75 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Tribunal Suprême de Monaco, 15 mars 2024, n° jp-100034 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 mars 2024, n° jp-100034 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2024/03-15-jp-100034)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière le 15 mars 2024, s'inscrit dans la matière du droit de la fonction publique monégasque et plus particulièrement dans le contentieux relatif à la cessation définitive des fonctions par atteinte de la limite d'âge. L'affaire met aux prises un agent public relevant d'un cadre spécifique d'emploi, Monsieur A., et l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État. Il ressort des énonciations de la décision commentée que Monsieur A. exerçait au sein de l'administration monégasque les fonctions d'agent surveillant des jardins. À ce titre, sa situation statutaire et réglementaire s'inscrivait dans le champ d'application d'un corpus normatif sectoriel dénommé « Dispositions applicables au personnel des services urbains » (également désigné dans les motifs sous l'intitulé « Dispositions applicables aux agents des services urbains »), texte rendu exécutoire par l'arrêté ministériel n° 2007-543 du 26 octobre 2007. Ce statut particulier régit les conditions d'emploi, de travail et de fin de carrière des personnels affectés à des missions opérationnelles spécifiques au sein des services urbains de la Principauté, incluant notamment l'entretien et la surveillance des jardins, de la voirie et des égouts. À l'approche de son soixantième anniversaire, âge correspondant au seuil fixé par l'article 70 dudit texte réglementaire pour l'ouverture des droits à pension et avantages de départ des agents titulaires de ce corps, Monsieur A. a entrepris des démarches auprès de son autorité hiérarchique aux fins de prolonger son activité professionnelle. Il a ainsi formellement sollicité de son Administration la possibilité d'être maintenu dans le service au-delà de la limite d'âge fixée à soixante ans. La démarche de l'agent reposait sur une lecture combinée des dispositions statutaires propres aux services urbains et de la législation générale régissant les retraites des salariés dans la Principauté. Monsieur A. estimait en effet que l'article 69 des « Dispositions applicables aux agents des services urbains » opérait un rattachement de sa situation au régime général de retraite, lequel est régi par la Loi n° 455 du 27 juin 1947 sur les retraites des salariés. Or, aux termes de l'article 1er de cette loi générale, le droit au départ en retraite « s'ouvre à l'âge de soixante-cinq ans ». Fort de ce renvoi textuel relatif à l'affiliation et au service des prestations par la Caisse Autonome des Retraites, le requérant considérait pouvoir revendiquer le bénéfice de l'âge légal de droit commun de soixante-cinq ans pour se maintenir en activité au sein de son service au-delà du cap des soixante ans. Saisi de cette demande de maintien en activité au-delà de la limite d'âge statutaire, le Ministre d'État a opposé un refus explicite à l'agent. Par une décision administrative individuelle en date du 23 mai 2023, l'autorité ministérielle a fait savoir à Monsieur A. « qu'il ne peut être réservé une suite favorable à votre demande ». C'est cet acte administratif de refus de prolongation d'activité qui constitue le cœur du nouement du litige. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au refus opposé par le Ministre d'État le 23 mai 2023, Monsieur A. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours tendant à la censure de cette décision administrative ainsi qu'à la réparation des conséquences dommageables qu'il estimait en découler. La date exacte d'enregistrement de la requête introductive d'instance au greffe général n'est pas précisée dans la décision, mais il est constant que la haute juridiction a été saisie par la voie du recours en annulation assorti de conclusions indemnitaires, mettant ainsi en œuvre ses compétences de juge de l'excès de pouvoir et du plein contentieux indemnitaire corollaire en matière administrative. Au soutien de son pourvoi devant l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême, le requérant a articulé une argumentation juridique structurée autour de plusieurs moyens de légalité tant externe qu'interne, complétée par une demande de condamnation pécuniaire de l'État. En premier lieu, sur le terrain de la légalité du refus du 23 mai 2023, Monsieur A. soutenait que son maintien en service jusqu'à l'âge de soixante-cinq ans devait être accueilli sur le fondement de son affiliation au régime général de retraite régi par la Loi n° 455 du 27 juin 1947, telle que prévue par l'article 69 des dispositions applicables à son corps d'appartenance. Il articulait en outre trois griefs classiques du contentieux de l'annulation : - Premièrement, un moyen de légalité externe tiré du défaut de motivation de la décision ministérielle du 23 mai 2023, laquelle s'était bornée à lui indiquer qu'une suite favorable ne pouvait être réservée à sa demande ; - Deuxièmement, un moyen de légalité interne pris de ce que le Ministre d'État aurait commis une erreur manifeste d'appréciation en refusant de faire droit à sa demande de maintien en activité ; - Troisièmement, un moyen de légalité interne tiré de la violation du principe d'égalité, critiquant le traitement réservé à sa demande au regard de la règle applicable ou de situations comparables (les détails factuels précis sous-tendant cette branche de l'argumentation relative au principe d'égalité ne sont pas précisés dans la décision). En second lieu, sur le terrain indemnitaire, Monsieur A. formulait des conclusions aux fins d'indemnisation des préjudices matériel et moral qu'il estimait avoir subis du fait de l'illégalité fautive de la décision de refus de maintien en service prise par le Ministre d'État (le quantum chiffré des demandes indemnitaires n'est pas précisé dans la décision). En défense, la position de l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État (dont le détail des écritures en défense n'est pas expressément reproduit dans le corps de l'arrêt mais se déduit de la structure dialectique des motifs retenus par la juridiction), tendait au rejet intégral de la requête, tant dans ses conclusions aux fins d'annulation que dans ses conclusions à fin d'indemnisation, au regard du caractère impératif de la limite d'âge de soixante ans fixée par l'article 70 de l'arrêté ministériel n° 2007-543 du 26 octobre 2007. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'examen du pourvoi formé par Monsieur A. conduisait le Tribunal Suprême à résoudre une question de droit fondamentale touchant à l'articulation des normes sociales et statutaires dans la fonction publique monégasque, ainsi qu'à la détermination de l'étendue des pouvoirs de l'autorité administrative en matière de gestion des fins de carrière : **L'affiliation des agents titulaires des services urbains au régime général de retraite des salariés régi par la Loi n° 455 du 27 juin 1947, dont l'article 1er fixe l'ouverture du droit à la retraite à soixante-cinq ans, fait-elle obstacle à l'application impérative de la limite d'âge statutaire de soixante ans édictée par l'article 70 des « Dispositions applicables au personnel des services urbains » (arrêté ministériel n° 2007-543 du 26 octobre 2007), ou le Ministre d'État se trouve-t-il, en l'absence de tout texte législatif ou réglementaire prévoyant des dérogations, en situation de compétence liée pour refuser une demande de maintien en activité au-delà de soixante ans, rendant dès lors inopérants les moyens tirés du défaut de motivation, de l'erreur manifeste d'appréciation et de la violation du principe d'égalité ?** À travers cette problématique centrale, la haute juridiction devait déterminer si l'autorité investie du pouvoir de nomination et de gestion disposait d'une quelconque marge d'appréciation discrétionnaire pour autoriser la prolongation d'activité d'un agent surveillant des jardins au-delà de soixante ans, ou si le cadre réglementaire enfermait son action dans une obligation stricte de refus neutralisant les vices de forme et de fond allégués par le requérant. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'ensemble des prétentions de Monsieur A., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement syllogistique d'une grande rigueur formelle, structuré en trois temps : le rappel du cadre réglementaire spécifique régissant les avantages de retraite et la limite d'âge du personnel des services urbains (1), la mobilisation de l'autorité de sa propre jurisprudence antérieure fixant l'interprétation de ces textes et l'absence de pouvoir dérogatoire (2), et enfin la déduction de l'existence d'une compétence liée du Ministre d'État entraînant la neutralisation mécanique des moyens d'annulation et le rejet par voie de conséquence des conclusions indemnitaires (3). #### 1. L'identification du texte spécial applicable : l'article 70 des Dispositions applicables au personnel des services urbains Le juge suprême commence par circonscrire avec précision le cadre normatif applicable à la situation de Monsieur A., agent surveillant des jardins. Si le requérant invoquait à son profit l'article 69 des « Dispositions applicables aux agents des services urbains » pour revendiquer l'application de l'âge de soixante-cinq ans prévu à l'article 1er de la Loi n° 455 du 27 juin 1947 sur les retraites des salariés, le Tribunal déplace immédiatement le curseur d'analyse sur la disposition spéciale qui régit directement la limite d'âge au sein de ce corps : l'article 70 des « Dispositions applicables au personnel des services urbains », rendu exécutoire par l'arrêté ministériel n° 2007-543 du 26 octobre 2007. Le Tribunal Suprême reproduit in extenso les termes pertinents de cet article 70, lequel dispose que : > « Les agents titulaires bénéficient à la limite d'âge de 60 ans des pensions et avantages suivants : 1° Une indemnité de départ d'un montant égal à trois mois de rémunération nette telle qu'elle s'établit à la cessation effective d'activité, à l'exclusion des éléments de rémunération occasionnels ou exceptionnels et des prestations familiales […] 2° Une retraite principale liquidée et versée par la Caisse Autonome des Retraites conformément aux dispositions de la loi n° 455 du 27 juin 1947 susvisée sous réserve de remplir les conditions prévues par cette loi ; 3° Un complément de retraite servi par l'État représentant 50 % de la pension de la caisse autonome de retraite pour les années de service effectuées pour le compte de l'administration ». La citation textuelle de cet article permet au juge de mettre en évidence l'économie générale du dispositif statutaire propre aux agents des services urbains. Ce dispositif repose sur une architecture tripartite des droits financiers de fin de carrière (indemnité de départ, retraite principale servie par la Caisse Autonome des Retraites selon la loi n° 455, et complément étatique de 50 %), laquelle est tout entière articulée autour d'un paramètre temporel unique et explicite : « la limite d'âge de 60 ans ». #### 2. La réaffirmation de l'interprétation jurisprudentielle issue de la décision n° 2013-17 du 7 avril 2014 Loin de se livrer à une exégèse inédite de l'articulation entre les articles 69 et 70 de l'arrêté ministériel n° 2007-543 et la Loi n° 455 du 27 juin 1947, le Tribunal Suprême s'appuie directement sur un précédent jurisprudentiel majeur qu'il avait lui-même rendu dix ans plus tôt. Dans un considérant central, la haute juridiction rappelle en effet les termes exacts de sa décision n° 2013-17 du 7 avril 2014, par laquelle elle avait définitivement fixé la portée juridique de l'article 70 précité. Dans ce précédent du 7 avril 2014, intégralement cité dans la décision commentée, le Tribunal Suprême avait dégagé trois propositions juridiques complémentaires : - Premièrement, l'article 70 « fixe à soixante ans la limite d'âge pour l'exercice des fonctions d'entretien et de surveillance des jardins, de la voirie et des égouts ». Le texte ne se borne donc pas à ouvrir un simple droit facultatif au départ à soixante ans ; il institue une véritable limite d'âge statutaire impérative, au-delà de laquelle l'exercice desdites fonctions ne peut plus légalement se poursuivre. - Deuxièmement, le Tribunal avait explicitement écarté l'objection tirée de l'intervention de la Caisse Autonome des Retraites des salariés. Il avait jugé que « la circonstance que, sur le fondement de l'article 69 de ces « Dispositions », les cotisations et les prestations de retraite des personnels en cause soient pour partie confiées à la Caisse autonome des retraites des salariés n'a ni pour objet ni pour effet d'interdire au Ministre d'État de fixer par arrêté ministériel une telle limite d'âge ». Par ce motif, le juge opère une distinction nette entre, d'une part, le mécanisme d'affiliation financière et de liquidation des prestations de retraite (qui emprunte les canaux de la Loi n° 455 de 1947 via la Caisse Autonome des Retraites) et, d'autre part, le pouvoir réglementaire d'organisation du service public et de fixation de la limite d'âge des agents publics (qui relève de la compétence du Ministre d'État par voie d'arrêté ministériel). - Troisièmement, et c'est le point décisif pour le litige de Monsieur A., le Tribunal avait constaté dans sa décision de 2014 que « toutefois ni ces « Dispositions » ni aucun autre texte législatif ou réglementaire applicable au personnel en cause n'autorise le Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction publique à prévoir des dérogations à cette limite d'âge », ce qui l'avait conduit à l'époque à juger « que la décision du Directeur des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique du 26 décembre 2012 prévoyant et organisant de telles dérogations a donc été prise par une autorité incompétente ». En mobilisant ce précédent, le Tribunal Suprême démontre que la règle de la limite d'âge à soixante ans pour les surveillants des jardins est une règle absolue, dépourvue de tout mécanisme dérogatoire textuel valide dans l'ordonnancement juridique monégasque. #### 3. La qualification de la compétence liée et la neutralisation des moyens de la requête Une fois posée l'absence totale de base légale ou réglementaire permettant de déroger à la limite d'âge de soixante ans fixée par l'article 70, le Tribunal Suprême tire la conséquence juridique directe quant à