Tribunal Suprême de Monaco, 27 juin 1978, n° 27513

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 27 juin 1978, n° 27513 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre du droit de la fonction publique communale et concerne plus spécifiquement les modalités d'accès aux emplois publics par la voie du concours. Par un arrêté municipal en date du 15 juin 1977, l'administration communale a ouvert un concours en vue du recrutement d'une bibliothécaire communale. Ce concours présentait la particularité d'être organisé non pas sur épreuves écrites ou orales anonymes, mais sur titres et références des candidats.

Plusieurs candidatures ont été déposées et soumises à l'appréciation d'un jury d'examen, parmi lesquelles figuraient celle de la demoiselle A. S. et celle de la dame K. Il convient de relever un élément factuel déterminant dans la genèse du contentieux : la dame K. exerçait déjà, en fait, des fonctions de bibliothécaire au sein de la Bibliothèque communale depuis le 1er octobre 1976, soit antérieurement à l'ouverture officielle du concours de recrutement. De son côté, la demoiselle S. se prévalait de titres académiques et d'expériences professionnelles variées, faisant notamment état d'études d'aide documentaliste lui conférant, selon elle, des compétences élargies, ainsi que de l'occupation antérieure de divers postes de nature à attester de sa formation et de sa pratique de bibliothécaire.

Le jury d'examen s'est réuni le 21 juillet 1977 afin d'examiner les dossiers des candidates et de délibérer sur leurs mérites respectifs. À l'issue de ses travaux, consignés dans un procès-verbal daté du même jour, le jury a arrêté son choix et proposé de retenir la candidature de la dame K. En conséquence de cette délibération, le Maire de Monaco a adressé à la demoiselle S., le 27 juillet 1977, une lettre l'informant que sa candidature n'avait pas été retenue à l'issue du concours. Par ailleurs, un échange épistolaire a eu lieu entre le Maire de Monaco et l'un des conseils de la candidate évincée, courrier dans lequel la requérante estimait déceler l'admission implicite, par le premier magistrat de la commune, de la supériorité de ses propres titres sur ceux de la candidate retenue.

Le processus de recrutement a trouvé son aboutissement juridique formel quelques semaines plus tard. Conformément aux règles statutaires régissant le personnel de l'ordre municipal — qui réservent le pouvoir de nomination à l'autorité souveraine sur proposition de l'autorité communale —, une Ordonnance Souveraine a été prise le 16 septembre 1977, portant nomination officielle de la dame K. à l'emploi de bibliothécaire communale. S'estimant lésée par l'issue de cette procédure de sélection qu'elle jugeait biaisée par la situation préexistante de sa concurrente, la demoiselle S. a décidé de porter le différend devant la juridiction administrative suprême de la Principauté.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant l'ensemble du processus l'ayant évincée au profit de sa concurrente, la demoiselle S. a introduit deux recours successifs devant le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en section administrative.

Par une première requête déposée le 26 septembre 1977, la requérante a sollicité l'annulation de la décision du Maire de Monaco, portée à sa connaissance par la lettre du 27 juillet 1977 et prise sur proposition du jury d'examen, lui notifiant le rejet de sa candidature. Au soutien de ce premier pourvoi, elle invoquait un excès de pouvoir ainsi que la violation des articles 11 et suivants de l'Ordonnance Souveraine n° 421 du 28 juin 1951 constituant le statut des fonctionnaires et agents de l'Ordre municipal. Elle soutenait que ses titres et références correspondaient pleinement aux qualifications requises et surpassaient même ceux de la dame K., s'appuyant sur la lettre susmentionnée du Maire adressée à son conseil. Elle sollicitait en outre du Tribunal qu'il fasse usage des pouvoirs d'instruction que lui confère l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine modifiée du 16 avril 1963 pour ordonner toutes mesures utiles à la manifestation de la vérité.

Par une seconde requête enregistrée le 28 octobre 1977, la demoiselle S. a demandé l'annulation de l'Ordonnance Souveraine du 16 septembre 1977 nommant la dame K. bibliothécaire communale. Elle demandait la jonction de cette requête avec la précédente et articulait son recours autour d'un moyen d'annulation par voie de conséquence : l'Ordonnance Souveraine ayant pour soutien nécessaire la délibération du jury et la décision du Maire, l'annulation de cette dernière devait entraîner, par ricochet, la chute de l'acte de nomination qui en constituait la suite.

La défense de l'administration s'est dédoublée, compte tenu de la dualité des actes attaqués, donnant lieu à l'intervention respective du Maire de Monaco et du Ministre d'État.

