Tribunal Suprême de Monaco, 10 mars 2023, n° 21013
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 10 mars 2023, n° 21013 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
Le litige soumis à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière hautement contentieuse du droit de l'urbanisme et de la construction au sein d'un territoire caractérisé par une forte densité bâtie et une topographie complexe. En l'espèce, une demande d'autorisation administrative a été déposée par un pétitionnaire en vue de procéder à une opération immobilière de démolition-reconstruction dans le secteur des quartiers ordonnancés, plus précisément au sein du quartier de M.C. (zone 1). Le projet prévoyait la démolition intégrale d'un édifice préexistant dénommé « Villa A. », sis 11, rue Bellevue à Monaco, afin d'y substituer une nouvelle construction dénommée « Villa E. », conçue sous la forme d'un hôtel particulier en propriété individuelle s'élevant sur plusieurs niveaux et comportant des aménagements en sous-sol (aires de stationnement et voies de garage) ainsi que des espaces extérieurs végétalisés situés à proximité immédiate de la frontière franco-monégasque, le long de la traverse M. C.
L'instruction administrative de cette demande a donné lieu à la production progressive de diverses pièces techniques par le pétitionnaire, notamment une note de synthèse géotechnique datée du 4 décembre 2019, ainsi que des éléments transmis les 12 décembre 2019, 21 janvier 2020 et 20 février 2020. Conformément aux dispositions de l'article 3 de l'Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959 modifiée concernant l'urbanisme, la construction et la voirie, le dossier a été soumis à l'examen du Comité consultatif pour la construction. Lors de sa séance du 20 février 2020, cet organe consultatif a dressé un procès-verbal relevant expressément qu'à cette date, le dossier n'était pas complet. En dépit de cette incomplétude matérielle, le Comité consultatif a émis un avis favorable au projet, tout en l'assortissant d'un certain nombre de réserves, de prescriptions architecturales et de demandes de productions documentaires complémentaires avant la délivrance éventuelle de l'autorisation. Il a notamment exigé la fourniture du formulaire récapitulatif « BATI 1 projeté » (en lieu et place du formulaire « BATI 2 » initialement produit) ainsi qu'un tableau récapitulatif des surfaces et des volumes projetés intégrant la surhauteur. Ces deux documents spécifiques ont été adressés le jour même, soit le 20 février 2020, mais trop tardivement pour que le Comité puisse en prendre connaissance lors de sa délibération.
Postérieurement à cet avis consultatif, le pétitionnaire a complété son dossier auprès de l'administration active en transmettant, le 3 mars 2020, un acte de garantie à première demande, puis, le 13 mai 2020, une maquette tridimensionnelle (3D) du projet. Au terme de cette instruction, le Ministre d'État a, par un arrêté en date du 18 juin 2020, autorisé la démolition de la « Villa A. » et approuvé la demande de permis de construire en vue de la réalisation de l'opération immobilière « Villa E. ». Cet arrêté ministériel a toutefois intégré des prescriptions spécifiques visant à encadrer la construction, imposant notamment en son article 3 une limitation de la hauteur maximale de l'édifice comportant la surhauteur à la cote +116,70 NGM (Nivellement Général de Monaco) au lieu de la cote projetée de +117,90 NGM, exigeant au niveau du rez-de-jardin une surface plus importante d'espaces verts au détriment d'un plancher vitré, et prescrivant la reconstruction à l'identique des murs de soutènement en pierre.
Estimant que cette opération immobilière, dont les travaux de démolition et de reconstruction ont par la suite été entièrement exécutés, portait une atteinte grave à ses intérêts et méconnaissait de multiples règles d'urbanisme et d'environnement, la Société Civile Immobilière (S.C.I.) P., propriétaire d'un bien riverain dénommé « Villa C. » séparé du terrain d'assiette du projet par un escalier à usage commun, a formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État. Ce recours administratif préalable ayant fait l'objet d'une décision implicite de rejet, la société riveraine a résolu de porter le différend sur le terrain juridictionnel.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 25 janvier 2021 sous le numéro TS 2021-11, la S.C.I. P. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, sur le fondement du 1° du B de l'article 90 de la Constitution, tendant à l'annulation de l'arrêté ministériel du 18 juin 2020 ainsi que de la décision implicite rejetant son recours gracieux, assorti d'une demande de condamnation de l'État aux entiers dépens. Le 26 janvier 2021, le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur Pierre de Montalivet, Membre titulaire, en qualité de rapporteur.