la nature du pouvoir exercé par le Ministre d'État lors de l'édiction du refus du 23 mai 2023 : > « Considérant qu'il résulte ainsi de l'article 70 des « Dispositions applicables au personnel des services urbains », que le Ministre d'État avait compétence liée pour refuser l'autorisation sollicitée ». La qualification de « compétence liée » constitue la clé de voûte de la solution retenue. Dès lors que l'agent atteignait l'âge de soixante ans et qu'aucun texte législatif ou réglementaire n'autorisait une prolongation d'activité au-delà de ce seuil pour le personnel des services urbains, le Ministre d'État ne disposait d'aucun pouvoir d'appréciation en opportunité : il était légalement tenu d'opposer un refus à la demande de maintien en service présentée par Monsieur A. Toute décision contraire d'acceptation eût été entachée d'illégalité directe par violation de l'article 70 de l'arrêté ministériel n° 2007-543. Conformément aux principes classiques du contentieux administratif, la constatation de cette situation de compétence liée produit un effet d'absorption et de neutralisation radicale des moyens soulevés par le requérant. Le Tribunal juge ainsi « qu'en conséquence, les moyens invoqués par M. A. tirés d'un défaut de motivation et d'une erreur manifeste d'appréciation à l'encontre de la décision du 23 mai 2023 sont inopérants ; qu'il en est de même du moyen tiré de la violation du principe d'égalité ». Chacun de ces trois moyens se heurte en effet à un obstacle logique infranchissable découlant de la compétence liée : - Le moyen tiré du défaut de motivation est inopérants car, lorsque l'administration est tenue de prendre une décision dans un sens déterminé sans disposer d'aucune marge de manœuvre, l'éventuelle insuffisance de motivation formelle de l'acte est sans influence sur le sens de la décision prise ; - Le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation est par nature inopérant dès lors que l'administration n'exerce précisément aucune appréciation : là où il n'y a pas de pouvoir d'appréciation, il ne saurait y avoir d'erreur dans l'exercice de ce pouvoir ; - Le moyen tiré de la violation du principe d'égalité est tout aussi inopérant, l'administration ne pouvant légalement accorder un avantage illégal au nom de l'égalité de traitement lorsque la norme applicable lui impose de refuser la demande. Enfin, la légalité de la décision du 23 mai 2023 étant ainsi pleinement établie par le jeu de la compétence liée, le fondement même de l'action en responsabilité s'effondre. En l'absence d'illégalité fautive imputable à l'État, le Tribunal conclut « que, par voie de conséquence, les demandes indemnitaires de M. A. ne peuvent qu'être rejetées », mettant par ailleurs les dépens de l'instance à la charge du requérant qui succombe. ### C. Le dispositif Au terme de sa délibération en Assemblée plénière, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant, reproduit dans ses termes exacts : > « DÉCIDE : > La requête de Monsieur a. A. est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de Monsieur A.. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 15 mars 2024 par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême de Monaco présente un intérêt doctrinal et jurisprudentiel de premier plan. Bien que concise dans sa rédaction — fidèle en cela à la tradition rédactionnelle francophone de l'imperatoria brevitas pratiquée par la haute juridiction monégasque —, elle cristallise plusieurs principes cardinaux du droit administratif et du droit de la fonction publique de la Principauté. #### 1. La continuité jurisprudentielle absolue avec l'arrêt du 7 avril 2014 : l'autonomie du droit statutaire de la fonction publique par rapport au droit de la sécurité sociale Le premier enseignement majeur de l'arrêt réside dans la fermeté avec laquelle le Tribunal Suprême maintient la ligne jurisprudentielle tracée dix ans plus tôt par sa décision n° 2013-17 du 7 avril 2014. Le fait que la décision du 15 mars 2024 soit rendue par l'Assemblée plénière et qu'elle reproduise littéralement le considérant de principe de l'arrêt de 2014 témoigne de la volonté de la haute juridiction de clore définitivement toute controverse interprétative sur le statut des personnels des services urbains régi par l'arrêté ministériel n° 2007-543 du 26 octobre 2007. Sur le plan théorique, l'argumentation développée par Monsieur A. reposait sur une confusion conceptuelle entre deux branches distinctes de l'ordonnancement juridique : d'une part, le droit de la protection sociale et des régimes de retraite (incarné en l'espèce par la Loi n° 455 du 27 juin 1947 sur les retraites des salariés, à
# Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2023, n° jp-100027 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2023, n° jp-100027 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2023/11-30-jp-100027)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre des obligations statutaires et déontologiques applicables aux agents de la fonction publique d'État, et plus spécifiquement aux personnels de la Direction de la Sûreté Publique. Monsieur D. R., agent de police titulaire, était affecté, selon les éléments de la procédure, à la section de proximité et de sécurisation de la Division de la police urbaine. Depuis le 1er mars 2022, il était rangé au 1er échelon – indice majoré 457 – de l'échelle de principalat des agents de police. Sur le plan de son historique disciplinaire, il est relevé que l'intéressé avait déjà fait l'objet de sanctions disciplinaires antérieures, à savoir un avertissement et trois blâmes. Les faits générateurs de la procédure disciplinaire contestée se sont déroulés entre le 17 et le 29 novembre 2021. Durant cette période, la présence de Monsieur D. R. a été formellement signalée à quatre reprises lors de rassemblements organisés sur la voie publique, aux abords d'un établissement scolaire. Ces regroupements avaient pour objet de contester et d'alerter sur les contraintes et les dangers allégués du port du masque obligatoire pour les enfants en milieu scolaire, mesure sanitaire alors édictée par le Gouvernement monégasque dans le contexte de la lutte contre la pandémie de Covid-19. Il ressort des constatations matérielles versées au dossier que ces actions sur la voie publique présentaient les caractéristiques de manifestations non autorisées. Lors du rassemblement survenu le 29 novembre 2021, la présence d'une banderole de trois mètres de long, de pancartes, de messages explicites ainsi que la participation active d'un collectif hostile au port du masque (« collectif anti-masque ») ont été expressément relevées. Au cours de ces événements, l'agent de police se trouvait en dehors de l'exercice effectif de ses fonctions, étant par ailleurs placé en position de congé de maladie selon les écritures du Ministre d'État. Lors de ces rassemblements, des fonctionnaires de police en service ont formellement rappelé à Monsieur D. R. qu'il demeurait assujetti à son devoir de réserve en sa qualité de membre des forces de l'ordre. L'intéressé a néanmoins passé outre cette mise en garde de sa hiérarchie, réfutant être tenu à une telle obligation au motif qu'il n'était pas revêtu de sa tenue d'uniforme et soutenant qu'il ne participait pas, selon sa propre appréciation, à une manifestation prohibée. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties À la suite de ces agissements réitérés sur la voie publique, l'autorité investie du pouvoir disciplinaire a enclenché des poursuites à l'encontre de l'agent. Monsieur D. R. a été convoqué et entendu le 6 décembre 2022 devant le conseil de discipline, instance consultative au cours de laquelle il lui a été reproché d'avoir gravement manqué à son devoir de réserve ainsi qu'à son obligation de loyauté envers les institutions princières. Devant cette instance, l'agent a reconnu la matérialité de sa présence sur les lieux, tout en maintenant sa ligne de défense tirée de l'absence de participation caractérisée à une manifestation et de l'inapplicabilité consécutive du devoir de réserve à son comportement privé. Par une décision en date du 2 mars 2023, le Ministre d'État a prononcé à l'encontre de Monsieur D. R. la sanction disciplinaire d'abaissement de classe. Cette mesure a rétrogradé le requérant du 1er échelon (indice majoré 457) de l'échelle de principalat des agents de police à la classe exceptionnelle de l'échelle des agents de police (indice majoré 443), sans conservation d'ancienneté, avec prise d'effet fixée au 10 mars 2023. Par requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 3 mai 2023 sous le numéro TS 2023-10, Monsieur D. R. a saisi le Tribunal Suprême, siégeant en matière administrative d'annulation, d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision ministérielle du 2 mars 2023. Les conclusions du requérant tendaient : 1. À l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de sanction du 2 mars 2023 ; 2. À ce qu'il soit ordonné sa réintégration au 1er échelon (indice majoré 457) de l'échelle de principalat des agents de police à compter du 1er mars 2022 ; 3. À la condamnation de l'État de Monaco au versement de la somme de 5 000 euros à titre de dommages et intérêts en réparation de son préjudice matériel (lié à la perte de revenu résultant de la baisse d'indice) ; 4. À la condamnation de l'État de Monaco au paiement de la somme de 15 000 euros en indemnisation de son préjudice moral ; 5. À la condamnation de l'État aux entiers dépens. À l'appui de son recours, le requérant a articulé un moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation quant à la qualification des faits et à la proportionnalité de la sanction. Il a fait valoir que la liberté de manifester et la liberté d'expression — protégées par l'article 23 de la Constitution monégasque, l'article 10 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ainsi que l'article 11 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 — demeurent conciliables avec le devoir de réserve. Selon l'argumentation du fonctionnaire, ce devoir n'emporte pas une interdiction absolue d'exprimer des opinions personnelles, mais impose simplement une exigence de retenue et de modération. Il a soutenu n'avoir adopté qu'un comportement purement passif, discret, sans prise de parole publique, au sein d'un collectif de parents d'élèves mobilisé sur la question exclusive du milieu scolaire, domaine qui échapperait au périmètre direct de ses missions de police de voie publique. Dans sa contre-requête enregistrée le 4 juillet 2023, le Ministre d'État a conclu au rejet de l'ensemble des prétentions de Monsieur D. R. et à sa condamnation aux dépens. Le Ministre d'État a souligné que l'agent se trouvait soumis en tout temps, en service comme hors service, au devoir de réserve et à l'obligation de loyauté, en vertu des articles 6-1 et 11 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires et des dispositions du Code de déontologie de la Direction de la Sûreté Publique. Sur le plan matériel, l'autorité administrative a établi que les quatre rassemblements constituaient objectivement des manifestations non autorisées au vu du déploiement d'une banderole de grande taille, de pancartes revendicatives et de l'implication d'un collectif anti-masque. Le Ministre d'État a insisté sur la circonstance aggravante tenant à ce que l'agent de police contestait publiquement des mesures sanitaires gouvernementales qu'il avait statutairement pour mission de faire appliquer et respecter par la population. La sanction d'abaissement de classe apparaissait dès lors exempte de toute erreur manifeste d'appréciation au regard des antécédents disciplinaires du fonctionnaire. Dans sa réplique du 28 juillet 2023, le requérant a réitéré ses moyens, contestant tout lien entre sa présence passive et une quelconque décrédibilisation de l'action gouvernementale. En duplique, le 28 août 2023, le Ministre d'État a maintenu ses conclusions, précisant en outre que le préjudice matériel allégué était sans commune mesure avec la réalité financière de la sanction (la baisse de traitement n'étant que de 50,81 euros par mois) et que le préjudice moral n'était nullement étayé. L'affaire a été instruite sous la direction de Monsieur Philippe Blacher, membre titulaire désigné comme rapporteur. Après clôture de l'instruction le 8 septembre 2023 et renvoi à l'audience du 17 novembre 2023, le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, a mis l'affaire en délibéré. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'instance soumise à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême soulevait une question centrale touchant à l'équilibre fondamental entre les libertés publiques garanties aux agents de l'État et les sujétions disciplinaires inhérentes à la fonction policière. Il appartenait à la haute juridiction monégasque de déterminer si le fait pour un agent de police, placé en dehors du service et en position de congé de maladie, de participer de façon réitérée (à quatre reprises) à des manifestations non autorisées sur la voie publique visant à critiquer et contester une décision sanitaire édictée par le Gouvernement princier, constitue un manquement fautif au devoir de réserve et à l'obligation de loyauté prévus par la loi statutaire et le Code de déontologie de la Direction de la Sûreté Publique. De manière incidente mais déterminante, la juridiction devait trancher la question de savoir si la sanction d'abaissement de classe — sanction du troisième groupe figurant à l'article 41 de la loi statutaire n° 975 du 12 juillet 1975 — prononcée à l'encontre de cet agent, compte tenu de son passif disciplinaire antérieur (un avertissement et trois blâmes), portait une atteinte disproportionnée à la liberté d'expression protégée par l'article 23 de la Constitution monégasque et l'article 10 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme, ou si elle procédait d'une erreur manifeste d'appréciation de l'autorité ministérielle. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême rejette l'intégralité des prétentions de Monsieur D. R. en articulant une motivation sobre et rigoureuse, fondée sur la combinaison du cadre légal statutaire et des règles déontologiques propres aux forces de police. Dans un premier temps, la juridiction pose le cadre normatif régissant l'action disciplinaire. Elle rappelle la teneur de l'article 11 de la loi statutaire n° 975 du 12 juillet 1975, selon lequel tout fonctionnaire, « quelle que soit sa position », est tenu de s'abstenir de toute démarche, activité ou manifestation incompatible avec la discrétion et la réserve qu'exigent ses fonctions. Le Tribunal Suprême met ce texte en perspective avec les normes spéciales applicables aux forces de l'ordre, issues de l'article 3.8 du Code de déontologie de la Direction de la Sûreté Publique. Selon cette disposition déontologique, si les personnels s'expriment librement lorsqu'ils ne sont pas en service, cette liberté demeure expressément circonscrite par trois limites cumulatives : - le devoir de réserve ; - la loyauté à l'égard des institutions ; - l'obligation de ne pas porter atteinte au crédit ou à la réputation de la Direction de la Sûreté Publique. Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême procède à la qualification juridique des faits. Il relève que la matérialité des faits n'est pas contestée par l'