Dans une contre-requête du 23 novembre 1977, le Maire de Monaco a conclu, à titre principal, à l'irrecevabilité de la première requête et à l'incompétence du Tribunal Suprême, et à titre subsidiaire, à son rejet au fond. Sur le terrain de la recevabilité et de la compétence, l'autorité municipale développait une argumentation stricte fondée sur la nature de l'acte attaqué. Le Maire faisait valoir qu'il s'était borné, par sa lettre du 27 juillet 1977, à informer la candidate du résultat des délibérations du jury, étant lui-même dépourvu de toute compétence pour procéder à la nomination, laquelle relève exclusivement d'une Ordonnance Souveraine en vertu de l'article 11 de l'Ordonnance du 28 juin 1951. Dès lors, en l'absence d'une véritable « décision de l'autorité administrative » au sens de l'article 90-B 1° de la Constitution — qui supposerait un arrêté réglementaire ou individuel pris en application de l'article 46 de la loi du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale —, le Tribunal Suprême était incompétent pour connaître de la lettre litigieuse. De surcroît, le Maire opposait une fin de non-recevoir tirée de ce que la requérante ne contestait pas la régularité formelle des opérations du jury, mais uniquement l'appréciation portée par l'administration, laquelle échappe au contrôle du juge de l'excès de pouvoir sauf erreur matérielle, erreur de droit ou erreur manifeste.

Dans sa réplique du 16 décembre 1977, la demoiselle S. a maintenu ses conclusions en affirmant que la lettre du Maire avait fait courir le délai de recours contentieux et que le refus de proposer sa nomination émanait bien d'une autorité administrative, rendant son action recevable. Au fond, elle déplorait de ne pas avoir eu communication du procès-verbal des résultats du concours, ce qui l'avait privée de la possibilité de vérifier le respect du principe d'égalité des chances entre les candidats.

Le Ministre d'État est intervenu dans l'instance par une contre-requête déposée le 9 mars 1978, concluant au rejet de la requête dirigée contre l'Ordonnance Souveraine et à la condamnation de la requérante aux entiers dépens. Le représentant de l'État monégasque soutenait qu'il n'existait aucun lien d'indivisibilité ou de connexité entre l'Ordonnance Souveraine de nomination et la lettre du Maire, qualifiant cette dernière de « simple renseignement » dépourvu de caractère exécutoire, le Maire ne disposant que d'un pouvoir de proposition. À titre subsidiaire, il soulevait l'irrecevabilité de la seconde requête au motif qu'elle ne formulait aucun grief propre contre l'Ordonnance du 16 septembre 1977, se contentant de renvoyer à l'argumentation développée dans le premier pourvoi. Sur le fond, le Ministre d'État produisait en annexe le procès-verbal des délibérations du jury du 21 juillet 1977 et rappelait le principe selon lequel l'appréciation des mérites des candidats par un jury échappe au juge de l'excès de pouvoir, tout en affirmant que l'égalité de traitement et l'ordre de mérite avaient été scrupuleusement respectés.

Ayant enfin pris connaissance du procès-verbal du jury grâce à cette production, la requérante a déposé une nouvelle réplique le 7 avril 1978. Sur la recevabilité, elle soutenait que la lettre du Maire constituait une « mesure préparatoire susceptible de faire grief » et qu'un lien de droit suffisamment étroit l'unissait à l'Ordonnance Souveraine. Sur le fond, l'examen du procès-verbal l'amenait à préciser son grief d'atteinte à l'égalité des chances : selon elle, ce document démontrait que la dame K. avait été retenue uniquement parce qu'elle exerçait déjà les fonctions de bibliothécaire depuis le 1er octobre 1976, et non en raison de la supériorité de ses titres. Le concours n'aurait ainsi servi qu'à « entériner une situation préexistante ».

Par une duplique du 9 mai 1978, le Ministre d'État a persisté dans ses conclusions. Après avoir réitéré que le Maire n'avait émis qu'une proposition non décisoire, il a réfuté l'accusation de favoritisme. Il a expliqué que l'exercice antérieur des fonctions par la dame K. n'avait constitué qu'un élément d'appréciation parmi d'autres de ses capacités et de sa manière de servir, et que le procès-verbal établissait que le jury s'était bien livré à un examen comparatif et impartial des candidatures.

Par ordonnances des 23 et 24 mars 1978, le Président du Tribunal Suprême a ordonné le renvoi de la cause devant la Section Administrative. Après avoir entendu le rapport du professeur Roland Drago, membre du Tribunal Suprême, les observations orales des avocats des parties (Maîtres J. Curau, E. Léandri et G.H. George) ainsi que les conclusions du Procureur Général, la haute juridiction a rendu sa décision le 27 juin 1978.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumise au Tribunal Suprême soulevait deux séries de questions juridiques distinctes mais complémentaires, touchant d'une part à la morphologie du contentieux administratif des concours (la recevabilité) et, d'autre part, à l'étendue du contrôle juridictionnel sur le fond des opérations de sélection des agents publics (la légalité).