Confronté à des contestations factuelles et techniques précises portant sur le contenu exact du dossier d'instruction et la régularité de la procédure consultative, le Tribunal Suprême a fait usage de ses pouvoirs inquisitoriaux. Par une décision avant dire droit du 12 juillet 2022, prise en application de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, la Haute Juridiction a prescrit une mesure d'instruction invitant le Ministre d'État à produire, dans le délai d'un mois, l'intégralité du dossier de demande de permis de construire, les pièces déposées les 3 mars et 13 mai 2020, l'avis du Comité consultatif ainsi que tout autre élément permettant d'exercer le contrôle de légalité des décisions attaquées.
Le Ministre d'État s'est exécuté en déposant un nouveau mémoire le 12 août 2022, persistant dans ses conclusions de rejet tout en versant aux débats les pièces requises ainsi que les documents additionnels des 12 décembre 2019, 21 janvier 2020 et 20 février 2020. En réplique, par un mémoire enregistré le 16 septembre 2022, la S.C.I. P. a maintenu ses conclusions d'annulation en articulant une argumentation particulièrement dense, structurée autour de douze séries de moyens de légalité externe et interne. Après la clôture de l'instruction constatée par procès-verbal du Greffier en Chef le 21 septembre 2022, l'affaire, initialement fixée à l'audience du 17 novembre 2022 puis renvoyée par décision du 2 décembre 2022, a finalement été plaidée lors de l'audience publique du 24 février 2023 devant l'Assemblée plénière.
Au soutien de sa requête, la S.C.I. P. développait, en premier et deuxième lieux, un moyen de légalité externe tiré de l'incomplétude substantielle du dossier soumis au Comité consultatif et du non-respect des réserves émises par ce dernier. Elle faisait valoir que le procès-verbal du 20 février 2020 attestait formellement de l'absence de pièces essentielles (date de démarrage du chantier, impact sur la circulation, coupe sur la villa au niveau de l'ascenseur et de l'escalier d'accès en toiture, dossier modificatif réduisant l'emprise des deux pergolas, mise en cohérence globale, attestation de conformité aux normes sismiques, rapprochement avec la mairie de la commune française limitrophe pour les aménagements végétalisés le long de la traverse M. C.). Selon la requérante, la production postérieure des seules garantie à première demande et maquette 3D démontrait que le Comité avait statué à l'aveugle et qu'il aurait dû être consulté une seconde fois, mettant par ailleurs le juge dans l'impossibilité de vérifier le respect des conditions imposées.
En troisième lieu, la requérante invoquait la violation de l'article L. 141-1 du Code de l'environnement, issu de la loi n° 1.456 du 12 décembre 2017, ainsi que de l'exposé des motifs du projet de loi n° 891 ayant précédé l'Ordonnance Souveraine n° 3.485 du 11 octobre 2011 et du principe général de précaution reconnu par les protocoles européens et internationaux ratifiés par la Principauté. Elle soutenait qu'au regard de l'ampleur de l'immeuble de six étages projeté à proximité immédiate d'une commune française (dont la législation systématise les études d'impact), une étude préalable des incidences sur l'environnement et la consultation de la Commission technique d'hygiène, de sécurité et de protection de l'environnement s'imposaient obligatoirement.
En quatrième, cinquième, sixième et septième lieux, la S.C.I. P. dénonçait diverses carences documentaires entachant la procédure : le défaut d'étude technique précise des incidences de l'extension des sous-sols sur les aménagements de surface et la résistance sismique, exigée tant par l'article 17 de l'Annexe n° 1 du Règlement d'urbanisme (Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013) que par le chiffre 15-2 de l'article 3 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966, en soutenant que la « Villa A. » constituait un « bâtiment existant » au sens de la jurisprudence administrative française (construction couverte et close) et qu'au regard de la jurisprudence D. du Conseil d'État français, ce vice avait influencé le sens de la décision ; l'absence d'avis préalable de la Direction de l'Aménagement Urbain (DAU) requis par l'article 6 du Chapitre III du Règlement d'urbanisme ; l'omission d'une reconnaissance des sols de détail prévue par la note géotechnique du 4 décembre 2019 ; et, plus globalement, l'incapacité de l'administration à apprécier les critères légaux au vu d'un dossier matériellement lacunaire.