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 1989, n° 25469 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, Assemblée Plénière, 19 décembre 1989, n° 25469 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1989/12-19-25469)) --- ## Faits Un agent de la Sûreté Publique de la Principauté de Monaco, le sieur D., a fait l'objet, à compter de novembre 1985, d'une série de manquements disciplinaires sanctionnés de manière progressive par l'autorité administrative. Ces incidents, qui se sont succédé sur une période de près de trois ans, ont donné lieu à un avertissement, deux blâmes, puis à une suspension d'activité de quinze jours prononcée à la suite d'une première comparution devant le conseil de discipline. Les griefs retenus contre l'intéressé couvraient un spectre varié : comportements agressifs à l'égard d'automobilistes, tant en service qu'en dehors, en faisant néanmoins état de sa qualité de fonctionnaire de police ; manquement à la discipline de circulation alors qu'il était en tenue ; désintérêt caractérisé pour les perturbations du trafic qu'il était chargé de réguler malgré des injonctions répétées par radio ; abandons de poste ponctuels. À l'issue d'une première procédure disciplinaire ayant conduit à une suspension de quinze jours, le sieur D. commit de nouveaux manquements : comportement agressif et discourtois envers un touriste le 2 août 1987, fautes de service consécutives le 21 septembre de la même année, propos inadmissibles adressés à un supérieur hiérarchique après réprimande, et un nouvel abandon de poste le 2 mai 1988. Ces faits nouveaux conduisirent l'administration à citer l'intéressé, par arrêté ministériel du 10 août 1988, à comparaître le 29 septembre 1988 devant le conseil de discipline pour la seconde fois. À l'issue de cette seconde procédure disciplinaire, le conseil de discipline reconnut la gravité du comportement de l'agent, le jugea insusceptible d'amendement à l'expérience et proposa sa révocation. Par Ordonnance Souveraine n° 9621 du 11 octobre 1988, le sieur D. fut révoqué de ses fonctions d'agent de la Sûreté Publique. --- ## Procédure Le sieur D. saisit le Tribunal Suprême de Monaco par requête enregistrée le 13 décembre 1988, sollicitant l'annulation de l'Ordonnance Souveraine n° 9621 du 11 octobre 1988 prononçant sa révocation, ainsi que, en tant que de besoin, l'annulation de la décision prise par le Conseil de Gouvernement et de l'avis émis par le conseil de discipline. Il demandait également sa réintégration dans ses fonctions avec reconstitution de carrière, le paiement des traitements dont il avait été privé, et l'allocation d'un franc symbolique en réparation du préjudice moral subi. Le requérant soulevait plusieurs moyens : d'une part, que les fautes antérieurement sanctionnées ne pouvaient être reprises pour fonder une nouvelle mesure disciplinaire ; d'autre part, que les griefs articulés n'étaient ni fondés ni constitutifs de fautes de service de nature à justifier une sanction aussi sévère ; enfin, et surtout, que l'Ordonnance Souveraine de révocation n'avait été ni notifiée ni motivée, et qu'il n'avait pas reçu communication de l'avis du conseil de discipline. Le Ministre d'État déposa une contre-requête le 18 février 1989, rejetant l'ensemble des moyens soulevés. L'administration faisait valoir la réalité et la gravité des fautes imputées à l'agent, l'incompétence du juge administratif pour apprécier l'adéquation de la sanction aux fautes, et l'absence d'obligation légale de motiver l'ordonnance de révocation ou de notifier l'avis du conseil de discipline. Un mémoire complémentaire fut produit le 22 mai 1989, confirmant ces arguments et ajoutant qu'il n'avait jamais été dans la tradition de la Principauté que les actes souverains soient motivés. Le Tribunal Suprême, par note du 4 décembre 1989, ordonna un complément d'instruction portant spécifiquement sur la question de savoir si le sieur D. avait reçu ou non notification régulière de l'avis motivé du conseil de discipline, et le cas échéant à quelle date. Dans son mémoire du 17 décembre 1989, le Ministre d'État reconnut que le sieur D. n'avait effectivement pas reçu notification de l'avis émis par le conseil de discipline, tout en contestant que cette omission pût constituer une irrégularité, en l'absence de disposition textuelle l'imposant. L'affaire fut jugée en Assemblée Plénière. Le rapport fut présenté par M. Jean Mottin, membre du Tribunal Suprême. Les conseils du requérant (Maître Cardix, avocat au barreau de Nice, et Maître Piwnica, avocat au Conseil d'État et à la Cour de Cassation en France) furent entendus en leurs observations, ainsi que M. le Procureur Général en ses conclusions. --- ## Question de droit La décision soulève plusieurs questions de droit distinctes, dont l'une revêt une importance fondatrice particulière dans l'ordre juridique monégasque. **En premier lieu**, une autorité disciplinaire peut-elle, à l'occasion d'une nouvelle procédure disciplinaire fondée sur des fautes postérieures, prendre en considération des faits qui ont antérieurement fait l'objet de sanctions déjà prononcées ? **En deuxième lieu**, l'avis du conseil de discipline constitue-t-il une décision susceptible de recours contentieux autonome ? Les modalités de notification ou de publication d'un acte administratif sont-elles de nature à affecter sa régularité intrinsèque ? **En troisième lieu**, le juge administratif est-il compétent pour contrôler la proportionnalité d'une sanction disciplinaire aux fautes commises par un fonctionnaire ? **En quatrième lieu** — et c'est la question cardinale de cette décision —, les principes généraux du droit, et plus précisément le respect des droits de la défense, imposent-ils à l'autorité disciplinaire de notifier à l'agent concerné l'avis motivé du conseil de discipline, même en l'absence de disposition textuelle expresse en ce sens ? Et le défaut de cette notification est-il de nature à priver de base légale l'acte de révocation subséquent ? **En cinquième lieu**, le Tribunal Suprême dispose-t-il du pouvoir d'adresser des injonctions à l'administration pour ordonner la réintégration d'un fonctionnaire et la reconstitution de sa carrière ? **En sixième lieu**, le droit à la rémunération d'un fonctionnaire révoqué, pour la période postérieure à sa révocation, peut-il être reconnu en l'absence de service fait ? --- ## Solution ### Sur la prise en compte de fautes antérieurement sanctionnées Le Tribunal Suprême rejette le moyen tiré de la règle « non bis in idem » en matière disciplinaire. Il admet que l'autorité investie du pouvoir disciplinaire peut légitimement prendre en compte des faits ayant déjà donné lieu à des sanctions antérieures, à condition que ces faits révèlent une manière de servir incompatible avec l'exercice des fonctions et que ce grief soit soulevé pour la première fois à l'occasion de fautes postérieures. En l'espèce, les nouvelles fautes commises par le sieur D. établissaient qu'il avait persisté dans une attitude et un comportement justifiant une nouvelle sanction. Par ailleurs, le Tribunal déclare irrecevable toute contestation des premières sanctions, celles-ci n'ayant pas été attaquées dans les délais du recours contentieux. ### Sur la recevabilité du recours contre l'avis du conseil de discipline et les modalités de notification Le Tribunal Suprême juge que l'avis émis par le conseil de discipline ne constitue pas une décision susceptible d'un recours contentieux — il s'agit d'un acte préparatoire à la décision de révocation, dépourvu de caractère décisoire propre. Il précise en outre que les modalités de publication ou de notification d'un acte administratif sont sans effet sur sa régularité formelle. ### Sur le contrôle de la proportionnalité de la sanction Sur ce point, le Tribunal Suprême confirme que le juge de l'excès de pouvoir n'est pas compétent pour apprécier l'adéquation d'une sanction disciplinaire aux fautes reprochées, sous réserve du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation. En l'espèce, aucune erreur manifeste de cette nature n'était établie. ### Sur le moyen tiré du défaut de notification de l'avis motivé du conseil de discipline C'est sur ce point que la décision prend toute son importance fondatrice. Le Tribunal Suprême consacre expressément l'existence, dans l'ordre juridique monégasque, des **principes généraux du droit**, et identifie parmi eux le **respect des droits légitimes de la défense** comme une règle s'imposant à l'autorité disciplinaire. Il juge que ces principes obligent l'administration à faire connaître à l'intéressé les motifs de la sanction envisagée. Dès lors, la non-notification de l'avis motivé du conseil de discipline prive l'Ordonnance Souveraine de révocation de base légale. Le Tribunal écarte ainsi explicitement l'argument de l'administration selon lequel aucune disposition textuelle n'imposait cette notification et selon lequel il n'avait jamais été dans la tradition de la Principauté que les actes souverains soient motivés. Cette affirmation, pourtant présentée comme une vérité historique et constitutionnelle, est balayée par le recours aux principes généraux du droit, dont le Tribunal fait application en dehors de toute habilitation textuelle expresse. ### Sur les conclusions tendant à la réintégration et à la reconstitution de carrière Le Tribunal Suprême se déclare incompétent pour adresser des injonctions à l'administration. Il ne lui appartient pas d'ordonner la réintégration du sieur D. ni la reconstitution de sa carrière. Ces conclusions sont renvoyées devant l'administration pour qu'elle y statue. ### Sur les conclusions indemnitaires En application de la règle du service fait, le Tribunal juge que le sieur D. n'est pas fondé à réclamer le paiement des traitements correspondant à la période pendant laquelle il n'a pas exercé ses fonctions, faute de service effectif. Les conclusions indemnitaires sont renvoyées devant l'administration. La demande d'allocation d'un franc symbolique à titre de réparation du préjudice moral est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de l'État. ### Dispositif > « L'ordonnance n° 9261 du 11 octobre 1988 révoquant le sieur D. est annulée ; > Le sieur D. est renvoyé devant l'administration pour qu'il soit statué sur sa situation administrative et sur l'indemnité à laquelle il serait susceptible de prétendre ; > Les dépens sont mis à la charge de l'État ; > Le surplus des conclusions de la requête est rejeté ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## Portée ### I. La consécration des principes généraux du droit dans l'ordre juridique monégasque La portée la plus remarquable de cette décision du 19 décembre 1989 réside dans la reconnaissance explicite et formelle, par le Tribunal Suprême siégeant en Assemblée Plénière, de l'existence de **principes généraux du droit** dans l'ordre juridique de la Principauté de Monaco. Le Tribunal leur confère une valeur normative autonome, indépendante de toute consécration textuelle dans les textes constitutionnels ou législatifs applicables. Cette démarche est en elle-même considérable. L'administration défenderesse avait en effet opposé, avec une remarquable franchise, l'argument selon lequel « il n'a jamais été de tradition que les Princes de Monaco motivent leur décision ». En d'autres termes, l'administration prétendait que la coutume constitutionnelle monégasque immunisait les actes souverains de toute obligation de motivation ou de transparence procédurale. Le Tribunal Suprême répond à cet argument non par une disposition textuelle, mais par l'affirmation de la supériorité des principes généraux du droit sur les pratiques administratives, fussent-elles anciennes et enracinées. Cette approche rappelle naturellement, mutatis mutandis, la construction prétorienne accomplie par le Conseil d'État français, et notamment la célèbre décision Aramu du 26 octobre 1945, par laquelle le juge administratif français avait consacré les droits de la défense comme principe gén��ral du droit s'appliquant même en l'absence de texte. Le Tribunal Suprême de Monaco emprunte manifestement une démarche analogue, adaptée au contexte constitutionnel particulier de la Principauté. La référence dans la décision à des avocats français (Maître Piwnica, avocat au Conseil d'État et à la Cour de Cassation en France) suggère une circulation des modèles juridictionnels entre les deux systèmes, bien que le Tribunal Suprême élabore une solution proprement monégasque. ### II. Le contenu du principe : la notification de l'avis motivé du conseil de discipline Le Tribunal Suprême ne se contente pas d'affirmer in abstracto l'existence du principe du respect des droits de la défense. Il en tire une conséquence procédurale concrète et précise : l'autorité disciplinaire est **obligée de notifier à l'intéressé l'avis motivé du conseil de discipline** avant que soit prise la décision de sanction. Cette obligation existe en dehors de toute disposition textuelle expresse, par la seule vertu des principes généraux du droit. Cette exigence est au cœur de la procédure disciplinaire des fonctionnaires. L'avis du conseil de discipline — organe consultatif — n'a certes pas de caractère décisoire propre ; le Tribunal Suprême le confirme en jugeant qu'il ne constitue pas une décision susceptible de recours contentieux autonome. Pour autant, cet avis motivé est l'instrument par lequel l'agent peut prendre connaissance des raisons pour lesquelles la sanction la plus grave est envisagée à son encontre et, le cas échéant, présenter des observations ou exercer les