En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité, le Tribunal devait déterminer comment saisir juridiquement une opération complexe de recrutement impliquant plusieurs organes (un jury d'examen, une autorité municipale investie d'un pouvoir de proposition et d'information, et le Prince Souverain détenteur du pouvoir de nomination). Plus précisément, la première question consistait à savoir si la lettre par laquelle le Maire informe un candidat que le jury n'a pas retenu sa candidature constitue un acte faisant grief susceptible de recours pour excès de pouvoir, ou un simple acte informatif préparatoire insusceptible de recours, et comment le juge doit requalifier des conclusions mal dirigées contre une telle lettre. Corrélativement, se posait la question de savoir si un candidat évincé justifie d'un intérêt et d'une qualité lui permettant d'attaquer directement l'Ordonnance Souveraine portant nomination de son concurrent victorieux, en exerçant sa critique, par voie d'exception ou d'opération complexe, contre la régularité des opérations du concours.

En second lieu, sur le terrain de la légalité interne des actes attaqués, le problème juridique portait sur la conciliation entre le principe d'égalité d'accès aux emplois publics et la souveraineté d'appréciation des jurys de concours. Le Tribunal Suprême devait répondre à une double interrogation : d'une part, le fait qu'un candidat à un concours sur titres et références occupe déjà, à titre précaire ou de fait, le poste mis au concours au sein de l'administration concernée constitue-t-il, par lui-même, une rupture illégale de l'égalité des chances entre les concurrents ? D'autre part, jusqu'où le juge de l'excès de pouvoir peut-il pousser son contrôle lorsqu'un requérant soutient que ses titres sont supérieurs à ceux du candidat retenu et que le jury a commis une erreur ou un détournement en privilégiant l'expérience acquise sur le poste ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par sa grande concision et sa rigueur méthodologique, tranchant successivement la question procédurale de la jonction, les obstacles liés à la recevabilité, puis le fond du droit.

Au préalable, faisant application d'une règle classique de bonne administration de la justice, le Tribunal constate que les deux requêtes présentent à juger des questions connexes et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il prononce en conséquence leur jonction afin de statuer par une seule et même décision, répondant ainsi favorablement à la demande procédurale de la requérante et écartant implicitement l'argument du Ministre d'État qui niait toute connexité entre les deux recours.

1. Une approche libérale et réaliste de la recevabilité des recours en matière de concours

Face aux fins de non-recevoir très formalistes opposées tant par le Maire de Monaco que par le Ministre d'État — qui tentaient d'enfermer la requérante dans une impasse procédurale en qualifiant la lettre du Maire de simple renseignement non décisoire tout en déclarant irrecevable le recours contre l'Ordonnance Souveraine faute de vices propres allégués contre elle —, le Tribunal Suprême adopte une démarche constructive et protectrice du droit au recours juridictionnel.

Concernant la première requête dirigée formellement contre la « décision » du Maire du 27 juillet 1977, la haute juridiction opère une véritable requalification de l'objet de la demande. Elle énonce que la requête tendant à l'annulation de la lettre du Maire portant à la connaissance de la candidate les résultats du concours « doit être regardée comme dirigée contre les opérations du concours qui a eu lieu le 21 juillet 1977 ». Ce faisant, le juge monégasque refuse de s'arrêter à la lettre de l'acte d'information émanant d'une autorité incompétente pour nommer ; il saisit, derrière le véhicule informatif que constitue le courrier municipal, la réalité décisoire sous-jacente, à savoir la délibération du jury arrêtant les résultats du concours. Cette interprétation bienveillante des écritures de la requérante permet de déclarer la première requête pleinement recevable.

Concernant la seconde requête dirigée contre l'Ordonnance Souveraine du 16 septembre 1977, le Tribunal Suprême consacre explicitement un principe fondamental du contentieux de la fonction publique : « les candidats à un concours sont recevables à critiquer les actes nommant leurs concurrents en contestant devant le Tribunal Suprême la régularité des opérations dudit concours ». Le juge valide ainsi la théorie des opérations complexes : l'acte final de nomination est l'aboutissement d'une chaîne d'actes successifs (ouverture du concours, délibération du jury, proposition) qui en constituent le support nécessaire. Dès lors, un candidat évincé est parfaitement recevable à attaquer l'acte de nomination d'un tiers non seulement pour des vices qui lui seraient propres, mais également en invoquant l'illégalité des opérations antérieures du concours. La seconde requête de la demoiselle S. est donc, elle aussi, déclarée recevable.

