables, relevant du Tribunal Suprême, du contentieux du contrat lui-même, relevant du Tribunal de Première Instance, présente des conséquences importantes en matière indemnitaire. Comme le rappelle l'argumentation gouvernementale, le Tribunal Suprême peut accorder des indemnités, mais seulement celles qui réparent le préjudice « directement causé par l'illégalité censurée », sans pouvoir « s'immiscer dans les clauses du marché lui-même ». **4. La jurisprudence sur l'indemnisation du candidat évincé.** Sur le fond du contentieux indemnitaire, le Tribunal Suprême reprend, en la matière, des solutions inspirées du droit français mais aménagées : le candidat irrégulièrement évincé qui avait des chances sérieuses d'emporter le marché peut prétendre à l'indemnisation de son manque à gagner ; celui qui était dépourvu de telles chances ne peut obtenir, le cas échéant, que le remboursement des frais exposés en vain. La distinction entre ces deux situations, qui sera au cœur de la discussion future devant le juge monégasque, n'a pas été tranchée en l'espèce du fait du désistement, mais elle constitue un point d'analyse incontournable. ## II. La solution ### A. Les faits et la procédure Les faits, tels qu'ils ressortent du texte de la décision et des écritures des parties, peuvent être restitués selon la séquence suivante. L'État de Monaco a engagé une opération de reconstruction de l'immeuble Bel Air, dont le mode de passation a comporté plusieurs phases successives. Une procédure initiale d'appel d'offres restreint a été lancée, dans le cadre de laquelle la société A a présenté une offre. Cette procédure a ensuite cédé la place à une procédure négociée, à laquelle la société A a été expressément invitée à participer. Dans le cadre de cette procédure négociée, l'autorité adjudicatrice a, par décision du directeur adjoint de la Direction des Travaux Publics en date du 1er août 2024, rejeté l'offre de la société A au motif qu'elle ne constituait pas l'offre la mieux-disante. La société A a alors demandé à exercer un droit de préemption sur l'offre de l'attributaire pressenti, en se prévalant, semble-t-il, d'une clause préférentielle qu'elle estimait applicable. Cette demande a été rejetée par une seconde décision du même directeur adjoint, datée du 8 août 2024. C'est dans ce contexte que la société A a saisi le Tribunal Suprême, par requête enregistrée le 30 septembre 2024 sous le numéro TS 2024-29, en formant trois séries de conclusions : des conclusions à fin d'annulation des deux décisions du 1er et du 8 août 2024 ; des conclusions à fin d'injonction de production de documents, sur le fondement de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984, portant notamment sur le rapport d'analyse des offres et les éléments essentiels de l'offre du groupement retenu ; et des conclusions indemnitaires, tendant à la condamnation de l'État de Monaco au versement d'une somme principale de 14.368.354,90 euros, sauf à parfaire, en réparation des préjudices subis du fait de l'éviction qu'elle estimait irrégulière. Le Ministre d'État a, par contre-requête enregistrée le 29 novembre 2024, conclu au rejet de l'ensemble du recours. Il soutenait, en substance, que la société A n'était pas l'entreprise la mieux-disante au regard des dix critères fixés par l'article 7.3 du règlement de consultation ; que la procédure négociée était distincte de la procédure d'appel d'offres restreint et que les modalités de cette dernière n'avaient pas à être reprises explicitement ; que le droit de préemption invoqué supposait, conformément à l'article 33 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.264 du 20 décembre 2018, la présence d'une clause préférentielle dans le dossier de consultation, clause absente du règlement de consultation de la procédure négociée ; que le principe d'égalité de traitement n'avait pas été méconnu, dès lors que la société A avait été invitée à participer à la procédure et que la circonstance que certaines options proposées s'inspirent de son offre antérieure ne constituait pas une atteinte audit principe ; et qu'enfin, les chefs de préjudice invoqués n'étaient pas établis. Une ordonnance du 1er octobre 2024 a désigné Monsieur José Martinez, Vice-Président du Tribunal Suprême, en qualité de rapporteur. Toutefois, par requête en désistement enregistrée le 15 janvier 2025, soit après le dépôt de la contre-requête mais avant l'audience, la société A a déclaré se désister de l'intégralité de sa procédure, en se fondant expressément sur les articles 18 et 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984. Le Ministre d'État, par mémoire du 18 février 2025, a accepté ce désistement et a sollicité, lui aussi, qu'il en soit donné acte, tout en demandant la condamnation aux dépens, avec distraction au profit de Maître Christophe Sosso, avocat-défenseur. Après procès-verbal de clôture du 20 mars 2025 et ordonnance de renvoi à l'audience du 13 juin 2025, l'affaire a été appelée devant la formation de jugement composée des cinq membres titulaires du Tribunal Suprême. Le rapporteur a présenté son rapport, les deux conseils des parties — Maître Céline Martel-Emmerich pour la société A et Maître Jacques Molinié pour le Ministre d'État — ont été entendus, et le Procureur général a déposé ses conclusions. La décision a été rendue le 27 juin 2025. ### B. La question de droit La question de droit soumise au Tribunal Suprême, du fait du désistement, s'est considérablement simplifiée. Elle peut s'énoncer ainsi : *Lorsque la partie requérante déclare se désister de l'ensemble de ses demandes et que la partie défenderesse ne s'y oppose pas, le juge suprême doit-il donner acte de ce désistement et quelle est la conséquence en matière de dépens ?* Cette question relève du régime juridique du désistement d'instance devant le Tribunal Suprême, régi par les articles 18 et 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. Elle suppose, pour être tranchée, de vérifier trois éléments : la qualité de l'auteur du désistement (la société A, requérante initiale, agissant par l'intermédiaire de son conseil) ; la portée du désistement (ici, intégrale, portant sur toutes les demandes formulées dans la requête initiale, qu'elles fussent à fin d'annulation, d'injonction ou d'indemnisation) ; et l'absence d'opposition du défendeur (constatée expressément par le mémoire du Ministre d'État du 18 février 2025). Cette question, en apparence formelle, ne doit pas occulter les questions de fond qui se trouvaient virtuellement posées et qu'il sera utile, dans la partie III, d'expliciter au titre de la portée prospective de la décision. ### C. Le raisonnement de la juridiction Le raisonnement du Tribunal Suprême est d'une grande économie. Il se déploie en quatre considérants. Le premier considérant rappelle l'objet du recours initial, en reprenant les trois séries de conclusions formulées par la société A : annulation des décisions des 1er et 8 août 2024, condamnation de l'État au paiement de 14.368.354,90 euros, et — bien que cela ne soit pas expressément repris dans le considérant — implicitement les conclusions à fin d'injonction de production de documents qui constituaient l'accessoire de la demande d'annulation. Le deuxième considérant constate l'existence et la portée du désistement : la société A « a déclaré se désister de l'ensemble des demandes présentées dans ce recours ». La formulation est essentielle car elle souligne le caractère total du désistement, qui porte sur l'intégralité des chefs de demande et non sur certains d'entre eux. Le troisième considérant prend acte de l'absence d'opposition du Ministre d'État, qui « déclare ne pas s'opposer à ce désistement et demande au Tribunal Suprême d'en prendre acte ». Cette acceptation explicite, formalisée dans le mémoire du 18 février 2025, écarte tout débat sur le caractère opportun du désistement et sur l'éventuelle nécessité, pour le défendeur, d'obtenir un jugement au fond. Le quatrième et dernier considérant énonce la solution : « ce désistement est pur et simple ; (...) rien ne s'oppose à ce qu'il en soit donné acte ». La formule, classique, condense plusieurs vérifications implicites : l'absence de réserves dans la requête en désistement ; l'absence de conditions qui en altéreraient la valeur ; la qualité du signataire à représenter la société requérante ; la conformité du désistement à l'ordre public, dans la mesure où le contentieux administratif n'implique aucune indisponibilité particulière du droit d'action — la société A pouvant ainsi librement renoncer à ses prétentions. Le Tribunal en tire deux conséquences au stade du dispositif : il est donné acte du désistement, et les dépens sont mis à la charge de la société A, conformément au principe selon lequel la partie qui se désiste supporte les frais de la procédure qu'elle a initiée. La distraction des dépens est prononcée au profit de Maître Christophe Sosso, avocat-défenseur du Ministre d'État, sous sa due affirmation, et ces dépens seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. ### D. Le dispositif Le dispositif de la décision, qu'il convient de reproduire à l'identique, est ainsi rédigé : > « Décide : > > Il est donné acte du désistement de la société A. > > Les dépens sont mis à la charge de la société A, avec distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur, sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. > > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » La décision a été ainsi délibérée et jugée par le Tribunal Suprême composé de Messieurs Stéphane Braconnier, Président, José Martinez, Vice-Président et rapporteur, Pierre de Montalivet, Philippe Blacher et Didier Guignard, membres titulaires, et prononcée le 27 juin 2025 en présence du Ministère public, par Monsieur Stéphane Braconnier, Président, assisté de Madame Nadine Vallauri, Greffier en chef. ## III. La portée ### A. La continuité avec la jurisprudence antérieure La décision du 27 juin 2025 s'inscrit pleinement dans la continuité de la jurisprudence du Tribunal Suprême en matière de désistement, dont elle reproduit fidèlement la grammaire procédurale. À cet égard, elle ne marque aucune rupture mais consolide une pratique stabilisée. **1. La consolidation du régime du désistement « pur et simple ».** La formule employée par le Tribunal Suprême, selon laquelle « ce désistement est pur et simple ; rien ne s'oppose à ce qu'il en soit donné acte », constitue le standard de la motivation appliquée à cette catégorie de décisions. Cette continuité, qui peut paraître anodine, présente en réalité une vertu pédagogique : elle conforte la prévisibilité des solutions et permet aux praticiens d'anticiper sans risque les conséquences d'un désistement, à la fois dans son principe et dans sa portée. Le caractère « pur et simple » du désistement, condition de sa prise d'acte, exclut tout désistement conditionnel ou assorti de réserves qui exigerait, le cas échéant, un examen plus approfondi de la part du juge. **2. La confirmation du rôle de l'acceptation du défendeur.** La mention expresse, dans le troisième considérant, de l'absence d'opposition du Ministre d'État rappelle implicitement que, dans certaines configurations, le juge pourrait refuser de donner acte d'un désistement, notamment lorsque le défendeur — partie publique en l'occurrence — y a un intérêt légitime à voir trancher le fond, par exemple pour des raisons de sécurité juridique ou de clarification d'une situation contractieuse. En l'espèce, l'acceptation expresse du Ministre d'État, qui ne renonce ni aux dépens ni à la distraction au profit de son avocat-défenseur, témoigne de ce que l'administration a estimé que la cessation du litige par désistement servait suffisamment ses intérêts. On peut, à cet égard, noter que cette acceptation peut traduire un calcul stratégique : la signature même du désistement, dans des termes purs et simples, vaut renonciation définitive de la société A à toute action ultérieure sur les mêmes décisions du 1er et du 8 août 2024, ce qui consolide la situation juridique de l'opération de reconstruction de l'immeuble Bel Air. **3. La permanence de la sanction par les dépens.** Enfin, la mise des dépens à la charge de la partie qui se désiste, avec distraction au profit de l'avocat-défenseur du défendeur, illustre une règle constante : le désistement ne saurait constituer une voie d'échappatoire gratuite à l'action en justice ; celui qui a saisi le juge supporte les frais de la procédure qu'il abandonne. Cette solution, classique, présente une vertu disciplinaire évidente, en dissuadant les requêtes téméraires ou dilatoires. **4. La question, plus subtile, du choix de l'Assemblée plénière.** Un point mérite l'attention : la décision a été rendue par l'Assemblée plénière, c'est-à-dire en formation solennelle, alors même que le contenu juridique de la décision est extrêmement simple. Cette circonstance peut s'expliquer de plusieurs façons. D'une part, il est possible que la formation ait été initialement arrêtée à raison de l'importance des questions de fond soulevées par la requête initiale, et qu'elle ait été maintenue malgré le désistement, par souci de simplicité procédurale. D'autre part, l'importance des enjeux financiers — plus de 14 millions d'euros — et la sensibilité politique d'une opération de reconstruction d'un immeuble emblématique justifiaient peut-être que la formation la plus solennelle se soit saisie de l'affaire, fût-ce pour en constater l'extinction. Quoi qu'il en soit, le choix de l'Assemblée plénière confère à la décision une autorité particulière et témoigne de la considération portée par le juge à la transparence de ses méthodes, y compris dans les actes les plus simples. ### B. Les implications pratiques pour les praticiens Plusieurs enseignements peuvent être tirés, pour les praticiens du droit administratif monégasque, tant des modalités procédurales du désistement que des questions de fond qui se trouvaient virtuellement posées. **1. Sur la pratique du désistement.** La décision rappelle que le désistement doit être présenté dans les formes prévues par les articles 18 et 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984. La requête en désistement enregistrée le 15 janvier 2025 a respecté ces exigences, ce qui a permis au juge d'en prendre acte sans difficulté. Les praticiens doivent veiller à ce que la requête en désistement soit clairement formulée, sans réserves ni conditions, et qu'elle porte sur l'ensemble ou sur une partie clairement identifiée des chefs de demande. Le caractère « pur et simple » du désistement conditionne en effet sa recevabilité. **2. Sur l'effet du désistement.** Le désistement met fin à l'instance, sans toutefois éteindre l'action elle-même au sens strict — sauf à considérer, ce qui peut être discuté, que les délais de recours étant expirés au moment du désistement, la société A se trouve désormais privée de la possibilité de former à nouveau un recours contre les mêmes décisions. La question de la prescription des actions est ici essentielle : le désistement intervient en effet plus de quatre mois après la décision du 1er août 2024, ce qui place la société A dans une situation où, en cas de prétention nouvelle, elle se heurterait probablement à la forclusion. **3. Sur les dépens et leur distraction.** La mise des dépens à la charge du requérant qui se désiste, avec distraction au profit de l'avocat-défenseur de la partie défenderesse, constitue une règle dont les conséquences financières peuvent être substantielles. Les praticiens doivent en tenir compte dans leurs conseils aux clients qui envisagent un désistement, en particulier dans les contentieux d'envergure comme celui de l'espèce. La liquidation sur état par le Greffier en chef, « au vu du tarif applicable », laisse subsister une marge d'incertitude qu'il convient d'anticiper. **4. Sur les questions de fond non tranchées.** Le désistement a privé le Tribunal Suprême de l'occasion de se prononcer sur plusieurs questions importantes, qui resteront ouvertes jusqu'à ce qu'un autre contentieux les soulève. Il importe d'examiner ces questions, dans la mesure où elles continueront d'animer la pratique de la commande publique monégasque. *a) La qualification des décisions de rejet d'offre et de refus de préemption comme actes détachables.* La société A soutenait que les deux décisions attaquées constituaient des actes détachables du processus contractuel, susceptibles à ce titre de recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême. Cette qualification, qui n'a pas été contestée par le Ministre d'État, ne fait guère de doute : la décision de rejet d'une offre dans une procédure de marché public, en ce qu'elle se sépare de l'acte contractuel proprement dit, constitue un acte administratif unilatéral susceptible d'être déféré au juge de l'excès de pouvoir. De même, la décision de refus d'exercice d'un droit de préemption, qui se rattache à la procédure de passation et non à l'exécution du contrat, présente un caractère détachable. La jurisprudence ultérieure devra toutefois préciser les contours exacts de cette détachabilité, notamment en cas de chevauchement entre les phases de passation et la conclusion du contrat. *b) La portée du droit de préemption institué par l'article 33 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.264.* La société A soutenait pouvoir exercer un droit de préemption en vertu d'une clause préférentielle qu'elle estimait applicable à la procédure négociée. Le Ministre d'État rétorquait, sur le fondement de l'article 33 précité, que ce droit suppose la présence d'une clause préférentielle dans le dossier de consultation et qu'une telle clause faisait défaut dans le règlement de consultation de la procédure négociée. La question, à laquelle le désistement a fait obstacle, présente une grande portée pratique : elle revient à déterminer si une clause préférentielle inscrite dans une première procédure (en l'espèce l'appel d'offres restreint) peut produire effet dans une procédure subséquente (la procédure négociée), ou si la clause préférentielle est strictement attachée à la procédure dans le cadre de laquelle elle a été stipulée. La rédaction de l'article 33, telle qu'elle est rapportée dans la contre-requête du Ministre d'État, semble pencher en faveur de la seconde lecture, plus restrictive : le droit de préemption ne joue qu'en présence d'une clause préférentielle « dans le dossier de consultation » — au singulier, et donc, peut-on penser, dans celui de la procédure considérée. Mais cette question, en l'absence de décision de fond, demeure ouverte. *c) L'application du principe d'égalité de traitement des candidats.* La société A faisait valoir que le pouvoir adjudicateur avait méconnu le principe d'égalité de traitement entre les candidats, en reprenant dans la procédure négociée plusieurs éléments — et notamment plusieurs variantes — de l'offre qu'elle avait initialement présentée. Cette argumentation soulève une question délicate : un pouvoir adjudicateur peut-il, dans une procédure subséquente, intégrer des éléments inspirés de l'offre d'un candidat de la procédure précédente, sans méconnaître l'égalité de traitement ? Le Ministre d'État rétorquait que la société A avait été expressément invitée à participer à la procédure négociée, de sorte qu'elle n'avait pu subir de préjudice. La question, complexe, mériterait une réponse jurisprudentielle de fond : on peut en effet imaginer des situations où l'inspiration prise des offres antérieures favorise certains candidats, à raison de l'antériorité de leur participation ou de la qualité de leurs propositions. Le droit français de la commande publique a connu, sur ce point, des évolutions notables, notamment dans le contexte du dialogue compétitif et de la procédure négociée. La transposition de ces évolutions au droit monégasque demeure à construire. *d) L'office du juge de la légalité face au contentieux indemnitaire.* La contre-requête du Ministre d'État rappelle un point essentiel : le Tribunal Suprême « est seulement juge de la légalité, avec, certes, la possibilité d'accorder des indemnités réparant le préjudice directement causé par l'illégalité censurée », mais ne saurait « s'immiscer dans les clauses du marché lui-même », dont le contentieux relève du Tribunal de Première Instance. Cette répartition, qui constitue une originalité du système monégasque par rapport au droit administratif français, présente d'importantes conséquences pratiques pour les candidats évincés. Elle implique notamment que le candidat qui souhaite obtenir une indemnisation au titre d'une éviction irrégulière doit, à Monaco, articuler sa stratégie sur deux fronts : d'une part, attaquer les actes détachables devant le Tribunal Suprême pour faire constater l'illégalité ; d'autre part, en tirer, le cas échéant, les conséquences indemnitaires devant la juridiction compétente. Cette dualité, à laquelle le désistement a fait obstacle en l'espèce, mérite d'être maîtrisée par les praticiens. *e) Les conditions d'indemnisation du candidat évincé.* La contre-requête du Ministre d'État rappelle également les conditions d'indemnisation du candidat évincé : seul celui qui justifie de chances sérieuses d'emporter le marché peut prétendre à l'indemnisation de son manque à gagner. En l'espèce, le Ministre d'État soulignait que la société A ne démontrait pas qu'elle aurait dû se voir attribuer le marché au regard des dix critères distincts énoncés à l'article 7.3 du règlement de consultation. Cette argumentation, qui reprend une jurisprudence consolidée en droit français (CE, 18 juin 2003, *Groupement d'entreprises solidaires ETPO Guadeloupe*), trouvera certainement à s'appliquer dans des contentieux ultérieurs. ### C. Les questions ouvertes Plusieurs questions demeurent ouvertes, que le désistement n'a pas permis de trancher mais qui réémergeront tôt ou tard devant le juge monégasque. **1. La fonction et la portée des clauses préférentielles dans les marchés publics monégasques.** L'article 33 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.264 du 20 décembre 2018 introduit dans le droit mon
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Urbanisme et construction Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 octobre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie - Travaux d'extension d'un magasin - Autorisation de l'État en qualité de propriétaire - Pièces requises incluses dans le dossier d'autorisation - Dispense de l'examen par le Comité consultatif pour la construction - Aspect des immeubles non fondamentalement modifié - Consultation du Comité consultatif pour la construction non exigé - Compétence du Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité pour délivrer l'autorisation de travaux Seuil de création d'une place de stationnement - Méconnaissance de l'article 15 de l'Ordonnance souveraine (non) - Atteinte à la possibilité des occupants en cas d'incendie de quitter l'immeuble sans secours extérieurs ou de recevoir de tels secours - Méconnaissance de l'article 116-1er de l'ordonnance souveraine (non) - Méconnaissance de l'article 10 de l'arrêté ministériel n° 99-610 du 16 décembre 1999 relatif à la protection contre les risques d'incendie et de panique dans les bâtiments industriels (non) - Prescriptions relatives aux mesures de sécurité incendie assortissant l'autorisant suffisante - Décision légale (oui) Recours pour excès de pouvoir Décision administrative d'autorisation de travaux d'extension d'un magasin - Conformité aux prescriptions afférentes à la légalité externe et à la légalité interne - Décision légale (oui) Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 19 décembre 2014, Sieur b. DO. (SAM NOVATEX) c/ Ministre d'État**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Urbanisme et construction Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 octobre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie - Travaux d'extension d'un magasin - Autorisation de l'État en qualité de propriétaire - Pièces requises incluses dans le dossier d'autorisation - Dispense de l'examen par le Comité consultatif pour la construction - Aspect des immeubles non fondamentalement modifié - Consultation du Comité consultatif pour la construction non??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? 1 février 2014 une demande nouvelle mais identique ; que celle-ci lui était accordée par décision du Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité en date du 27 février 2014, à l'exception des travaux relatifs à la jardinière et aux cheminements extérieurs ; Que cette nouvelle décision a été attaquée par M. b. DO. agissant en qualité de Président Directeur Général de la SAM NOVATEX par requête enregistrée le 25 avril 2014 ; Attendu sur la légalité externe qu'il est reproché en premier lieu à la décision attaquée d'être intervenue en violation de l'article 2??