voies de recours appropriées. Sa non-communication prive l'intéressé d'un élément essentiel à l'exercice de sa défense. Il est notable que le Tribunal Suprême ait, par sa note du 4 décembre 1989, ordonné un complément d'instruction spécifiquement orienté sur cette question de la notification. L'administration, dans son mémoire du 17 décembre 1989, a reconnu l'absence de notification tout en contestant son obligation juridique. Cette reconnaissance a permis au Tribunal d'établir avec certitude le manquement et d'en tirer la conséquence d'annulation, sans se laisser dévier par les arguments de tradition constitutionnelle. ### III. Le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation en matière de sanctions disciplinaires La décision fixe également le périmètre du contrôle juridictionnel exercé par le Tribunal Suprême sur les sanctions disciplinaires infligées aux agents publics monégasques. Il adopte ici une position de principe : le juge de l'excès de pouvoir n'est pas compétent pour apprécier l'adéquation d'une sanction aux fautes reprochées. Seule l'erreur manifeste d'appréciation est susceptible d'être censurée. Cette formulation s'inscrit dans la tradition du contrôle restreint, tel qu'il a été développé dans les systèmes de droit administratif continentaux, et correspond au refus du juge de substituer son appréciation à celle de l'autorité disciplinaire sur la juste mesure d'une sanction. Le Tribunal ne juge pas de l'opportunité de la révocation mais seulement de sa légalité. En l'espèce, compte tenu du contexte factuel — une série de manquements répétés sur plus de deux ans, ayant déjà conduit à des sanctions progressivement croissantes —, il est compréhensible que le Tribunal n'ait pas identifié d'erreur manifeste d'appréciation dans la décision de révocation elle-même. C'est d'ailleurs pourquoi l'annulation ne repose pas sur un défaut de proportionnalité, mais exclusivement sur le vice procédural tiré du défaut de notification de l'avis du conseil de discipline. ### IV. La règle du service fait et ses incidences indemnitaires Le Tribunal Suprême réaffirme un principe cardinal du droit de la fonction publique : la règle du **service fait**, qui conditionne le droit à rémunération à l'accomplissement effectif du service. Un agent révoqué — même par une décision ultérieurement annulée — ne peut prétendre au paiement des traitements correspondant à la période d'éviction, en l'absence de service effectif. Cette position peut paraître sévère pour l'agent dont la révocation est annulée pour vice de procédure : sa situation pour la période considérée relève de l'appréciation de l'administration à qui il est renvoyé. Le Tribunal Suprême ne tranche pas la question de la réparation du préjudice subi, mais la renvoie devant l'administration, qui devra statuer tant sur la situation administrative de l'intéressé que sur l'éventuelle indemnité susceptible de lui être allouée. Ce renvoi devant l'administration révèle par ailleurs la cinquième question de portée significative soulevée par cette décision. ### V. L'incompétence du Tribunal Suprême à adresser des injonctions à l'administration Le Tribunal Suprême affirme clairement qu'il n'appartient pas à la juridiction administrative d'adresser des injonctions à l'administration, notamment pour ordonner la réintégration d'un fonctionnaire et la reconstitution de sa carrière. Cette position, classique dans les systèmes de droit administratif de l'époque (le droit français n'ayant consacré le pouvoir d'injonction du juge administratif que par la loi du 8 février 1995), traduit une conception traditionnelle de la séparation des pouvoirs : le juge annule, mais c'est à l'administration qu'il appartient de tirer les conséquences de cette annulation. Cette limitation du rôle du juge monégasque dans l'exécution de ses propres décisions constitue un trait caractéristique des systèmes de justice administrative de cette époque, et soulève incidemment la question de l'effectivité de la protection juridictionnelle offerte à l'agent illégalement révoqué : privé d'injonction de réintégration et d'attribution directe d'une rémunération de substitution, l'intéressé doit s'en remettre à l'administration pour la mise en œuvre concrète de l'annulation prononcée. ### VI. L'articulation entre légalité formelle et légalité matérielle Il convient enfin de souligner la structure logique particulière de cette décision. Le Tribunal Suprême prend soin, avant d'accueillir le moyen de procédure, d'examiner et de rejeter tous les moyens de fond soulevés par le requérant. Ce faisant, il établit implicitement que la révocation n'était pas, sur le fond, dépourvue de justification matérielle : les fautes étaient réelles, établies, et d'une gravité cumulée susceptible de justifier la mesure la plus sévère. L'annulation prononcée est donc exclusivement fondée sur le vice de procédure tiré du défaut de notification de l'avis du conseil de discipline. Cette architecture décisionnelle emporte des conséquences importantes sur la suite de la procédure : l'administration, à qui l'affaire est renvoyée, peut théoriquement prendre une nouvelle décision de révocation en régularisant la procédure. L'annulation ne préjuge pas du fond et ne garantit pas au sieur D. une réintégration effective ou une clémence particulière de l'administration dans le réexamen de sa situation. ### VII. Synthèse : une décision fondatrice pour le droit public monégasque Par sa décision du 19 décembre 1989, le Tribunal Suprême de Monaco accomplit un acte fondateur en affirmant, dans un contexte institutionnel où l'argument de la tradition monarchique avait été opposé avec une insistance notable, la supériorité des principes généraux du droit — et en particulier du respect des droits de la défense — sur les pratiques administratives non écrites, fussent-elles présentées comme constitutives d'une coutume constitutionnelle de la Principauté. Cette décision marque une étape décisive dans la construction de l'État de droit à Monaco : elle signifie que le pouvoir disciplinaire, même lorsqu'il s'exprime sous la forme d'une Ordonnance Souveraine, n'est pas dispensé du respect de garanties procédurales minimales au profit des agents publics qu'il frappe. Elle place ainsi la Principauté dans le courant général du droit administratif continental européen, tout en consacrant l'autorité du Tribunal Suprême comme gardien effectif de ces principes, indépendamment des traditions institutionnelles invoquées par le gouvernement. La décision s'inscrit dans la catégorie des décisions historiques fondatrices de la jurisprudence administrative monégasque : elle pose, pour la première fois avec une telle netteté, les jalons d'un droit de la fonction publique monégasque gouverné par le respect des droits fondamentaux des agents, et annonce les développements ultérieurs que la jurisprudence du Tribunal Suprême sera amenée à opérer dans ce domaine. --- *Rapport présenté par M. Jean Mottin, membre du Tribunal Suprême. Présidence : (non précisé dans la décision). Observations : Maître Cardix (barreau de Nice) et Maître
# Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2008, n° 27343 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2008, n° 27343 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2008/12-01-27343)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la fonction publique hospitalière monégasque et met aux prises un établissement public de santé, le Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG), avec l'un de ses agents, Madame A. C. da C. L'examen de la chronologie des faits révèle une trajectoire professionnelle marquée par la succession d'engagements contractuels, une nomination en qualité de stagiaire, puis une dégradation de l'état de santé consécutive à un accident du travail ayant conduit à la rupture du lien de service. Initialement, Madame A. C. da C. a été recrutée par le Centre Hospitalier Princesse Grace sur le fondement d'un contrat à durée déterminée. Ce premier engagement, qui a débuté le 18 septembre 2003, a fait l'objet de renouvellements successifs et ininterrompus jusqu'au 4 octobre 2005. À cette date précise du 4 octobre 2005, la situation administrative de l'intéressée a évolué vers une intégration statutaire : elle a été nommée en qualité d'agent d'entretien spécialisé stagiaire, cette nomination étant assortie d'un effet rétroactif fixé au 1er octobre 2004. Poursuivant sa carrière au sein de l'établissement, Madame C. da C. a bénéficié, par une décision en date du 21 août 2006, d'une promotion au premier échelon de son grade, cette mesure prenant elle-même effet rétroactivement au 1er mars 2006. Cependant, l'exécution normale de ses fonctions a été interrompue par un événement soudain. Le 15 mars 2006, Madame C. da C. a été victime d'un accident du travail. Cet accident a entraîné un arrêt de travail ininterrompu qui s'est prolongé durant plusieurs mois, parallèlement à des périodes d'absences antérieures relevées par l'administration hospitalière au cours des années précédentes (19 jours en 2003, 49 jours en 2004, 26 jours en 2005, outre les 283 jours d'absence comptabilisés en 2006). L'issue de cette période d'incapacité temporaire a été déterminée par l'intervention de la Médecine du Travail. Par un avis rendu le 28 novembre 2006, le médecin du travail a constaté, d'une part, l'inaptitude définitive de Madame C. da C. à son poste actuel ainsi qu'une inaptitude générale au poste d'agent hospitalier et, d'autre part, une aptitude résiduelle strictement limitée à un poste ne comportant aucune manutention possible, tel qu'un emploi de type gardiennage. Tirant les conséquences de cette situation médicale et statutaire, l'administration du Centre Hospitalier Princesse Grace a engagé la procédure mettant fin aux fonctions de l'agent. Par une lettre en date du 23 avril 2007, l'établissement a informé Madame C. da C. de l'avis défavorable à sa titularisation émis par la Commission paritaire compétente — laquelle avait dû se prononcer à trois reprises en ce sens, selon l'administration, faute d'avoir pu évaluer ses aptitudes en raison de ses absences répétées. Par ce même courrier du 23 avril 2007, notification lui a été faite de son licenciement, assorti d'un préavis de trente jours. Cette mesure d'éviction était expressément motivée par son inaptitude médicale et par l'impossibilité matérielle d'aménager son poste de travail ou de procéder à son reclassement au sein de l'établissement hospitalier. Ce n'est que près de trois mois plus tard, par une lettre datée du 17 juillet 2007, que Madame C. da C. s'est manifestée auprès de la direction de l'établissement. Aux termes de cette correspondance, elle a formulé trois séries de demandes distinctes : en premier lieu, elle a réclamé le versement d'arriérés de salaires qu'elle estimait lui être dus depuis le mois de décembre 2006 ; en deuxième lieu, elle a contesté la régularité même de son licenciement, en soutenant qu'elle était nécessairement devenue un agent titulaire et devait, à ce titre, bénéficier des garanties statutaires protectrices applicables aux agents titulaires frappés d'une inaptitude définitive ; en troisième et dernier lieu, elle a sollicité sa réintégration formelle dans les effectifs du Centre Hospitalier Princesse Grace. En réponse à cette démarche, le directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace a pris une décision par lettre du 27 juillet 2007 (notifiée le 31 juillet 2007 selon les écritures de la requérante). Cet acte administratif présentait un caractère mixte : s'il faisait droit à la réclamation pécuniaire en accordant le versement des salaires demandés, il opposait en revanche une fin de non-recevoir aux prétentions relatives à la carrière en confirmant purement et simplement le licenciement prononcé le 23 avril 2007 et en rejetant la demande de réintégration. C'est dans ce contexte que le juge administratif suprême a été saisi. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 28 septembre 2007, Madame A. C. da C. a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative, d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision prise à son encontre par le directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace le 27 juillet 2007. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri de mémoires : une contre-requête de l'établissement public enregistrée le 30 novembre 2007, une réplique de la requérante déposée le 4 janvier 2008, et enfin une duplique du Centre Hospitalier enregistrée le 4 février 2008. Par ordonnance du 1er octobre 2008, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 18 novembre 2008 et, se trouvant empêché, a désigné le Vice-Président pour assurer sa suppléance. Les prétentions et moyens des parties s'articulaient autour de deux axes majeurs : la recevabilité de l'action contentieuse au regard des délais de recours, d'une part, et la légalité interne ainsi que procédurale de la rupture du lien de travail au regard du statut du personnel hospitalier régi par l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982, d'autre part. Au soutien de sa requête et de son mémoire en réplique, Madame C. da C. développait une argumentation visant à démontrer tant la recevabilité de son recours que l'illégalité de son éviction : * **Sur la recevabilité :** La requérante soutenait que sa lettre du 17 juillet 2007 revêtait bien la nature juridique d'un recours gracieux. Surtout, elle faisait valoir que cette missive contenait, ainsi que le reconnaissait l'établissement défendeur lui-même, une « demande distincte » tendant spécifiquement à sa réintégration. Le rejet de cette demande, matérialisé par la décision du 27 juillet 2007, lui ayant été notifié le 31 juillet 2007, elle estimait que sa requête contentieuse enregistrée au greffe général le 28 septembre 2007 respectait le délai légal de recours et était, par conséquent, pleinement recevable. * **Sur le fond et la titularisation :** La thèse centrale de la requérante reposait sur la reconnaissance de sa qualité d'agent titulaire à la date de la décision attaquée. Invoquant l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 portant statut du personnel de service du Centre Hospitalier Princesse Grace, elle affirmait qu'eu égard à l'ancienneté de ses services effectifs au sein de l'établissement (depuis septembre 2003), elle aurait dû être nommée directement agent hospitalier titulaire dès le 1er octobre 2004. Subsidiairement sur ce point, elle