2. Un contrôle restreint de la légalité préservant la souveraineté du jury

Si le Tribunal Suprême ouvre largement son prétoire au stade de la recevabilité, il fait preuve, au stade de l'examen de la légalité des actes attaqués, d'une retenue juridictionnelle classique en refusant de se substituer au jury d'examen.

Le juge répond d'abord au moyen tiré de la rupture du principe d'égalité entre les candidates. La requérante soutenait que la présence de la dame K. dans les fonctions de bibliothécaire depuis plusieurs mois faussait le jeu normal de la concurrence et transformait le concours en une simple chambre d'enregistrement d'une situation acquise. Le Tribunal écarte l'argument par une formule de principe dénuée d'ambiguïté : « la circonstance que la dame K. était déjà employée à la Bibliothèque communale ne constitue pas en elle-même une atteinte à l'égalité entre les candidates ». Le juge pose ainsi une présomption de régularité : le fait pour un agent d'être déjà en fonction (comme contractuel, auxiliaire ou faisant fonction) ne crée pas de jure une discrimination illégale à l'égard des candidats extérieurs lors d'un concours de recrutement.

Pour que l'illégalité soit caractérisée, encore faudrait-il démontrer que cette situation de fait a conduit le jury à commettre un détournement de pouvoir ou une erreur de droit en s'abstenant de procéder à un examen réel des mérites. C'est précisément ce que vérifie le Tribunal dans un second temps, en exerçant son contrôle sur les pièces du dossier, et notamment sur le procès-verbal de la réunion du jury du 21 juillet 1977. Le juge relève « qu'il ne ressort ni du procès-verbal de la réunion du jury, ni des autres documents produits, que, pour procéder à la proposition de la dame K. comme bibliothécaire communale, le jury ait tenu compte d'autres éléments que de la valeur des titres et références des candidates ».

Dès lors que le jury est resté dans le cadre légal du règlement du concours — lequel prévoyait un recrutement sur « titres et références », notion qui englobe légitimement l'expérience professionnelle acquise, fût-ce au sein même du service concerné — et qu'aucun motif étranger à la valeur des candidates n'est établi, le contrôle du juge s'arrête. Le Tribunal Suprême conclut son raisonnement en opposant un verrou juridictionnel absolu à la tentative de la requérante de faire rejuger ses diplômes par le juge : « cette appréciation n'est pas susceptible d'être discutée devant le Tribunal ». En conséquence, sans qu'il soit besoin d'ordonner les mesures d'instruction sollicitées, les deux requêtes sont rejetées au fond et les dépens sont mis à la charge de la requérante.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision rendue le 27 juin 1978 par le Tribunal Suprême est ainsi rédigé :

« Décide : les requêtes sont rejetées, les dépens sont mis à la charge de la demoiselle A. S., expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État et au Maire de Monaco. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision Demoiselle S. c/ Maire de Monaco du 27 juin 1978 constitue un arrêt de principe majeur du droit administratif monégasque, tant en ce qui concerne le droit processuel du contentieux de l'excès de pouvoir que le droit substantiel de la fonction publique. Rendue au rapport du professeur Roland Drago — éminent universitaire français siégeant au sein de la haute juridiction monégasque —, cette décision témoigne de l'étroite parenté conceptuelle et technique qui unit la jurisprudence administrative de la Principauté aux grands principes dégagés par le Conseil d'État français, tout en les adaptant aux spécificités institutionnelles de l'ordre juridique monégasque.

1. La consécration de la théorie des opérations complexes et la requalification bienveillante des conclusions

Sur le plan procédural, l'apport premier de l'arrêt réside dans la manière dont le Tribunal Suprême déjoue le piège de l'acte non décisoire dans lequel l'administration municipale et gouvernementale tentait d'enfermer la requérante. En droit administratif monégasque, conformément à l'article 90-B 1° de la Constitution du 17 décembre 1962 (visée dans la décision sous l'appellation d'Ordonnance Constitutionnelle du 19 décembre 1962), le recours en annulation pour excès de pouvoir n'est ouvert que contre les « décisions des diverses autorités administratives ». Or, dans l'architecture de l'Ordonnance Souveraine n° 421 du 28 juin 1951 fixant le statut des fonctionnaires municipaux, le Maire ne nomme pas les agents de ce niveau : le jury propose, le Maire transmet ou propose, et le Prince nomme par Or