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? VOYE, Chevalier de l'Ordre de Saint Charles, rapporteur, membre titulaire, M. Frédéric ROUVILLOIS et Mme Magali INGALL MONTAGNIER, Chevalier de l'Ordre de Saint Charles, membres suppléants. et prononcé le dix-neuf décembre deux mille quatorze en présence de M. Michael BONNET, Premier substitut du Procureur général par Monsieur Didier LINOTTE, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, Président assisté de Madame Béatrice BARDY, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, Greffier en chef. Le Greffier en Chef, le Président, ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 19 décembre 2014, Sieur b. DO. (SAM NOVATEX) c/ Ministre d'État**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 mars 2022, n° 20405 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 mars 2022, n° 20405 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2022/03-04-20405)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L’affaire soumise à l’examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière sous le numéro TS 2021-01, s’inscrit dans la perspective d’une vaste opération d'urbanisme et de rénovation immobilière menée sur le territoire monégasque, tout en plongeant ses racines dans l'histoire notariale et patrimoniale de l'après-guerre. Elle met en tension les prérogatives de la puissance publique en matière d'aménagement urbain et la survie séculaire de montages juridiques complexes relatifs au démembrement et à la dissociation de la propriété foncière. À l’origine des faits se trouve une acquisition immobilière réalisée au milieu du vingtième siècle. Par un acte notarié en date du 21 janvier 1949, Monsieur H. M. a acquis la pleine propriété d’une maison d’habitation située dans le quartier de la Colle, au 6, rue Plati, à la Condamine. Cet édifice, implanté sur une parcelle de terrain d’une superficie d’environ 316 mètres carrés, présentait une configuration architecturale modeste, s'élevant sur deux étages au-dessus d’un rez-de-chaussée et d’un rez-de-jardin. Peu de temps après cette acquisition, animé par l’intention de procéder à la vente de cet immeuble par appartements ou magasins séparés, Monsieur H. M. a structuré juridiquement la division de son bien. Il a ainsi fait établir par acte notarié, le 1er octobre 1949, un cahier des charges et règlement de copropriété. Aux termes mêmes de cet acte fondateur, ce document contractuel était « destiné à fixer les droits et charges respectifs des futurs propriétaires et ayant-droit dudit immeuble ». C'est au cœur de ce cahier des charges qu'a été insérée une stipulation tout à fait singulière, véritable clé de voûte du litige qui éclatera plus de sept décennies plus tard. Par cette clause expresse, le propriétaire originel s’engageait à céder les différents lots composant la copropriété nouvelllement créée, « à l'exclusion, toutefois, du droit à l'air libre que Monsieur M. se réserve personnellement, et qui, de ce fait, ne sera pas compris dans les ventes qui feront suite au présent cahier des charges ». Dans le prolongement de cet acte d'organisation, Monsieur H. M. a effectivement vendu de manière séparée l'intégralité des lots composant la copropriété, par le biais de douze actes de vente successifs qui ont fait l'objet d'une transcription régulière. Conformément aux stipulations du cahier des charges du 1er octobre 1949, chacune de ces cessions excluait le « droit à l'air libre » que le vendeur s'était personnellement réservé. Dans l'esprit du stipulant, tel que rapporté ultérieurement par ses héritiers, cette réserve d'air libre correspondait à la propriété du volume spatial existant au-dessus du deuxième étage de l'immeuble bâti. Au fil des décennies, la géographie foncière du quartier a évolué jusqu'à ce que l'État de Monaco envisage une restructuration d'ampleur du secteur. L'Administration a ainsi progressivement négocié avec l'ensemble des copropriétaires de l'immeuble du 6, rue Plati la cession de leurs biens respectifs, devenant de la sorte le dernier acquéreur des lots composant cet édifice. Cette maîtrise foncière s'inscrivait dans le dessein de réaliser une importante opération immobilière dénommée « Grand Ida - Phase 1 », impliquant la édification d'une construction de grande hauteur, de type R+12, englobant nécessairement l'espace aérien surplombant l'ancien bâti. Pour concrétiser ce projet d'envergure, Monsieur P. P., agissant en qualité de Président délégué de la Société Anonyme Monégasque (S.A.M.) des Entreprises P. et représentant l'Administration des Domaines, a sollicité les autorisations d'urbanisme requises. Par un arrêté en date du 6 février 2020, le Ministre d'État a fait droit à cette demande en accordant l'autorisation, d'une part, de démolir les immeubles situés au 1, boulevard Rainier III ainsi qu'aux 4, 6 et 16, rue Plati et, d'autre part, de réaliser l'opération immobilière « Grand Ida - Phase 1 ». C’est la délivrance de cet acte administratif individuel qui a cristallisé le conflit avec Madame D. M., Madame M. M. et Monsieur C. M. (désignés conjointement comme les « hoirs M. »), enfants et héritiers de feu H. M. Estimant que l'arrêté ministériel autorisant la démolition de l'immeuble du 6, rue Plati et la construction d'un bâtiment de douze étages méconnaissait frontalement le « droit à l'air libre » surplombant le deuxième étage, droit dont ils se considéraient désormais propriétaires par voie successorale, les hoirs M. ont entrepris de contester la légalité de cette autorisation d'urbanisme. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties La réaction des héritiers s'est d'abord manifestée sur le terrain administratif précontentieux. Le 3 juin 2020, les hoirs M. ont formé un recours gracieux entre les mains du Ministre d'État, dirigé contre l'arrêté du 6 février 2020 autorisant la démolition de l'immeuble situé 6, rue Plati, en prenant soin de faire état de leur droit de propriété sur l'air libre surplombant l'édifice. Ainsi que le relèvent les écritures des requérants, la démolition physique de l'immeuble s'en est immédiatement suivie sur le terrain. L'Administration a, quant à elle, gardé le silence pendant le délai légal de quatre mois suivant la réception de la demande, faisant naître au terme de cette période une décision implicite de rejet du recours gracieux. Face à ce refus implicite et à l'avancement des travaux, les hoirs M. ont porté le fer sur le terrain juridictionnel en saisissant le Tribunal Suprême. Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 1er décembre 2020 sous le numéro TS 2021-01, ils ont formé un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation conjointe de l'arrêté ministériel du 6 février 2020 et de la décision implicite de rejet de leur recours gracieux, tout en sollicitant la condamnation de l'État aux entiers dépens. Le 4 décembre 2020, le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur Didier Ribes, Vice-président, en qualité de rapporteur. Parallèlement à cette instance au fond, les requérants ont tenté de paralyser l'exécution de l'autorisation d'urbanisme en introduisant une requête aux fins de sursis à exécution. Par une ordonnance n° 2021-03 rendue le 29 janvier 2021, le Président du Tribunal Suprême a toutefois rejeté cette demande de sursis à exécution des décisions attaquées. Il ressort néanmoins des écritures ultérieures des requérants que cette ordonnance présidentielle, bien que concluant au rejet, avait reconnu le caractère de gravité du préjudice invoqué par les hoirs M. au titre du droit de propriété garanti par l'article 24 de la Constitution, ainsi que le caractère sérieux du moyen tiré de sa violation. Au fond, l'instruction s'est déployée à travers un échange particulièrement dense et érudit d'écritures contradictoires, mêlant droit public de l'urbanisme et droit civil des biens. À l'appui de leur requête initiale et de leur mémoire en réplique enregistré le 4 mars 2021, les hoirs M. articulaient deux moyens principaux d'annulation : En premier lieu, sur le terrain de la légalité interne et externe de l'acte d'urbanisme, ils soutenaient que l'autorisation de démolir et de construire était entachée d'irrégularité pour avoir été délivrée en méconnaissance des articles 1er, 2 et 3 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, ainsi que de ses annexes 1 et 4 (dans leur rédaction issue de l'Ordonnance Souveraine n° 6.760 du 25 janvier 2018). Rappelant que l'article 1er soumet toute construction, terrassement ou démolition à une autorisation préalable du Gouvernement, ils soulignaient que l'annexe 4 exige que soit joint à la demande un « justificatif de propriété », consistant en un acte notarié attestant que le signataire des plans est propriétaire de l'immeuble ou des terrains, ou dispose d'un mandat du propriétaire. Selon les requérants, le Ministre d'État avait l'obligation de vérifier cette qualité. Or, qualifiant le « droit à l'air libre » réservé en 1949 de véritable droit de superficie — soit un droit réel immobilier dissociant la propriété du sol de celle des volumes en trois dimensions, implicitement reconnu par la présomption simple de l'article 447 du Code civil et consacré tant par le Tribunal de première instance de Monaco (jugement du 31 octobre 1985, *société civile immobilière E. c/ État de Monaco*) que par la Cour de cassation française (Cass. 3e civ., 6 mars 1991, n° 89-17.786) —, ils affirmaient que le pétitionnaire n'était pas propriétaire du volume situé au-delà du deuxième étage. Ils ajoutaient que l'Administration, ayant racheté un à un les douze lots de copropriété dont les actes de vente mentionnaient cette réserve d'air libre, ne pouvait ignorer l'existence de leurs droits avant même la délivrance de l'arrêté, ce qui l'obligeait à rejeter la demande pour un immeuble R+12 empiétant sur leur volume. En second lieu, sur le terrain constitutionnel, les hoirs M. faisaient grief aux décisions attaquées de porter une atteinte grave et manifestement illégale à leur droit de propriété, garanti par l'article 24 de la Constitution, en ce que l'autorisation les privait de leur bien et les évinçait sans la moindre indemnité préalable. En défense, par une contre-requête enregistrée le 3 février 2021 et une duplique déposée le 6 avril 2021, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête et à la condamnation des requérants aux dépens, en opposant une argumentation méthodique à double détente : Sur le moyen d'urbanisme, le Ministre d'État rétorquait qu'il n'était ni opérant, ni fondé. Il invoquait le principe fondamental selon lequel les autorisations d'urbanisme sont délivrées « sous réserve des droits des tiers », au regard des seules règles d'urbanisme et non du Code civil. S'appuyant sur la jurisprudence du Conseil d'État français (CE, 3 avril 2000, *Ville de Paris*, n° 422802 ; CE, 19 juin 2015, *Commune de Salbris*, n° 368667), il soutenait qu'il n'appartient pas au service instructeur de vérifier la qualité ou les droits de propriété du pétitionnaire, sauf hypothèse de fraude ou lorsque les éléments du dossier établissent avec certitude l'absence de droit. Or, selon l'État, la prétention des hoirs M., fondée sur deux lignes d'un cahier des charges de 1949, était beaucoup trop problématique et infondée pour faire naître un doute : absence de fondement légal du « droit à l'air libre » en 1949 comme aujourd'hui ; anachronisme de la division en volumes (innovation de l'urbanisme contemporain soumise à des conditions objectives d'affectation et de gestion étrangères à l'acte de 1949) ; non-pertinence de l'article 447 du Code civil et des jurisprudences citées ; caractère purement personnel (« personnellement ») du droit réservé par H. M., qui n'a pu survivre à son décès ou serait nul comme perpétuel, voire prescrit par cinq ans en vertu de l'article 2044 du Code civil faute de manifestation des héritiers ou de signification au syndicat des copropriétaires ; enfin, inopposabilité absolue aux tiers faute d'individualisation par un lot ou un volume, faute de fiche hypothécaire à la Conservation des hypothèques, et faute de toute formalité de mutation de propriété ou d'attestation publiée au fichier immobilier monégasque au décès d'H. M. Sur le moyen constitutionnel tiré de l'article 24 de la Constitution, le Ministre d'État soulevait une exception d'incompétence, faisant valoir que le Tribunal Suprême n'est pas juge des contestations portant sur la propriété privée, lesquelles relèvent de la compétence exclusive du Tribunal de première instance, ce qui imposerait à tout le moins, si le moyen devait être examiné, d'ordonner un renvoi préjudiciel devant le juge judiciaire. L'instruction a été clôturée par procès-verbal du Greffier en Chef le 13 avril 2021, et l'affaire a été initialement fixée à l'audience du 28 mai 2021 par ordonnance du 20 avril 2021. C'est alors que s'est ouverte une phase de temporisation procédurale concertée. Par lettres conjointes du 6 mai 2021, tant le Ministre d'État que les hoirs M. ont sollicité le renvoi de l'affaire à une prochaine session, ce qui fut accordé par ordonnance du 10 mai 2021. Renvoyée à l'audience du 18 novembre 2021 par ordonnance du 13 octobre 2021, l'affaire a fait l'objet d'une seconde demande conjointe de renvoi formulée par les requérants le 5 novembre 2021 et par l'État le 8 novembre 2021. Le Président y a fait droit par ordonnance du 8 novembre 2021, avant de fixer finalement l'audience au 17 février 2022 par ordonnance du 10 janvier 2022. Le dénouement procédural est intervenu quelques jours avant cette audience. Par un mémoire enregistré au Greffe Général le 11 février 2022, les hoirs M. ont déclaré, en application de l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, se désister de leur recours et ont demandé au Tribunal de leur en donner acte. Le même jour, le 11 février 2022, le Ministre d'État a déposé un mémoire acceptant ce désistement et sollicitant également qu'il en soit donné acte. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La physionomie tout à fait particulière de cette instance, caractérisée par une instruction écrite menée jusqu'à son terme contradictoire puis interrompue in extremis par la volonté convergente des plaideurs, amène à distinguer deux strates dans le questionnement juridique soumis à la Haute Juridiction monégasque : d'une part, les redoutables questions de fond et de compétence qui constituaient la substance initiale du litige et, d'autre part, la question strictement procédurale que le Tribunal Suprême a finalement eu à trancher lors de sa délibération. Sur le plan substantiel, avant que les parties ne mettent un terme prématuré aux débats, le litige posait une question inédite d'articulation entre le droit administratif de l'urbanisme, le droit constitutionnel des droits fondamentaux et le droit civil des biens : **dans quelle mesure l'autorité administrative monégasque, saisie d'une demande d'autorisation de démolir et de construire en application de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966, est-elle tenue de contrôler la réalité et l'étendue des droits de propriété du pétitionnaire lorsque des tiers revendiquent, sur le fondement d'un cahier des charges ancien, un « droit à l'air libre » s'analysant selon eux en un droit réel de superficie sur le volume aérien surplombant l'immeuble, et le juge constitutionnel et administratif de l'excès de pouvoir peut-il connaître d'un tel moyen ou d'une atteinte au droit de propriété garanti par l'article 24 de la Constitution sans empiéter sur la compétence exclusive du juge judiciaire ?** Cette problématique matricielle se décomposait elle-même en trois sous-questions d'une grande technicité : 1. L'exigence d'un « justificatif de propriété » posée par l'annexe 4 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 oblige-t-elle le Ministre d'État à trancher une contestation sérieuse sur la propriété d'un volume aérien, ou se trouve-t-elle neutralisée par la théorie de l'apparence et le principe selon lequel les autorisations d'urbanisme sont délivrées « sous réserve des droits des tiers » ? 2. Une clause de réserve personnelle du « droit à l'air libre » stipulée dans un règlement de copropriété de 1949, non transcrite de manière autonome au fichier immobilier et n'ayant fait l'objet d'aucune attestation de mutation par décès, est-elle susceptible de conférer aux héritiers du stipulant un droit réel immobilier de superficie opposable à l'État acquéreur des lots de copropriété ? 3. Le contrôle de la violation de l'article 24 de la Constitution dans le cadre du recours en annulation ouvert par l'article 90-B-1° de la Constitution autorise-t-il le Tribunal Suprême à apprécier lui-même l'existence d'un droit de propriété privée contesté, ou lui impose-t-il de surseoir à statuer en ordonnant un renvoi préjudiciel devant le Tribunal de première instance ? Toutefois, par l'effet des mémoires déposés le 11 février 2022, le centre de gravité du litige s'est intégralement déplacé vers le droit processuel. La question de droit effectivement résolue par le Tribunal Suprême lors de sa séance du 17 février 2022 s'est dès lors réduite à l'interrogation suivante : **quelles sont les conditions de validité et les conséquences juridiques, tant sur l'instance en annulation pour excès de pouvoir que sur la charge des dépens, d'un désistement formulé par les requérants sur le fondement de l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 et expressément accepté par l'autorité administrative défenderesse ?** ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette question procédurale et clore définitivement le dossier TS 2021-01, le Tribunal Suprême, réuni en Assemblée plénière, déploie un raisonnement d'une grande sobriété formelle, caractéristique des décisions donnant acte d'un désistement. La motivation, ramassée en deux considérants d'une rigueur toute syllogistique, met en lumière le mécanisme d'extinction de l'instance avant tout examen au fond. En premier lieu, dans son premier considérant, la Haute Juridiction procède au rappel de l'objet exact du litige dont elle avait été saisie, ainsi qu'à la constatation matérielle de l'acte de volonté des requérants. Le Tribunal relève ainsi que Mesdames D. et M. M. et Monsieur C. M. l'avaient saisi d'un recours tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de deux décisions administratives étroitement liées : d'une part, l'arrêté ministériel initial du 6 février 2020 autorisant la démolition des immeubles (notamment celui du 6, rue Plati) et la réalisation de l'opération « Grand Ida - Phase 1 » au profit du représentant de l'Administration des Domaines ; d'autre part, la décision implicite de rejet née du silence gardé sur leur recours gracieux. Immédiatement après ce rappel de la saisine initiale, le juge constate l'événement procédural décisif intervenu postérieurement à la clôture de l'instruction et aux différents renvois d'audience : le dépôt, au Greffe Général le 11 février 2022, d'un mémoire par lequel les requérants ont
# Tribunal Suprême de Monaco, 10 mars 2023, n° 21013 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 10 mars 2023, n° 21013 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2023/03-10-21013)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière hautement contentieuse du droit de l'urbanisme et de la construction au sein d'un territoire caractérisé par une forte densité bâtie et une topographie complexe. En l'espèce, une demande d'autorisation administrative a été déposée par un pétitionnaire en vue de procéder à une opération immobilière de démolition-reconstruction dans le secteur des quartiers ordonnancés, plus précisément au sein du quartier de M.C. (zone 1). Le projet prévoyait la démolition intégrale d'un édifice préexistant dénommé « Villa A. », sis 11, rue Bellevue à Monaco, afin d'y substituer une nouvelle construction dénommée « Villa E. », conçue sous la forme d'un hôtel particulier en propriété individuelle s'élevant sur plusieurs niveaux et comportant des aménagements en sous-sol (aires de stationnement et voies de garage) ainsi que des espaces extérieurs végétalisés situés à proximité immédiate de la frontière franco-monégasque, le long de la traverse M. C. L'instruction administrative de cette demande a donné lieu à la production progressive de diverses pièces techniques par le pétitionnaire, notamment une note de synthèse géotechnique datée du 4 décembre 2019, ainsi que des éléments transmis les 12 décembre 2019, 21 janvier 2020 et 20 février 2020. Conformément aux dispositions de l'article 3 de l'Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959 modifiée concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, le dossier a été soumis à l'examen du Comité consultatif pour la construction. Lors de sa séance du 20 février 2020, cet organe consultatif a dressé un procès-verbal relevant expressément qu'à cette date, le dossier n'était pas complet. En dépit de cette incomplétude matérielle, le Comité consultatif a émis un avis favorable au projet, tout en l'assortissant d'un certain nombre de réserves, de prescriptions architecturales et de demandes de productions documentaires complémentaires avant la délivrance éventuelle de l'autorisation. Il a notamment exigé la fourniture du formulaire récapitulatif « BATI 1 projeté » (en lieu et place du formulaire « BATI 2 » initialement produit) ainsi qu'un tableau récapitulatif des surfaces et des volumes projetés intégrant la surhauteur. Ces deux documents spécifiques ont été adressés le jour même, soit le 20 février 2020, mais trop tardivement pour que le Comité puisse en prendre connaissance lors de sa délibération. Postérieurement à cet avis consultatif, le pétitionnaire a complété son dossier auprès de l'administration active en transmettant, le 3 mars 2020, un acte de garantie à première demande, puis, le 13 mai 2020, une maquette tridimensionnelle (3D) du projet. Au terme de cette instruction, le Ministre d'État a, par un arrêté en date du 18 juin 2020, autorisé la démolition de la « Villa A. » et approuvé la demande de permis de construire en vue de la réalisation de l'opération immobilière « Villa E. ». Cet arrêté ministériel a toutefois intégré des prescriptions spécifiques visant à encadrer la construction, imposant notamment en son article 3 une limitation de la hauteur maximale de l'édifice comportant la surhauteur à la cote +116,70 NGM (Nivellement Général de Monaco) au lieu de la cote projetée de +117,90 NGM, exigeant au niveau du rez-de-jardin une surface plus importante d'espaces verts au détriment d'un plancher vitré, et prescrivant la reconstruction à l'identique des murs de soutènement en pierre. Estimant que cette opération immobilière, dont les travaux de démolition et de reconstruction ont par la suite été entièrement exécutés, portait une atteinte grave à ses intérêts et méconnaissait de multiples règles d'urbanisme et d'environnement, la Société Civile Immobilière (S.C.I.) P., propriétaire d'un bien riverain dénommé « Villa C. » séparé du terrain d'assiette du projet par un escalier à usage commun, a formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État. Ce recours administratif préalable ayant fait l'objet d'une décision implicite de rejet, la société riveraine a résolu de porter le différend sur le terrain juridictionnel. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 25 janvier 2021 sous le numéro TS 2021-11, la S.C.I. P. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, sur le fondement du 1° du B de l'article 90 de la Constitution, tendant à l'annulation de l'arrêté ministériel du 18 juin 2020 ainsi que de la décision implicite rejetant son recours gracieux, assorti d'une demande de condamnation de l'État aux entiers dépens. Le 26 janvier 2021, le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur Pierre de Montalivet, Membre titulaire, en qualité de rapporteur. Confronté à des contestations factuelles et techniques précises portant sur le contenu exact du dossier d'instruction et la régularité de la procédure consultative, le Tribunal Suprême a fait usage de ses pouvoirs inquisitoriaux. Par une décision avant dire droit du 12 juillet 2022, prise en application de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, la Haute Juridiction a prescrit une mesure d'instruction invitant le Ministre d'État à produire, dans le délai d'un mois, l'intégralité du dossier de demande de permis de construire, les pièces déposées les 3 mars et 13 mai 2020, l'avis du Comité consultatif ainsi que tout autre élément permettant d'exercer le contrôle de légalité des décisions attaquées. Le Ministre d'État s'est exécuté en déposant un nouveau mémoire le 12 août 2022, persistant dans ses conclusions de rejet tout en versant aux débats les pièces requises ainsi que les documents additionnels des 12 décembre 2019, 21 janvier 2020 et 20 février 2020. En réplique, par un mémoire enregistré le 16 septembre 2022, la S.C.I. P. a maintenu ses conclusions d'annulation en articulant une argumentation particulièrement dense, structurée autour de douze séries de moyens de légalité externe et interne. Après la clôture de l'instruction constatée par procès-verbal du Greffier en Chef le 21 septembre 2022, l'affaire, initialement fixée à l'audience du 17 novembre 2022 puis renvoyée par décision du 2 décembre 2022, a finalement été plaidée lors de l'audience publique du 24 février 2023 devant l'Assemblée plénière. Au soutien de sa requête, la S.C.I. P. développait, en premier et deuxième lieux, un moyen de légalité externe tiré de l'incomplétude substantielle du dossier soumis au Comité consultatif et du non-respect des réserves émises par ce dernier. Elle faisait valoir que le procès-verbal du 20 février 2020 attestait formellement de l'absence de pièces essentielles (date de démarrage du chantier, impact sur la circulation, coupe sur la villa au niveau de l'ascenseur et de l'escalier d'accès en toiture, dossier modificatif réduisant l'emprise des deux pergolas, mise en cohérence globale, attestation de conformité aux normes sismiques, rapprochement avec la mairie de la commune française limitrophe pour les aménagements végétalisés le long de la traverse M. C.). Selon la requérante, la production postérieure des seules garantie à première demande et maquette 3D démontrait que le Comité avait statué à l'aveugle et qu'il aurait dû être consulté une seconde fois, mettant par ailleurs le juge dans l'impossibilité de vérifier le respect des conditions imposées. En troisième lieu, la requérante invoquait la violation de l'article L. 141-1 du Code de l'environnement, issu de la loi n° 1.456 du 12 décembre 2017, ainsi que de l'exposé des motifs du projet de loi n° 891 ayant précédé l'Ordonnance Souveraine n° 3.485 du 11 octobre 2011 et du principe général de précaution reconnu par les protocoles européens et internationaux ratifiés par la Principauté. Elle soutenait qu'au regard de l'ampleur de l'immeuble de six étages projeté à proximité immédiate d'une commune française (dont la législation systématise les études d'impact), une étude préalable des incidences sur l'environnement et la consultation de la Commission technique d'hygiène, de sécurité et de protection de l'environnement s'imposaient obligatoirement. En quatrième, cinquième, sixième et septième lieux, la S.C.I. P. dénonçait diverses carences documentaires entachant la procédure : le défaut d'étude technique précise des incidences de l'extension des sous-sols sur les aménagements de surface et la résistance sismique, exigée tant par l'article 17 de l'Annexe n° 1 du Règlement d'urbanisme (Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013) que par le chiffre 15-2 de l'article 3 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966, en soutenant que la « Villa A. » constituait un « bâtiment existant » au sens de la jurisprudence administrative française (construction couverte et close) et qu'au regard de la jurisprudence *D.