soutenait que le statut imposait sa titularisation au plus tard le 1er octobre 2005. En outre, elle interprétait la décision du 21 août 2006 la promouvant au 1er échelon avec effet au 1er mars 2006 comme ne pouvant s'analyser autrement que comme une titularisation implicite mais certaine dans un emploi permanent. Elle ajoutait que les absences qui lui étaient reprochées reposaient toutes sur une justification médicale et ne pouvaient légalement avoir pour effet de retarder sa titularisation. * **Sur le régime de l'inaptitude et du licenciement :** Se prévalant de cette qualité d'agent titulaire, Madame C. da C. soutenait que l'appréciation de son inaptitude physique échappait à la compétence de la Médecine du Travail pour relever exclusivement de la « commission médicale » instituée par les articles 36 et 41 du statut de 1982. Dès lors, elle estimait qu'elle ne pouvait légalement faire l'objet d'un licenciement, mais seulement, le cas échéant et après avis de ladite commission médicale, d'une mesure de mise en disponibilité dans les conditions fixées par l'article 42 du statut. Enfin, elle rappelait que les articles 84 et 85 du statut de 1982 limitent les hypothèses de licenciement d'un titulaire aux seuls cas de suppression d'emploi ou d'insuffisance professionnelle, alors même que la qualité technique de son travail n'avait jamais été remise en cause. En défense, le Centre Hospitalier Princesse Grace concluait au rejet de la requête en opposant, à titre principal, une fin de non-recevoir tirée de la forclusion et, à titre subsidiaire, le mal-fondé des moyens : * **À titre principal, sur l'irrecevabilité :** L'établissement public rappelait que la requérante disposait d'un délai impératif de deux mois pour former, à l'encontre de la décision initiale de licenciement du 23 avril 2007, soit un recours gracieux, soit un recours contentieux. Dans sa contre-requête, il soutenait initialement que la lettre du 17 juillet 2007 ne constituait pas un véritable recours gracieux et que la décision du 27 juillet 2007 était purement confirmative du licenciement du 23 avril 2007. Affinant son argumentation dans sa duplique, le CHPG soulignait que la réclamation du 17 juillet 2007 était, en toute hypothèse, postérieure de plus de deux mois à la lettre de licenciement du 23 avril 2007, et ajoutait que la requête du 28 septembre 2007 était elle-même postérieure de plus de deux mois à la lettre du directeur du 27 juillet 2007. * **À titre subsidiaire, sur le fond :** Le Centre Hospitalier contestait toute acquisition de plein droit de la qualité de titulaire. Il faisait valoir qu'en vertu de l'article 20 du statut de 1982, une décision expresse de titularisation émanant du directeur est indispensable, l'expiration de la durée normale du stage ne suffisant pas. De plus, s'appuyant sur l'article 19 du même statut, il précisait que les périodes d'absence pour maladie ou maternité ne sont pas comptabilisées comme temps de stage. Compte tenu du volume important des absences de l'agent entre 2003 et 2006, la durée de son stage avait été légalement prolongée afin de permettre la vérification de ses aptitudes, ce qui avait conduit la commission paritaire à émettre par trois fois un avis défavorable. Ayant ainsi conservé la qualité juridique de stagiaire, l'intéressée ne pouvait revendiquer le bénéfice des articles 36, 41 et 42 du statut réservés aux titulaires. Enfin, l'établissement relevait que la requérante ne contestait ni la réalité de l'inaptitude physique constatée par la Médecine du Travail, ni l'impossibilité d'aménager son poste ou de la reclasser. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La configuration procédurale du litige obligeait le Tribunal Suprême à démêler l'écheveau des actes administratifs successifs (la décision de licenciement du 23 avril 2007 et la décision du 27 juillet 2007 portant refus de réintégration) au regard des règles régissant les délais de recours contentieux et les exceptions d'illégalité. Le problème juridique soumis à la haute juridiction administrative monégasque se décomposait ainsi en deux questions étroitement imbriquées : En premier lieu, un recours gracieux formé après l'expiration du délai légal de deux mois suivant la notification d'une décision administrative individuelle de licenciement est-il susceptible de conserver et de proroger le délai du recours contentieux à l'encontre de cette décision initiale ? En second lieu, lorsqu'une décision administrative à caractère non réglementaire (telle qu'un licenciement) est devenue définitive faute d'avoir été contestée dans le délai de recours contentieux, le destinataire de cet acte est-il recevable à demander l'annulation d'une décision ultérieure lui refusant sa réintégration, en se fondant exclusivement sur l'illégalité alléguée de la décision initiale de licenciement, sans invoquer aucun vice propre à l'encontre de la décision de refus de réintégration ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige sans avoir à examiner le fond du droit de la fonction publique hospitalière (c'est-à-dire la question pourtant longuement débattue de la titularisation de l'agent au regard de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982), le Tribunal Suprême opère une distinction analytique rigoureuse entre les deux actes administratifs en cause : la décision initiale de licenciement du 23 avril 2007, d'une part, et la décision subséquente de refus de réintégration du 27 juillet 2007, d'autre part. Bien que la requête initiale ne visât formellement que l'annulation de la décision du 27 juillet 2007, le juge administratif requalifie implicitement mais nécessairement la portée des conclusions de la requérante pour examiner successivement le sort contentieux des deux décisions. #### 1. L'irrecevabilité pour tardiveté des conclusions dirigées contre la décision de licenciement du 23 avril 2007 Dans un premier temps, le Tribunal Suprême examine la recevabilité de la contestation de l'acte originel d'éviction. Pour ce faire, il rappelle le cadre normatif gouvernant la procédure devant lui, tel qu'il résulte de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême (étant observé que le texte du premier considérant mentionne par suite d'une simple erreur matérielle de plume « l'Ordonnance n° 2.884 », alors que les visas et le dernier considérant visent exactement l'Ordonnance n° 2.984). Le juge combine deux dispositions fondamentales de cette ordonnance : * D'une part, l'article 13, qui fixe le délai de droit commun du recours contentieux à deux mois à compter, selon la nature de l'acte, de sa notification, de sa signification ou de sa publication. * D'autre part, l'article 15, qui régit l'articulation entre le recours administratif préalable et le recours juridictionnel en disposant que « le recours gracieux ou hiérarchique conserve le délai du recours contentieux, à condition qu'il soit formé dans le délai de ce dernier ». Appliquant cette règle de computation aux faits de l'espèce, le Tribunal Suprême constate que la décision de licenciement date du 23 avril 2007. Or, le recours gracieux de Madame C. da C. n'a été formé que par lettre du 17 juillet 2007, soit près de trois mois plus tard, et donc manifestement après l'expiration du délai impératif de deux mois prescrit par les articles 13 et 15 combinés. La conséquence juridique s'impose avec la rigueur mécanique propre aux délais de forclusion : le recours gracieux, étant lui-même tardif, n'a pu produire aucun effet conservatoire ou prorogatoire sur le délai du recours contentieux. Dès lors, les conclusions tendant à l'annulation de la décision de licenciement du 23 avril 2007 sont déclarées tardives et, par suite, frappées d'irrecevabilité. #### 2. L'irrecevabilité des conclusions dirigées contre la décision de refus de réintégration du 27 juillet 2007 faute de vice propre Dans un second temps, le Tribunal Suprême se penche sur la décision du 27 juillet 2007, en tant qu'elle rejette la demande de réintégration de la requérante. On se souvient que Madame C. da C. tentait de contourner l'écueil de la tardiveté frappant le licenciement en présentant sa demande de réintégration du 17 juillet 2007 comme une « demande distincte » ayant donné naissance à une décision nouvelle le 27 juillet 2007, attaquée dans le délai de deux mois (le 28 septembre 2007, compte tenu d'une notification intervenue le 31 juillet 2007). Le Tribunal Suprême ne rejette pas cette seconde branche du recours sur le terrain de la tardiveté directe de la requête par rapport à l'acte du 27 juillet 2007, ni même en qualifiant formellement cet acte de décision purement confirmative au sens strict. Il déplace l'analyse sur le terrain de l'opérance et de la recevabilité des moyens soulevés à l'appui du recours, en mobilisant la théorie de l'exception d'illégalité des actes non réglementaires devenus définitifs et l'exigence d'un « vice propre ». Le raisonnement syllogistique déployé par la haute juridiction dans son dernier considérant se décompose en quatre étapes logiques : 1. **Constatation de la nature des moyens invoqués :** Le juge relève que Madame C. da C. n'invoque, au soutien de son recours dirigé contre l'acte du 27 juillet 2007, « aucun vice propre à la décision de refus de réintégration ». Toute son argumentation juridique (qu'il s'agisse de sa prétendue titularisation automatique, de l'incompétence de la médecine du travail ou de la méconnaissance des règles sur la disponibilité) tend uniquement et « exclusivement » à démontrer l'irrégularité de la décision initiale de licenciement du 23 avril 2007. 2. **Qualification de la nature juridique de l'acte initial :** Le Tribunal précise que cette décision de licenciement du 23 avril 2007 « n'est pas de nature réglementaire » ; il s'agit en effet d'un acte administratif individuel. 3. **Constatation du caractère définitif de l'acte initial :** Faute d'avoir fait l'objet d'un recours administratif ou contentieux dans le délai légal de deux mois prévu par les articles 13 et 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, cette décision individuelle de licenciement « a acquis un caractère définitif ». 4. **Déduction quant à la recevabilité :** Le caractère définitif d'un acte administratif non réglementaire interdit que sa légalité soit remise en cause par la voie de l'exception à l'occasion d'un recours dirigé contre un acte ultérieur qui en est la conséquence. Le Tribunal en conclut que l'irrégularité de la décision de licenciement « ne peut plus être invoquée à l'appui du recours formé contre la décision de refus de réintégration du 27 juillet 2007 ». En l'absence de tout autre moyen articulé contre le refus de réintégration lui-même, le Tribunal Suprême juge que les conclusions à fin d'annulation de la décision du 27 juillet 2007 sont, elles aussi, irrecevables. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation resserrée exclusivement axée sur les règles de la procédure administrative contentieuse, la haute juridiction prononce le rejet intégral du recours : > « Décide : > La requête de Mme A. C. da C. est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge de Mme A. C. da C. ; > Expédition de la
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours en annulation Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs - Proposition du conseil de discipline - Proposition adoptée par l'autorité administrative compétente - Décision administrative motivée Fonction publique - Fonctionnaire de police de l'État - Loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, article 45 - Composition du conseil de discipline - Composition régulière Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950, article 6§1 - Sanction prise à l'issue d'une procédure administrative indépendante de la distinction entre fonction de poursuite et fonction de répression - Procédure non contraire à l'article 6§1 - Saisie ultérieure du Tribunal suprême compétent pour contrôler la matérialité des faits reprochés, leur qualification et leur proportionnalité avec la gravité de la sanction - Non violation de l'article 6§1 Principe d'impartialité - Méconnaissance du principe ni établie, ni alléguée Fonctionnaires et agents publics Fonctionnaire de police de l'État - Évolution de la situation personnelle - Omission de déclaration aux services compétents nonobstant le rappel de l'obligation - Ordonnance souveraine n° 5.160 du 5 janvier 2015 portant amnistie - Faits reprochés exclus du bénéfice de l'amnistie - Absence de violation de l'Ordonnance souveraine - Qualité de lieutenant de police, ancienneté dans les services de police, mise en garde notifiée, spécificité des fonctions exercées - Faits reprochés constitutifs de manquements aux devoirs de moralité et probité - Décision administrative de mise à la retraite d'office - Décision légale (oui) Recours en indemnisation Rejet des conclusions à fin d'annulation - Rejet corrélatif des conclusions à fins d'indemnisation Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 19 juin 2019, Monsieur J.F. C c/ État de Monaco**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours en annulation Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs - Proposition du conseil de discipline - Proposition adoptée par l'autorité administrative compétente - Décision administrative motivée Fonction publique - Fonctionnaire de police de l'État - Loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, article 45 - Composition du conseil de discipline - Composition régulière Convention euro??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? 'un seul des membres de la commission administrative paritaire élus par les fonctionnaires remplissait les conditions pour être membre du conseil de discipline, il appartenait à ces membres élus de compléter le conseil de discipline en faisant appel à des fonctionnaires extérieurs à la commission ; que c'est dans ces conditions que, le 9 novembre 2017, les membres titulaires de la commission ont décidé de recourir au tirage au sort parmi les fonctionnaires en activité ayant un grade au moins égal à celui de lieutenant de police, ce qui a permis la désignation de deux membre??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? r de l'Ordre de Saint-Charles, M. Jean-Michel LEMOYNE de FORGES, Vice-président, Commandeur de l'Ordre de Saint-Charles, rapporteur, Mme Martine LUC-THALER, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, M. Didier RIBES, membres titulaires et Mme Magali INGALL-MONTAGNIER, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, membre suppléant ; Et prononcé le dix-neuf juin deux mille dix-neuf en présence du Ministère Public par M. Didier LINOTTE, assisté de Mme Virginie SANGIORGIO, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, Greffier en Chef. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 19 juin 2019, Monsieur J.F. C c/ État de Monaco**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 13186 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 13186 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2007/03-20-13186)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans la situation administrative et sociale d'un ancien agent public de l'État monégasque, de nationalité française et résidant sur le territoire de la République française. Monsieur R. RO., né le 29 mars 1946 à Cannes et domicilié à Beausoleil, dans le département français des Alpes-Maritimes, a intégré les effectifs de la fonction publique de la Principauté le 1er juin 1968. À l'issue de sa période probatoire, il a fait l'objet d'une mesure de titularisation en date du 10 mai 1969, accédant ainsi de manière pérenne au corps des agents de police monégasques. Durant l'intégralité de sa carrière active au sein des forces de sécurité publique de l'État, soit pendant près de trois décennies, l'intéressé a bénéficié de la couverture sociale afférente à son statut. À ce titre, il relevait directement et exclusivement du Service des prestations médicales de l'État (SPME), organisme assurant la prise en charge des risques liés à la maladie, à la maternité ainsi qu'aux frais médicaux, pharmaceutiques et chirurgicaux des fonctionnaires en activité. La modification substantielle de la situation juridique de Monsieur R. RO. est intervenue à l'occasion de la cessation définitive de ses fonctions. L'intéressé a en effet fait valoir ses droits à la retraite à compter du 29 mars 1997, date de son cinquante-et-unième anniversaire. C'est dans la perspective immédiate, puis dans le prolongement direct de cette admission à la retraite, que le Service des prestations médicales de l'État s'est manifesté auprès de l'agent. Prenant acte du fait que Monsieur R. RO. avait établi son domicile effectif en France, sur la commune limitrophe de Beausoleil, l'administration monégasque lui a signifié qu'il ne pouvait plus demeurer affilié au régime spécial géré par le SPME. En conséquence, le service compétent a formellement invité le nouveau retraité à effectuer les démarches nécessaires en vue de son immatriculation auprès des organismes français de sécurité sociale, et plus particulièrement auprès de la Caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) des Alpes-Maritimes. Cette position administrative, qui emportait radiation de fait du SPME et transfert de la charge de la couverture sociale vers le régime général français, n'a pas revêtu un caractère isolé ou équivoque. Le Service des prestations médicales de l'État a en effet confirmé sa position à deux reprises au cours de l'année 1997, par le biais de deux décisions successives datées respectivement du 28 janvier 1997 — soit antérieurement à la date effective de départ à la retraite — et du 3 avril 1997, quelques jours après la cessation des fonctions. Se conformant à ces invitations impératives de l'administration monégasque, Monsieur R. RO. a effectivement procédé à son immatriculation auprès de la CPAM des Alpes-Maritimes, sans élever de contestation contentieuse à l'encontre des actes émis en 1997. Cet état de fait et de droit s'est maintenu sans heurts procéduraux pendant près de neuf années. Toutefois, sur le plan normatif, la période postérieure au départ à la retraite du requérant a été marquée par une évolution des textes internationaux liant la Principauté de Monaco et la République française. Les dispositions initiales du chapitre relatif à l'assurance « maladie-maternité » de la Convention franco-monégasque de sécurité sociale du 28 février 1952 ont fait l'objet d'une refonte en 1998. Cette révision bilatérale, destinée selon l'administration à étendre aux fonctionnaires civils le régime applicable aux salariés et travailleurs assimilés, s'est matérialisée par la signature, le 20 juillet 1998, d'un avenant n° 5 à la convention précitée. Dans l'ordre juridique interne monégasque, cet instrument international a été rendu exécutoire par l'Ordonnance souveraine n° 14535 du 17 juillet 2000, publiée au *Journal de Monaco* le 21 juillet 2000, à laquelle le texte de l'avenant a été annexé. Parallèlement aux évolutions textuelles, l'application pratique de ce changement de régime d'affiliation a engendré des difficultés matérielles pour le foyer de l'ancien fonctionnaire, notamment une impossibilité technique d'obtenir la délivrance d'une carte Vitale au profit de son épouse, Madame RO. Estimant que son éviction du Service des prestations médicales de l'État était dépourvue de base légale et contrevenait aux garanties fondamentales attachées à son ancien état de fonctionnaire, Monsieur R. RO. a résolu de provoquer une nouvelle décision de l'autorité supérieure. Par une demande formelle datée du 6 mars 2006, il a saisi Son Excellence Monsieur le Ministre d'État. Se fondant expressément sur les dispositions de l'article 31 du statut de la fonction publique, il a sollicité, d'une part, le rétablissement intégral de ses droits auprès du SPME et, d'autre part, qu'il soit ordonné audit service de prendre en charge sa couverture sociale, médicale, pharmaceutique et chirurgicale. Le requérant assortissait cette double demande d'une exigence de rétroactivité, réclamant que ce rétablissement produise ses effets à compter du jour de son départ à la retraite, soit le 29 mars 1997. Par une lettre en date du 6 avril 2006, le Ministre d'État a opposé un refus explicite à cette demande. Pour justifier le rejet de la réclamation et écarter l'application des dispositions du statut de la fonction publique invoquées par l'ancien agent, le chef du gouvernement monégasque s'est prévalu de la refonte conventionnelle opérée en 1998 et de l'entrée en vigueur de l'avenant n° 5 à la Convention franco-monégasque de sécurité sociale de 1952, rendu exécutoire par l'Ordonnance souveraine n° 14535 du 17 juillet 2000. C'est cette décision ministérielle de refus du 6 avril 2006 qui a cristallisé le contentieux soumis au Tribunal Suprême. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant usage des voies de droit ouvertes par la Constitution monégasque en matière de contentieux administratif, Monsieur R. RO., représenté par Maître Jean-Pierre Licari, avocat-défenseur à la Cour d'appel de Monaco, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Sa requête, enregistrée au Greffe général de la Principauté le 30 mai 2006 sous le numéro de rôle TS 2006-7, tendait à l'annulation de la décision du Ministre d'État du 6 avril 2006 lui refusant le rétablissement rétroactif de ses droits auprès du SPME et la prise en charge corrélative de sa couverture sociale. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures, conforme au principe du contradictoire régissant la procédure devant la haute juridiction : le Ministre d'État, représenté par Maître Karczag-Mencarelli et plaidant par la SCP Piwnica-Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, a déposé une contre-requête le 28 juillet 2006 ; le requérant y a répondu par un mémoire en réplique enregistré le 3 août 2006, auquel l'État a répliqué par une duplique déposée le 4 septembre 2006. Par une ordonnance du 5 décembre 2006, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience plénière du 20 mars 2007. Les prétentions et moyens développés par le requérant s'articulaient à la fois sur le terrain de la recevabilité — en réponse aux fins de non-recevoir adverses — et sur le terrain de la légalité interne de l'acte attaqué. Sur le fond, Monsieur R. RO. soutenait que la décision du Ministre d'État était entachée d'une erreur de droit manifeste dans l'interprétation et l'application des normes conventionnelles et statutaires. Son argumentation se déployait en plusieurs branches : 1. En premier lieu, il contestait l'interprétation ministérielle de l'article 17 de l'avenant n° 5 à la Convention de 1952. Selon lui, ce texte ne pouvait être lu comme englobant les fonctionnaires. Il invoquait à cet égard un principe d'interprétation stricte des régimes défavorables aux administrés, ainsi que l'exigence d'une disposition expresse pour opérer une telle extension. Il ajoutait que l'alignement du régime des fonctionnaires — lesquels relèvent par nature du droit public — sur celui des salariés de droit privé ne pouvait être réalisé « subrepticement » sans une modification préalable et formelle de l'article 1er de la Convention de 1952, lequel détermine le champ d'application matériel et personnel du traité. 2. En deuxième lieu, le requérant opposait la spécificité du droit de la fonction publique au droit de la sécurité sociale. Il affirmait que les fonctionnaires admis à la retraite tiennent leurs droits directement de leur statut légal et réglementaire, et nullement d'une législation générale de sécurité sociale, qualifiant de « sidérant » dans sa réplique le fait d'assimiler le statut de la fonction publique à une simple forme de législation de sécurité sociale. 3. En troisième lieu, s'appuyant sur la lettre même de la décision du Ministre d'État, Monsieur R. RO. relevait que celle-ci évoquait une simple « possibilité » et non une « obligation » d'affiliation au régime français ; or, il soulignait n'avoir jamais sollicité volontairement son assujettissement à ce régime. 4. En quatrième lieu, à titre subsidiaire, le requérant soulevait un moyen tiré de la violation du principe de non-rétroactivité des actes administratifs et internationaux. Il faisait valoir que l'avenant n° 5, signé en 1998, n'était devenu exécutoire à Monaco que le lendemain de la publication au *Journal de Monaco* (le 21 juillet 2000) de l'Ordonnance souveraine n° 14535 du 17 juillet 2000. Dès lors, son renvoi vers une caisse française lors de son départ à la retraite en mars 1997 ne pouvait légalement reposer sur un texte non encore signé ni publié. Ce vice de rétroactivité entachait nécessairement, selon lui, les mesures prises entre 1997 et juillet 2000, une convention internationale ne pouvant rétroagir qu'en vertu d'une stipulation expresse faisant ici défaut. 5. Enfin, il mettait en exergue le caractère exceptionnel de ce dispositif bilatéral au regard des standards de l'Union européenne, illustré par le blocage persistant concernant la délivrance d'une carte Vitale à son épouse. Quant à la recevabilité de son action, il maintenait dans sa réplique que sa requête, déposée le 30 mai 2006 contre une décision expresse du 6 avril 2006, respectait scrupuleusement le délai franc de deux mois. En défense, l'État de Monaco articulait sa stratégie contentieuse autour d'une fin de non-recevoir principale, complétée à titre très subsidiaire par une réfutation au fond. Sur le terrain de la recevabilité, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête pour tardiveté manifeste. Il rappelait qu'en 1997, le SPME avait pris des décisions invitant le requérant à s'immatriculer auprès de la CPAM des Alpes-Maritimes, décisions auxquelles l'intéressé s'était soumis sans les déférer au juge de l'excès de pouvoir. Dans sa duplique, l'État précisait la qualification juridique de cette irrecevabilité : les décisions de 1997 étant devenues définitives, et aucun changement n'étant intervenu dans la situation de l'intéressé, la décision du 6 avril 2006 s'analysait comme une mesure « purement confirmative », insusceptible de rouvrir le délai de recours contentieux, d'autant que la demande du requérant tendait non pas à une abrogation pour l'avenir, mais à un véritable retrait rétroactif. À titre très subsidiaire, sur le fond, l'administration soutenait que le statut des fonctionnaires monégasques n'était pas applicable aux retraités domiciliés en France, en vertu des dispositions combinées des articles 10 et 17 de l'avenant n° 5 du 20 juillet 1998. L'État arguait de la portée générale et obligatoire de cet accord bilatéral, dont l'objet même était d'inclure les fonctionnaires, et qui, en vertu de la hiérarchie des normes, ne pouvait être tenu en échec par le statut interne de la fonction publique. Selon la défense, l'article 17 de l'avenant se suffisait à lui-même sans qu'il fût besoin de modifier l'article 1er de la Convention de 1952. Concernant l'application de la loi dans le temps, l'État réfutait toute rétroactivité illégale : d'une part, une convention internationale peut revêtir un caractère rétroactif pour régir des situations en cours ; d'autre part et surtout, à la date à laquelle le Ministre d'État a statué (le 6 avril 2006), l'autorité administrative avait compétence liée pour appliquer le droit en vigueur à cette date, c'est-à-dire la Convention modifiée par l'avenant n° 5, sans aucun effet rétroactif. Quant à la difficulté liée à la carte Vitale de l'épouse, l'État la qualifiait de question purement technique, dépourvue de toute incidence sur le droit substantiel aux prestations. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'examen des écritures des parties plaçait le Tribunal Suprême face à une dualité de problématiques juridiques, hiérarchisées selon la logique inhérente au procès administratif : une question préalable et dirimante de recevabilité procédurale, et une question subsidiaire de légalité matérielle touchant à l'articulation entre le droit international conventionnel et le droit interne de la fonction publique. Au fond, la question que le requérant tentait de soumettre à la censure du juge de l'excès de pouvoir était d'une grande richesse théorique : il s'agissait de déterminer si l'avenant n° 5 du 20 juillet 1998 à la Convention franco-monégasque de sécurité sociale du 28 février 1952, rendu exécutoire à Monaco par l'Ordonnance souveraine n° 14535 du 17 juillet 2000, avait pu légalement écarter l'application de l'article 31 du statut de la fonction publique monégasque au détriment d'un fonctionnaire admis à la retraite antérieurement à la signature et à la publication dudit avenant, et ce, en l'absence de modification de l'article 1er de la convention définissant son champ d'application initial. Toutefois, l'accès du juge à cette question substantielle était intégralement conditionné par la résolution préalable du problème juridique lié à la recevabilité de la requête. Formulée en termes strictement processuels, la question de droit centrale à laquelle le Tribunal Suprême devait répondre était la suivante : **Le recours en annulation dirigé contre le refus du Ministre d'État de rétablir rétroactivement un fonctionnaire retraité dans ses droits auprès du Service des prestations médicales de l'État est-il recevable, dès lors que cette décision fait suite à des décisions antérieures dudit service ayant invité l'intéressé à s'immatriculer auprès d'une caisse étrangère de sécurité sociale, lesquelles n'ont pas été contestées dans le délai légal de recours contentieux, et qu'une modification de la convention bilatérale de sécurité sociale est intervenue dans l'intervalle ?