Tribunal Suprême de Monaco, 15 mars 2024, n° jp-100029

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 mars 2024, n° jp-100029 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière du droit de l'urbanisme et de la construction, et plus spécifiquement dans le contentieux relatif à la durée de validité et à la péremption des autorisations administratives de construire et de démolir.

Par un arrêté ministériel n° 2021-135 en date du 16 février 2021 (également désigné dans le corps de la décision par la mention typographique « arrêté ministériel du jma »), le Ministre d'État a délivré à Monsieur h. j. B. une autorisation de construire et de démolir. La consistance exacte du projet immobilier, sa localisation précise sur le territoire monégasque ainsi que l'ampleur des opérations projetées ne sont pas précisées dans la décision. Toutefois, le juge relève un élément factuel et technique déterminant quant aux modalités d'exécution de ce chantier : eu égard à leur consistance et à leurs caractéristiques propres, les travaux autorisés par cet arrêté ministériel ne pouvaient être matériellement réalisés qu'au moyen de l'installation d'une grue sur la voie publique.

Cette contrainte technique majeure a conduit le bénéficiaire de l'autorisation, Monsieur h. j. B., à entreprendre des démarches auprès de l'administration compétente. En réponse à une demande expressément formulée par ce pétitionnaire (dont la date exacte n'est pas précisée dans la décision), le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité (DPUM) lui a adressé un courrier en date du 2 août 2021. Par cette correspondance administrative, le Directeur a recommandé au pétitionnaire d'utiliser une grue qui se trouvait déjà installée à proximité du chantier projeté, plutôt que de procéder à l'implantation d'un nouvel engin de levage sur le domaine public.

Par la suite, et postérieurement à cet échange épistolaire avec l'administration de l'urbanisme, des opérations matérielles ont été entreprises sur le site. Il ressort des constatations factuelles opérées par la haute juridiction que des travaux d'étanchéité ont été exécutés sur une période comprise entre les mois de mars et de mai 2022.

Désireux de s'assurer de la pérennité juridique de son titre administratif au regard des règles gouvernant la caducité des autorisations d'urbanisme, Monsieur h. j. B. a saisi la Direction de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité d'une demande tendant à voir confirmer la validité de son permis (la date de cette saisine n'étant pas précisée dans la décision). Par une décision en date du 19 janvier 2023, Madame le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité a fait droit à cette démarche en confirmant à Monsieur h. j. B. la validité de l'arrêté ministériel n° 2021-135 du 16 février 2021 lui accordant le permis de construire, reconnaissant par là même l'absence de péremption de ladite autorisation administrative. C'est cette décision confirmative et récognitive de validité qui constitue l'acte administratif faisant grief à l'origine du présent contentieux.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la survie juridique de cette autorisation de construire, Monsieur m. A. (dont la qualité, telle que celle de voisin immédiat ou de tiers intéressé, n'est pas précisée dans la décision) a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant à l'annulation de la décision prise le 19 janvier 2023 par Madame le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité.

Au soutien de sa requête en annulation, Monsieur m. A. articulait une argumentation fondée sur la violation des règles relatives à la caducité des autorisations d'urbanisme. Il soutenait qu'à la date d'édiction de l'acte attaqué, soit le 19 janvier 2023, le permis de construire délivré le 16 février 2021 à Monsieur h. j. B. était frappé de péremption, faute pour les travaux d'avoir été valablement commencés dans le délai légal d'un an imparti par la réglementation monégasque.

En défense, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, a conclu au rejet de la requête. Sur le terrain procédural, le Ministre d'État a tout d'abord opposé des fins de non-recevoir à l'encontre du recours introduit par Monsieur m. A. (la nature exacte de ces fins de non-recevoir, telles qu'une éventuelle tardiveté du recours, un défaut d'intérêt à agir du requérant ou le caractère non décisoire de l'acte attaqué, n'est pas précisée dans la décision). Sur le fond du droit, l'autorité étatique soutenait la légalité de la décision du 19 janvier 2023 en faisant valoir que le permis de construire n'était nullement périmé.