* du Conseil d'État français, ce vice avait influencé le sens de la décision ; l'absence d'avis préalable de la Direction de l'Aménagement Urbain (DAU) requis par l'article 6 du Chapitre III du Règlement d'urbanisme ; l'omission d'une reconnaissance des sols de détail prévue par la note géotechnique du 4 décembre 2019 ; et, plus globalement, l'incapacité de l'administration à apprécier les critères légaux au vu d'un dossier matériellement lacunaire. Sur le terrain de la légalité interne, la société requérante arguait, en huitième lieu, de l'indétermination de la nature et de l'affectation réelle de la « Villa E. », soulignant que son envergure et un courrier de La Poste Monaco évoquant plusieurs boîtes aux lettres laissaient supposer un établissement recevant du public à finalité lucrative, élément déterminant pour apprécier la sécurité, la salubrité et la tranquillité publiques. En neuvième et dixième lieux, elle articulait une série de violations directes du Règlement d'urbanisme : méconnaissance des règles de hauteur et de volumétrie (articles 17.2.2 et 20 sur le statut des bâtiments existants et des bâtiments frontière, le projet dépassant de quatre étages les constructions riveraines des rues B. et B. R.), illégalité de l'aménagement du sous-sol (article 17), non-respect du ratio de 70 % de plantations en pleine terre dans les jardins en raison de larges surfaces en « deck » (article 26), violation des règles relatives à l'aspect extérieur, aux tuiles rouge brique, à la transparence des garde-corps, à la sécurité incendie et au plan local d'urbanisme de la commune française voisine (article 31), et enfin violation des prescriptions spéciales du quartier de M.C. (article 3 du Chapitre II de l'Annexe n° 9) du fait de la démolition programmée du mur de soutènement. En onzième lieu, la S.C.I. P. pointait une contradiction interne entre la notice descriptive et les plans concernant le système de climatisation. En douzième et dernier lieu, elle invoquait le caractère manifestement disproportionné du projet et l'atteinte excessive portée aux droits des tiers riverains. Elle exposait que l'opération empiétait sur au moins la moitié de l'escalier commun — dont elle revendiquait la propriété et que la S.C.I. A. s'attribuait indûment — pour en faire l'un des trois accès quotidiens à l'immeuble, générant des troubles d'occupation, une perte d'ensoleillement et de vue, des nuisances et une dévaluation économique majeure de la « Villa C. », rompant ainsi l'équilibre entre les droits du pétitionnaire et ceux des voisins. En défense, le Ministre d'État, représenté par son conseil, concluait au rejet de l'ensemble de ces moyens comme étant soit infondés en droit et en fait au regard des pièces versées lors de la mesure d'instruction, soit inopérants dans le cadre du contentieux objectif de l'excès de pouvoir. Le Procureur Général, en ses conclusions, s'en est remis à la sagesse du Tribunal Suprême. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême soulevait une question juridique centrale à embranchements multiples, mettant à l'épreuve tant la théorie des vices de procédure en droit administratif monégasque que la méthodologie d'interprétation des règlements d'urbanisme et la délimitation de l'office du juge de l'excès de pouvoir face aux rapports de voisinage. Il appartenait à la Haute Juridiction de déterminer, d'une part, sur le plan de la légalité externe, dans quelle mesure l'incomplétude avérée d'un dossier de demande de permis de construire au moment de son examen par le Comité consultatif, conjuguée à l'absence d'étude d'impact environnemental, d'étude technique d'incidence des sous-sols et d'avis de la Direction de l'Aménagement Urbain, est de nature à vicier la régularité de l'autorisation ministérielle subséquente. Plus précisément, le juge devait trancher le point de savoir si toute omission documentaire par rapport aux exigences réglementaires entraîne mécaniquement la censure de l'acte ou si une neutralisation du vice est envisageable dès lors que l'organe consultatif et l'autorité décisionnelle ont pu apprécier les caractéristiques substantielles du projet. D'autre part, sur le plan de la légalité interne et de la recevabilité des moyens, le Tribunal Suprême était appelé à préciser l'étendue de son contrôle sur la conformité technique d'un projet architectural aux prescriptions d'un règlement d'urbanisme de quartier ordonnancé (altimétrie et tolérances de dépassement, surfaces végétalisées, esthétique, reconstruction de murs de soutènement), tout en clarifiant si l'allégation de préjudices civils, patrimoniaux et de jouissance subis par un propriétaire riverain (empiètement sur un escalier commun, perte de valeur vénale) peut être utilement invoquée pour caractériser une disproportion entachant d'excès de pouvoir une autorisation d'urbanisme délivrée sous réserve des droits des tiers. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité de la requête de la S.C.I. P., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement méthodique, structuré en vingt-et-un considérants, qui procède par élimination successive des griefs en mobilisant tour à tour la neutralisation des vices de forme non substantiels, l'interprétation littérale des textes applicables, l'examen concret des prescriptions correctrices intégrées dans l'arrêté attaqué et le rappel de l'inopérance des moyens d'ordre privé. #### 1. L'application d'une grille d'analyse réaliste aux vices de procédure et de consultation Abordant en premier lieu le grief majeur tiré de l'incomplétude du dossier soumis au Comité consultatif (considérants 2 à 6), le Tribunal commence par rappeler le cadre textuel résultant de la combinaison de l'article 3 de l'Ordonnance-Loi du 3 novembre 1959 et de l'article 3 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966. Il constate souverainement, au vu des pièces produites suite à sa décision avant dire droit, la matérialité de l'irrégularité : le dossier examiné le 20 février 2020 ne comportait pas l'ensemble des pièces requises, le formulaire « BATI 1 » et le tableau récapitulatif des surfaces et volumes avec surhauteur ayant été transmis trop tardivement le jour même de la séance, tandis que la garantie à première demande et la maquette 3D n'ont été versées que les 3 mars et 13 mai 2020. Toutefois, loin d'en tirer une conséquence annulationniste automatique, le Tribunal Suprême pose au considérant 5 un principe directeur fondamental du contentieux administratif monégasque : « le non-accomplissement d'une formalité prévue par un texte n'est de nature à entraîner l'annulation de la décision attaquée que s'il a pu avoir une influence déterminante sur le sens de cette décision ». Appliquant ce standard de l'influence déterminante aux faits de l'espèce (considérant 6), le juge opère une déduction pragmatique tirée du comportement même de l'organe consultatif : en acceptant de délivrer un avis favorable malgré le constat d'incomplétude, le Comité consultatif a « implicitement considéré que les pièces en sa possession lui permettaient d'examiner de manière suffisamment précise les surfaces et volumes projetés ». Dès lors que l'absence de certaines pièces n'a pas empêché l'examen des caractéristiques de la construction projetée, l'omission est jugée sans influence déterminante tant sur le sens de l'avis consultatif que sur la décision finale du Ministre d'État. #### 2. La délimitation stricte du champ d'application des études préalables et avis techniques Le Tribunal écarte ensuite avec une grande rigueur textuelle les moyens tirés du défaut de diverses études et consultations préalables (considérants 7 à 11). S'agissant de l'étude d'impact environnemental (considérant 7), le juge procède à une lecture littérale de l'article L. 141-1 du Code de l'environnement, lequel dispose que l'État, après avis de la commission compétente, « peut subordonner » à la réalisation préalable d'une étude des incidences sur l'environnement tout projet de construction ou de démolition. Usant de la distinction classique entre compétence liée et pouvoir discrétionnaire, le Tribunal relève que l'emploi du verbe pouvoir confère à cette exigence un caractère purement facultatif pour l'administration. Par conséquent, cette étude « n'est pas une formalité obligatoire pour le demandeur d'une autorisation de construire », ce qui prive de tout fondement le moyen de la requérante sans qu'il soit besoin d'examiner l'ampleur du bâtiment ou la législation française voisine. S'agissant de l'étude précise des incidences de l'extension des sous-sols sur les aménagements de surface, prescrite par l'article 17 de l'Annexe n° 1 du Règlement d'urbanisme issu de l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013 (considérants 8 et 9), la Haute Juridiction rejette la tentative de la requérante d'importer la définition matérielle issue de la jurisprudence administrative française (une construction couverte et close). Le juge monégasque privilégie une définition purement formelle et autonome dictée par l'article 17.1 du règlement lui-même : seuls ont le statut de « bâtiments existants » les éléments de bâti expressément repérés comme tels sur le plan de masse réglementaire. Or, l'instruction révélant que la « Villa A. » ne figure pas en tant que bâtiment existant sur le plan de masse du quartier de M.C. zone 1 (n° PU-C2-MCO-Z1-D du 14 octobre 2013), l'article 17 était radicalement inapplicable au projet, rendant le moyen inopérant. Un raisonnement analogue par détermination de l'hypothèse d'ouverture du texte est appliqué à l'avis de la Direction de l'Aménagement Urbain (considérants 10 et 11). En vertu des articles 6.3 et 6.4 de l'Annexe n° 1 du règlement précité, cet avis n'est requis que pour réduire de 1,50 mètre à 1
# Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2022, n° 20895 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2022, n° 20895 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2022/12-02-20895)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre particulièrement dense et sensible du droit de l'urbanisme et de la construction monégasques, où la rareté du foncier exacerbe les tensions entre les opérations de promotion immobilière de grande envergure et la préservation des droits des propriétaires riverains ainsi que du patrimoine bâti. À l'origine du litige se trouve un arrêté pris le 18 juin 2020 par le Ministre d'État de la Principauté de Monaco. Par cet acte administratif individuel à double objet, l'autorité exécutive a, d'une part, autorisé la démolition d'un bâtiment existant dénommé « Villa A », situé sur le territoire monégasque, et, d'autre part, approuvé une demande de permis de construire en vue de la réalisation d'une nouvelle opération immobilière dénommée « Villa E ». Selon les éléments exposés dans les écritures de la partie requérante et reproduits dans les visas de la décision, le projet litigieux consiste en l'édification, après démolition de la structure préexistante, d'un immeuble qualifié de grande hauteur comportant six étages, présenté sous la dénomination d'« hôtel particulier », doté en outre d'aménagements en sous-sol comprenant une aire de stationnement et des voies de garage, ainsi que d'aménagements extérieurs et végétalisés. La configuration géographique de l'assiette foncière du projet présente une particularité topographique et juridique notable : située dans le quartier de Monte-Carlo, la parcelle jouxte la frontière franco-monégasque, se trouvant à quelques dizaines de mètres seulement du territoire limitrophe de la commune française de Beausoleil, le long d'une voie bordant ce territoire. La Société Civile Immobilière (S.C.I.) P., propriétaire d'un bien immobilier voisin (le texte de la décision mentionnant les propriétaires de la « Villa C » ainsi qu'un escalier à usage commun séparant les propriétés respectives, dont la S.C.I. P. revendique la propriété à titre de dépendance face à la S.C.I. A.), a estimé que cette opération de démolition-reconstruction portait une atteinte grave tant à la légalité urbanistique et environnementale qu'à ses propres conditions d'occupation, d'utilisation et de jouissance de son bien. Il ressort par ailleurs des mentions de la décision qu'à la date à laquelle le Tribunal Suprême statue, les opérations matérielles de démolition de la « Villa A » et de reconstruction de la « Villa E » avaient déjà été entièrement exécutées. Souhaitant contester la validité de cette autorisation d'urbanisme, la S.C.I. P. a préalablement formé un recours administratif gracieux auprès du Ministre d'État tendant au retrait de l'arrêté du 18 juin 2020. Le silence gardé par l'autorité administrative a fait naître une décision implicite de rejet, cristallisant ainsi le contentieux administratif. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au rejet implicite de son recours gracieux, la S.C.I. P. a saisi le Tribunal Suprême d'une requête en annulation pour excès de pouvoir, enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 25 janvier 2021 sous le numéro TS 2021-11. Cette requête tendait à l'annulation conjointe de l'arrêté ministériel du 18 juin 2020 et de la décision implicite rejetant son recours gracieux, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. L'instruction de l'affaire a donné lieu à une première étape juridictionnelle déterminante. Par une décision avant dire droit rendue le 12 juillet 2022, le Tribunal Suprême a fait usage des pouvoirs d'instruction que lui confère l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Aux termes de cette mesure d'instruction, la Haute Juridiction a invité le Ministre d'État à produire, dans le délai d'un mois, l'intégralité du dossier de demande de permis de construire, des pièces spécifiques produites les 3 mars et 13 mai 2020, l'avis du Comité consultatif, ainsi que tout autre élément de nature à permettre au juge de l'excès de pouvoir d'exercer son contrôle de légalité sur les décisions attaquées. En exécution de cette décision avant dire droit, le Ministre d'État a déposé un nouveau mémoire au Greffe Général le 12 août 2022 (la décision mentionnant également la date du 16 août 2022 dans l'exposé des moyens de la requérante). Tout en persistant dans ses précédentes écritures tendant au rejet du recours, le Ministre d'État a versé aux débats le dossier de demande de permis de construire, les pièces des 3 mars et 13 mai 2020, l'avis du Comité consultatif, ainsi que des pièces complémentaires datées des 12 décembre 2019, 21 janvier 2020 et 20 février 2020. À la suite de cette production documentaire, la S.C.I. P. a déposé un nouveau mémoire récapitulatif et complémentaire, enregistré au Greffe Général le 16 septembre 2022, par lequel elle maintenait ses conclusions d'annulation en développant une argumentation particulièrement fournie, articulée autour de douze moyens distincts touchant tant à la légalité externe qu'à la légalité interne de l'autorisation d'urbanisme : 1. **L'incomplétude du dossier soumis au Comité consultatif :** La requérante soutenait que le procès-verbal du Comité consultatif du 20 février 2020 mentionnait expressément qu'« à ce jour, le dossier n'est pas complet », faute notamment d'indications sur la date prévisionnelle de démarrage du chantier ou son impact sur la circulation, de sorte que le Comité avait statué sans disposer des pièces qu'il avait lui-même réclamées. 2. **Le non-respect des prescriptions et réserves du Comité consultatif :** L'avis favorable du Comité étant assorti de réserves, seules une garantie à première demande (produite le 3 mars 2020) et une maquette 3D (produite le 13 mai 2020) auraient été fournies postérieurement, à l'exclusion des autres éléments exigés (hauteur de l'édicule d'accès en toiture-terrasse, coupe sur la villa au niveau de l'ascenseur et de l'escalier, dossier modificatif sur les proportions des deux pergolas, actualisation globale du dossier pour cohérence, attestation de conformité aux normes sismiques, et rapprochement préalable auprès de la mairie de Beausoleil pour les aménagements végétalisés en pied de façade sur le territoire français). Selon la requérante, le Comité aurait dû soit statuer sur un dossier complet, soit être consulté une seconde fois après production des pièces manquantes. 3. **L'absence d'étude d'impact environnemental préalable :** Au regard de l'ampleur de l'immeuble (six étages à hauteur maximale d'emprise) et de sa proximité avec la commune de Beausoleil, le projet aurait dû faire l'objet d'une étude des incidences sur l'environnement et d'une consultation de la Commission technique d'hygiène, de sécurité et de protection de l'environnement, sur le fondement de l'article L. 141-1 du Code de l'environnement (issu de la loi n° 1.456 du 12 décembre 2017), de l'exposé des motifs du projet de loi n° 891 ayant conduit à l'Ordonnance Souveraine n° 3.485 du 11 octobre 2011, de la législation française limitrophe, ainsi que du principe général de précaution reconnu par les protocoles européens et internationaux ratifiés par la Principauté. 4. **Le défaut d'étude technique relative à l'aménagement du sous-sol :** En vertu de l'article 17 (« Statut des bâtiments existants ») de l'Annexe n° 1 du Règlement d'urbanisme issu de l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013 modifiée, et du chiffre 15-2 de l'article 3 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, l'aménagement d'aires de stationnement et de voies de garage exigeait une étude précise des incidences de l'extension sur les aménagements de surface, la structure, la stabilité et la résistance aux séismes. La requérante invoquait expressément la jurisprudence *Danthony* du Conseil d'État français pour soutenir que ce vice de procédure avait exercé une influence sur le sens de la décision et affirmant que la « Villa A » constituait bien un « bâtiment existant » (construction couverte et close). 5. **Le défaut d'avis spécifique et préalable de la Direction de l'Aménagement urbain :** Cet avis, requis par l'article 6 du Chapitre III du Règlement d'urbanisme, faisait défaut au dossier, entachant l'acte d'illégalité selon la jurisprudence du Tribunal Suprême. 6. **L'absence de reconnaissance des sols de détail :** Cette étude, pourtant prévue par une note de synthèse géotechnique du 4 décembre 2019 produite par le Ministre d'État, manquait au dossier. 7. **L'incomplétude matérielle globale du dossier :** Empêchant l'autorité administrative d'apprécier le respect des critères d'urbanisme à la date de délivrance du permis. 8. **L'indétermination de la nature et de l'affectation réelle du projet :** La requérante dénonçait l'équivoque entourant le projet d'« hôtel particulier », dont l'envergure et un courrier de La Poste Monaco adressé à la société J évoquant plusieurs boîtes aux lettres laissaient supposer un bâtiment destiné à recevoir du public ou des logements multiples à finalité lucrative, éléments essentiels pour apprécier la sécurité, la salubrité, la tranquillité publiques et les troubles de voisinage. 9. **La violation des dispositions générales du Règlement d'urbanisme :** Déclinée en quatre branches : - *La hauteur et la volumétrie :* Violation de l'article 17.2.2 de l'Annexe n° 1 (secteur des quartiers ordonnancés) n'autorisant qu'une extension limitée de la volumétrie existante et imposant une cohérence architecturale, ainsi que de l'article 20 relatif au « Statut des bâtiments frontière » limitant l'augmentation de hauteur à la hauteur moyenne du bâtiment présent sur le reste du terrain (la « Villa E » dépassant de plus de quatre étages les constructions riveraines). - *L'aménagement du sous-sol :* Violation de l'article 17 de l'Annexe n° 1 interdisant l'appauvrissement des aménagements de surface et la disparition des jardins sans mesures réductrices ou compensatrices, ainsi que de l'article 6 du Chapitre III. - *Les jardins :* Méconnaissance de l'article 26 imposant que 70 % de la surface des jardins à créer soient constitués de plantations (pelouses, parterres, arbustes, arbres), en raison de larges surfaces prévues en « deck ». - *L'aspect extérieur et la sécurité :* Violation de l'article 31 (couvertures en tuiles rouge brique ou descriptif précis pour les bâtiments contemporains, conformité des édicules à l'article 14, transparence des garde-corps), doutes sur la sécurité incendie et sur la conformité au plan local d'urbanisme de Beausoleil. 10. **La méconnaissance des prescriptions spéciales du quartier de Monte-Carlo :** Violation de l'article 3 du Chapitre II de l'Annexe n° 9 du Règlement d'urbanisme en raison de la démolition prévue d'un mur de soutènement. 11. **L'incohérence entre la notice descriptive et les plans :** Notamment s'agissant du système de climatisation. 12. **Le caractère disproportionné du projet et l'atteinte aux droits des tiers riverains :** Emprise sur au moins la moitié d'un escalier commun pour créer l'un des trois accès quotidiens à l'immeuble, perte d'ensoleillement, de vue et de valeur vénale, nuisances et déséquilibre manifeste entre les droits du pétitionnaire et ceux des riverains. L'instruction écrite a été clôturée par un procès-verbal de Madame le Greffier en Chef en date du 21 septembre 2022. Par une Ordonnance du 13 octobre 2022, le Président du Tribunal Suprême a fixé et renvoyé la cause à l'audience publique du 17 novembre 2022 à dix heures. Or, lors de l'appel de la cause à cette audience, un incident procédural majeur s'est produit : Maître Régis Bergonzi, Avocat-Défenseur représentant la S.C.I. P., ne s'est pas présenté à la barre et n'avait pas antérieurement justifié d'un empêchement légitime. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Alors même que l'instruction écrite, enrichie par une mesure avant dire droit, offrait au Tribunal Suprême matière à trancher des questions substantielles de droit de l'urbanisme, de droit de l'environnement et de procédure administrative non contentieuse, l'absence de l'avocat-défenseur de la société requérante lors de l'audience de plaidoirie du 17 novembre 2022 a déplacé le centre de gravité de la décision vers une question purement procédurale, mais d'une importance capitale pour le sort du litige. Le problème de droit qui se posait à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême était le suivant : **Quelles conséquences juridiques le Tribunal Suprême doit-il tirer de l'absence à l'audience de l'avocat-défenseur de la partie requérante, lorsque ce dernier n'a pas préalablement averti la juridiction d'un empêchement légitime, mais qu'il ressort néanmoins des éléments de la procédure que ce conseil a été retenu au même moment devant une autre juridiction ? Plus précisément, le juge constitutionnel et administratif monégasque doit-il appliquer la sanction radicale de la déchéance du recours (déclaration de recours « non avenu » avec interdiction de renouvellement) prévue par le premier alinéa de l'article 30 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, ou peut-il écarter cette sanction au profit d'un renvoi d'office de l'affaire à une audience ultérieure sur le fondement du pouvoir d'appréciation lié à la « bonne administration de la justice » prévu par ce même article 30 ?** Cette question mettait directement en tension deux impératifs procéduraux : d'une part, la rigueur du formalisme procédural imposant la représentation obligatoire des parties à l'audience par un avocat-défenseur sous peine d'anéantissement définitif de l'action ; d'autre part, la préservation effective du droit d'accès au juge et l'intérêt d'une bonne administration de la justice, alors que l'affaire était intégralement instruite et que la défaillance du conseil trouvait son explication dans une contrainte professionnelle simultanée devant un autre prétoire. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour résoudre cette difficulté procédurale, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en Assemblée plénière sous la présidence de Monsieur Didier Linotte, déploie un raisonnement concis, structuré en trois temps, qui articule avec souplesse les textes régissant son fonctionnement. Dans un premier temps, après avoir rappelé l'objet de la requête en annulation formée par la S.C.I. P. (premier considérant), la Haute Juridiction énonce le cadre normatif applicable à la comparution des parties à l'audience (deuxième considérant). Elle vise et cite conjointement deux dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême : - Tout d'abord, le premier alinéa de l'article 29, aux termes duquel : *« Les parties se présentent à l'audience par le ministère d'un avocat-défenseur »*. Ce texte pose le principe de l'obligation de représentation par un officier ministériel monégasque habilité non seulement au stade de l'introduction de l'instance écrite, mais également lors de la phase orale de l'audience publique. - Ensuite, l'article 30 de la même Ordonnance Souveraine, dont le Tribunal extrait deux alinéas distincts qui forment les deux branches de l'alternative procédurale. Le premier extrait cité prévoit le mécanisme de sanction : *« Si le requérant ne se présente pas dans les conditions prévues à l'article précédent, sans avoir justifié d'un empêchement légitime, son recours est déclaré non avenu et ne peut être renouvelé »*. Le second extrait cité énonce la soupape de souplesse procédurale : *« S'il l'estime nécessaire à une bonne administration de la justice, le Tribunal Suprême peut, soit d'office, soit à la demande de l'une ou l'autre des parties, renvoyer l'examen de l'affaire »*. Dans un deuxième temps (troisième considérant), le Tribunal Suprême procède à la constatation souveraine des faits procéduraux. Il relève que, par l'Ordonnance présidentielle du 13 octobre 2022, l'affaire avait été régulièrement appelée à l'audience du 17 novembre 2022 à dix heures. Il constate ensuite la défaillance objective au regard des exigences de l'article 29 et du premier alinéa cité de l'article 30 : Maître Régis Bergonzi, avocat-défenseur de la S.C.I. P., *« ne s'est pas présenté à l'audience, sans avoir antérieurement justifié d'un empêchement légitime »*. Par l'emploi de l'adverbe *« antérieurement »*, le Tribunal souligne que les conditions d'application de la sanction du recours « non avenu » étaient, en stricte logique formelle, réunies au moment précis de l'appel de la cause, puisque aucune demande d'excuse ou de report justifiée n'avait été soumise au Tribunal avant l'ouverture de l'audience. Toutefois, dans un troisième temps — qui constitue le cœur de la motivation et l'apport majeur de la décision —, le Tribunal Suprême dépasse ce constat d'irrégularité formelle en tenant compte d'un élément factuel porté à sa connaissance a posteriori ou en cours de procédure. Le Tribunal relève en effet *« qu'il ressort de la procédure qu'il [l'avocat-défenseur] a été retenu devant une autre juridiction sans que le Tribunal Suprême en soit préalablement averti »*. Plutôt que de qualifier directement cet événement d'« empêchement légitime » rétroactif au sens de la première phrase de l'article 30 (ce qu'avait rendu délicat l'absence d'avertissement préalable), le Tribunal choisit de mobiliser la seconde disposition citée de l'article 30. Il juge ainsi *« qu'il y a lieu, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, de renvoyer l'examen de l'affaire à une audience ultérieure »*. Par ce raisonnement, le Tribunal Suprême opère une substitution de base légale interne à l'article 30 : bien que le défaut de justification préalable d'un empêchement légitime exposât théoriquement la requérante à la déchéance irrémédiable de son action, la circonstance avérée que son avocat-défenseur était retenu devant une autre juridiction conduit le juge à user d'office de son pouvoir discrétionnaire de renvoi au nom de l'intérêt supérieur d'une bonne administration de la justice. L'examen au fond des douze moyens d'annulation est ainsi intégralement préservé et différé, de même que le sort des dépens. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation procédurale, le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco a prononcé le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > L'examen de l'affaire est renvoyé à une audience ultérieure. > Les dépens sont réservés. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