** Plus précisément, cette problématique commandait au juge de vérifier trois éléments cumulatifs : 1. Les actes émis en 1997 par le SPME (« invitant » l'agent à s'affilier en France) revêtaient-ils le caractère de décisions administratives faisant grief et sont-ils devenus définitifs faute de recours dans le délai de l'article 13 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 ? 2. La décision du Ministre d'État du 6 avril 2006 partageait-elle une identité d'objet avec les actes de 1997, de sorte qu'elle puisse être qualifiée de décision confirmative ? 3. L'intervention postérieure de l'avenant n° 5 à la Convention franco-monégasque de sécurité sociale (ou la motivation du Ministre d'État se fondant sur ce nouveau texte) constituait-elle une circonstance nouvelle de droit ou de fait susceptible de faire obstacle au caractère confirmatif de l'acte attaqué et de rouvrir le délai de recours contentieux ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher le litige, le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, adopte une démarche d'une rigueur et d'une concision remarquables, caractéristique de la méthode juridictionnelle des cours suprêmes de tradition romano-germanique. Accueillant pleinement la fin de non-recevoir opposée par l'État de Monaco, la haute juridiction écarte la requête sur le terrain exclusif de l'irrecevabilité, s'abstenant par là même d'examiner les moyens de légalité interne développés par le requérant. Le syllogisme juridictionnel se déploie en trois temps, correspondant aux trois « considérants » de la décision. Dans un premier temps, le juge procède à l'identification précise de l'objet de la demande contentieuse. Il relève que Monsieur R. RO. sollicite l'annulation de la décision du Ministre d'État du 6 avril 2006 refusant, d'une part, de rétablir ses droits auprès du SPME et, d'autre part, d'ordonner à ce service la prise en charge de sa couverture sociale, médicale, pharmaceutique et chirurgicale. Bien que le premier considérant ne reproduise pas les termes « à effet rétroactif » qui figuraient pourtant dans les visas de la requête initiale, cette omission purement rédactionnelle est sans incidence : le terme même de « rétablir » ses droits implique nécessairement la remise en cause d'une éviction antérieure et la volonté d'anéantir les effets d'une situation juridique préexistante. Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême examine l'historique administratif du dossier pour qualifier les actes intervenus neuf ans plus tôt. Le juge relève que « *par décisions en date des 28 janvier et 3 avril 1997, le Service des prestations médicales de l'État a invité le requérant à se faire immatriculer à la Caisse primaire d'assurances maladie des Alpes-Maritimes* ». Cet attendu recèle une qualification juridique essentielle : bien que le SPME ait employé, sur le plan formel, le verbe « inviter », le Tribunal Suprême qualifie expressément ces actes de « *décisions* ». En effet, par-delà la courtoisie administrative du terme « invitation », ces courriers produisaient un effet de droit immédiat et contraignant sur l'ordonnancement juridique et sur la situation personnelle de l'agent : ils matérialisaient le refus du SPME de maintenir l'affiliation de l'intéressé au régime monégasque à compter de sa retraite et lui imposaient un changement de régime de sécurité sociale. Il s'agissait donc d'actes administratifs décisoires faisant grief. Poursuivant son raisonnement, le juge constate que « *ces décisions n'ont pas été contestées dans le délai du recours fixé par l'article 13 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 et sont par suite devenues définitives* ». Le non-exercice du recours pour excès de pouvoir dans le délai légal de deux mois a purgé ces décisions de toute contestation directe possible, leur conférant l'autorité de la chose décidée et un caractère définitif. Dans un troisième et dernier temps, le Tribunal Suprême confronte la décision attaquée du 6 avril 2006 aux décisions définitives des 28 janvier et 3 avril 1997, à l'aune de la théorie des décisions confirmatives et du changement de circonstances. Le juge énonce « *qu'en l'absence de circonstances nouvelles de fait ou de droit au vu desquelles ces
# Cour d'Appel de Monaco, 03 juillet 2017, n° 16164 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 03 juillet 2017, n° 16164 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/2017/07-03-16164)) ## Faits et procédure Une conseillère bancaire employée par la Poste à Monaco, Mme d. LA., a déposé plainte à la Sûreté publique le 12 octobre 2016. Elle reprochait à Mme n. TO. de l'avoir injuriée, dans l'exercice de ses fonctions, en la traitant de « connasse ». Selon la plaignante, la prévenue s'était présentée à son bureau, accompagnée de sa mère, pour demander le transfert de comptes détenus auprès de la Poste de Beausoleil. Devant le refus opposé en raison d'une interdiction bancaire, l'injure aurait été proférée. Entendue en garde à vue le 18 octobre 2016 pour des faits d'outrage à personne chargée d'un service public, la prévenue a reconnu le propos, en indiquant que la plaignante lui avait parlé sur un ton autoritaire. Elle a confirmé ses déclarations à l'audience du tribunal. Par jugement contradictoire du 28 mars 2017, le Tribunal correctionnel a relaxé la prévenue des fins de la poursuite et débouté la partie civile de ses demandes. Il a retenu, d'une part, que l'agent de la Poste ne participe pas à l'autorité publique, d'autre part, qu'une requalification en injures ne pouvait être envisagée compte tenu des conditions de poursuite fixées par l'article 49 de la loi n° 1.299 du 15 juillet 2005 sur la liberté d'expression publique. La partie civile a interjeté appel le 10 avril 2017, en demandant, à titre principal, la condamnation de la prévenue sur le fondement de l'article 165 du Code pénal et, à titre subsidiaire, la requalification des faits en injures, assortie d'une demande de 7.000 euros de dommages-intérêts. ## Question de droit La Cour devait déterminer si le propos injurieux, tenu à l'égard d'une conseillère bancaire agissant pour le compte de la Poste à Monaco, pouvait être qualifié d'outrage à « toute personne chargée d'un service public » au sens de l'article 165 du Code pénal. Elle devait ensuite apprécier si la requalification en injure, sollicitée à titre subsidiaire, était recevable, et si la demande indemnitaire pouvait prospérer sur ces seuls fondements. Une question préalable tenait à l'étendue de la saisine. La Cour a relevé que son appel ne portait que sur les dispositions civiles, le jugement relatif à l'action publique étant devenu définitif. ## Solution et dispositif La Cour écarte successivement les deux qualifications pénales et rejette la demande indemnitaire. Elle motive sa décision en trois temps. **Sur l'outrage à personne chargée d'un service public.** La Cour reprend la définition de la notion de « toute personne chargée d'un service public » figurant à l'article 165 du Code pénal, telle que rappelée par les premiers juges : elle vise « tout agent investi, dans une mesure quelconque, d'une portion de l'autorité publique ». Elle en déduit qu'une conseillère bancaire, même officiant pour le compte de la Poste, « ne participait pas dans ses attributions particulières de cette autorité ». Elle ajoute, en une formule de principe : « un agent de la Poste à Monaco ne participe aucunement à l'autorité publique même si un intérêt public s'attache à son service ». **Sur la requalification en injure.** La Cour estime que la requalification sollicitée « ne pouvait pas être envisagée en l'absence de respect du formalisme relatif à l'acte de poursuite prévu par l'article 49 » de la loi n° 1.299 du 15 juillet 2005. **Sur la demande indemnitaire.** La Cour relève que « s'il est constant que la matérialité des faits n'était pas discutée, la demande indemnitaire qui est fondée uniquement sur ces qualifications pénales invoquées ne pouvait qu'être rejetée ». Le dispositif de l'arrêt est ainsi rédigé : > « Reçoit l'appel ; > Le déclare mal fondé ; > Confirme le jugement du Tribunal correctionnel du 28 m
# Tribunal Suprême de Monaco, 28 mai 1998, n° 26487 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 28 mai 1998, n° 26487 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1998/05-28-26487)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le contexte des mutations structurelles affectant la gestion des services publics liés aux télécommunications au cours de la décennie 1990. Elle met en lumière les difficultés juridiques nées de la mobilité d'agents publics vers des structures sociétaires de droit privé, fussent-elles à capital majoritairement public et dirigées par de hauts représentants de l'Administration. À l'origine du litige, Monsieur J.-C. A. exerçait les fonctions d'agent contractuel au sein de l'Office des Téléphones de la Principauté de Monaco. Par une délibération en date du 22 juin 1994, le conseil d'administration de la société anonyme monégasque (SAM) Monaco Téléport a désigné Monsieur J.-C. A. en qualité de directeur général de cette société, avec une prise d'effet fixée rétroactivement ou conventionnellement au 1er juin 1994. La composition de ce conseil d'administration revêtait une singularité notable : la séance du 22 juin 1994 s'est tenue sous la présidence du Conseiller de Gouvernement pour les Travaux Publics et les Affaires Sociales, agissant en qualité de président du conseil d'administration, et avec la participation, d'une part, du Conseiller de Gouvernement pour les Finances et l'Économie, en qualité d'administrateur, et, d'autre part, du Directeur de l'Office des Téléphones, qui occupait les fonctions d'administrateur délégué de ladite société. En exécution de cette délibération sociale, l'administrateur délégué de la société Monaco Téléport — par ailleurs Directeur de l'Office des Téléphones — a adressé à Monsieur J.-C. A., le 28 juin 1994, une lettre d'engagement formalisant les conditions de sa prise de fonctions. Ce document contractuel stipulait que l'intéressé était engagé par un contrat à durée déterminée d'un an renouvelable. Surtout, la lettre d'engagement comportait une stipulation déterminante pour l'avenir professionnel de l'agent, qualifiée de « clause de réembauche » ou de « clause de sortie » : il y était expressément précisé qu'en cas de non-renouvellement du contrat à son terme, l'organisme d'origine de Monsieur J.-C. A. s'engagerait à le réembaucher. Ne pouvant, en sa qualité d'agent contractuel, bénéficier de la position statutaire de détachement — réservée aux fonctionnaires titulaires —, Monsieur J.-C. A. a été invité par le Conseiller de Gouvernement pour les Travaux Publics et les Affaires Sociales, par lettre du 12 août 1994, prenant en compte la lettre d'engagement précitée, à présenter sa démission de ses fonctions au sein de l'Office des Téléphones. L'intéressé a effectivement démissionné de son emploi public pour assumer la direction générale de la société Monaco Téléport. Parallèlement, le 18 août 1994, il a reçu une autorisation d'exercer une activité commerciale. La pérennité de la société Monaco Téléport s'est toutefois avérée brève. Par une délibération du 15 février 1997, l'assemblée générale extraordinaire des actionnaires a prononcé la dissolution et la liquidation amiable de la société, la dissolution prenant effet à compter du 25 février 1997. Privé de son mandat et de son contrat au sein de la structure dissoute, Monsieur J.-C. A. a entrepris des démarches afin d'obtenir la mise en œuvre de la garantie de réintégration stipulée dans sa lettre d'engagement du 28 juin 1994. Par une demande en date du 4 mars 1997, il a saisi le Conseiller de Gouvernement pour les Travaux Publics et les Affaires Sociales — qui était également le Président du conseil d'administration de Monaco Téléport — afin que lui soit présentée, en application de la clause de réembauche, une proposition d'emploi au sein de son organisme d'origine ou dans un autre service de l'Administration. Par une décision du 12 mars 1997, ce Conseiller de Gouvernement a opposé un refus à cette demande, au motif que l'Administration ne disposait pas, à cette date, d'emploi vacant susceptible de correspondre aux compétences de l'intéressé. La situation s'est complexifiée sur le plan institutionnel quelques semaines plus tard : par l'ordonnance souveraine n° 13076 du 6 mai 1997, l'Office des Téléphones — organisme d'origine du requérant — a été purement et simplement supprimé, la gestion et l'exploitation du service des téléphones étant désormais confiées à une société de droit privé nouvellement substituée, la société Monaco Télécom. Face à cette impasse, Monsieur J.-C. A. a sollicité, le 21 juin 1997, l'intervention du Ministre d'État en vue de parvenir à un règlement amiable de sa situation administrative. Par une décision en date du 15 octobre 1997, le Ministre d'État a rejeté sa demande. Pour motiver ce refus, l'autorité supérieure a fait valoir deux arguments principaux : d'une part, la clause de réembauche contenue dans la lettre d'engagement du 28 juin 1994 n'était pas opposable à l'Administration monégasque ; d'autre part, il était juridiquement impossible d'imposer à la société Monaco Télécom l'embauche de l'intéressé, dès lors que cette personne morale de droit privé jouissait d'une entière latitude dans le choix de ses collaborateurs. C'est cette décision ministérielle du 15 octobre 1997 qui a cristallisé le contentieux porté devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 12 décembre 1997, Monsieur J.