Sur le terrain de la légalité interne, la société requérante arguait, en huitième lieu, de l'indétermination de la nature et de l'affectation réelle de la « Villa E. », soulignant que son envergure et un courrier de La Poste Monaco évoquant plusieurs boîtes aux lettres laissaient supposer un établissement recevant du public à finalité lucrative, élément déterminant pour apprécier la sécurité, la salubrité et la tranquillité publiques. En neuvième et dixième lieux, elle articulait une série de violations directes du Règlement d'urbanisme : méconnaissance des règles de hauteur et de volumétrie (articles 17.2.2 et 20 sur le statut des bâtiments existants et des bâtiments frontière, le projet dépassant de quatre étages les constructions riveraines des rues B. et B. R.), illégalité de l'aménagement du sous-sol (article 17), non-respect du ratio de 70 % de plantations en pleine terre dans les jardins en raison de larges surfaces en « deck » (article 26), violation des règles relatives à l'aspect extérieur, aux tuiles rouge brique, à la transparence des garde-corps, à la sécurité incendie et au plan local d'urbanisme de la commune française voisine (article 31), et enfin violation des prescriptions spéciales du quartier de M.C. (article 3 du Chapitre II de l'Annexe n° 9) du fait de la démolition programmée du mur de soutènement.
En onzième lieu, la S.C.I. P. pointait une contradiction interne entre la notice descriptive et les plans concernant le système de climatisation. En douzième et dernier lieu, elle invoquait le caractère manifestement disproportionné du projet et l'atteinte excessive portée aux droits des tiers riverains. Elle exposait que l'opération empiétait sur au moins la moitié de l'escalier commun — dont elle revendiquait la propriété et que la S.C.I. A. s'attribuait indûment — pour en faire l'un des trois accès quotidiens à l'immeuble, générant des troubles d'occupation, une perte d'ensoleillement et de vue, des nuisances et une dévaluation économique majeure de la « Villa C. », rompant ainsi l'équilibre entre les droits du pétitionnaire et ceux des voisins.
En défense, le Ministre d'État, représenté par son conseil, concluait au rejet de l'ensemble de ces moyens comme étant soit infondés en droit et en fait au regard des pièces versées lors de la mesure d'instruction, soit inopérants dans le cadre du contentieux objectif de l'excès de pouvoir. Le Procureur Général, en ses conclusions, s'en est remis à la sagesse du Tribunal Suprême.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
La saisine du Tribunal Suprême soulevait une question juridique centrale à embranchements multiples, mettant à l'épreuve tant la théorie des vices de procédure en droit administratif monégasque que la méthodologie d'interprétation des règlements d'urbanisme et la délimitation de l'office du juge de l'excès de pouvoir face aux rapports de voisinage.
Il appartenait à la Haute Juridiction de déterminer, d'une part, sur le plan de la légalité externe, dans quelle mesure l'incomplétude avérée d'un dossier de demande de permis de construire au moment de son examen par le Comité consultatif, conjuguée à l'absence d'étude d'impact environnemental, d'étude technique d'incidence des sous-sols et d'avis de la Direction de l'Aménagement Urbain, est de nature à vicier la régularité de l'autorisation ministérielle subséquente. Plus précisément, le juge devait trancher le point de savoir si toute omission documentaire par rapport aux exigences réglementaires entraîne mécaniquement la censure de l'acte ou si une neutralisation du vice est envisageable dès lors que l'organe consultatif et l'autorité décisionnelle ont pu apprécier les caractéristiques substantielles du projet.
D'autre part, sur le plan de la légalité interne et de la recevabilité des moyens, le Tribunal Suprême était appelé à préciser l'étendue de son contrôle sur la conformité technique d'un projet architectural aux prescriptions d'un règlement d'urbanisme de quartier ordonnancé (altimétrie et tolérances de dépassement, surfaces végétalisées, esthétique, reconstruction de murs de soutènement), tout en clarifiant si l'allégation de préjudices civils, patrimoniaux et de jouissance subis par un propriétaire riverain (empiètement sur un escalier commun, perte de valeur vénale) peut être utilement invoquée pour caractériser une disproportion entachant d'excès de pouvoir une autorisation d'urbanisme délivrée sous réserve des droits des tiers.