# Tribunal Suprême de Monaco, 12 juillet 2022, n° 20636 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 12 juillet 2022, n° 20636 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2022/07-12-20636)) Le contentieux de l’excès de pouvoir est structurellement marqué par une asymétrie informationnelle entre l’administré et la puissance publique. Détentrice des dossiers administratifs, des avis consultatifs internes et des pièces justificatives ayant présidé à l’édiction de l’acte unilatéral, l’Administration occupe une position stratégique qui ne saurait pour autant paralyser l’office du juge de la légalité. Par sa décision rendue en Assemblée plénière le 12 juillet 2022, le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco apporte une contribution fondamentale à la théorie de la preuve et aux pouvoirs d’instruction du juge administratif monégasque dans le cadre du contentieux de l’urbanisme. En mobilisant les dispositions de l’article 32 de l’Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l’organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, la Haute Juridiction consacre avec force le caractère inquisitoire de la procédure administrative contentieuse. Elle rappelle que si la charge de l’allégation et d’un commencement de preuve pèse initialement sur le requérant, l’exigence probatoire ne saurait être poussée jusqu’à imposer à l’auteur du recours une preuve impossible lorsque les éléments décisifs sont exclusivement détenus par l’autorité administrative. Ce faisant, le Tribunal Suprême refuse de statuer au fond en l’état d’un dossier incomplet et sursoit implicitement à statuer en ordonnant au Ministre d’État la production intégrale des pièces nécessaires à l’exercice effectif de son contrôle de légalité. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige prend naissance au cœur du tissu urbain dense et réglementé de la Principauté de Monaco, plus précisément rue Bellevue, dans le secteur des quartiers ordonnancés, à proximité immédiate de la frontière avec la commune française de Beausoleil. Par un arrêté en date du 18 juin 2020, le Ministre d’État a délivré à la société civile immobilière (S.C.I.) Augustine, représentée par son mandataire, la société anonyme monégasque (S.A.M.) J.B. Pastor & fils, une autorisation portant un double objet. D’une part, cet acte administratif autorise la démolition d’un bâtiment dénommé « Villa Alsacia », situé au 11, rue Bellevue à Monaco. D’autre part, il porte approbation de la demande de permis de construire en vue de la réalisation d’une nouvelle opération immobilière consistant en l’édification d’un hôtel particulier dénommé « Villa Esmeralda ». Selon les éléments débattus entre les parties, ce projet prévoit la construction d’un immeuble d’envergure, présenté par l'Administration comme un logement unique en propriété individuelle distribué sur sept niveaux (ou comportant six étages selon la requérante), assorti d’aménagements en sous-sol incluant une aire de stationnement et des voies de garage. La société civile immobilière (S.C.I.) Puna, représentée par sa gérante en exercice, Madame B. R. épouse R., est propriétaire de la « Villa Chaumont ». Cette propriété est immédiatement riveraine de la parcelle destinée à accueillir le projet de la « Villa Esmeralda », les deux fonds étant notamment séparés par un escalier dont la nature juridique et l’usage sont par ailleurs discutés. Estimant que l’opération projetée par sa voisine méconnaissait gravement les règles d’urbanisme et portait atteinte à ses droits ainsi qu’à l’environnement urbain, la S.C.I. Puna a entrepris des démarches pour prendre connaissance de la teneur exacte de l’autorisation délivrée. Le 18 août 2020, par l’intermédiaire de son conseil, la S.C.I. Puna a été autorisée à consulter sur place le dossier déposé à l’appui de la demande de permis de construire au sein des services de la Direction de la Prospective, de l’Urbanisme et de la Mobilité de la Principauté. À l’issue de cette consultation, dont le caractère exhaustif ou lacunaire deviendra le nœud procédural de l’instance, la société riveraine a formé, le 21 août 2020, un recours gracieux auprès du Ministre d’État. Ce recours administratif préalable tendait à l’annulation de l’arrêté du 18 juin 2020 ainsi que, par voie de conséquence, de l’ensemble des actes pris sur son fondement. Le silence gardé par le Ministre d’État sur cette demande a fait naître une décision implicite de rejet, cristallisant ainsi le différend et ouvrant la voie à la phase juridictionnelle du conflit. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 25 janvier 2021 sous le numéro TS 2021-11, la S.C.I. Puna a saisi le Tribunal Suprême d’un recours en annulation pour excès de pouvoir dirigé tant contre l’arrêté ministériel du 18 juin 2020 que contre la décision implicite rejetant son recours gracieux, tout en sollicitant la condamnation de l’État aux entiers dépens. L’instruction écrite s’est déroulée selon la trame classique des échanges de mémoires : le Ministre d’État a déposé une contre-requête le 26 mars 2021 concluant au rejet du recours et à la condamnation de la requérante aux dépens ; la S.C.I. Puna a déposé une réplique le 22 avril 2021 ; enfin, le Ministre d’État a produit une duplique le 18 mai 2021, avant que la clôture de l’instruction ne soit prononcée par procès-verbal du Greffier en Chef le 27 mai 2021. L’argumentation développée par la société requérante est particulièrement dense et s’articule autour de dix moyens distincts, mêlant étroitement des griefs de légalité externe et des critiques de légalité interne. Au titre de la légalité externe et de la régularité de la procédure d’instruction, la S.C.I. Puna invoque en premier lieu un vice de procédure tiré de l’absence d’étude urbanistique préalable ou d’étude d’impact globale sur les conséquences environnementales du projet. Elle fonde cette exigence sur l’ampleur et la hauteur de la construction (six étages à hauteur maximale d’emprise), sur l’exposé des motifs du projet de loi n° 891 ayant conduit à l’Ordonnance Souveraine n° 3.485 du 11 octobre 2011, sur la loi n° 1.456 du 12 décembre 2017 portant code de l’environnement (et notamment son article L. 141-1 invoqué en réplique), sur le principe de précaution issu des protocoles européens et internationaux ratifiés par la Principauté, ainsi que sur la proximité immédiate de la commune française de Beausoleil et la législation française systématisant les études d’impact. En deuxième lieu, elle soutient que l’autorisation était subordonnée à une étude technique précise des incidences de l’extension du sous-sol sur les aménagements de surface, exigée par l’article 17 de l’Annexe n° 1 du Règlement d’urbanisme issu de l’Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013 modifiée, ainsi qu’aux garanties de stabilité et de résistance aux séismes prévues par le chiffre 15-2 de l’article 3 de l’Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966. Se référant expressément à la « jurisprudence Danthony du Conseil d’État du pays voisin », la requérante fait valoir que l’absence de cette étude au dossier a été susceptible d’exercer une influence sur le sens de la décision et l’a privée d’une garantie. En troisième lieu, la requérante dénonce le défaut d’avis spécifique et préalable de la Direction de l’Aménagement urbain, pourtant requis par l’article 6 du Chapitre III du Règlement d’urbanisme issu de l’Ordonnance Souveraine n° 4.482 précitée. Les quatrième et cinquième moyens constituent le cœur de la controverse probatoire. La S.C.I. Puna soutient, d’une part, que le Comité consultatif, lors de son unique session du 20 février 2020, s’est prononcé au vu d’un dossier manifestement incomplet. Surtout, elle relève que des pièces complémentaires ont été versées au dossier postérieurement à cette date sans que le Comité consultatif ne soit à nouveau saisi pour avis, entachant l’acte d’un vice de procédure substantiel. D’autre part, elle affirme que cette incomplétude matérielle du dossier a empêché le service instructeur lui-même d’apprécier l’insertion du projet dans son environnement et le respect de la légalité interne à la date de délivrance du permis. Au titre de la légalité interne et des vices entachant la consistance même du projet, la requérante invoque en sixième lieu l’indétermination de la nature et de l’affectation réelle de l’opération, s’interrogeant sur le caractère exclusivement privatif ou ouvert au public d’un « hôtel particulier » d’une telle envergure, élément déterminant au regard des règles de sécurité, de salubrité et de tranquillité publiques. En septième lieu, elle articule une série de violations des dispositions générales du Règlement d’urbanisme : méconnaissance des règles de hauteur et de cohérence architecturale (article 17.2.2 de l’Annexe n° 1 sur le statut des bâtiments existants et article 20 sur le statut des bâtiments frontière, la future villa dépassant de plus de quatre étages les constructions des rues Bellevue et Bel Respiro) ; violation des règles d’aménagement du sous-sol (article 17 de l’Annexe n° 1 et article 6 du Chapitre III) ; non-respect du quota de 70 % de plantations en pleine terre dans les jardins à créer en raison de larges surfaces en « deck » (article 26) ; méconnaissance des prescriptions sur l’aspect extérieur des bâtiments relatives aux tuiles rouge brique et à la transparence des garde-corps (article 31), ainsi que des doutes sur la sécurité incendie et la conformité au plan local d’urbanisme de Beausoleil. En huitième lieu, elle invoque la violation des prescriptions spéciales du Chapitre II de l’Annexe n° 9 du Règlement d’urbanisme relatives au quartier de Monte-Carlo (article 3 sur la démolition d’un mur de soutènement rue Bellevue). En neuvième lieu, elle pointe une incohérence entre la notice descriptive et les plans quant au système de climatisation. Enfin, en dixième lieu, elle dénonce le caractère disproportionné du projet, l’empiètement sur l’escalier commun dépendant de la « Villa Chaumont », les troubles de jouissance et la dévaluation économique générant une rupture d’égalité et un déséquilibre manifeste entre les droits du pétitionnaire et ceux des tiers riverains. En défense, le Ministre d’État oppose une réfutation systématique mais caractérisée par une grande économie de productions documentaires. Sur le premier moyen, il conteste l’existence de toute obligation textuelle d’étude d’impact ou d’incidences, y compris au regard de l’article L. 141-1 du code de l’environnement, et dément la systématisation alléguée en droit français. Sur les deuxième et septième moyens, il soutient que la « Villa Alsacia » n’a pas le statut de « bâtiment existant » au sens de l’article 17 de l’Annexe n° 1 (car ne figurant pas sur le plan de masse consultable en ligne), ni celui de « bâtiment frontière » au sens de l’article 20.3, rendant ces textes inapplicables ; il ajoute que le dossier comportait un avis de faisabilité structurelle, une note technique structure et un plan structure (qu’il ne verse aux débats qu’au stade de la duplique). Sur le troisième moyen, il affirme que l’article 6 du Règlement d’urbanisme est inapplicable car aucun niveau de sous-sol n’est implanté sous une voie ou emprise publique. S’agissant crucialement du quatrième moyen relatif au Comité consultatif, le Ministre d’État concède que le dossier a été complété à plusieurs reprises après la séance du 20 février 2020 (notamment les 3 mars et 13 mai 2020), mais affirme que les pièces déposées le 13 mai 2020 concernaient une garantie à première demande échappant à la compétence du Comité, que l’architecte avait présenté le projet en séance permettant au Comité de poser toutes questions utiles sur l’esthétique du projet, et qu’il n’est pas démontré que l’absence de ces pièces ait faussé son appréciation. Surtout, en duplique, le Ministre d’État oppose un argument de pur droit probatoire : « conformément au droit commun, la preuve incombe au demandeur » (*actori incumbit probatio*), soutenant que la requérante, ayant consulté l’intégralité du dossier le 18 août 2020, n’apporte aucun commencement de preuve de l’incomplétude du dossier (cinquième moyen) ou de l’irrégularité de la procédure. Pour le reste, il verse en duplique la note descriptive mentionnant un « Hôtel Particulier en propriété individuelle » (sixième moyen), conteste toute atteinte à l’environnement ou aux règles de jardins et de toitures (septième moyen), écarte l’applicabilité de l’article 3.9.2 de l’Annexe n° 9 comme ne concernant que la rue Bel Respiro tout en affirmant une reconstruction à l’identique (huitième moyen), nie toute contradiction sur la climatisation (neuvième moyen) et rappelle enfin que les permis sont délivrés sous réserve des droits des tiers, rendant inopérants les griefs de droit privé (dixième moyen). Face à cette défense, la S.C.I. Puna a vigoureusement protesté dans son mémoire en réplique contre ce qu’elle qualifie de tentative de renversement de la charge de la preuve et de violation du principe du contradictoire. Elle souligne avec insistance que le Ministre d’État procède par de simples affirmations invérifiables tout en s’abstenant de produire devant le juge les pièces qu’il est seul à détenir, notamment l’avis du Comité consultatif du 20 février 2020, le dossier complet de demande de permis et les pièces complémentaires déposées postérieurement à cet avis. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La configuration du débat contentieux plaçait le Tribunal Suprême devant une difficulté méthodologique et procédurale préalable à tout examen au fond de la légalité de l’arrêté du 18 juin 2020. Le problème juridique central soumis à l’Assemblée plénière peut être formulé de la manière suivante : quelle est la répartition de la charge de la preuve devant le juge de l’excès de pouvoir lorsque le requérant formule des griefs précis et sérieux relatifs à la composition d’un dossier administratif et à la régularité d’une procédure consultative, et que l’Administration se borne en défense à contester ces allégations en invoquant la règle selon laquelle la preuve incombe au demandeur, sans verser aux débats les pièces administratives qu’elle est seule à détenir ? De manière subséquente, il s’agissait de déterminer si, dans une telle hypothèse de rétention documentaire ou de carence probatoire de l’Administration, le juge administratif monégasque doit rejeter les moyens du requérant comme non établis ou s’il a le devoir de mobiliser ses pouvoirs d’instruction d’office, prévus par l’article 32 de l’Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, pour contraindre l’autorité publique à produire les éléments nécessaires à l’exercice effectif de son contrôle de légalité. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher cette question procédurale d’une importance cardinale, le Tribunal Suprême adopte un raisonnement structuré en quatre considérants d’une grande rigueur logique, posant d’abord le cadre normatif, définissant ensuite le standard théorique de la charge de la preuve et de l’office du juge, avant de procéder à la subsomption des faits de l’espèce pour en tirer la conséquence opérationnelle. En premier lieu, après avoir rappelé l’objet de la requête au considérant 1, la Haute Juridiction vise et reproduit au considérant 2 le fondement textuel de son intervention : l’article 32 de l’Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 modifiée, sur l’organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, aux termes duquel : « Le Tribunal peut, avant de statuer au fond, ordonner toutes les mesures d’instruction qu’il juge utiles à la manifestation de la vérité ». Ce texte confère au juge une prérogative discrétionnaire dans son déclenchement, mais finalisée par un objectif impérieux : la manifestation de la vérité juridique et factuelle. En deuxième lieu, le considérant 3 constitue le véritable « considérant de principe » de la décision. Le Tribunal Suprême y énonce la dialectique subtile qui gouverne l’administration de la preuve dans le procès administratif monégasque. Il procède en trois temps : * Tout d’abord, il rappelle le principe directeur selon lequel le juge statue « au vu des éléments versés au dossier de la procédure par les parties » et qu’« il incombe à ces dernières d’apporter, à l’appui de leurs prétentions, tous les éléments nécessaires ». La conséquence immédiate de cette règle primaire est qu’il appartient au Tribunal « d’écarter des allégations insuffisamment étayées ». Le demandeur ne peut donc saisir le juge de pures conjectures et espérer que l’instruction supplée sa propre carence initiale. * Ensuite, le Tribunal introduit immédiatement un tempérament fondamental lié à la nature même du contentieux administratif : « il ne saurait toutefois exiger de l’auteur du recours qu’il apporte, en toute circonstance, la preuve des faits qu’il avance ». Cette formule condamne directement la thèse défendue par le Ministre d’État en duplique, qui prétendait appliquer de manière absolue et mécanique l’adage civiliste selon lequel la preuve incombe exclusivement au demandeur. * Enfin, le Tribunal définit les conditions d’engagement de son pouvoir inquisitoire : lorsque le juge est saisi d’une « requête assortie d’allégations sérieuses non démenties par les éléments produits en défense par l’Administration », il lui revient, avant de statuer au fond, de prescrire sur le fondement de l’article 32 précité « les mesures d’instruction propres à lui procurer les éléments de nature à lui permettre d’établir sa conviction ». Et le juge de préciser l’instrument privilégié de cette recherche de conviction : « en particulier en exigeant de l’Administration la production de toute pièce en sa possession susceptible de permettre de vérifier les allégations du demandeur ». En troisième lieu, au considérant 4, le Tribunal Suprême applique cette grille d’analyse aux échanges mémoires intervenus entre la S.C.I. Puna et le Ministre d’État. Le constat dressé par la juridiction à l’encontre de la stratégie défensive de l’État est sans appel. Le Tribunal relève que la requérante avait formulé « plusieurs allégations sérieuses relatives au contenu du dossier de demande de permis litigieux et à la procédure de consultation du Comité consultatif ». Face à ces griefs circonstanciés, « le Ministre d’État s’est borné à soutenir qu’elles n’étaient pas fondées ou que la requérante ne les établissait pas, sans produire les éléments de preuve que seule l’Administration détenait et qu’il n’incombait donc pas à la requérante de fournir ». Le juge opère ici un renversement de la charge de la production documentaire : dès lors que la détention de la preuve est unilatérale (l’Administration étant la gardienne du dossier de permis et des procès-verbaux ou avis du Comité consultatif, nonobstant la consultation sur place accordée à l’avocat de la requérante le 18 août 2020), l’inertie de l’Administration ne peut préjudicier au requérant. Plus grave encore aux yeux de la Haute Juridiction, cette abstention paralyse la fonction juridictionnelle elle-même : le Tribunal constate solennellement « qu’ainsi, le Ministre d’État n’a pas mis le Tribunal Suprême en mesure d’exercer son contrôle sur la légalité des décisions attaquées ». Pour remédier à cette entrave au contrôle de légalité, le Tribunal Suprême décide donc de faire usage de l’article
# Tribunal Suprême de Monaco, 23 mai 2023, n° jp-100015 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 23 mai 2023, n° jp-100015 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2023/05-23-jp-100015)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige ayant donné lieu à la décision rendue le 23 mai 2023 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière, s'inscrit dans le cadre d'une vaste opération d'urbanisme et de construction publique liée à la mise en œuvre, par le Gouvernement Princier, du Plan national pour le logement des Monégasques. Au cœur des faits se trouve la société civile particulière (S.C.P.) P., dont les gérants, Monsieur J. C. et Madame M. R. épouse C., détiennent chacun 50 % des parts sociales. Depuis le mois de novembre 1975, cette société est propriétaire d'un lot de copropriété situé au rez-de-chaussée d'un immeuble régi par un cahier des charges dressé le 31 mars 1950. Ce lot est composé d'un magasin et de deux pièces au rez-de-chaussée, ainsi que d'une cave au premier sous-sol, l'ensemble représentant 112 tantièmes sur 1.000 des parties communes de l'immeuble. Aux termes de l'article 1er du troisième chapitre dudit cahier des charges, les parties communes comprennent notamment la totalité du sol sur lequel est édifié l'immeuble, les fondations, ainsi que toutes les parties non affectées à l'usage exclusif de l'un des copropriétaires. Parallèlement, le 31 janvier 2019, l'État de Monaco, après avoir acquis divers fonds immobiliers dans le quartier concerné, a lancé une consultation avec mise en concurrence auprès d'opérateurs spécialisés en vue de l'édification d'un ensemble immobilier collectif réservé aux nationaux. La société anonyme monégasque (S.A.M.) D., classée première à l'issue de cette consultation, s'est vu confier par l'État l'édification de cet ensemble immobilier. Cette opération d'envergure a été structurée en trois phases distinctes : une première phase portant sur des propriétés relevant du domaine privé de l'État et sur des immeubles acquis par ce dernier ; une deuxième phase relative à la possibilité de surélévation d'un immeuble domanial ; enfin, une troisième phase ayant trait à la réalisation d'une opération sur l'emprise foncière des immeubles incluant celui dans lequel la S.C.P. P. détenait ses lots. Ultérieurement, cette troisième phase a été intégrée dans l'opération immobilière principale avec les terrains concernés par la première phase. Dans sa configuration initiale, l'opération immobilière a fait l'objet d'un premier arrêté ministériel délivrant à la S.A.M. D., agissant en qualité de représentant et mandataire de l'Administration des Domaines, une autorisation de démolir les immeubles voisins et de réaliser un projet comportant trois blocs d'immeubles (A, B et C) sur un soubassement commun, à usage d'habitations, de commerces, de bureaux, de crèche et de parkings. À ce stade initial, le projet ne concernait la S.C.P. P. qu'en sa qualité de propriétaire de lots au sein de l'immeuble voisin. Toutefois, l'assiette foncière de l'immeuble en copropriété de la requérante, d'une superficie d'environ 200 mètres carrés, avait vocation à constituer, avec d'autres fonds voisins, l'assise du bâtiment A du projet global, lequel devait s'élever sur dix-sept niveaux à partir de la rue et quatre niveaux en sous-sol. Dès l'année 2020, l'État a engagé des pourparlers avec les différents copropriétaires de l'immeuble en question, dont la S.C.P. P., afin d'acquérir leurs lots respectifs, moyennant un règlement en numéraire ou par voie de dation en paiement consistant en l'attribution de mètres carrés au sein des futurs immeubles à construire (le bâtiment A étant destiné exclusivement aux bénéficiaires de ces dations à venir). C'est dans ce contexte que, par un acte sous seing privé en date du 27 mai 2020, la S.C.P. P. a consenti à l'État, représenté par l'Administrateur des Domaines, une promesse unilatérale de vente portant sur ses locaux, moyennant dation en paiement. Cette convention était assortie de plusieurs conditions suspensives, parmi lesquelles figurait la délivrance d'une autorisation de démolir définitive portant sur les immeubles concernés et d'une autorisation de construire définitive sur l'ensemble immobilier dans lequel devaient se situer les biens remis en dation. L'acte stipulait que la réalisation de ces conditions suspensives devait intervenir au plus tard le 30 octobre 2020, sous peine de caducité de plein droit de la convention, la réitération par acte authentique étant quant à elle fixée à la date du 30 octobre 2022. Or, selon les constatations exposées par la requérante, les conditions suspensives n'ont pas été réalisées à l'échéance du 30 octobre 2020, aucun avenant ni décision de prorogation n'a été conclu, et la réitération par acte authentique n'est pas intervenue le 30 octobre 2022. Entre-temps, la S.A.M. D. a obtenu un arrêté ministériel autorisant la démolition de l'immeuble, affiché sur les lieux au moins à compter du 28 septembre 2020 selon procès-verbal de constat d'huissier de justice. Puis, le 26 juillet 2021, la S.A.M. D. a déposé une demande d'autorisation de construire modificative, complétée et modifiée les 2 et 6 août 2021, 10 et 14 septembre 2021, ainsi que le 28 mars 2022. Par un arrêté en date du 20 septembre 2022, le Ministre d'État a délivré à la S.A.M. D., représentant l'Administration des Domaines, ce permis de construire modificatif ayant notamment pour objet d'autoriser l'intégration, au sein du bloc A de l'opération immobilière, des immeubles incluant celui de la S.C.P. P., faisant passer le nombre total de logements de 159 à 218. La S.C.P. P. soutient n'avoir jamais été officiellement informée du dépôt de cette demande ni de la délivrance de l'arrêté du 20 septembre 2022, malgré la poursuite de pourparlers sur la contrepartie de la cession. Elle indique n'en avoir découvert l'existence qu'à l'occasion d'un affichage sur le terrain sous forme d'extrait limité aux première et dernière pages, constaté par huissier le 26 octobre 2022. Lors d'une visite sur place, les représentants de la société ont constaté que l'immeuble était entièrement détruit, à l'exception de leur local dont la dalle supérieure était éventrée et dont le contenu avait disparu. Une demande de communication de la copie intégrale de l'arrêté, adressée au Ministre d'État le 27 octobre 2022, étant demeurée sans réponse, la S.C.P. P. a saisi la juridiction suprême. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 18 novembre 2022 sous le numéro TS 2023-03, la S.C.P. P. a formé un recours en annulation pour excès de pouvoir à l'encontre de l'arrêté du 20 septembre 2022 portant permis de construire modificatif. Le Président du Tribunal Suprême a, par ordonnance du 18 novembre 2022, désigné Monsieur Didier Ribes, Vice-président, en qualité de rapporteur, et a ordonné le 22 novembre 2022 la communication de la procédure à la S.A.M. D., bénéficiaire de l'autorisation contestée. Un incident procédural a par ailleurs émaillé l'instruction : la S.A.M. D. a présenté une demande tendant à la récusation de Monsieur Didier Linotte, Président du Tribunal Suprême, demande qui a été rejetée par une décision du Tribunal Suprême en date du 16 février 2023. Aux termes de sa requête initiale et de son mémoire en réplique enregistré le 23 février 2023, la S.C.P. P. articulait des prétentions tant avant dire droit qu'au fond. À titre liminaire et d'instruction, sur le fondement de l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales garantissant le droit à un procès équitable, elle demandait au Tribunal d'ordonner au Ministre d'État de produire la copie intégrale de l'arrêté attaqué, l'ensemble du dossier de demande de permis modificatif et les avis émis en cours d'instruction. Dans sa réplique, elle demandait en outre qu'il soit enjoint à la S.A.M. D. de produire le contrat de délégation de maîtrise d'ouvrage conclu avec l'État. Sur le fond, elle concluait à l'annulation de l'arrêté du 20 septembre 2022. À l'appui de cette demande, elle développait cinq moyens d'annulation : 1. Un moyen d'illégalité externe tiré de la violation de l'article 7 de l'Ordonnance n° 3.647 du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, de l'article 2 de l'Ordonnance n° 3.387 du 25 septembre 1965 et de l'Ordonnance n° 1.349 du 30 juin 1956, soutenant que le comité consultatif pour la construction n'avait pas été régulièrement consulté postérieurement aux dernières modifications du dossier (notamment celle du 28 mars 2022) et que sa composition était irrégulière en raison de la participation de cinq membres en visioconférence, modalité non prévue par les textes. 2. Un moyen tiré de ce que l'ampleur des modifications (adjonction portant sur des terrains distincts, réalisation de nouveaux blocs de grande hauteur, augmentation de plus de 37 % du nombre de logements) bouleversait l'économie générale du projet initial et imposait la délivrance d'un nouveau permis de construire et non d'un simple permis modificatif, en se référant à la jurisprudence du Conseil d'État français (CE, 28 juillet 1999, n° 182167). 3. Un moyen subsidiaire pris de la violation du dernier alinéa de l'article 3 de l'Ordonnance du 9 septembre 1966, faute de figuration au dossier des plans mentionnant les modifications au moyen des couleurs conventionnelles (jaune pour les parties supprimées, rouge pour les parties projetées). 4. Un moyen tiré du défaut de qualité du pétitionnaire pour déposer la demande en violation de l'article 2 de l'Ordonnance du 9 septembre 1966 et de ses annexes n° 1 et n° 4. La requérante soutenait qu'à la différence du droit français actuel reposant sur un régime déclaratif, le droit monégasque exige la production d'un justificatif de propriété par acte authentique (notarié ou administratif). La promesse sous seing privé du 27 mai 2020 étant caduque depuis le 31 octobre 2020, l'État ne disposait d'aucun titre l'habilitant à construire ou démolir, nonobstant la réserve des droits des tiers prévue au III de l'article 9 de l'Ordonnance (TS, 15 juin 2009, *Syndicat des copropriétaires de l'immeuble « L. R. » c/ Ministre d'État* ; CE, 10 octobre 1990, n° 86379). 5. Un moyen tiré de la méconnaissance de l'indice de construction, soulevant par voie d'exception l'illégalité de la dérogation instituée en faveur des constructions de l'État par l'article 15.1 du règlement d'urbanisme, pour rupture du principe d'égalité (TS, 31 janvier 1975, *Sieur G. R. W.* ; CE, 23 février 1979, *Vildart*). Enfin, sur le terrain des conséquences de l'annulation et au visa des articles 6 et 13 de la Convention européenne des droits de l'homme ainsi que de l'article 1er de l'Ordonnance du 9 septembre 1966, la S.C.P. P. demandait au Tribunal d'enjoindre à la S.A.M. D. de démolir les constructions réalisées et de remettre en état, à ses frais, le terrain et la bâtisse préexistante à l'identique (notamment en son sous-sol), ou subsidiairement de constater cette obligation dans le dispositif de la décision, outre la condamnation de l'État aux dépens. En défense, le Ministre d'État, par une contre-requête du 20 janvier 2023 et une duplique du 27 mars 2023, concluait au rejet de la requête et à la condamnation de la requérante aux dépens. Produisant l'arrêté attaqué et le procès-verbal de la séance du comité consultatif, il soutenait : - que la demande de mesure d'instruction était devenue sans objet ; - que le comité consultatif avait été régulièrement réuni, que l'article 7 de l'Ordonnance de 1966 n'imposait pas une nouvelle consultation pour des ajustements purement techniques du 28 mars 2022, qu'aucun texte n'interdisait la visioconférence et qu'en tout état de cause, ces éventuelles irrégularités n'avaient pas eu d'influence déterminante sur le sens de la décision ; - que les modifications, rapportées à l'importance du projet initial, n'en bouleversaient ni la conception générale, ni l'implantation, et relevaient bien d'un permis modificatif (CE, 28 juillet 1999, *Société anonyme d'HLM « Le nouveau logis C. L. »*, n° 182167) ; - que l'omission éventuelle des plans en couleurs conventionnelles prévus à l'article 3 de l'Ordonnance de 1966 était sans incidence dès lors que l'Administration avait parfaitement identifié les modifications projetées (TS, 15 avril 2011, *Syndicat des copropriétaires de l'immeuble « L. R. »*) ; - que l'autorité administrative n'a pas à vérifier la validité de l'attestation du pétitionnaire déclarant remplir les conditions pour construire (CE, 12 février 2020, *Commune de N. V.*, n° 424608), d'autant que le Règlement d'urbanisme modifié en 2018 prévoit une simple déclaration dans le formulaire et qu'une promesse de vente constitue un titre habilitant à construire (CE, 23 février 2017, *SCI l'E.*, n° 390131) ; - que la dérogation de l'article 15.1 du Règlement d'urbanisme et le refus de démolition étaient justifiés par un motif d'intérêt général lié au logement. De son côté, la S.A.M. D., par des observations enregistrées les 20 janvier et 9 mars 2023, s'en remettait à la sagesse du Tribunal quant à la légalité de l'arrêté, mais concluait à l'irrecevabilité et au rejet des conclusions à fin d'injonction de démolition et de communication de pièces. Elle faisait valoir qu'elle n'agissait qu'en qualité de simple mandataire suivant les instructions de l'État, seul maître d'ouvrage et cocontractant de la S.C.P. P., que la démolition résultait d'un arrêté antérieur affiché dès le 28 septembre 2020 et devenu définitif faute de recours, et que ni l'article 90 de la Constitution ni l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 ne confèrent de pouvoir d'injonction au Tribunal Suprême. Estimant les demandes dirigées contre elle abusives et vexatoires, elle sollicitait reconventionnellement la condamnation de la S.C.P. P. au paiement de la somme de 100.000 euros à titre de dommages et intérêts. Après la clôture de l'instruction prononcée par procès-verbal du Greffier en Chef le 4 avril 2023 et le renvoi de l'affaire à l'audience du 10 mai 2023 par ordonnance du même jour, un dénouement amiable est intervenu. Par trois mémoires enregistrés simultanément au Greffe Général le 5 mai 2023 : - la S.C.P. P. a déclaré se désister de son recours en application de l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, précisant qu'un accord était intervenu entre elle, l'État et la S.A.M. D., et a demandé que chaque partie conserve la charge de ses frais et dépens ; - le Ministre d'État a déclaré accepter ce désistement et demandé qu'il en soit donné acte ; - la S.A.M. D. a également accepté le désistement, demandant qu'il en soit donné acte et que chaque partie supporte ses propres frais et dépens. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé En l'état des derniers écrits des parties déposés postérieurement à l'ordonnance de clôture de l'instruction mais antérieurement à l'audience publique, le Tribunal Suprême n'était plus appelé à trancher les multiples et substantielles questions de fond soulevées par la requête initiale — lesquelles touchaient tant au droit de l'urbanisme monégasque (périmètre du permis modificatif, portée de l'exigence d'un titre de propriété face aux promesses de vente frappées de caducité, légalité des dérogations d'urbanisme au profit de l'État) qu'au droit du contentieux administratif (régularité des délibérations d'organes consultatifs par visioconférence, existence d'un pouvoir d'injonction de démolition du juge de l'excès de pouvoir au regard des articles 6 et 13 de la Convention européenne des droits de l'homme). Par l'effet du mémoire déposé le 5 mai 2023 par la société requérante sur le fondement de l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, la question juridique soumise à l'Assemblée plénière s'est trouvée circonscrite à la vérification des conditions de validité, de régularité et d'acceptation du désistement en matière de recours pour excès de pouvoir, ainsi qu'à la détermination du sort des dépens de l'instance en présence d'un accord transactionnel conclu en cours de procédure entre le requérant, l'autorité administrative défenderesse et le tiers bénéficiaire de l'acte attaqué. Il appartenait plus précisément à la Haute Juridiction de déterminer si le désistement formulé par la S.C.P. P., motivé par la conclusion d'un accord tripartite avec l'État et la S.A.M. D., revêtait un caractère pur et simple permettant au juge d'en donner acte et de dessaisir la juridiction, notamment au regard des conclusions reconventionnelles en dommages et intérêts pour procédure abusive qui avaient été antérieurement formulées par la S.A.M. D., et de statuer sur la répartition de la charge des dépens. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement adopté par le Tribunal Suprême se caractérise par la concision et la rigueur propres aux décisions donnant acte d'un désistement dans le contentieux de l'annulation pour excès de pouvoir. Après avoir visé l'ensemble des échanges procéduraux, la Constitution (notamment le 1° du B de son article 90 qui fonde sa compétence en matière administrative) et l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, le Tribunal procède en deux temps, structurés autour de deux
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 2013, n° 12386 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 2013, n° 12386 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2013/12-04-12386)) Le contentieux des autorisations d'urbanisme et de construire constitue un terrain d'élection pour l'exercice du contrôle de légalité externe par le juge administratif. Par sa décision rendue en assemblée plénière le 4 décembre 2013 (affaire n° TS 2013-11), le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco apporte une clarification déterminante quant à l'articulation des règles de compétence, de forme et d'instruction prévues par l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 (également mentionnée dans la décision sous la date du 9 octobre 1966) modifiée concernant l'Urbanisme, la Construction et la Voirie. En censurant une décision d'autorisation de travaux délivrée selon la procédure simplifiée par le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité, la Haute Juridiction monégasque consacre l'autonomie et l'intangibilité des règles gouvernant la composition du dossier de demande d'autorisation de construire, tout en rappelant avec rigueur les exigences probatoires qui pèsent sur l'administration devant le juge de l'excès de pouvoir. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige prend place au cœur du quartier de Fontvieille à Monaco, au sein d'un ensemble immobilier construit par l'État monégasque, dénommé « Complexe Industriel de la Zone F » et situé au 4/6 avenue Albert II. Au sein de ce complexe, M. D. F., agissant en qualité de Président délégué de la société anonyme monégasque (SAM) MC COMPANY, occupe depuis l'année 1991 un ensemble de locaux industriels et commerciaux dans lesquels il exploite, sous l'enseigne MC COMPANY, la marque « Banana Moon ». La présence de cette entreprise repose sur une double assise contractuelle consentie par l'État propriétaire : d'une part, un bail à loyer initialement conclu le 20 septembre 1991, renouvelé le 6 novembre 1996 pour une durée de trois ans renouvelable par tacite reconduction, portant sur une superficie totale de 1 869,30 m² située dans le bloc B de l'immeuble ; d'autre part, un contrat d'occupation précaire et révocable en date du 5 juin 2008, portant sur une surface de 765 m² située dans le bloc C du même ensemble. L'organisation spatiale de l'entreprise implique une circulation constante entre ces deux entités : les 70 salariés de la société effectuent quotidiennement plus de 158 passages entre les ateliers de création et les ateliers de fabrication, empruntant à cette fin un couloir de liaison situé au rez-de-chaussée entre les blocs B et C. Au cours du mois de février 2013, M. D. F. a été informé de l'existence d'un « projet de privatisation » affectant certaines parties communes de l'immeuble, et visant plus spécifiquement ce couloir de liaison entre les blocs B et C au rez-de-chaussée. Ce projet s'inscrivait dans le cadre de l'extension d'un commerce voisin, le magasin « Brico Center », exploité au rez-de-chaussée du même immeuble par une autre société, la SAM INTERMAT, représentée par M. D. V. Concrétisant ce projet, le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité a, par une décision en date du 12 avril 2013 notifiée le même jour par lettre recommandée avec avis de réception, autorisé M. D. V., ès qualités de représentant de la SAM INTERMAT, « à réaliser les travaux d'extension du magasin “Brico Center” au rez-de-chaussée de l'immeuble de la zone F sis 4/6 Avenue Albert II ». Outre les aménagements intérieurs par reprise d'un local vacant et la privatisation du couloir (condamnant la porte intérieure du poste de commandement « PC sécurité »), les travaux projetés impliquaient également la création d'un auvent en saillie ainsi que l'ouverture, en façade du bâtiment existant, d'une nouvelle porte de passage de 80 centimètres de large destinée à permettre l'accès au local du PC sécurité. Dès le 18 avril 2013, M. D. F. a adressé, par lettre recommandée, à la Direction de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité, une notification exprimant son « opposition à l'autorisation de l'extension du magasin “Brico Center” au rez-de-chaussée de l'immeuble de la zone F ». Face au silence gardé par l'administration sur cette opposition, M. D. F. a résolu de porter le différend sur le terrain contentieux. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général du Tribunal Suprême le 11 juin 2013 sous le numéro TS 2013-11, M. D. F., agissant en sa qualité de Président délégué de la SAM MC COMPANY, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision d'autorisation de travaux du 12 avril 2013. L'instruction de l'affaire a donné lieu à plusieurs mesures procédurales : après la désignation du rapporteur par ordonnance du 17 juin 2013, le Président du Tribunal Suprême a, par ordonnance du 18 juin 2013, ordonné la communication de la procédure à M. D. V. en qualité de représentant de la SAM INTERMAT, bénéficiaire de l'acte attaqué. Par ailleurs, le requérant avait assorti son recours au fond d'une requête à fins de sursis à exécution dirigée contre la décision du 12 avril 2013, laquelle a été rejetée par une ordonnance présidentielle du 27 août 2013. L'échange des écritures s'est poursuivi avec le dépôt d'une contre-requête du Ministre d'État le 9 août 2013, d'un mémoire en réplique du requérant le 10 septembre 2013, et d'une duplique de l'État le 10 octobre 2013, avant la clôture de l'instruction prononcée le 18 octobre 2013. Au soutien de ses conclusions à fin d'annulation, la partie requérante développait une argumentation particulièrement dense, articulée autour de quatre moyens de légalité externe et de deux moyens de légalité interne. Au titre de la légalité externe, M. D. F. soutenait en premier lieu que la décision violait les articles 2 et 3 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966, aux motifs que la lecture de l'acte ne permettait pas d'établir que le pétitionnaire agissait avec l'autorisation du propriétaire (l'État monégasque) et qu'il ne saurait y avoir d'autorisation tacite dès lors que l'article 3 exige un justificatif de propriété. En deuxième lieu, il invoquait la violation de ce même article 3 en raison du caractère incomplet du dossier de demande d'autorisation. Il faisait valoir que toutes les pièces nécessaires à l'instruction n'avaient pas été jointes, que le Ministre d'État s'abstenait de produire devant le juge les pièces qu'il affirmait avoir été fournies (notamment celles des chiffres 6, 9-2, 10, 11, 12 et 15 alinéa 3), et que les pièces visées aux chiffres 9-3, 13 et 17, ainsi que la notice de sécurité et la note relative à l'impact sur les installations de service public, devaient impérativement figurer au dossier dès lors que l'ouverture d'une porte en façade modifiait l'apparence extérieure du bâtiment. S'appuyant sur la jurisprudence du Tribunal Suprême (*16 février 2009, Syndicat des copropriétaires de l'immeuble le SARDANAPALE*), il soutenait que ces lacunes avaient vicié l'appréciation de l'administration. En troisième lieu, le requérant dénonçait un vice de procédure tiré du défaut de consultation du Comité consultatif pour la construction, en violation des articles 13.2.1 et 13.2.2 du règlement d'urbanisme annexé à l'Ordonnance Souveraine n° 16.313 du 6 mai 2004 modifiée. Citant la jurisprudence du Tribunal Suprême (*15 avril 2011, Syndicat des copropriétaires de l'immeuble « le Régina »*), il affirmait que l'omission de cette formalité avait eu une influence déterminante sur le sens de la décision, les travaux ne se limitant pas à de simples aménagements intérieurs. En quatrième lieu, sur le terrain de la compétence et des formes, il soutenait que l'autorisation, délivrée par simple lettre du Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité, aurait dû revêtir la forme d'un arrêté du Ministre d'État, sous peine de violer l'article 47 de la Constitution et les articles 7 et 8 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647, la compétence du Directeur étant selon lui restreinte aux seuls aménagements intérieurs, ce qu'excluait l'ouverture pratiquée en façade. Au titre de la légalité interne, le requérant soulevait deux erreurs de droit. D'une part, il invoquait la violation des articles 8, 26, 27, 28 et 29 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647, soutenant que l'auvent en saillie ne respectait pas les prescriptions réglementaires, lesquelles s'appliquent à tous les éléments dépassant le nu de la façade extérieure sans être limitées au seul domaine public. D'autre part, il arguait de la violation des articles 116 et 117 de ladite Ordonnance, ainsi que de l'arrêté ministériel n° 99-610 du 16 décembre 1999 et du règlement de sécurité annexé. Il reprochait à l'administration l'absence de fourniture et d'essai par un laboratoire agréé des mesures de sécurité incendie et des matériaux de revêtement au stade de la demande (le report de la remise de ces documents « au plus tard lors du récolement » étant illégal), et soulignait que la privatisation du couloir condamnait la porte intérieure du PC sécurité, obligeant les gardiens à contourner l'immeuble par l'extérieur pour accéder aux blocs A, B et C en cas d'incident. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en réfutant l'ensemble de ces griefs. Sur la légalité externe, il soutenait d'abord que le moyen tiré du défaut d'accord du propriétaire manquait en fait : la demande avait été signée par la SAM INTERMAT, locataire autorisé, et l'État propriétaire avait signé les plans du projet conformément à l'article 5 alinéa 3 de l'Ordonnance n° 3.647, cette signature valant justification suffisante au sens de l'article 3 sans qu'un accord exprès distinct soit requis. Ensuite, sur la composition du dossier, le Ministre d'État affirmait que les pièces visées aux chiffres 6, 9-2, 10, 11, 12 et 15 alinéa 2 de l'article 3 avaient bien été produites. Quant aux pièces non fournies (chiffres 9-3 relatif aux échantillons de matériaux, 13 relatif aux besoins en eau, énergie et télécommunications, et 17 relatif aux installations de services publics, ainsi que l'attestation d'un bureau de contrôle sur la stabilité et la résistance aux séismes visée au paragraphe 15-2), il soutenait qu'elles étaient inutiles et non exigées en l'espèce. En effet, selon l'administration, la création d'une porte de 80 cm de large présentait un caractère minime, ne portait pas atteinte à la structure ou à la solidité du bâtiment et ne constituait pas une modification fondamentale de l'aspect extérieur de l'existant. Pour les pièces des paragraphes 10 et 11, le Ministre faisait valoir que l'autorisation était assortie de conditions permettant une vérification ultérieure. Par ailleurs, s'appuyant sur les alinéas 6 et 7 de l'article 8 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647, le Ministre d'État défendait tant la compétence du Directeur pour statuer par lettre recommandée avec avis de réception que la dispense de consultation du Comité consultatif pour la construction, dès lors que ces dispositions dérogatoires couvrent les aménagements intérieurs ainsi que « les dispositions extérieures qui ne modifient pas fondamentalement l'aspect des immeubles ». À titre subsidiaire, invoquant la jurisprudence du Conseil d'État français, il soutenait que l'absence d'avis dudit Comité n'avait pu exercer aucune influence sur le sens de la décision au vu du caractère accessoire de la porte ne donnant pas sur rue. Sur la légalité interne, le Ministre d'État rétorquait que les règles relatives aux saillies (articles 26 et 27) ne concernent que les ouvrages surplombant la voie publique pourvue de trottoirs, alors que l'auvent litigieux se situait au-dessus du domaine privé de l'État. Enfin, concernant la sécurité incendie, il faisait valoir que l'arrêté ministériel n° 99-610 du 16 décembre 1999 régissait les bâtiments industriels et était inapplicable aux établissements recevant du public (ERP), lesquels relèvent de l'arrêté ministériel n° 67-264 du 17 octobre 1967. Il ajoutait que la décision attaquée comportait deux pages et demie de prescriptions très précises en matière de sécurité incendie, dont le respect serait contrôlé lors du récolement avant toute autorisation d'occupation définitive, et que l'allongement du temps d'intervention des gardiens était tout à fait minime. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au sein du foisonnement des moyens soulevés par les parties, le Tribunal Suprême a choisi de circonscrire son examen à une question préalable et déterminante de légalité externe, touchant à l'articulation des dispositions internes de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 (visée également à la date du 9 octobre 1966 dans les motifs) et à la charge de la preuve en matière de procédure administrative non contentieuse. Le problème juridique central soumis à la Haute Juridiction pouvait se formuler ainsi : la mise en œuvre de la procédure simplifiée de délivrance des autorisations de travaux, prévue à l'article 8 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 au profit du Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité pour les dispositions extérieures ne modifiant pas fondamentalement l'aspect des immeubles, a-t-elle pour objet ou pour effet de dispenser le pétitionnaire de produire l'intégralité des pièces constitutives du dossier de demande exigées par l'article 3 de cette même Ordonnance, et à qui incombe la charge d'établir la complétude de ce dossier devant le juge de l'excès de pouvoir ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige et prononcer l'annulation de l'acte attaqué, le Tribunal Suprême procède avec une économie de moyens remarquable, matérialisée par la formule liminaire classique : « Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête ». Le raisonnement du juge s'articule en un syllogisme rigoureux de trois considérants, qui démonte méthodiquement la thèse défendue par l'administration tout en validant implicitement l'un de ses postulats de départ. Dans un premier temps, le Tribunal Suprême pose le cadre textuel relatif à la compétence et à la forme de l'acte en citant l'article 8 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 modifiée. Il relève qu'en vertu de ce texte, le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité donne, par lettre recommandée avec avis de réception, l'autorisation de construire prévue à l'article 1er « en ce qui concerne les dispositions extérieures qui ne modifient pas fondamentalement l'aspect des immeubles ». Par ce premier considérant, le juge admet implicitement mais nécessairement que le projet litigieux — qui incluait l'ouverture d'une porte de 80 cm en façade — entrait bien dans le champ d'application matériel de cet article 8 alinéa 7. Contrairement à ce que soutenait le requérant (qui prétendait que la compétence du Directeur se limitait aux seuls aménagements strictement intérieurs), le Directeur était donc bien compétent *ratione materiae* pour statuer par voie de lettre recommandée sur des modifications extérieures mineures. Toutefois, dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême opère une distinction fondamentale entre, d'une part, la compétence et le formalisme de la décision finale (régis par l'article 8) et, d'autre part, les règles substantielles de constitution du dossier d'instruction (régies par l'article 3). La Haute Juridiction affirme avec force « qu'une telle disposition n'a ni pour objet ni pour effet de modifier la composition du dossier devant être joint à la demande d'autorisation qui résulte de l'article 3 de l'Ordonnance Souveraine précitée ». Ce faisant, le juge condamne sans appel l'interprétation téléologique et réductrice soutenue par le Ministre d'État. L'administration prétendait en effet déduire du caractère mineur des travaux (relevant de l'article 8) une dispense implicite de fournir certaines pièces listées à l'article 3 (telles que les pièces 9-3, 13, 15-2 ou 17), jugées par elle « évidemment inutiles » au regard de la modicité de l'ouverture pratiquée, ou estimait pouvoir différer la production de certains documents de sécurité au stade du récolement. Le Tribunal Suprême rejette cette confusion des genres : l'allègement procédural prévu par l'article 8 au stade de la prise de décision (dispense d'arrêté ministériel, compétence du Directeur, délai de quarante-cinq jours, notification par lettre recommandée) ne rétroagit pas sur le stade initial de la constitution du dossier de demande. Les exigences de l'article 3 demeurent d'application stricte et intégrale. Dans un troisième et dernier temps, le Tribunal Suprême tire les conséquences factuelles et probatoires de cette règle de droit : « Considérant qu'il n'est pas établi que le dossier joint à la demande d'autorisation comportait l'ensemble des pièces nécessaires à son instruction, telles que fixées par ledit article 3 ; qu'ainsi, la décision a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière ». Cette formulation revêt une double portée. D'une part, elle sanctionne l'aveu même de l'administration qui, dans ses écritures (contre-requête et duplique), avait expressément reconnu que les pièces visées aux chiffres 9-3, 13, 15-2 et 17 n'avaient pas été fournies par la SAM INTERMAT, et que le respect des exigences des paragraphes 10 et 11 avait été renvoyé à des prescriptions conditionnelles vérifiables lors du récolement. D'autre part, en employant la locution « il n'est pas établi que », le Tribunal fait écho au grief soulevé par le requérant dans son mémoire en réplique, selon lequel le Ministre d'État s'était contenté d'affirmer que d'autres pièces (chiffres 6, 9-2, 10, 11, 12 et 15 alinéa 2) avaient été produites par la pétitionnaire, tout en s'abstenant de les verser aux débats devant le juge pour en justifier. Face à cette carence probatoire et à l'incomplétude avérée du dossier au regard des prescriptions impératives de l'article 3, le Tribunal Suprême constate l'irrégularité de la procédure d'instruction et prononce, de ce seul chef, l'annulation de l'autorisation de construire. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation resserrée, le Tribunal Suprême prononce l'annulation intégrale de l'acte déféré dans les termes suivants : > « DÉCIDE > Article 1er : La décision du 12 avril 2013 du Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité est annulée. > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge du Ministre d'État