Parallèlement à la défense de l'État, une intervention volontaire est venue se greffer à l'instance principale. Monsieur h. j. B., en sa qualité de titulaire et bénéficiaire de l'autorisation de construire et de démolir litigieuse, est intervenu volontairement à la procédure au soutien des conclusions de l'État de Monaco, tendant au rejet de la requête en annulation formée par Monsieur m. A.

L'affaire a été portée devant le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant dans sa formation la plus solennelle, à savoir en Assemblée plénière. La juridiction devait ainsi statuer, d'une part, sur la recevabilité de l'intervention volontaire du bénéficiaire du permis, d'autre part, sur le sort à réserver aux fins de non-recevoir soulevées par le Ministre d'État, et enfin, au fond, sur la légalité de la décision administrative constatant l'absence de caducité du permis de construire.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le litige soumis à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême posait, à titre liminaire, une question classique de procédure contentieuse administrative relative à la recevabilité de l'intervention volontaire : le bénéficiaire d'un permis de construire justifie-t-il d'un intérêt suffisant pour intervenir en défense dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre une décision administrative constatant l'absence de caducité de son titre ?

Mais c'est essentiellement sur le fond du droit de l'urbanisme que la décision commentée concentre son intérêt doctrinal majeur. La question centrale de droit substantiel pouvait être formulée de la manière suivante : dans quelles conditions le délai annal de péremption d'une autorisation de construire et de démolir, prévu par l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966, se trouve-t-il affecté dans son cours lorsque l'exécution matérielle des travaux requiert impérativement l'installation d'une grue sur le domaine public, et quels sont les actes administratifs ou matériels susceptibles d'interrompre ce délai ou de caractériser un commencement d'exécution suffisant pour faire obstacle à la caducité du titre ?

De manière plus analytique, le Tribunal Suprême devait déterminer si la nécessité d'obtenir une autorisation d'occupation du domaine public communal pour l'installation d'une grue entrait dans les prévisions du second alinéa de l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine de 1966 (qui reporte le point de départ du délai de péremption lorsque les travaux sont subordonnés à une autorisation prévue par une autre législation), et si un courrier de l'administration recommandant l'usage d'une grue voisine, conjugué à la réalisation ultérieure de travaux d'étanchéité, permettait de regarder le délai d'un an comme ayant été valablement interrompu et les travaux comme ayant commencé avant l'expiration dudit délai.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie en trois temps distincts, alliant rigueur procédurale, interprétation combinée des textes applicables et appréciation souveraine des circonstances de fait de l'espèce.

1. L'admission de l'intervention volontaire et l'économie de moyens sur la recevabilité de la requête

En premier lieu, le Tribunal Suprême statue sur la recevabilité de l'intervention de Monsieur h. j. B. En des termes concis et dépourvus d'ambiguïté, le juge énonce au considérant 1 que l'intéressé « justifie, en sa qualité de bénéficiaire du permis de construire litigieux, d'un intérêt suffisant au rejet de la requête tendant à l'annulation de la décision constatant l'absence de caducité de ce permis ». L'intervention accessoire en défense, présentée au soutien des conclusions de l'État, est par conséquent déclarée recevable. On notera à cet égard une légère imprécision terminologique dans le résumé d'analyse précédant l'arrêt (qui mentionne que « Le Tribunal reconnaît l'intérêt à agir de Monsieur B. »), alors même que le texte intégral de la décision traite rigoureusement de l'intérêt à intervenir au soutien des conclusions de l'État, Monsieur B. n'étant pas le requérant mais le tiers intervenant en défense.

En second lieu, sur le terrain de la recevabilité de la requête principale de Monsieur m. A., le Tribunal Suprême fait usage au considérant 5 d'une technique contentieuse éprouvée d'économie de moyens. Estimant que la requête est mal fondée au fond, la juridiction rejette les conclusions à fin d'annulation « sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par le Ministre d'État ». Cette méthode permet au juge d'entrer directement dans l'examen du bien-fondé de la prétention et de fixer la règle de droit substantiel sans s'attarder sur des obstacles procéduraux préalables dès lors que l'issue du litige est, en tout état de cause, défavorable au requérant.