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour rejeter l'intégralité de la requête de la S.C.I. P., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement méthodique, structuré en vingt-et-un considérants, qui procède par élimination successive des griefs en mobilisant tour à tour la neutralisation des vices de forme non substantiels, l'interprétation littérale des textes applicables, l'examen concret des prescriptions correctrices intégrées dans l'arrêté attaqué et le rappel de l'inopérance des moyens d'ordre privé.
1. L'application d'une grille d'analyse réaliste aux vices de procédure et de consultation
Abordant en premier lieu le grief majeur tiré de l'incomplétude du dossier soumis au Comité consultatif (considérants 2 à 6), le Tribunal commence par rappeler le cadre textuel résultant de la combinaison de l'article 3 de l'Ordonnance-Loi du 3 novembre 1959 et de l'article 3 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966. Il constate souverainement, au vu des pièces produites suite à sa décision avant dire droit, la matérialité de l'irrégularité : le dossier examiné le 20 février 2020 ne comportait pas l'ensemble des pièces requises, le formulaire « BATI 1 » et le tableau récapitulatif des surfaces et volumes avec surhauteur ayant été transmis trop tardivement le jour même de la séance, tandis que la garantie à première demande et la maquette 3D n'ont été versées que les 3 mars et 13 mai 2020.
Toutefois, loin d'en tirer une conséquence annulationniste automatique, le Tribunal Suprême pose au considérant 5 un principe directeur fondamental du contentieux administratif monégasque : « le non-accomplissement d'une formalité prévue par un texte n'est de nature à entraîner l'annulation de la décision attaquée que s'il a pu avoir une influence déterminante sur le sens de cette décision ». Appliquant ce standard de l'influence déterminante aux faits de l'espèce (considérant 6), le juge opère une déduction pragmatique tirée du comportement même de l'organe consultatif : en acceptant de délivrer un avis favorable malgré le constat d'incomplétude, le Comité consultatif a « implicitement considéré que les pièces en sa possession lui permettaient d'examiner de manière suffisamment précise les surfaces et volumes projetés ». Dès lors que l'absence de certaines pièces n'a pas empêché l'examen des caractéristiques de la construction projetée, l'omission est jugée sans influence déterminante tant sur le sens de l'avis consultatif que sur la décision finale du Ministre d'État.
2. La délimitation stricte du champ d'application des études préalables et avis techniques
Le Tribunal écarte ensuite avec une grande rigueur textuelle les moyens tirés du défaut de diverses études et consultations préalables (considérants 7 à 11).
S'agissant de l'étude d'impact environnemental (considérant 7), le juge procède à une lecture littérale de l'article L. 141-1 du Code de l'environnement, lequel dispose que l'État, après avis de la commission compétente, « peut subordonner » à la réalisation préalable d'une étude des incidences sur l'environnement tout projet de construction ou de démolition. Usant de la distinction classique entre compétence liée et pouvoir discrétionnaire, le Tribunal relève que l'emploi du verbe pouvoir confère à cette exigence un caractère purement facultatif pour l'administration. Par conséquent, cette étude « n'est pas une formalité obligatoire pour le demandeur d'une autorisation de construire », ce qui prive de tout fondement le moyen de la requérante sans qu'il soit besoin d'examiner l'ampleur du bâtiment ou la législation française voisine.
S'agissant de l'étude précise des incidences de l'extension des sous-sols sur les aménagements de surface, prescrite par l'article 17 de l'Annexe n° 1 du Règlement d'urbanisme issu de l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013 (considérants 8 et 9), la Haute Juridiction rejette la tentative de la requérante d'importer la définition matérielle issue de la jurisprudence administrative française (une construction couverte et close). Le juge monégasque privilégie une définition purement formelle et autonome dictée par l'article 17.1 du règlement lui-même : seuls ont le statut de « bâtiments existants » les éléments de bâti expressément repérés comme tels sur le plan de masse réglementaire. Or, l'instruction révélant que la « Villa A. » ne figure pas en tant que bâtiment existant sur le plan de masse du quartier de M.C. zone 1 (n° PU-C2-MCO-Z1-D du 14 octobre 2013), l'article 17 était radicalement inapplicable au projet, rendant le moyen inopérant.
Un raisonnement analogue par détermination de l'hypothèse d'ouverture du texte est appliqué à l'avis de la Direction de l'Aménagement Urbain (considérants 10 et 11). En vertu des articles 6.3 et 6.4 de l'Annexe n° 1 du règlement précité, cet avis n'est requis que pour réduire de 1,50 mètre à 1