Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 2013, n° 12386
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 2013, n° 12386 (Lire sur source officielle)
Le contentieux des autorisations d'urbanisme et de construire constitue un terrain d'élection pour l'exercice du contrôle de légalité externe par le juge administratif. Par sa décision rendue en assemblée plénière le 4 décembre 2013 (affaire n° TS 2013-11), le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco apporte une clarification déterminante quant à l'articulation des règles de compétence, de forme et d'instruction prévues par l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 (également mentionnée dans la décision sous la date du 9 octobre 1966) modifiée concernant l'Urbanisme, la Construction et la Voirie. En censurant une décision d'autorisation de travaux délivrée selon la procédure simplifiée par le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité, la Haute Juridiction monégasque consacre l'autonomie et l'intangibilité des règles gouvernant la composition du dossier de demande d'autorisation de construire, tout en rappelant avec rigueur les exigences probatoires qui pèsent sur l'administration devant le juge de l'excès de pouvoir.
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
Le litige prend place au cœur du quartier de Fontvieille à Monaco, au sein d'un ensemble immobilier construit par l'État monégasque, dénommé « Complexe Industriel de la Zone F » et situé au 4/6 avenue Albert II. Au sein de ce complexe, M. D. F., agissant en qualité de Président délégué de la société anonyme monégasque (SAM) MC COMPANY, occupe depuis l'année 1991 un ensemble de locaux industriels et commerciaux dans lesquels il exploite, sous l'enseigne MC COMPANY, la marque « Banana Moon ».
La présence de cette entreprise repose sur une double assise contractuelle consentie par l'État propriétaire : d'une part, un bail à loyer initialement conclu le 20 septembre 1991, renouvelé le 6 novembre 1996 pour une durée de trois ans renouvelable par tacite reconduction, portant sur une superficie totale de 1 869,30 m² située dans le bloc B de l'immeuble ; d'autre part, un contrat d'occupation précaire et révocable en date du 5 juin 2008, portant sur une surface de 765 m² située dans le bloc C du même ensemble. L'organisation spatiale de l'entreprise implique une circulation constante entre ces deux entités : les 70 salariés de la société effectuent quotidiennement plus de 158 passages entre les ateliers de création et les ateliers de fabrication, empruntant à cette fin un couloir de liaison situé au rez-de-chaussée entre les blocs B et C.
Au cours du mois de février 2013, M. D. F. a été informé de l'existence d'un « projet de privatisation » affectant certaines parties communes de l'immeuble, et visant plus spécifiquement ce couloir de liaison entre les blocs B et C au rez-de-chaussée. Ce projet s'inscrivait dans le cadre de l'extension d'un commerce voisin, le magasin « Brico Center », exploité au rez-de-chaussée du même immeuble par une autre société, la SAM INTERMAT, représentée par M. D. V.
Concrétisant ce projet, le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité a, par une décision en date du 12 avril 2013 notifiée le même jour par lettre recommandée avec avis de réception, autorisé M. D. V., ès qualités de représentant de la SAM INTERMAT, « à réaliser les travaux d'extension du magasin “Brico Center” au rez-de-chaussée de l'immeuble de la zone F sis 4/6 Avenue Albert II ». Outre les aménagements intérieurs par reprise d'un local vacant et la privatisation du couloir (condamnant la porte intérieure du poste de commandement « PC sécurité »), les travaux projetés impliquaient également la création d'un auvent en saillie ainsi que l'ouverture, en façade du bâtiment existant, d'une nouvelle porte de passage de 80 centimètres de large destinée à permettre l'accès au local du PC sécurité.
Dès le 18 avril 2013, M. D. F. a adressé, par lettre recommandée, à la Direction de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité, une notification exprimant son « opposition à l'autorisation de l'extension du magasin “Brico Center” au rez-de-chaussée de l'immeuble de la zone F ». Face au silence gardé par l'administration sur cette opposition, M. D. F. a résolu de porter le différend sur le terrain contentieux.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Par une requête enregistrée au Greffe Général du Tribunal Suprême le 11 juin 2013 sous le numéro TS 2013-11, M. D. F., agissant en sa qualité de Président délégué de la SAM MC COMPANY, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision d'autorisation de travaux du 12 avril 2013.