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 2024, n° 30796 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 2024, n° 30796 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2024/12-04-30796)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre classique du contentieux de l'urbanisme et oppose le résident d'un immeuble voisin à l'administration monégasque au sujet de la délivrance d'autorisations successives portant sur des travaux de modification d'un bien immobilier. La genèse factuelle de l'affaire remonte à une première décision administrative en date du 12 février 2021. Par cet acte, M. c.B s'est vu octroyer une autorisation administrative l'habilitant à procéder à la modification des dispositions extérieures d'un appartement situé au premier étage d'un immeuble dénommé « AA », localisé à l'adresse « x2 ». Quelques mois plus tard, le bénéfice de cette autorisation initiale a fait l'objet d'un transfert ou d'une reconduction administrative, puisqu'elle a été formellement renouvelée au profit d'une nouvelle titulaire, c.D, par l'effet d'une décision datée du 13 août 2021. L'évolution du projet architectural a conduit la nouvelle bénéficiaire à solliciter une modification du périmètre des travaux initialement envisagés. Ainsi, le 1er juin 2022, c.D a déposé auprès des services compétents une nouvelle demande, laquelle a été ultérieurement complétée le 25 août 2022. Cette requête tendait à obtenir l'autorisation de modifier tant les dispositions intérieures que les dispositions extérieures qui avaient été précédemment autorisées par les actes de 2021. L'administration a accueilli favorablement cette demande modificative : par une décision prise le 7 septembre 2022, le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité a délivré l'autorisation de construire sollicitée par c.D. Cette ultime autorisation a suscité la réaction d'une voisine immédiate du projet, i.D, épouse A (désignée également sous l'identité d'i.A dans l'instance). Cette dernière demeure aux deuxième et troisième sous-étages de la copropriété voisine, à savoir l'immeuble dénommé « AB », situé à l'adresse « x1 ». Souhaitant manifestement apprécier la consistance et la régularité des travaux autorisés dans l'immeuble contigu, i.A a entrepris des démarches administratives préalables. Le 9 novembre 2022, elle a officiellement sollicité l'autorisation de consulter le dossier administratif relatif à l'autorisation de construire délivrée le 7 septembre 2022. Le Ministre d'État a fait droit à cette demande d'accès aux documents par un courrier en date du 13 janvier 2023. Ayant pu prendre connaissance des pièces ou forte de cette autorisation de consultation, i.A a, dès le 19 janvier 2023, engagé une contestation en formant un recours administratif de nature hiérarchique auprès du Ministre d'État, dirigé contre l'autorisation de construire octroyée à c.D le 7 septembre 2022. Le silence gardé par le Ministre d'État sur ce recours hiérarchique a fait naître, conformément aux règles régissant la procédure administrative monégasque, une décision implicite de rejet à la date du 20 mai 2023. Toutefois, parallèlement à la phase contentieuse qui s'est ensuivie (exposée ci-après), la situation administrative de l'autorisation litigieuse a connu un bouleversement décisif du fait de l'administration elle-même. En effet, le 31 janvier 2024, le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité a pris une nouvelle décision procédant au retrait pur et simple de son autorisation initiale du 7 septembre 2022. Ce retrait administratif a déplacé la contestation du côté de la bénéficiaire initiale du permis. Mécontente de se voir priver de son droit de construire en cours d'instance, c.D a formé un recours administratif auprès du Ministre d'État à l'encontre de cette décision de retrait du 31 janvier 2024. Par une lettre formant décision en date du 15 juillet 2024, le Ministre d'État a explicitement rejeté le recours formé par c.D. Cette décision ministérielle de rejet du 15 juillet 2024 n'a, par la suite, fait l'objet d'aucun recours contentieux devant la juridiction compétente, scellant ainsi le sort factuel et juridique de l'acte d'urbanisme initialement contesté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le parcours procédural devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco se caractérise par une particulière densité, marquée par une instruction initialement close puis rouverte afin de tenir compte de l'évolution juridique de l'acte attaqué en cours d'instance. La phase juridictionnelle s'est ouverte le 19 juillet 2023, date à laquelle la requête d'i.A a été enregistrée au Greffe Général de la Principauté sous le numéro de rôle TS 2023-20. Par cet acte introductif d'instance, la requérante, représentée par Maître Pasquale Caminiti, avocat au Barreau de Nice, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation pour excès de pouvoir. Ses conclusions tendaient : - à titre principal, à l'annulation de la décision du 7 septembre 2022 du Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité attribuant l'autorisation de construire à c.D, ainsi qu'à l'annulation de la décision implicite du Ministre d'État du 20 mai 2023 rejetant son recours hiérarchique ; - à titre avant dire droit (« au besoin »), à ce que l'État de Monaco soit invité par la juridiction à produire l'intégralité des éléments composant le dossier de demande déposé par c.D ; - en tout état de cause, à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance. L'instruction initiale s'est déroulée selon le rythme contradictoire habituel, après que le Président du Tribunal Suprême a, par une Ordonnance du 11 août 2023, désigné Monsieur Pierre de Montalivet, Membre titulaire, en qualité de rapporteur. Le Ministre d'État, représenté par Maître François Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé une contre-requête enregistrée le 19 septembre 2023, concluant au rejet au fond de la requête et à la condamnation de la requérante aux entiers dépens. La requérante a déposé une réplique le 18 octobre 2023, persistant dans ses fins et moyens initiaux, à laquelle le Ministre d'État a répondu par une duplique le 17 novembre 2023, maintenant ses conclusions de rejet. À l'issue de ces échanges classiques, Madame le Greffier en Chef a dressé un premier procès-verbal de clôture de l'instruction en date du 1er décembre 2023. C'est postérieurement à cette première clôture que le litige a changé de physionomie. Le 22 avril 2024, le Ministre d'État a fait enregistrer un nouveau mémoire au Greffe Général. Faisant état de la décision prise le 31 janvier 2024 par le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité retirant l'autorisation attaquée du 7 septembre 2022, l'administration a demandé au Tribunal Suprême de décider qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur la requête d'i.A. Cette initiative procédurale de l'État a provoqué une vive opposition de la part de la requérante. Par un mémoire enregistré le 7 mai 2024, i.A a formulé deux séries de prétentions : à titre principal, elle a demandé au Tribunal de déclarer irrecevables le mémoire et les conclusions aux fins de non-lieu à statuer déposés par le Ministre d'État (manifestement en raison de leur dépôt postérieur au procès-verbal de clôture du 1er décembre 2023) ; à titre subsidiaire, elle a conclu au rejet de cette demande de non-lieu à statuer. Après le dépôt d'ultimes observations par le Ministre d'État le 17 mai 2024 maintenant ses écritures, la requérante a déposé ses propres ultimes observations le 3 juin 2024. Faisant évoluer sa stratégie de défense face à la précarité d'un retrait administratif non encore définitif, elle a demandé au Tribunal, à titre principal, de rejeter la demande de non-lieu à statuer et, à titre subsidiaire, de prononcer le sursis à statuer dans l'attente que la décision de retrait du 31 janvier 2024 acquière un caractère définitif. Confronté à ces éléments nouveaux déterminants pour l'objet même du litige mais survenus ou débattus après la clôture, le Tribunal Suprême a rendu, le 18 juin 2024, une décision avant dire droit (n° 2023-20) prononçant le renvoi de l'affaire et ordonnant formellement la réouverture de l'instruction. Dans le cadre de cette instruction rouverte, le Ministre d'État a déposé un mémoire de production enregistré le 2 août 2024. Il y a joint la pièce décisive : la lettre du 15 juillet 2024 par laquelle il avait rejeté le recours formé par la bénéficiaire c.D contre le retrait du 31 janvier 2024. Maintenant ses écritures, le Ministre d'État a soutenu que, dans ces conditions, il n'y avait définitivement plus lieu de statuer sur la requête d'i.A. Par une Ordonnance du 18 octobre 2024, le Président du Tribunal Suprême a fixé l'audience au 21 novembre 2024. Un second procès-verbal de clôture de l'instruction a été dressé par le Greffier en Chef le 25 octobre 2024. L'affaire a été appelée à l'audience publique du 21 novembre 2024 devant le Tribunal Suprême siégeant et délibérant en Assemblée plénière, où ont été entendus le rapporteur, les avocats des deux parties, ainsi que le Premier Substitut du Procureur Général en ses conclusions, la parole ayant été donnée en dernier aux parties avant que la décision ne soit prononcée le 4 décembre 2024. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La question centrale soumise au Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, relevait de la théorie générale du procès administratif et, plus spécifiquement, des conditions dans lesquelles la disparition de l'acte administratif attaqué en cours d'instance entraîne l'extinction de l'action contentieuse par le prononcé d'un non-lieu à statuer. De manière précise, le problème juridique pouvait se formuler ainsi : **Dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé par un tiers contre une autorisation individuelle d'urbanisme, à quelles conditions le retrait de cet acte par l'autorité administrative en cours d'instance prive-t-il définitivement le recours de son objet, autorisant le juge à prononcer un non-lieu à statuer sans qu'il soit nécessaire d'ordonner un sursis à statuer ?** En filigrane de cette question principale se posaient deux sous-questions procédurales directement soulevées par les écritures de la requérante : 1. D'une part, comment le juge doit-il traiter des conclusions aux fins de non-lieu à statuer présentées par l'administration postérieurement à la clôture initiale de l'instruction, alors même que la requérante en soulève l'irrecevabilité ? 2. D'autre part, comment s'articulent les droits du requérant initial (le voisin contestant le permis) et les droits du bénéficiaire de l'acte (le pétitionnaire dont le permis est retiré) quant à l'appréciation du caractère définitif de l'acte de retrait ? En effet, le simple édiction d'une décision de retrait ne suffit pas à éteindre le litige si ce retrait est lui-même susceptible d'être annulé sur recours du bénéficiaire, ce qui ferait revivre l'acte initialement attaqué. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême dans sa décision du 4 décembre 2024 se distingue par sa rigueur méthodologique, sa concision et son orthodoxie au regard des principes gouvernant le contentieux de l'excès de pouvoir. Il convient tout d'abord d'observer la manière dont la Haute Juridiction a purgé, en amont de sa motivation formelle, les obstacles procéduraux liés à la recevabilité des écritures et à la temporalité du retrait. Face au mémoire du Ministre d'État déposé le 22 avril 2024 (soit plus de quatre mois après la première clôture de l'instruction du 1er décembre 2023) et à l'exception d'irrecevabilité opposée par la requérante le 7 mai 2024, ainsi qu'à sa demande subsidiaire de sursis à statuer du 3 juin 2024, le Tribunal Suprême n'a pas statué immédiatement. Il a fait usage de son pouvoir de direction de l'instruction en rendant la décision n° 2023-20 du 18 juin 2024 renvoyant l'affaire et rouvrant l'instruction. Cette décision procédurale intermédiaire a produit un double effet juridique : - Premièrement, en rouvrant l'instruction avant de la clore à nouveau le 25 octobre 2024, le Tribunal a régularisé la présence au dossier des mémoires déposés après le 1er décembre 2023. De ce fait, l'argument d'irrecevabilité soulevé par i.A à l'encontre des conclusions de non-lieu du Ministre d'État a été implicitement mais nécessairement neutralisé, les pièces étant désormais intégrées dans une instruction formellement ouverte et soumise au contradictoire. - Deuxièmement, ce renvoi a offert le temps procédural nécessaire pour que le sort administratif et contentieux de la décision de retrait du 31 janvier 2024 se stabilise, répondant *de facto* à la préoccupation qui sous-tendait la demande de sursis à statuer de la requérante, sans avoir à prononcer formellement un tel sursis par un arrêt autonome. Dans le corps même de ses motifs (« Considérant »), le Tribunal Suprême procède par un syllogisme en deux temps d'une grande clarté. Dans un premier considérant, la juridiction circonscrit l'objet exact de sa saisine initiale en rappelant les termes de la requête d'i.A : l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 7 septembre 2022 du Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité délivrant l'autorisation de construire à c.D, l'annulation de la décision implicite du Ministre d'État rejetant son recours hiérarchique, ainsi que la demande subsidiaire d'injonction de production de l'entier dossier déposé par la pétitionnaire. (Il est à noter que dans les visas, le Tribunal qualifie par une légère variation terminologique le recours préalable de « recours gracieux ayant donné lieu à la décision implicite contestée », tout en le qualifiant exactement de « recours hiérarchique » dans l'exposé des faits et dans le premier considérant, dès lors qu'il était adressé au Ministre d'État contre l'acte d'un directeur de service). Dans un second considérant, le Tribunal Suprême énonce les conditions cumulatives qui justifient le prononcé du non-lieu à statuer, en vérifiant non seulement l'existence du retrait, mais surtout son caractère irrévocable. Le juge décompose son constat en quatre étapes chronologiques et juridiques : 1. **L'existence matérielle du retrait :** Par une décision du 31 janvier 2024, l'auteur même de l'acte initial, le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité, a retiré son autorisation du 7 septembre 2022. L'acte de retrait emportant disparition rétroactive de l'acte retiré, l'autorisation contestée est censée n'avoir jamais existé. 2. **L'épuisement du recours administratif du tiers bénéficiaire :** Le Tribunal relève que c.D (bénéficiaire de l'autorisation retirée) a exercé un recours contre ce retrait, mais que par une décision expresse du 15 juillet 2024, le Ministre d'État a rejeté ce recours. 3. **L'absence de recours contentieux :** Le juge constate souverainement, au vu des éléments produits (notamment lors du mémoire du 2 août 2024 et à la date de la seconde clôture du 25 octobre 2024, soit plus de trois mois après la décision ministérielle du 15 juillet 2024), que « cette décision de rejet n'a pas fait l'objet d'un recours contentieux ». 4. **La conséquence juridique quant à la nature du retrait :** De l'absence de saisine du juge par c.D dans les délais légaux, le Tribunal déduit que « le retrait ainsi opéré a acquis un caractère définitif ». Dès lors que le retrait est définitif, l'autorisation de construire du 7 septembre 2022 a définitivement disparu de l'ordonnancement juridique monégasque avec effet rétroactif, sans aucune possibilité de résurrection contentieuse. Le recours en annulation d'i.A, qui visait précisément à obtenir cette disparition rétroactive, a trouvé une pleine satisfaction par la voie administrative en cours d'instance. Il est donc devenu sans objet. Le Tribunal en conclut logiquement que « par suite, le Ministre d'État est fondé à soutenir qu'il n'y a plus lieu pour le Tribunal Suprême de statuer sur le recours formé par i.A ». L'accessoire suivant le principal, la demande tendant à la production du dossier de demande de permis devient également sans objet, sans qu'il soit besoin d'y répondre spécifiquement. Enfin, la logique de ce raisonnement trouve son prolongement direct dans le règlement de la question des dépens. Bien que la requête n'aboutisse pas à une décision d'annulation, le non-lieu à statuer résulte exclusivement du fait que l'administration a retiré en cours d'instance l'acte que la requérante attaquait, donnant ainsi satisfaction à cette dernière. Le Tribunal met en conséquence l'intégralité des dépens à la charge de l'État de Monaco. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême s'énonce dans les termes exacts suivants : > « DÉCIDE : > Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête d'i.A. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 4 décembre 2024 par le Tribunal Suprême de Monaco, statuant en Assemblée plénière sous la présidence de Monsieur Stéphane Braconnier et au rapport de Monsieur Pierre de Montalivet, constitue une illustration exemplaire des mécanismes régissant le recours pour excès de pouvoir tel que prévu par le 1° du B de l'article 90 de la Constitution monégasque et organisé par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Bien que la décision se solde par un non-lieu à statuer et ne tranche donc aucune question de fond relative à l'Ordonnance n° 3.647 du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie ou à l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013 relative aux quartiers ordonnancés (pourtant toutes deux visées), sa portée sur le terrain du droit processuel administratif est majeure. #### 1. L'exigence cardinale du caractère définitif du retrait en matière de non-lieu à statuer L'apport fondamental de l'arrêt réside dans la confirmation solennelle de la règle selon laquelle le retrait d'un acte administratif attaqué ne prive le recours pour excès de pouvoir de son objet qu'à la condition stricte que ce retrait soit devenu définitif. En droit du contentieux administratif — tant dans la jurisprudence du Tribunal Suprême de Monaco que dans celle, très proche par son inspiration et sa structure, du
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 2014, n° 12806 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 2014, n° 12806 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/12-19-12806)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit au confluent du droit de l'urbanisme et du droit de la copropriété immobilière, articulation classique mais toujours délicate dans un espace urbain à la densité exceptionnelle tel que le territoire monégasque. Le litige concerne un immeuble dénommé « Villa Mariquita », soumis au régime de la copropriété. Madame e. AU. épouse DE GO. y est propriétaire de l'entier premier étage. Pour sa part, la société commerciale de droit monégasque dénommée SEA VIEW ESTATE CONSULTING, représentée par un dénommé M. FI., est propriétaire de l'entier deuxième étage du même ensemble immobilier. Le 4 mai 2003, une convention synallagmatique de droit privé est intervenue entre ces deux copropriétaires. Cet accord contractuel visait à aménager les droits respectifs des parties en vue de la valorisation de l'immeuble. Aux termes de cette convention, Madame DE GO. donnait son accord à la réalisation d'une surélévation d'un étage entier au bénéfice exclusif de M. FI., représentant de la société SEA VIEW ESTATE CONSULTING. En contrepartie, et de manière strictement encadrée, la convention stipulait une « autorisation irrévocable, valant décision en assemblée, à l'installation d'un ascenseur ». Toutefois, l'octroi de cet accord conventionnel anticipé demeurait assorti de conditions techniques et juridiques cumulatives et précises : l'appareil devait obligatoirement partir du rez-de-chaussée, être inséré dans l'espace libre situé au milieu de la cage d'escalier existante, préserver impérativement la fenêtre d'origine, et demeurait en outre expressément subordonné à l'obtention d'un « accord portant sur la question esthétique ». Une décennie plus tard, la société SEA VIEW ESTATE CONSULTING a souhaité mettre en œuvre ce projet d'aménagement. Le 18 avril 2013, un projet d'installation d'ascenseur a été élaboré et soumis à Madame DE GO. pour approbation. Estimant que ce projet ne respectait pas les prescriptions arrêtées en 2003, la requérante a manifesté son refus formel d'y souscrire par une lettre en date du 14 juin 2013, réitérée par télécopie le 17 juin 2013. En dépit de cette opposition formelle et dépourvue d'ambiguïté, la société SEA VIEW ESTATE CONSULTING a déposé, le 20 juin 2013, auprès de la Direction de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité, une demande d'autorisation de travaux visant à l'installation de l'ascenseur dans les parties communes de la « Villa Mariquita ». Par une décision administrative individuelle en date du 16 juillet 2013, le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité a délivré à la société pétitionnaire l'autorisation sollicitée. Ayant découvert fortuitement cette autorisation dans le courant du mois de juillet 2013, Madame DE GO. a sollicité la consultation du dossier d'instruction. Autorisée à examiner les pièces administratives le 10 septembre 2013 au sein des locaux de la direction compétente, l'intéressée a constaté que les « autorisations des copropriétaires de la Villa », pourtant expressément annoncées comme annexées à la demande de permis, ne figuraient pas au dossier communiqué, l'empêchant d'en prendre concrètement connaissance. Elle a également relevé que les plans graphiques annexés à la demande présentaient d'importantes discordances et anomalies par rapport à la réalité architecturale des lieux et aux stipulations conventionnelles initiales. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Soucieuse d'épuiser les voies de recours préalables, Madame DE GO. a formé, le 16 septembre 2013, un recours gracieux dirigé contre l'arrêté d'autorisation de travaux du 16 juillet 2013. En l'absence de toute réponse explicite de l'autorité administrative dans le délai légal de quatre mois, ce recours gracieux a fait l'objet d'une décision implicite de rejet née le 16 janvier 2014. Par une requête enregistrée au Greffe Général le 14 mars 2014 sous le numéro TS 2014-07, Madame DE GO. a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative au titre de l'article 90-B de la Constitution monégasque, d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation conjointe de la décision du 16 juillet 2013 autorisant les travaux et de la décision implicite de rejet du 16 janvier 2014. Au soutien de son recours, la requérante articulait plusieurs moyens : 1. *La violation de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966* : ce texte prescrit de manière impérative que toute demande d'autorisation de travaux doit être signée par le propriétaire, son mandataire ou toute personne intéressée agissant avec l'autorisation expresse du propriétaire. Faute d'accord de sa part pour des travaux touchant aux parties communes de la copropriété, l'autorité administrative avait entaché sa décision d'un vice de procédure substantiel. 