2. L'articulation entre la législation d'urbanisme et la réglementation de la voirie

Abordant le fond du litige aux considérants 3 et 4, le Tribunal Suprême procède tout d'abord au visa et à la reproduction littérale des deux premiers alinéas de l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie. Ce texte pose, dans son premier alinéa, le principe de la péremption annale : l'autorisation de construire et/ou de démolir est périmée si les travaux auxquels elle s'applique ne sont pas commencés dans un délai d'un an à compter de sa délivrance. Le second alinéa introduit toutefois un mécanisme dérogatoire essentiel d'articulation des législations : « Lorsque le commencement des travaux est subordonné à une autorisation ou une procédure prévue par une autre législation, le délai d'un an mentionné à l'alinéa premier court à compter de la date à laquelle les travaux peuvent commencer en application de cette législation si cette date est postérieure à la date de délivrance de l'autorisation de construire et/ou de démolir ».

Pour faire application de ce second alinéa au cas d'espèce, le Tribunal Suprême opère une qualification juridique des faits d'une grande précision technique. Il constate tout d'abord une impossibilité matérielle d'exécution autonome du permis : « eu égard à leur consistance et à leurs caractéristiques, les travaux auxquels s'applique l'autorisation de construire et de démolir accordée par l'arrêté ministériel du jma [16 février 2021] ne peuvent être réalisés qu'au moyen de l'installation d'une grue sur la voie publique ».

De cette nécessité matérielle absolue découle une sujétion juridique : le juge relève que l'installation d'une telle grue sur la voie publique est « subordonnée à autorisation administrative » en vertu de deux textes relevant d'une autre législation que celle de l'urbanisme stricto sensu, à savoir la législation sur le domaine public et l'organisation communale. Le Tribunal vise ainsi expressément :

• d'une part, l'article 38, 9° de la loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale ;
• d'autre part, l'article 1er de l'arrêté municipal n° 2023-360 du 17 janvier 2023 portant règlement d'occupation du domaine public communal, de la voie publique et de ses dépendances.

Par ce syllogisme, le Tribunal Suprême établit que l'autorisation d'occupation du domaine public nécessaire à l'implantation de la grue constitue bien « une autorisation ou une procédure prévue par une autre législation » au sens du deuxième alinéa de l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966, conditionnant le commencement effectif des travaux.

3. L'effet interruptif du courrier administratif et la caractérisation des travaux

C'est dans la suite du considérant 4 que le raisonnement du Tribunal Suprême déploie toute sa singularité juridique. Alors que l'article 11, alinéa 2, de l'Ordonnance Souveraine de 1966 envisage le report du point de départ du délai d'un an (« le délai d'un an [...] court à compter de la date à laquelle les travaux peuvent commencer »), le juge qualifie l'effet produit par la démarche administrative relative à la grue en termes d'interruption du délai.

Le Tribunal relève en effet que, « par courrier en date du 2 août 2021, le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité a, en réponse à une demande expressément formulée par le pétitionnaire, recommandé à ce dernier d'utiliser une grue déjà installée à proximité du chantier ». De cet échange entre le pétitionnaire et l'administration, la haute juridiction déduit immédiatement « que le délai d'un an mentionné au point 3 ci-dessus s'est ainsi trouvé interrompu ». Ainsi, l'acte par lequel l'administration répond à la demande du titulaire du permis en lui préconisant une solution technique alternative (la mutualisation d'une grue déjà présente à proximité) pour surmonter l'obstacle lié à l'occupation du domaine public opère une interruption du délai de péremption — lequel avait initialement commencé à courir le 16 février 2021 —, faisant ainsi courir un nouveau délai d'un an à compter du 2 août 2021.

Il restait alors au juge à vérifier si, à l'intérieur de ce nouveau délai annal expirant en août 2022, des travaux avaient effectivement été entrepris pour faire échec à la caducité. Le Tribunal Suprême procède à cet examen en constatant « qu'il ressort des pièces du dossier que des travaux d'étanchéité présentant un lien suffisant avec le permis de construire délivré à M. B. ont été réalisés entre mars et mai 2022, c'est-à-dire avant l'expiration du délai d'un an susvisé ». Deux critères cumulatifs sont ici mobilisés par le juge pour valider le commencement d'exécution :

• un critère chronologique : l'exécution des travaux entre mars et mai 2022 se situe moins d'un an après l'acte interruptif du 2 août 2021 ;
• un critère matériel et finaliste (qualifié de « lien de causalité » dans le sommaire de la décision) : les travaux d'étanchéité présentent « un lien suffisant avec le permis de construire délivré à M. B. ».