L'instruction de l'affaire a donné lieu à plusieurs mesures procédurales : après la désignation du rapporteur par ordonnance du 17 juin 2013, le Président du Tribunal Suprême a, par ordonnance du 18 juin 2013, ordonné la communication de la procédure à M. D. V. en qualité de représentant de la SAM INTERMAT, bénéficiaire de l'acte attaqué. Par ailleurs, le requérant avait assorti son recours au fond d'une requête à fins de sursis à exécution dirigée contre la décision du 12 avril 2013, laquelle a été rejetée par une ordonnance présidentielle du 27 août 2013. L'échange des écritures s'est poursuivi avec le dépôt d'une contre-requête du Ministre d'État le 9 août 2013, d'un mémoire en réplique du requérant le 10 septembre 2013, et d'une duplique de l'État le 10 octobre 2013, avant la clôture de l'instruction prononcée le 18 octobre 2013.
Au soutien de ses conclusions à fin d'annulation, la partie requérante développait une argumentation particulièrement dense, articulée autour de quatre moyens de légalité externe et de deux moyens de légalité interne.
Au titre de la légalité externe, M. D. F. soutenait en premier lieu que la décision violait les articles 2 et 3 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966, aux motifs que la lecture de l'acte ne permettait pas d'établir que le pétitionnaire agissait avec l'autorisation du propriétaire (l'État monégasque) et qu'il ne saurait y avoir d'autorisation tacite dès lors que l'article 3 exige un justificatif de propriété. En deuxième lieu, il invoquait la violation de ce même article 3 en raison du caractère incomplet du dossier de demande d'autorisation. Il faisait valoir que toutes les pièces nécessaires à l'instruction n'avaient pas été jointes, que le Ministre d'État s'abstenait de produire devant le juge les pièces qu'il affirmait avoir été fournies (notamment celles des chiffres 6, 9-2, 10, 11, 12 et 15 alinéa 3), et que les pièces visées aux chiffres 9-3, 13 et 17, ainsi que la notice de sécurité et la note relative à l'impact sur les installations de service public, devaient impérativement figurer au dossier dès lors que l'ouverture d'une porte en façade modifiait l'apparence extérieure du bâtiment. S'appuyant sur la jurisprudence du Tribunal Suprême (16 février 2009, Syndicat des copropriétaires de l'immeuble le SARDANAPALE), il soutenait que ces lacunes avaient vicié l'appréciation de l'administration. En troisième lieu, le requérant dénonçait un vice de procédure tiré du défaut de consultation du Comité consultatif pour la construction, en violation des articles 13.2.1 et 13.2.2 du règlement d'urbanisme annexé à l'Ordonnance Souveraine n° 16.313 du 6 mai 2004 modifiée. Citant la jurisprudence du Tribunal Suprême (15 avril 2011, Syndicat des copropriétaires de l'immeuble « le Régina »), il affirmait que l'omission de cette formalité avait eu une influence déterminante sur le sens de la décision, les travaux ne se limitant pas à de simples aménagements intérieurs. En quatrième lieu, sur le terrain de la compétence et des formes, il soutenait que l'autorisation, délivrée par simple lettre du Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité, aurait dû revêtir la forme d'un arrêté du Ministre d'État, sous peine de violer l'article 47 de la Constitution et les articles 7 et 8 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647, la compétence du Directeur étant selon lui restreinte aux seuls aménagements intérieurs, ce qu'excluait l'ouverture pratiquée en façade.
Au titre de la légalité interne, le requérant soulevait deux erreurs de droit. D'une part, il invoquait la violation des articles 8, 26, 27, 28 et 29 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647, soutenant que l'auvent en saillie ne respectait pas les prescriptions réglementaires, lesquelles s'appliquent à tous les éléments dépassant le nu de la façade extérieure sans être limitées au seul domaine public. D'autre part, il arguait de la violation des articles 116 et 117 de ladite Ordonnance, ainsi que de l'arrêté ministériel n° 99-610 du 16 décembre 1999 et du règlement de sécurité annexé. Il reprochait à l'administration l'absence de fourniture et d'essai par un laboratoire agréé des mesures de sécurité incendie et des matériaux de revêtement au stade de la demande (le report de la remise de ces documents « au plus tard lors du récolement » étant illégal), et soulignait que la privatisation du couloir condamnait la porte intérieure du PC sécurité, obligeant les gardiens à contourner l'immeuble par l'extérieur pour accéder aux blocs A, B et C en cas d'incident.