2. *L'erreur de fait* : la requérante dénonçait la fausse mention tenant à l'existence supposée d'une autorisation des copropriétaires au sein du dossier déposé par le pétitionnaire, ainsi que l'inexactitude matérielle substantielle des plans d'architecte produits. 3. *L'erreur de qualification juridique des faits* : subsidiairement, à supposer que l'administration ait entendu se fonder sur la convention privée du 4 mai 2003 pour justifier l'assentiment de la copropriété, la requérante faisait valoir que les conditions techniques (positionnement dans l'escalier, maintien de la fenêtre) et juridiques (accord esthétique) érigées en conditions suspensives de son consentement n'étaient nullement satisfaites par le projet déposé. 4. *Demande incidente d'instruction* : n'ayant pu obtenir copie intégrale du dossier d'instruction lors de sa consultation administrative, Madame DE GO. sollicitait subsidiairement du Tribunal Suprême qu'il ordonne au Ministre d'État, avant dire droit, la production sous contrôle juridictionnel de l'entier dossier administratif d'autorisation. En défense, par une contre-requête enregistrée le 14 mai 2014 et une duplique enregistrée le 15 juillet 2014, le Ministre d'État a conclu au rejet intégral de la requête. L'administration monégasque soutenait : 1. *La théorie de l'apparence juridique* : si l'assentiment de l'assemblée des copropriétaires est requis en vertu de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 lorsque des travaux affectent les parties communes, l'autorité d'instruction n'est tenue à aucune obligation de se livrer à un contrôle approfondi des actes de droit privé produits. Elle peut légitimement s'en tenir à l'apparence que confèrent les actes réguliers en la forme, d'autant plus qu'au moment de l'instruction du permis, l'administration n'était saisie d'aucune contestation ou litige civil pendant porté à sa connaissance. La convention du 4 mai 2003, prévoyant une autorisation irrévocable d'installation, suffisait à établir une apparence suffisante de régularité. 2. *L'absence d'erreur de droit et d'erreur de qualification* : le dossier comportait bien la convention du 4 mai 2003 valant accord de principe des copropriétaires. De surcroît, les autorisations administratives de construire sont délivrées sous réserve expresse des droits des tiers ; dès lors, le contrôle administratif n'a point pour mission d'assurer le respect d'obligations d'ordre purement civil et contractuel, dont la méconnaissance ne relève que du juge judiciaire de droit commun. Les prétendues anomalies techniques des plans étaient minimes et non établies. 3. *L'inutilité de réitérer l'accord* : le Ministre d'État soutenait enfin que la convention de 2003 dispensait le pétitionnaire de solliciter un accord réitéré, et que la question de l'esthétique n'entrait pas, en l'espèce, dans le champ des normes d'urbanisme opposables. En réplique, enregistrée le 13 juin 2014, Madame DE GO. maintenait l'intégralité de ses prétentions en objectant que la convention du 4 mai 2003 était rédigée de manière univoque et ne nécessitait aucun effort complexe d'interprétation pour que l'administration constate la caducité ou l'inexistence du consentement au vu des plans soumis. Elle produisait elle-même aux débats judiciaires la convention du 4 mai 2003, accompagnée de relevés graphiques manuscrits des plans litigieux. L'affaire a été examinée à l'audience publique du 11 décembre 2014, au cours de laquelle le rapport de M. Jean-Michel Lemoyne de Forges, Vice-président, a été entendu, ainsi que les observations orales des conseils respectifs des parties et les conclusions du Ministère Public. Le Tribunal Suprême a rendu sa décision le 19 décembre 2014. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'interrogation centrale soumise au Tribunal Suprême portait sur l'étendue et les limites du contrôle que l'autorité administrative chargée de la délivrance des autorisations d'urbanisme doit exercer à l'égard des titres de droit privé justifiant de la qualité du pétitionnaire pour exécuter des travaux sur des parties communes d'un immeuble en copropriété. Plus précisément, la haute juridiction administrative monégasque devait répondre à deux questions étroitement articulées : 1. En présence d'une demande de travaux d'urbanisme affectant les parties communes d'un immeuble en copropriété, soumise aux exigences de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966, l'administration peut-elle valablement se retrancher derrière la théorie de l'apparence et le principe de délivrance des autorisations « sous réserve des droits des tiers » pour s'abstenir de vérifier si l'accord des copropriétaires – formalisé par un acte contractuel sous conditions – est effectivement acquis ? 2. Lorsque les stipulations d'une convention de droit privé subordonnent l'accord d'un copropriétaire à la réalisation de conditions matérielles et techniques précises, l'autorité administrative commet-elle une illégalité en délivrant l'autorisation alors même que ces conditions contractuelles préalables font manifestement défaut au vu des pièces déposées par le demandeur ? À titre subsidiaire et sur le plan de la procédure contentieuse, le Tribunal Suprême devait apprécier la nécessité d'ordonner une mesure d'instruction avant dire droit – tendant à la production forcée de l'entier dossier administratif détenu par l'État – lorsque la requérante est parvenue à verser elle-même aux débats l'acte contractuel déterminant le champ de l'habilitation. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême monégasque se distingue par une remarquable économie de moyens, alliant rigueur procédurale et efficacité contentieuse. Dans un premier temps, la juridiction prend acte du cadre juridique incontesté par les parties. Le Tribunal relève expressément : > « Considérant qu'il n'est pas contesté par le Ministre d'État que, en application de l'article 2 de l'Ordonnance n° 3.647 du 9 septembre 1996, l'installation de cet ascenseur ne pouvait être légalement autorisée sans l'accord de Madame AU. épouse DE GO. » Par ce constat d'évidence, le Tribunal Suprême fixe le principe substantiel de la légalité externe et interne du permis : à Monaco, l'habilitation administrative à déposer une demande de travaux affectant une partie commune de copropriété requiert impérativement le consentement du copropriétaire concerné. L'article 2 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 (visé par erreur matérielle sous l'année 1996 dans un considérant, mais expressément rattaché à 1966 dans le visa et la conclusion) impose que la demande soit introduite par le propriétaire ou une personne agissant avec son autorisation. À défaut, la demande est viciée à la racine, privant le pétitionnaire de toute qualité pour solliciter l'acte unilatéral d'autorisation. Dans un deuxième temps, le Tribunal examine la dialectique probatoire relative à l'existence de cet accord. Le Ministre d'État excipait de l'existence d'une convention en date du 4 mai 2003 conclue entre les parties, en affirmant que ce document se trouvait dans le dossier d'instruction administrative déposé le 20 juin 2013 et démontrait l'assentiment de Madame DE GO. Toutefois, l'administration s'était abstenue de verser ladite pièce devant le juge de l'excès de pouvoir. Pour sa part, la requérante faisait valoir que, lors de la consultation sur place autorisée le 10 septembre 2013, ces pièces faisaient défaut, ce qui motivait sa demande subsidiaire d'injonction de production de pièces avant dire droit. C'est dans le traitement de cette difficulté probatoire que réside l'élégance pragmatique de la solution juridictionnelle. Constatant que Madame DE GO. a pris l'initiative de produire elle-même la convention du 4 mai 2003 dans le cadre du débat contradictoire, le Tribunal Suprême estime sa propre information pleinement constituée. Il s'affranchit de la nécessité d'ordonner un supplément d'instruction ou une injonction de verser le dossier administratif, jugeant que le litige peut être immédiatement tranché au fond sur le vu des pièces versées par
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 24 octobre 2013, n° 11543 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 24 octobre 2013, n° 11543 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2013/10-24-11543)) ## Faits et procédure Par acte du 5 juillet 1989, M. G de GA, agissant en son nom personnel et pour le compte d'autres actionnaires de la SAM Auto Riviera et d'associés de la SCI Jasmin, s'est engagé à céder à M. G CA la totalité des 50 000 actions de la SAM Auto Riviera et les 100 parts sociales de la SCI Jasmin. La SCI Jasmin détenait un terrain constructible situé à Beausoleil, dont la valorisation supposait l'obtention d'un permis de construire. L'article 12 B de l'acte prévoyait un complément de prix, dû par le cessionnaire « dans la mesure où le cessionnaire ou l'un de ses ayant droit obtiendrait un permis de construire sur le terrain de la SCI JASMIN », à la condition que la surface hors œuvre nette excède 20 000 m² SHON. L'article 13 fixait l'exigibilité du complément « au comptant au dernier jour du mois qui suit l'expiration du délai de recours des tiers contre le permis de construire et à la condition que celui-ci soit devenu définitif ». Par acte sous seing privé du 27 décembre 1995, M. G CA a cédé à M. P CA les 100 parts de la SCI Jasmin. Un protocole du 3 mai 1990, relatif à une convention de garantie du 28 juillet 1989, a été conclu entre les parties ; il prévoyait le versement de 500 000 francs par M. de GA à M. G CA. Le permis de construire a été délivré à la SCI Jasmin le 18 janvier 2006 pour les parcelles visées à l'acte de 1989. Par assignation du 2 décembre 2010, M. de GA a sollicité la condamnation conjointe et solidaire de MM. P et G CA au paiement de 301 821 euros au titre du complément de prix, outre 50 000 euros de dommages et intérêts. Les défendeurs ont invoqué la prescription commerciale de dix ans (article 152 bis du Code de commerce), l'extinction de l'obligation par le protocole de 1990, et l'absence de tout engagement de M. P CA. ## Question de droit Le tribunal était saisi de plusieurs questions, dont trois présentent un intérêt doctrinal particulier. **Première question : la réalisation de la condition.** Le complément de prix est-il exigible lorsque le permis de construire, délivré, n'a fait l'objet d'aucun retrait ni d'aucun recours des tiers, alors même que le cessionnaire soutient que le permis initial ne correspondait pas à l'opération envisagée en 1989 ? **Deuxième question : la prescription.** L'action en paiement est-elle prescrite au regard de la prescription commerciale invoquée, et quel est le point de départ du délai ? **Troisième question : l'effet du protocole de 1990 et la position du cessionnaire ultérieur.** Le protocole emporte-t-il caducité, novation ou renonciation à l'égard du complément de prix ? Et le cessionnaire des parts de la SCI, M. P CA, peut-il être tenu de cette obligation ? ## Solution et dispositif **Sur la condition.** Le tribunal relève que l'acte ne subordonne pas le complément à la réalisation d'une opération immobilière déterminée à la date de 1989. Il retient que les parties n'ont fixé aucun projet ni permis particulier, et que l'article 12 B vise « un permis de construire » au sens indéfini. Il écarte en conséquence l'argument selon lequel seul le permis de 1992 aurait pu ouvrir droit au complément, ainsi que celui tiré d'une caducité non stipulée. Le permis du 18 janvier 2006 porte sur les parcelles visées par l'acte, et le tribunal constate, au vu des courriers de la commune et de la juridiction administrative, l'absence de procédure de
# Tribunal Suprême de Monaco, 15 mars 2024, n° jp-100029 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 mars 2024, n° jp-100029 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2024/03-15-jp-100029)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière du droit de l'urbanisme et de la construction, et plus spécifiquement dans le contentieux relatif à la durée de validité et à la péremption des autorisations administratives de construire et de démolir. Par un arrêté ministériel n° 2021-135 en date du 16 février 2021 (également désigné dans le corps de la décision par la mention typographique « arrêté ministériel du jma »), le Ministre d'État a délivré à Monsieur h. j. B. une autorisation de construire et de démolir. La consistance exacte du projet immobilier, sa localisation précise sur le territoire monégasque ainsi que l'ampleur des opérations projetées ne sont pas précisées dans la décision. Toutefois, le juge relève un élément factuel et technique déterminant quant aux modalités d'exécution de ce chantier : eu égard à leur consistance et à leurs caractéristiques propres, les travaux autorisés par cet arrêté ministériel ne pouvaient être matériellement réalisés qu'au moyen de l'installation d'une grue sur la voie publique. Cette contrainte technique majeure a conduit le bénéficiaire de l'autorisation, Monsieur h. j. B., à entreprendre des démarches auprès de l'administration compétente. En réponse à une demande expressément formulée par ce pétitionnaire (dont la date exacte n'est pas précisée dans la décision), le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité (DPUM) lui a adressé un courrier en date du 2 août 2021. Par cette correspondance administrative, le Directeur a recommandé au pétitionnaire d'utiliser une grue qui se trouvait déjà installée à proximité du chantier projeté, plutôt que de procéder à l'implantation d'un nouvel engin de levage sur le domaine public. Par la suite, et postérieurement à cet échange épistolaire avec l'administration de l'urbanisme, des opérations matérielles ont été entreprises sur le site. Il ressort des constatations factuelles opérées par la haute juridiction que des travaux d'étanchéité ont été exécutés sur une période comprise entre les mois de mars et de mai 2022. Désireux de s'assurer de la pérennité juridique de son titre administratif au regard des règles gouvernant la caducité des autorisations d'urbanisme, Monsieur h. j. B. a saisi la Direction de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité d'une demande tendant à voir confirmer la validité de son permis (la date de cette saisine n'étant pas précisée dans la décision). Par une décision en date du 19 janvier 2023, Madame le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité a fait droit à cette démarche en confirmant à Monsieur h. j. B. la validité de l'arrêté ministériel n° 2021-135 du 16 février 2021 lui accordant le permis de construire, reconnaissant par là même l'absence de péremption de ladite autorisation administrative. C'est cette décision confirmative et récognitive de validité qui constitue l'acte administratif faisant grief à l'origine du présent contentieux. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la survie juridique de cette autorisation de construire, Monsieur m. A. (dont la qualité, telle que celle de voisin immédiat ou de tiers intéressé, n'est pas précisée dans la décision) a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant à l'annulation de la décision prise le 19 janvier 2023 par Madame le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité. Au soutien de sa requête en annulation, Monsieur m. A. articulait une argumentation fondée sur la violation des règles relatives à la caducité des autorisations d'urbanisme. Il soutenait qu'à la date d'édiction de l'acte attaqué, soit le 19 janvier 2023, le permis de construire délivré le 16 février 2021 à Monsieur h. j. B. était frappé de péremption, faute pour les travaux d'avoir été valablement commencés dans le délai légal d'un an imparti par la réglementation monégasque. En défense, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, a conclu au rejet de la requête. Sur le terrain procédural, le Ministre d'État a tout d'abord opposé des fins de non-recevoir à l'encontre du recours introduit par Monsieur m. A. (la nature exacte de ces fins de non-recevoir, telles qu'une éventuelle tardiveté du recours, un défaut d'intérêt à agir du requérant ou le caractère non décisoire de l'acte attaqué, n'est pas précisée dans la décision). Sur le fond du droit, l'autorité étatique soutenait la légalité de la décision du 19 janvier 2023 en faisant valoir que le permis de construire n'était nullement périmé. Parallèlement à la défense de l'État, une intervention volontaire est venue se greffer à l'instance principale. Monsieur h. j. B., en sa qualité de titulaire et bénéficiaire de l'autorisation de construire et de démolir litigieuse, est intervenu volontairement à la procédure au soutien des conclusions de l'État de Monaco, tendant au rejet de la requête en annulation formée par Monsieur m. A. L'affaire a été portée devant le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant dans sa formation la plus solennelle, à savoir en Assemblée plénière. La juridiction devait ainsi statuer, d'une part, sur la recevabilité de l'intervention volontaire du bénéficiaire du permis, d'autre part, sur le sort à réserver aux fins de non-recevoir soulevées par le Ministre d'État, et enfin, au fond, sur la légalité de la décision administrative constatant l'absence de caducité du permis de construire. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumis à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême posait, à titre liminaire, une question classique de procédure contentieuse administrative relative à la recevabilité de l'intervention volontaire : le bénéficiaire d'un permis de construire justifie-t-il d'un intérêt suffisant pour intervenir en défense dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre une décision administrative constatant l'absence de caducité de son titre ? Mais c'est essentiellement sur le fond du droit de l'urbanisme que la décision commentée concentre son intérêt doctrinal majeur. La question centrale de droit substantiel pouvait être formulée de la manière suivante : dans quelles conditions le délai annal de péremption d'une autorisation de construire et de démolir, prévu par l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966, se trouve-t-il affecté dans son cours lorsque l'exécution matérielle des travaux requiert impérativement l'installation d'une grue sur le domaine public, et quels sont les actes administratifs ou matériels susceptibles d'interrompre ce délai ou de caractériser un commencement d'exécution suffisant pour faire obstacle à la caducité du titre ? De manière plus analytique, le Tribunal Suprême devait déterminer si la nécessité d'obtenir une autorisation d'occupation du domaine public communal pour l'installation d'une grue entrait dans les prévisions du second alinéa de l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine de 1966 (qui reporte le point de départ du délai de péremption lorsque les travaux sont subordonnés à une autorisation prévue par une autre législation), et si un courrier de l'administration recommandant l'usage d'une grue voisine, conjugué à la réalisation ultérieure de travaux d'étanchéité, permettait de regarder le délai d'un an comme ayant été valablement interrompu et les travaux comme ayant commencé avant l'expiration dudit délai. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie en trois temps distincts, alliant rigueur procédurale, interprétation combinée des textes applicables et appréciation souveraine des circonstances de fait de l'espèce. #### 1. L'admission de l'intervention volontaire et l'économie de moyens sur la recevabilité de la requête En premier lieu, le Tribunal Suprême statue sur la recevabilité de l'intervention de Monsieur h. j. B. En des termes concis et dépourvus d'ambiguïté, le juge énonce au considérant 1 que l'intéressé « justifie, en sa qualité de bénéficiaire du permis de construire litigieux, d'un intérêt suffisant au rejet de la requête tendant à l'annulation de la décision constatant l'absence de caducité de ce permis ». L'intervention accessoire en défense, présentée au soutien des conclusions de l'État, est par conséquent déclarée recevable. On notera à cet égard une légère imprécision terminologique dans le résumé d'analyse précédant l'arrêt (qui mentionne que « Le Tribunal reconnaît l'intérêt à agir de Monsieur B. »), alors même que le texte intégral de la décision traite rigoureusement de l'intérêt à intervenir au soutien des conclusions de l'État, Monsieur B. n'étant pas le requérant mais le tiers intervenant en défense. En second lieu, sur le terrain de la recevabilité de la requête principale de Monsieur m. A., le Tribunal Suprême fait usage au considérant 5 d'une technique contentieuse éprouvée d'économie de moyens. Estimant que la requête est mal fondée au fond, la juridiction rejette les conclusions à fin d'annulation « sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par le Ministre d'État ». Cette méthode permet au juge d'entrer directement dans l'examen du bien-fondé de la prétention et de fixer la règle de droit substantiel sans s'attarder sur des obstacles procéduraux préalables dès lors que l'issue du litige est, en tout état de cause, défavorable au requérant. #### 2. L'articulation entre la législation d'urbanisme et la réglementation de la voirie Abordant le fond du litige aux considérants 3 et 4, le Tribunal Suprême procède tout d'abord au visa et à la reproduction littérale des deux premiers alinéas de l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie. Ce texte pose, dans son premier alinéa, le principe de la péremption annale : l'autorisation de construire et/ou de démolir est périmée si les travaux auxquels elle s'applique ne sont pas commencés dans un délai d'un an à compter de sa délivrance. Le second alinéa introduit toutefois un mécanisme dérogatoire essentiel d'articulation des législations : « Lorsque le commencement des travaux est subordonné à une autorisation ou une procédure prévue par une autre législation, le délai d'un an mentionné à l'alinéa premier court à compter de la date à laquelle les travaux peuvent commencer en application de cette législation si cette date est postérieure à la date de délivrance de l'autorisation de construire et/ou de démolir ». Pour faire application de ce second alinéa au cas d'espèce, le Tribunal Suprême opère une qualification juridique des faits d'une grande précision technique. Il constate tout d'abord une impossibilité matérielle d'exécution autonome du permis : « eu égard à leur consistance et à leurs caractéristiques, les travaux auxquels s'applique l'autorisation de construire et de démolir accordée par l'arrêté ministériel du jma [16 février 2021] ne peuvent être réalisés qu'au moyen de l'installation d'une grue sur la voie publique ». De cette nécessité matérielle absolue découle une sujétion juridique : le juge relève que l'installation d'une telle grue sur la voie publique est « subordonnée à autorisation administrative » en vertu de deux textes relevant d'une autre législation que celle de l'urbanisme stricto sensu, à savoir la législation sur le domaine public et l'organisation communale. Le Tribunal vise ainsi expressément : - d'une part, l'article 38, 9° de la loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale ; - d'autre part, l'article 1er de l'arrêté municipal n° 2023-360 du 17 janvier 2023 portant règlement d'occupation du domaine public communal, de la voie publique et de ses dépendances. Par ce syllogisme, le Tribunal Suprême établit que l'autorisation d'occupation du domaine public nécessaire à l'implantation de la grue constitue bien « une autorisation ou une procédure prévue par une autre législation » au sens du deuxième alinéa de l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966, conditionnant le commencement effectif des travaux. #### 3. L'effet interruptif du courrier administratif et la caractérisation des travaux C'est dans la suite du considérant 4 que le raisonnement du Tribunal Suprême déploie toute sa singularité juridique. Alors que l'article 11, alinéa 2, de l'Ordonnance Souveraine de 1966 envisage le report du point de départ du délai d'un an (« le délai d'un an [...] court à compter de la date à laquelle les travaux peuvent commencer »), le juge qualifie l'effet produit par la démarche administrative relative à la grue en termes d'interruption du délai. Le Tribunal relève en effet que, « par courrier en date du 2 août 2021, le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité a, en réponse à une demande expressément formulée par le pétitionnaire, recommandé à ce dernier d'utiliser une grue déjà installée à proximité du chantier ». De cet échange entre le pétitionnaire et l'administration, la haute juridiction déduit immédiatement « que le délai d'un an mentionné au point 3 ci-dessus s'est ainsi trouvé interrompu ». Ainsi, l'acte par lequel l'administration répond à la demande du titulaire du permis en lui préconisant une solution technique alternative (la mutualisation d'une grue déjà présente à proximité) pour surmonter l'obstacle lié à l'occupation du domaine public opère une interruption du délai de péremption — lequel avait initialement commencé à courir le 16 février 2021 —, faisant ainsi courir un nouveau délai d'un an à compter du 2 août 2021. Il restait alors au juge à vérifier si, à l'intérieur de ce nouveau délai annal expirant en août 2022, des travaux avaient effectivement été entrepris pour faire échec à la caducité. Le Tribunal Suprême procède à cet examen en constatant « qu'il ressort des pièces du dossier que des travaux d'étanchéité présentant un lien suffisant avec le permis de construire délivré à M. B. ont été réalisés entre mars et mai 2022, c'est-à-dire avant l'expiration du délai d'un an susvisé ». Deux critères cumulatifs sont ici mobilisés par le juge pour valider le commencement d'exécution : - un critère chronologique : l'exécution des travaux entre mars et mai 2022 se situe moins d'un an après l'acte interruptif du 2 août 2021 ; - un critère matériel et finaliste (qualifié de « lien de causalité » dans le sommaire de la décision) : les travaux d'étanchéité présentent « un lien suffisant avec le permis de construire délivré à M. B. ». La réunion de ces éléments conduit l'Assemblée plénière à conclure qu'à la date de l'acte attaqué (le 19 janvier 2023), le permis de construire n'était pas périmé, validant ainsi la légalité de la décision du Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité et entraînant le rejet de la requête de Monsieur m. A. ### C. Le dispositif Au terme de sa motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > L'intervention de Monsieur h. j. B. est admise. > La requête de Monsieur m. A. est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de M. A.. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue en Assemblée plénière le 15 mars 2024 par le Tribunal Suprême de Monaco revêt une importance doctrinale certaine pour le droit monégasque de l'urbanisme. Le fait même que la haute juridiction ait statué en Assemblée plénière témoigne de la volonté de fixer avec autorité les principes gouvernant le régime de la péremption des autorisations de construire, régi par l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966. L'analyse approfondie de cet arrêt permet de mettre en lumière trois axes majeurs qui précisent l'état du droit positif en Principauté. #### 1. La consécration d'une approche réaliste de l'indépendance des législations En droit de l'urbanisme, le principe traditionnel de l'indépendance des législations veut que la délivrance et la validité d'une autorisation de construire soient appréciées au regard des seules règles d'urbanisme, indépendamment des autorisations requises au titre d'autres polices administratives (telles que la police de la voirie et de la domanialité publique). Toutefois, appliquée avec une rigidité excessive au régime de la caducité des permis, cette indépendance conduirait à une impasse pratique : le titulaire d'un permis de construire se verrait frappé par la péremption annale de son titre faute d'avoir pu débuter son chantier, alors même que ce blocage résulterait de l'attente d'une autre autorisation administrative légalement indispensable au démarrage matériel des opérations. C'est précisément pour tempérer cette rigueur que l'article 11, alinéa 2, de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 a institué une passerelle textuelle entre l'urbanisme et les autres législations. L'apport fondamental de l'arrêt du 15 mars 2024 réside dans l'application concrète et particulièrement réaliste que fait le Tribunal Suprême de cette disposition au contexte géographique et urbain très spécifique de la Principauté de Monaco. En reconnaissant qu'eu égard à la consistance et aux caractéristiques des travaux, ceux-ci ne peuvent être réalisés qu'au moyen de l'installation d'une grue sur la voie publique, le juge administratif suprême prend acte des contraintes matérielles inhérentes à la densification urbaine. Dès lors que l'implantation de cet engin de levage ne peut techniquement s'effectuer sur l'assiette foncière privée du projet mais requiert l'occupation du domaine public communal, la réglementation domaniale — issue de l'article 38, 9° de la loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale et de l'arrêté municipal n° 2023-360 du 17 janvier 2023 — cesse d'être une simple modalité logistique accessoire pour devenir une condition juridique préalable au commencement des travaux au sens de l'article 11 de l'Ordonnance de 1966. On relèvera au passage une particularité temporelle intéressante dans le visa des textes opéré par le considérant 4 : pour caractériser la subordination de l'installation de la grue à une autorisation administrative lors des faits survenus en 2021, le Tribunal Suprême vise non seulement la loi communale de 1974, mais également l'article 1er de l'arrêté municipal n° 2023-360 du 17 janvier 2023, texte pourtant postérieur au courrier du 2 août 2021 mais intervenu deux jours avant la décision attaquée du 19 janvier 2023. Cette référence s'explique par le fait que le juge apprécie l'état du droit applicable à la date de la décision administrative confirmant l'absence de péremption (le 19 janvier 2023), tout en constatant la permanence du principe de l'autorisation préalable d'occupation du domaine public déjà ancré dans la loi du 24 juillet 1974. #### 2. La qualification de l'interruption du délai par l'orientation administrative du chantier Le second enseignement majeur de
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Urbanisme et construction Arrêté ministériel autorisant la démolition de six villas et la réalisation d'une opération immobilière - Voies d'accès des engins de secours et des véhicules automobiles situés sur le territoire monégasque - Impact direct et manifeste sur l'aménagement du territoire non justifié - Règles d'urbanisme applicables sur le territoire de la Commune distinctes du droit monégasque - Règles d'urbanisme de droit français non invocables devant le juge monégasque Procédure Intérêt à agir - Constitution, article 32 - Capacité d'une personne étrangère pour demander l'annulation d'un acte non règlementaire relatif à l'aménagement du territoire et à l'urbanisme Intérêt propre, direct, actuel et certain à l'annulation de l'arrêté ministériel non justifié - Recours irrecevable Intervention volontaire - Irrecevabilité de la requête principale - Irrecevabilité de l'intervention volontaire Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 3 décembre 2015, Commune de Beausoleil c/ État de Monaco**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Urbanisme et construction Arrêté ministériel autorisant la démolition de six villas et la réalisation d'une opération immobilière - Voies d'accès des engins de secours et des véhicules automobiles situés sur le territoire monégasque - Impact direct et manifeste sur l'aménagement du territoire non justifié - Règles d'urbanisme applicables sur le territoire de la Commune distinctes du droit monégasque - Règles d'urbanisme de droit français non invocables??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? onnancé de La Rousse dès lors, d'une part, que le socle du bâtiment, affecté à un usage commercial, n'est pas distinct du bâtiment autorisé et ne constitue donc pas un second bâtiment prohibé dans l'emprise bâtie et que, d'autre part, ce socle n'a pas pu être comptabilisé pour le calcul du pourcentage limite fixé à cet article 4.2.1 puisque, correspondant au niveau -1 de l'immeuble, il n'entre pas dans l'emprise au sol du bâtiment ; qu'il en est encore ainsi de l'article 16-1 des dispositions générales annexées à l'O. S. n° 4.482 dès lors que la bonification de 30 centimètr??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? de l'ordre de Saint-Charles, vice-président, rapporteur, José SAVOYE, chevalier de l'Ordre de Saint Charles, Madame Martine LUC-THALER, chevalier de l'Ordre de Saint Charles, membres titulaires et Monsieur Guillaume DRAGO, membre suppléant. et prononcé le trois décembre deux mille quinze en présence de Mademoiselle Cyrielle COLLE, Substitut du Procureur général, par Monsieur Didier LINOTTE, assisté de Madame Béatrice BARDY, greffier en chef, chevalier de l'ordre de Saint-Charles. Le Greffier en Chef, le Président, ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 3 décembre 2015, Commune de Beausoleil c/ État de Monaco**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 15 avril 2011, n° 8702 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 avril 2011, n° 8702 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2011/04-15-8702)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre complexe et récurrent du contentieux de l'urbanisme et de la construction, régi à titre principal par l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 modifiée concernant l'urbanisme, la construction et la voirie. Plus précisément, la présente affaire constitue le prolongement contentieux direct d'une précédente instance ayant déjà donné lieu à une intervention de la haute juridiction monégasque. Initialement, par un arrêté ministériel n° 2007-616 en date du 5 décembre 2007, le Ministre d'État avait délivré au profit d'une société civile immobilière, la SCI OSMOSE, une autorisation de construire. Cet acte administratif individuel initial avait fait l'objet d'une contestation contentieuse devant le juge de l'excès de pouvoir. Par une décision enregistrée sous le numéro TS 2008/13 (également visée sous le numéro 2008-13) et rendue le 15 juin 2009, le Tribunal Suprême avait prononcé l'annulation partielle de ce permis de construire originel. Il ressort des énonciations de la décision commentée que cette censure partielle concernait la réalisation de volumes habitables ou utiles en hauteur, situés au-delà d'une cote déterminée, à savoir la cote + 76,50 NGM (Nivellement Général de Monaco). Tirant les conséquences de cette annulation partielle prononcée par le juge administratif, la SCI OSMOSE a sollicité et obtenu une nouvelle autorisation de construire, matérialisée par l'arrêté ministériel n° 2009-478 en date du 15 septembre 2009. Cet arrêté est expressément qualifié par le Tribunal Suprême d'autorisation constitutive d'un « permis modificatif », demandé et obtenu en conséquence de la décision juridictionnelle du 15 juin 2009. L'objet exclusif de ce permis modificatif résidait dans l'autorisation de réaliser deux niveaux supplémentaires en sous-sol. Selon les précisions apportées par l'autorité administrative en cours d'instance, ces travaux d'excavation et de construction souterraine avaient précisément pour finalité d'accueillir les installations et équipements qui étaient initialement prévus dans les hauteurs ayant fait l'objet de la censure juridictionnelle. Estimant que cette nouvelle autorisation administrative était entachée d'illégalité tant dans sa forme que dans son fond, le Syndicat des copropriétaires d'un immeuble riverain ou voisin (la nature exacte du voisinage n'est pas précisée dans la décision), dénommé « Le Régina », représenté par son syndic Monsieur M. G., a entrepris de contester la validité de cet arrêté ministériel du 15 septembre 2009. Préalablement à la saisine juridictionnelle, le syndicat des copropriétaires a exercé un recours administratif préalable. Par un courrier recommandé avec accusé de réception en date du 11 janvier 2010, il a adressé un recours gracieux à Son Excellence Monsieur le Ministre d'État afin de solliciter le retrait ou l'abrogation de l'arrêté n° 2009-478. L'autorité ministérielle ayant gardé le silence sur cette demande, ce mutisme administratif a fait naître, à l'expiration du délai légal, le 12 mars 2010, une décision implicite de rejet du recours gracieux, cristallisant ainsi le litige et ouvrant la voie à la phase juridictionnelle. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant suite à ce rejet implicite, le Syndicat des copropriétaires de l'immeuble « Le Régina » a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe général le 10 mai 2010. Agissant sur le fondement de l'article 90 B.1 de la Constitution monégasque, qui fonde la compétence du Tribunal Suprême en matière administrative pour statuer sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives, le requérant sollicitait l'annulation de l'arrêté ministériel n° 2009-478 du 15 septembre 2009, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux, ainsi que la condamnation de l'État aux entiers dépens de l'instance. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri et contradictoire d'écritures, conformément aux règles fixées par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Par une ordonnance du 7 juin 2010, le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur Didier Linotte, Membre titulaire, en qualité de rapporteur. Le Ministre d'État a déposé une contre-requête au Greffe général le 13 juillet 2010. Le syndicat requérant a répondu par un mémoire en réplique déposé le 3 août 2010, auquel le Ministre d'État a opposé une duplique enregistrée le 6 septembre 2010. Par une ordonnance du 21 février 2011, le Président a renvoyé la cause à l'audience du 4 avril 2011, lors de laquelle le Tribunal Suprême a siégé et délibéré en assemblée plénière. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le Syndicat des copropriétaires de l'immeuble « Le Régina » articulait son argumentation autour de la distinction classique du contentieux de l'excès de pouvoir, en soulevant deux moyens de légalité externe et un moyen de légalité interne : En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe, le requérant invoquait un vice de forme affectant l'instrumentum même de l'arrêté ministériel attaqué, tiré de la violation des dispositions combinées de l'article 7 et de l'article 8, alinéa 9, de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966. Selon la thèse de la requête, l'arrêté accordant le permis modificatif était illégal en ce qu'il omettait de mentionner expressément la décision du Tribunal Suprême du 15 juin 2009 ayant partiellement annulé le permis de construire initial du 5 décembre 2007. En deuxième lieu, toujours au titre de la légalité externe, la copropriété soulevait un vice de procédure tenant à la composition irrégulière du dossier de demande d'autorisation de construire soumis à l'administration. Elle excipait à cet égard d'une méconnaissance des prescriptions de l'article 3-17e (ou 3.17) de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966. Ce texte impose au pétitionnaire d'un permis modificatif de fournir des documents graphiques coloriés faisant apparaître, selon un code couleur conventionnel strict, les différentes catégories de constructions projetées (en rouge), supprimées (en jaune) ou conservées (en noir ou gris). Le requérant soutenait que cette formalité n'avait pas été respectée. En troisième lieu, au fond, sur le terrain de la légalité interne, le syndicat requérant développait un moyen tiré de la violation de l'autorité de la chose jugée. Il soutenait qu'en s'abstenant de mentionner l'annulation juridictionnelle partielle du 15 juin 2009 tout en visant parallèlement le permis initial du 5 décembre 2007, l'arrêté modificatif du 15 septembre 2009 avait pour effet juridique de « redonner vie » à l'intégralité des dispositions de ce permis primitif. Ce faisant, selon le requérant, l'administration autorisait implicitement mais nécessairement le bénéficiaire, la SCI OSMOSE, à réaliser des volumes habitables ou utiles au-delà de la cote + 76,50 NGM précédemment censurée par le juge. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet pur et simple de l'ensemble de ces moyens et à la condamnation du syndicat requérant aux dépens. Sur le premier moyen de légalité externe, l'autorité ministérielle contestait toute obligation textuelle de viser la décision du Tribunal Suprême. Elle faisait valoir une lecture stricte de l'article 8, alinéa 9, de l'Ordonnance de 1966, lequel dispose que l'autorisation mentionne s'il y a lieu « les conditions auxquelles son octroi est subordonné ». Pour le Ministre d'État, cette disposition vise exclusivement les prescriptions particulières d'urbanisme ou d'esthétique que devra respecter le pétitionnaire dans la mise en œuvre de son projet, et nullement l'historique contentieux de l'autorisation initiale. Sur le second moyen de légalité externe, le Ministre d'État ne contestait pas frontalement l'absence de coloration conventionnelle des plans, mais plaidait l'inutilité et le caractère inopérant d'une telle formalité dans les circonstances particulières de l'espèce. Il soulignait que l'objet exclusif du permis modificatif portait sur l'adjonction de deux niveaux supplémentaires en sous-sol. Dès lors, quand bien même ces niveaux n'auraient pas été coloriés en rouge sur les plans, ils demeuraient parfaitement et clairement identifiables. L'autorité administrative en déduisait qu'elle avait pu statuer en parfaite connaissance de cause sur la demande dont elle était saisie. Enfin, sur le moyen de légalité interne, le Ministre d'État déniait tout caractère sérieux à l'argumentation adverse. Il rappelait que les seules modifications autorisées par l'arrêté querellé portaient sur des ouvrages en tréfonds (sous-sol), lesquels étaient, par leur nature même et leur localisation physique, radicalement insusceptibles d'autoriser l'édification de surfaces habitables en hauteur au-delà de la cote permise. Dans sa duplique, il précisait au surplus la cohérence matérielle de l'opération, en expliquant que ces nouveaux espaces souterrains venaient précisément se substituer aux volumes en hauteur annulés pour accueillir les équipements techniques initialement prévus en élévation. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La présente affaire soumettait à la sagacité du Tribunal Suprême, réuni en assemblée plénière, une série de trois questions juridiques distinctes mais étroitement imbriquées, touchant à la fois au formalisme des actes d'urbanisme et à la théorie générale des effets des annulations contentieuses dans l'ordre juridique monégasque : 1. Les dispositions combinées des articles 7 et 8, alinéa 9, de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 imposent-elles à l'autorité administrative, lorsqu'elle délivre un permis de construire modificatif consécutif à l'annulation juridictionnelle partielle du permis initial, de mentionner expressément dans le corps de son arrêté la décision du Tribunal Suprême ayant prononcé cette annulation ? 2. La méconnaissance avérée par le pétitionnaire de la formalité prescrite par l'article 3.17 de la même Ordonnance Souveraine — exigeant la production de plans affectés de couleurs conventionnelles (jaune, noir/gris, rouge) pour distinguer les parties supprimées, conservées et nouvellement projetées — entraîne-t-elle automatiquement l'annulation pour vice de procédure du permis modificatif, ou l'effet d'une telle omission est-il subordonné à son incidence concrète sur l'appréciation portée par l'administration ? 3. Le fait pour un permis de construire modificatif de viser l'arrêté de permis initial sans faire mention de la décision juridictionnelle l'ayant partiellement annulé a-t-il pour effet de faire revivre dans l'ordre juridique les dispositions annulées de l'acte primitif, en méconnaissance de l'autorité de la chose jugée ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre par la négative à chacune de ces interrogations et rejeter en conséquence le recours, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement rigoureux, structuré en deux temps suivant la summa divisio des moyens soulevés. La motivation, bien que concise selon la tradition rédactionnelle des juridictions suprêmes de tradition francophone, pose des jalons méthodologiques et théoriques d'une grande netteté. #### 1. L'examen de la légalité externe : interprétation stricte des textes et consécration de la théorie des formalités non déterminantes Abordant le premier grief de légalité externe, le Tribunal Suprême procède tout d'abord à une citation intégrale des textes invoqués par le syndicat requérant, à savoir l'article 7 et l'article 8, alinéa 9, de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966. L'article 7 définit l'office du comité consultatif pour la construction, chargé d'examiner les demandes d'autorisation tant sous l'angle de la légalité que de l'esthétique et de l'intérêt général (salubrité, sécurité publique, caractère des lieux avoisinants, sites, perspectives monumentales). L'article 8, alinéa 9, dispose quant à lui que « L'autorisation mentionne, s'il y a lieu, les conditions auxquelles son octroi a été subordonné conformément notamment aux dispositions de l'article 7 de la présente ordonnance ». Se livrant à une exégèse littérale et téléologique de ces dispositions, le juge suprême relève que « contrairement à ce que soutient le Syndicat requérant, aucune de ces dispositions n'a pour objet ou pour effet de faire obligation de mentionner, dans l'arrêté ministériel attaqué, la décision d'annulation partielle de l'autorisation de construire initiale prise le 15 juin 2009 par le Tribunal Suprême ». Ce faisant, la Haute Juridiction valide pleinement l'analyse défendue par le Ministre d'État : les « conditions » visées à l'article 8, alinéa 9, s'entendent exclusivement des réserves ou prescriptions spéciales d'ordre technique, architectural ou esthétique imposées au constructeur sur le fondement de l'article 7. Il n'existe aucun principe ni aucun texte imposant à l'administration de retracer dans les visas ou les motifs d'un acte modificatif les vicissitudes contentieuses subies par l'acte initial. Le premier moyen est donc écarté comme manquant en droit. Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême sur le second moyen de légalité externe revêt une importance doctrinale considérable. La juridiction cite d'abord les termes très précis de l'article 3.17 de l'Ordonnance de 1966, qui impose que les dossiers de modification d'un projet en cours fassent « apparaître distinctement avec les couleurs conventionnelles les parties supprimées (en jaune), les parties conservées (en noir ou gris), et les parties nouvellement projetées (en rouge) ». Dans un premier mouvement factuel, le juge constate sans détour l'irrégularité commise : « il résulte de l'instruction, des écritures et des pièces fournies au dossier que l'accomplissement de cette formalité manque en fait ». Le vice de composition du dossier est donc matériellement établi et formellement reconnu par la juridiction. Toutefois, refusant un formalisme mécanique et aveugle qui conduirait à censurer l'acte pour la moindre omission documentaire, le Tribunal Suprême énonce immédiatement un considérant de principe majeur : « Considérant, cependant, que le non-accomplissement d'une formalité prévue par un texte n'est de nature à entraîner l'annulation de la décision attaquée que s'il a pu avoir une influence déterminante sur le sens de cette décision ». Par cette formulation ciselée, le juge constitutionnel et administratif monégasque consacre la distinction fondamentale entre les formalités substantielles (ou déterminantes) et les formalités accessoires (ou non déterminantes). L'illégalité externe formellement constatée est neutralisée dès lors qu'elle est dépourvue de lien de causalité potentiel avec le contenu de la décision prise. Appliquant ensuite cette grille d'analyse in concreto (« dans les circonstances de l'espèce ») au vu des éléments de l'instruction, le Tribunal relève que « l'absence de coloration des plans modificatifs n'a pas été de nature à empêcher l'identification des constructions projetées et a par conséquent été sans influence sur le sens de la décision du Ministre d'État ». En effet, s'agissant de la création ex nihilo de deux niveaux de sous-sol, la lecture des plans permettait à l'autorité administrative ainsi qu'au comité consultatif de saisir immédiatement la consistance des modifications sollicitées, sans que l'absence d'encre rouge ne vienne fausser leur appréciation ou entacher leur consentement d'une erreur d'analyse. Le moyen tiré du défaut de coloration est par conséquent écarté comme non opérant. #### 2. L'examen de la légalité interne : l'effet radical et automatique de l'annulation contentieuse sur l'ordre juridique Sur le terrain de la légalité interne, le Tribunal Suprême était confronté à un argument audacieux du requérant : l'idée selon laquelle le visa du permis initial du 5 décembre 2007 dans le permis modificatif du 15 septembre 2009, combiné à l'omission de la mention de l'arrêté d'annulation partielle du 15 juin 2009, aurait opéré une forme de résurrection juridique des dispositions annulées, permettant ainsi au constructeur d'ériger des volumes au-delà de la cote + 76,50 NGM en violation de la chose jugée. La réponse du Tribunal Suprême est empreinte d'une fermeté remarquable et repose sur la théorie pure de l'acte administratif et du contentieux de l'annulation. Le juge énonce que l'affirmation du syndicat requérant « méconnaît le sens et la portée de la décision juridictionnelle précitée ». Il pose ensuite le postulat fondamental gouvernant les effets de ses propres arrêts d'annulation : « dès lors qu'une décision d'annulation d'un acte administratif par le Tribunal Suprême a pour effet de retirer l'acte censuré de l'ordre juridique monégasque, le moyen tiré d'une possibilité de survivance des dispositions annulées le 15 juin 2009 ne peut qu'être écarté ». Ce faisant, la Haute Juridiction rappelle l'effet *erga omnes* et rétroactif de l'annulation pour excès de pouvoir. Lorsque le juge administratif annule (totalement ou partiellement) un acte administratif, cet acte (ou la partie divisée qui fait l'objet de la censure) disparaît de l'ordonnancement juridique : il est réputé n'être jamais intervenu. Cette disparition s'opère *ipso jure*, par la seule force et l'autorité absolue de la chose jugée attachée à la décision du Tribunal Suprême, sans qu'il soit besoin d'aucune mesure de publicité ou de mention confirmative dans un acte administratif subséquent pour lui donner plein effet. Inversement, le simple fait pour l'administration de viser l'acte initial (qui subsiste dans l'ordre juridique uniquement pour ses dispositions non annulées) dans un permis modificatif ultérieur est radicalement impuissant à faire renaître du néant juridique des dispositions que le juge a définitivement retranchées de l'ordre juridique monégasque. Toute crainte d'une « survivance » des autorisations de construire au-delà de la cote + 76,50 NGM relève donc d'une illusion juridique, ce qui conduit au rejet inéluctable du moyen. ### C. Le dispositif Au terme de cette double analyse écartant l'ensemble des griefs articulés par la copropriété requérante, le Tribunal Suprême prononce le rejet intégral du recours et met les frais de l'instance à la charge de la partie perdante, dans les termes exacts suivants : > « DÉCIDE : > La requête du Syndicat des Copropriétaires de l'immeuble dénommé « LE RÉGINA » est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge du Syndicat des Copropriétaires de l'immeuble dénommé « LE RÉGINA » > Expédition de la présente décision sera transmise à Monsieur le Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue en assemblée plénière le 15 avril 2011 par le Tribunal Suprême dans l'affaire du *Syndicat des copropriétaires de l'immeuble « Le Régina »* constitue assurément un arrêt de principe au sein du droit administratif monégasque. La formation de jugement retenue — l'assemblée