La réunion de ces éléments conduit l'Assemblée plénière à conclure qu'à la date de l'acte attaqué (le 19 janvier 2023), le permis de construire n'était pas périmé, validant ainsi la légalité de la décision du Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité et entraînant le rejet de la requête de Monsieur m. A.

C. Le dispositif

Au terme de sa motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

« DÉCIDE : L'intervention de Monsieur h. j. B. est admise. La requête de Monsieur m. A. est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de M. A.. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue en Assemblée plénière le 15 mars 2024 par le Tribunal Suprême de Monaco revêt une importance doctrinale certaine pour le droit monégasque de l'urbanisme. Le fait même que la haute juridiction ait statué en Assemblée plénière témoigne de la volonté de fixer avec autorité les principes gouvernant le régime de la péremption des autorisations de construire, régi par l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966. L'analyse approfondie de cet arrêt permet de mettre en lumière trois axes majeurs qui précisent l'état du droit positif en Principauté.

1. La consécration d'une approche réaliste de l'indépendance des législations

En droit de l'urbanisme, le principe traditionnel de l'indépendance des législations veut que la délivrance et la validité d'une autorisation de construire soient appréciées au regard des seules règles d'urbanisme, indépendamment des autorisations requises au titre d'autres polices administratives (telles que la police de la voirie et de la domanialité publique). Toutefois, appliquée avec une rigidité excessive au régime de la caducité des permis, cette indépendance conduirait à une impasse pratique : le titulaire d'un permis de construire se verrait frappé par la péremption annale de son titre faute d'avoir pu débuter son chantier, alors même que ce blocage résulterait de l'attente d'une autre autorisation administrative légalement indispensable au démarrage matériel des opérations.

C'est précisément pour tempérer cette rigueur que l'article 11, alinéa 2, de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966 a institué une passerelle textuelle entre l'urbanisme et les autres législations. L'apport fondamental de l'arrêt du 15 mars 2024 réside dans l'application concrète et particulièrement réaliste que fait le Tribunal Suprême de cette disposition au contexte géographique et urbain très spécifique de la Principauté de Monaco.

En reconnaissant qu'eu égard à la consistance et aux caractéristiques des travaux, ceux-ci ne peuvent être réalisés qu'au moyen de l'installation d'une grue sur la voie publique, le juge administratif suprême prend acte des contraintes matérielles inhérentes à la densification urbaine. Dès lors que l'implantation de cet engin de levage ne peut techniquement s'effectuer sur l'assiette foncière privée du projet mais requiert l'occupation du domaine public communal, la réglementation domaniale — issue de l'article 38, 9° de la loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale et de l'arrêté municipal n° 2023-360 du 17 janvier 2023 — cesse d'être une simple modalité logistique accessoire pour devenir une condition juridique préalable au commencement des travaux au sens de l'article 11 de l'Ordonnance de 1966.

On relèvera au passage une particularité temporelle intéressante dans le visa des textes opéré par le considérant 4 : pour caractériser la subordination de l'installation de la grue à une autorisation administrative lors des faits survenus en 2021, le Tribunal Suprême vise non seulement la loi communale de 1974, mais également l'article 1er de l'arrêté municipal n° 2023-360 du 17 janvier 2023, texte pourtant postérieur au courrier du 2 août 2021 mais intervenu deux jours avant la décision attaquée du 19 janvier 2023. Cette référence s'explique par le fait que le juge apprécie l'état du droit applicable à la date de la décision administrative confirmant l'absence de péremption (le 19 janvier 2023), tout en constatant la permanence du principe de l'autorisation préalable d'occupation du domaine public déjà ancré dans la loi du 24 juillet 1974.

2. La qualification de l'interruption du délai par l'orientation administrative du chantier

Le second enseignement majeur de