En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en réfutant l'ensemble de ces griefs. Sur la légalité externe, il soutenait d'abord que le moyen tiré du défaut d'accord du propriétaire manquait en fait : la demande avait été signée par la SAM INTERMAT, locataire autorisé, et l'État propriétaire avait signé les plans du projet conformément à l'article 5 alinéa 3 de l'Ordonnance n° 3.647, cette signature valant justification suffisante au sens de l'article 3 sans qu'un accord exprès distinct soit requis. Ensuite, sur la composition du dossier, le Ministre d'État affirmait que les pièces visées aux chiffres 6, 9-2, 10, 11, 12 et 15 alinéa 2 de l'article 3 avaient bien été produites. Quant aux pièces non fournies (chiffres 9-3 relatif aux échantillons de matériaux, 13 relatif aux besoins en eau, énergie et télécommunications, et 17 relatif aux installations de services publics, ainsi que l'attestation d'un bureau de contrôle sur la stabilité et la résistance aux séismes visée au paragraphe 15-2), il soutenait qu'elles étaient inutiles et non exigées en l'espèce. En effet, selon l'administration, la création d'une porte de 80 cm de large présentait un caractère minime, ne portait pas atteinte à la structure ou à la solidité du bâtiment et ne constituait pas une modification fondamentale de l'aspect extérieur de l'existant. Pour les pièces des paragraphes 10 et 11, le Ministre faisait valoir que l'autorisation était assortie de conditions permettant une vérification ultérieure. Par ailleurs, s'appuyant sur les alinéas 6 et 7 de l'article 8 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647, le Ministre d'État défendait tant la compétence du Directeur pour statuer par lettre recommandée avec avis de réception que la dispense de consultation du Comité consultatif pour la construction, dès lors que ces dispositions dérogatoires couvrent les aménagements intérieurs ainsi que « les dispositions extérieures qui ne modifient pas fondamentalement l'aspect des immeubles ». À titre subsidiaire, invoquant la jurisprudence du Conseil d'État français, il soutenait que l'absence d'avis dudit Comité n'avait pu exercer aucune influence sur le sens de la décision au vu du caractère accessoire de la porte ne donnant pas sur rue.
Sur la légalité interne, le Ministre d'État rétorquait que les règles relatives aux saillies (articles 26 et 27) ne concernent que les ouvrages surplombant la voie publique pourvue de trottoirs, alors que l'auvent litigieux se situait au-dessus du domaine privé de l'État. Enfin, concernant la sécurité incendie, il faisait valoir que l'arrêté ministériel n° 99-610 du 16 décembre 1999 régissait les bâtiments industriels et était inapplicable aux établissements recevant du public (ERP), lesquels relèvent de l'arrêté ministériel n° 67-264 du 17 octobre 1967. Il ajoutait que la décision attaquée comportait deux pages et demie de prescriptions très précises en matière de sécurité incendie, dont le respect serait contrôlé lors du récolement avant toute autorisation d'occupation définitive, et que l'allongement du temps d'intervention des gardiens était tout à fait minime.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
Au sein du foisonnement des moyens soulevés par les parties, le Tribunal Suprême a choisi de circonscrire son examen à une question préalable et déterminante de légalité externe, touchant à l'articulation des dispositions internes de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 (visée également à la date du 9 octobre 1966 dans les motifs) et à la charge de la preuve en matière de procédure administrative non contentieuse.
Le problème juridique central soumis à la Haute Juridiction pouvait se formuler ainsi : la mise en œuvre de la procédure simplifiée de délivrance des autorisations de travaux, prévue à l'article 8 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 au profit du Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité pour les dispositions extérieures ne modifiant pas fondamentalement l'aspect des immeubles, a-t-elle pour objet ou pour effet de dispenser le pétitionnaire de produire l'intégralité des pièces constitutives du dossier de demande exigées par l'article 3 de cette même Ordonnance, et à qui incombe la charge d'établir la complétude de ce dossier devant le juge de l'excès de pouvoir ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour trancher ce litige et prononcer l'annulation de l'acte attaqué, le Tribunal Suprême procède avec une économie de moyens remarquable, matérialisée par la formule liminaire classique : « Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête ». Le raisonnement du juge s'articule en un syllogisme rigoureux de trois considérants, qui démonte méthodiquement la thèse défendue par l'administration tout en validant implicitement l'un de ses postulats de départ.
Dans un premier temps, le Tribunal Suprême pose le cadre textuel relatif à la compétence et à la forme de l'acte en citant l'article 8 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 modifiée. Il relève qu'en vertu de ce texte, le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité donne, par lettre recommandée avec avis de réception, l'autorisation de construire prévue à l'article 1er « en ce qui concerne les dispositions extérieures qui ne modifient pas fondamentalement l'aspect des immeubles ». Par ce premier considérant, le juge admet implicitement mais nécessairement que le projet litigieux — qui incluait l'ouverture d'une porte de 80 cm en façade — entrait bien dans le champ d'application matériel de cet article 8 alinéa 7. Contrairement à ce que soutenait le requérant (qui prétendait que la compétence du Directeur se limitait aux seuls aménagements strictement intérieurs), le Directeur était donc bien compétent ratione materiae pour statuer par voie de lettre recommandée sur des modifications extérieures mineures.
Toutefois, dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême opère une distinction fondamentale entre, d'une part, la compétence et le formalisme de la décision finale (régis par l'article 8) et, d'autre part, les règles substantielles de constitution du dossier d'instruction (régies par l'article 3). La Haute Juridiction affirme avec force « qu'une telle disposition n'a ni pour objet ni pour effet de modifier la composition du dossier devant être joint à la demande d'autorisation qui résulte de l'article 3 de l'Ordonnance Souveraine précitée ». Ce faisant, le juge condamne sans appel l'interprétation téléologique et réductrice soutenue par le Ministre d'État. L'administration prétendait en effet déduire du caractère mineur des travaux (relevant de l'article 8) une dispense implicite de fournir certaines pièces listées à l'article 3 (telles que les pièces 9-3, 13, 15-2 ou 17), jugées par elle « évidemment inutiles » au regard de la modicité de l'ouverture pratiquée, ou estimait pouvoir différer la production de certains documents de sécurité au stade du récolement. Le Tribunal Suprême rejette cette confusion des genres : l'allègement procédural prévu par l'article 8 au stade de la prise de décision (dispense d'arrêté ministériel, compétence du Directeur, délai de quarante-cinq jours, notification par lettre recommandée) ne rétroagit pas sur le stade initial de la constitution du dossier de demande. Les exigences de l'article 3 demeurent d'application stricte et intégrale.
Dans un troisième et dernier temps, le Tribunal Suprême tire les conséquences factuelles et probatoires de cette règle de droit : « Considérant qu'il n'est pas établi que le dossier joint à la demande d'autorisation comportait l'ensemble des pièces nécessaires à son instruction, telles que fixées par ledit article 3 ; qu'ainsi, la décision a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière ». Cette formulation revêt une double portée. D'une part, elle sanctionne l'aveu même de l'administration qui, dans ses écritures (contre-requête et duplique), avait expressément reconnu que les pièces visées aux chiffres 9-3, 13, 15-2 et 17 n'avaient pas été fournies par la SAM INTERMAT, et que le respect des exigences des paragraphes 10 et 11 avait été renvoyé à des prescriptions conditionnelles vérifiables lors du récolement. D'autre part, en employant la locution « il n'est pas établi que », le Tribunal fait écho au grief soulevé par le requérant dans son mémoire en réplique, selon lequel le Ministre d'État s'était contenté d'affirmer que d'autres pièces (chiffres 6, 9-2, 10, 11, 12 et 15 alinéa 2) avaient été produites par la pétitionnaire, tout en s'abstenant de les verser aux débats devant le juge pour en justifier. Face à cette carence probatoire et à l'incomplétude avérée du dossier au regard des prescriptions impératives de l'article 3, le Tribunal Suprême constate l'irrégularité de la procédure d'instruction et prononce, de ce seul chef, l'annulation de l'autorisation de construire.
C. Le dispositif
En conséquence de cette motivation resserrée, le Tribunal Suprême prononce l'annulation intégrale de l'acte déféré dans les termes suivants :
« DÉCIDE Article 1er : La décision du 12 avril 2013 du Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité est annulée. Article 2 : Les dépens sont mis à la charge du Ministre d'État