-C. A. a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative, d'un recours tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d'État du 15 octobre 1997 refusant de le réintégrer dans l'Administration. L'instruction a donné lieu à un échange nourri de mémoires : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 17 février 1998, une réplique du requérant déposée le 17 mars 1998, et enfin une duplique de l'Administration enregistrée le 20 avril 1998. Par ordonnance du 4 mai 1998, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience du 27 mai 1998, pour une décision rendue en assemblée plénière le 28 mai 1998. Les prétentions et moyens des parties s'articulaient autour de deux axes distincts : la recevabilité du recours et le bien-fondé de la demande d'annulation. Sur le terrain de la recevabilité, le Ministre d'État opposait à titre principal une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de l'action et du caractère purement confirmatif de l'acte attaqué. Selon la défense de l'État, la première décision de refus émanant du Conseiller de Gouvernement pour les Travaux Publics et les Affaires Sociales, en date du 12 mars 1997, était devenue définitive faute d'avoir été contestée dans le délai de recours contentieux. Le Ministre d'État soutenait que la demande qui lui avait été adressée le 21 juin 1997 s'analysait en un recours hiérarchique présenté hors délai, ayant exactement le même objet que la demande initiale du 4 mars 1997 dans laquelle la clause de réembauche était déjà invoquée. Dès lors, la décision ministérielle du 15 octobre 1997, intervenue dans un contexte de droit et de fait identique, ne constituait qu'une décision confirmative impropre à rouvrir le délai du recours pour excès de pouvoir. Par ailleurs, l'État soulevait l'irrecevabilité du moyen tiré de la violation d'un contrat au soutien d'un recours pour excès de pouvoir. En réplique sur la recevabilité, Monsieur J.-C. A. contestait la qualification de décision confirmative. Il faisait valoir que sa demande initiale, rejetée le 12 mars 1997, tendait à obtenir une embauche sans s'appuyer formellement sur un engagement juridique contraignant de l'État, et que le refus du Conseiller de Gouvernement était uniquement motivé par la conjoncture factuelle de l'absence d'emploi vacant. À l'inverse, selon lui, la décision du Ministre d'État du 15 octobre 1997 tranchait une question juridique nouvelle en rejetant une demande de réintégration fondée sur la force obligatoire de la lettre d'engagement du 28 juin 1994, au motif radical de l'inopposabilité de cet acte à l'Administration. Sur le fond du droit, l'argumentation du requérant reposait sur l'interpénétration organique et fonctionnelle entre l'État monégasque et la société Monaco Téléport. Monsieur J.-C. A. soutenait que la décision attaquée méconnaissait la portée juridique de la clause de réembauche, laquelle engageait valablement l'État. Pour démontrer cette imputabilité, il soulignait que la société Monaco Téléport, dont le capital était majoritairement public, constituait en réalité une entreprise publique. Il relevait que c'était précisément à raison de leurs hautes fonctions publiques que deux Conseillers de Gouvernement et le Directeur de l'Office des Téléphones siégeaient au conseil d'administration. Ayant pris part à la délibération du 22 juin 1994, et le Directeur de l'Office ayant lui-même signé la lettre d'engagement du 28 juin 1994, ces autorités avaient, selon le requérant, engagé l'État. Il ajoutait que le Conseiller de Gouvernement pour les Travaux Publics et les Affaires Sociales avait lui-même pris acte de cette garantie pour l'inviter à démissionner le 12 août 1994, démission à laquelle il n'aurait jamais consenti sans cette assurance formelle de réintégration. Enfin, il plaidait que la suppression de l'Office des Téléphones imposait sa réintégration au sein de l'administration centrale, que la clause s'appliquait à l'expiration de tout contrat postérieur au contrat initial d'un an, et que l'autorisation administrative d'exercer le commerce du 18 août 1994 ne lui conférait pas la qualité de commerçant incompatible avec la fonction publique, faute d'exercice effectif d'une telle activité. Le Ministre d'État, à titre subsidiaire au fond, réfutait point par point cette analyse en s'appuyant sur une stricte séparation des personnalités juridiques et des qualités d'action. Il soutenait que la démission de l'agent avait rompu tout lien juridique avec l'État. Surtout, il affirmait l'inopposabilité absolue de l'engagement de réembauche à l'État monégasque : les deux Conseillers de Gouvernement et le Directeur de l'Office des Téléphones avaient agi exclusivement en leur qualité de mandataires sociaux, membres du conseil d'administration d'une société anonyme de droit privé, et nullement en tant qu'agents de l'État. De surcroît, l'État faisait observer, d'une part, que la clause ne visait littéralement que le non-renouvellement du contrat initial d'un an à son terme — et non la rupture consécutive à une liquidation amiable survenue après renouvellement —, d'autre part, que la réintégration dans l'organisme d'origine était matériellement et juridiquement impossible du fait de la suppression de l'Office des Téléphones et de son remplacement par la société privée Monaco Télécom, et enfin, que l'autorisation d'exercer une activité commerciale faisait obstacle à une réintégration dans la fonction publique. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au-delà des questions procédurales relatives au caractère confirmatif de la décision ministérielle et à la recevabilité du moyen tiré de la méconnaissance d'une stipulation contractuelle dans le cadre du contentieux de l'annulation, le Tribunal Suprême était confronté à une question de droit substantielle touchant à la théorie générale des personnes morales et à l'imputabilité des actes juridiques en droit administratif : Un engagement de réintégration au sein des services de l'État, stipulé au profit d'un ancien agent public dans un contrat de travail de droit privé conclu avec une société anonyme, est-il opposable à l'État lorsque la délibération sociale autorisant cet engagement a été adoptée avec la participation de membres du Gouvernement et que le contrat a été signé par l'administrateur délégué de la société, lequel exerçait cumulativement les fonctions de directeur du service public d'origine de l'agent ? En d'autres termes, le dédoublement fonctionnel de hauts fonctionnaires et de membres du Gouvernement, siégeant au sein des organes dirigeants d'une société privée à capital public, suffit-il à lever le voile de la personnalité morale de droit privé et à engager juridiquement la personne publique étatique qui n'est pas formellement partie au contrat ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur analytique, structuré en trois mouvements : une neutralisation par économie de moyens des questions préalables de recevabilité, une consécration stricte du principe de séparation des qualités juridiques couplée à l'effet relatif des contrats, et enfin, l'ajout d'une réserve finale à visée pédagogique orientant le requérant vers le juge du contrat ou de la responsabilité. En premier lieu, il convient de relever la technique contentieuse employée par la Haute Juridiction concernant les fins de non-recevoir. Le Ministre d'État avait développé une argumentation substantielle visant à démontrer l'irrecevabilité de la requête, tant en raison de la forclusion résultant du caractère prétendument confirmatif de la décision du 15 octobre 1997 par rapport à celle du 12 mars 1997, qu'en raison de l'impossibilité d'invoquer la violation d'un contrat à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir. Plutôt que de s'engager dans l'examen délicat de la nature exacte de la décision du 12 mars 1997 — qui aurait nécessité de déterminer si la différence de motivation entre l'absence de poste vacant et l'inopposabilité juridique de la clause modifiait l'objet ou la cause juridique de l'acte —, le Tribunal Suprême fait usage de la technique classique de l'économie de moyens. Lorsqu'une requête est vouée au rejet au fond de manière certaine, le juge administratif s'autorise à rejeter directement la demande sur le terrain du bien-fondé, en précisant formellement « sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par le Ministre d'État ». Ce choix prétorien n'est jamais neutre : en refusant d'arrêter son examen au seuil de la recevabilité, le Tribunal Suprême manifeste sa volonté de fixer une règle de fond claire et de trancher définitivement la question de l'opposabilité de la clause litigieuse, conférant ainsi à sa décision la portée d'un arrêt de principe. En deuxième lieu, le cœur de la motivation repose sur une distinction hermétique des qualités juridiques en vertu desquelles agissent les personnes physiques investies de fonctions multiples, ainsi que sur le respect absolu du principe de l'effet relatif des conventions. Le Tribunal Suprême procède à une décomposition minutieuse des deux actes juridiques invoqués par le requérant : la lettre d'engagement du 28 juin 1994 et la délibération du conseil d'administration du 22 juin 1994. S'agissant de la lettre d'engagement, le juge constate que son signataire cumulait effectivement deux fonctions : celle d'administrateur délégué de la société anonyme monégasque Monaco Téléport et celle de Directeur de l'Office des Téléphones. Toutefois, le Tribunal Suprême opère une stricte ventilation des compétences et des représentations : en apposant sa signature sur le contrat de travail du directeur général de la société, cetadministrateur « n'a pas agi en l'espèce en cette dernière qualité [de Directeur de l'Office des Téléphones], mais uniquement au nom de la société ». Par voie de conséquence, agissant exclusivement comme organe représentatif d'une personne morale de droit privé, il « n'a pris aucun engagement opposable à l'État ». S'agissant de la délibération du conseil d'administration du 22 juin 1994, en exécution de laquelle la lettre a été expédiée, le Tribunal applique une logique identique à l'organe collégial. Le fait que cette délibération ait été adoptée sous la présidence du Conseiller de Gouvernement pour les Travaux Publics et les Affaires Sociales, et avec la participation active du Directeur de l'Office des Téléphones ainsi que du Conseiller de Gouvernement pour les Finances et l'Économie, est jugé inopérant pour lier la puissance publique. Au sein du conseil d'administration d'une société anonyme monégasque, ces personnalités, aussi éminentes soient-elles dans la hiérarchie exécutive de la Principauté, n'exercent pas le pouvoir réglementaire ou administratif de l'État ; elles agissent ès qualités d'administrateurs de droit privé, concourant à la formation de la volonté sociale de la seule personne morale Monaco Téléport. Le Tribunal Suprême verrouille ensuite ce raisonnement par le rappel implicite mais ferme du principe de l'effet relatif des contrats : cette participation gouvernementale au conseil d'administration « n'a pas eu pour effet de rendre opposable à l'État, qui n'était pas partie au contrat entre la société et M. A., la clause de réembauche prévue par cette délibération ». La qualité de tiers de l'État au contrat de travail conclu entre deux personnes de droit privé (la SAM Monaco Téléport et Monsieur J.-C. A.) fait radicalement obstacle à ce que ce contrat fasse naître une obligation juridique à la charge de l'Administration. Dès lors, le Ministre d'État n'a commis aucune illégalité en déclarant cette clause inopposable à ses services, et le requérant n'est pas fondé à s'en prévaloir pour obtenir l'annulation du refus de réintégration. On notera qu'en validant ce motif déterminant d'inopposabilité, le Tribunal Suprême se dispense d'examiner les autres moyens de défense subsidiaires de l'État (portée temporelle de la clause après renouvellement, impossibilité matérielle liée à la création de Monaco Télécom, ou incompatibilité liée à l'autorisation commerciale). En troisième et dernier lieu, la décision comporte un ultime considérant particulièrement remarquable au regard de la rédaction habituelle des arrêts rendus sur recours pour excès de pouvoir : « Considérant que la présente décision ne fait pas obstacle à ce que M. A. saisisse la juridiction compétente de toute action qui lui apparaîtrait fondée pour faire valoir ses droits ». Par cet obiter dictum bienveillant, le juge de l'excès de pouvoir prend acte de la situation délicate dans laquelle se trouve le requérant, qui a démissionné de son emploi public sur la foi d'une promesse de réintégration juridiquement viciée ou inexécutable. Tout en fermant définitivement la voie de l'annulation de la décision administrative de refus de réintégration, le Tribunal Suprême indique que le rejet du recours administratif n'éteint pas nécessairement tout droit à réparation, que ce soit devant les juridictions judiciaires au titre de l'inexécution contractuelle imputable à la société dissoute, ou éventuellement sur le terrain de la responsabilité extracontractuelle si une faute ou des promesses non tenues pouvaient être caractérisées devant le juge de plein contentieux compétent. ### C. Le dispositif Au terme de son délibéré, l'assemblée plénière du Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « Décide : > La requête susvisée de M. A. est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de M. A.. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 28 mai 1998 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue un jalon essentiel du droit administratif monégasque, tant par sa contribution à la théorie du dédoublement fonctionnel et de l'autonomie des personnes morales que par son orthodoxie au regard des règles classiques du contentieux administratif d'inspiration francophone. L'apport primordial de l'arrêt réside dans le refus catégorique du juge administratif de céder à la théorie de l'apparence ou à la transparence des personnes morales
# Tribunal Suprême de Monaco, 18 mars 1980, n° 27519 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 18 mars 1980, n° 27519 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1980/03-18-27519)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à la section administrative du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la gestion des carrières au sein de la haute fonction publique monégasque et met en exergue les tensions inhérentes à l'articulation entre le pouvoir discrétionnaire du Gouvernement en matière d'emplois supérieurs et le respect des garanties statutaires fondamentales accordées aux fonctionnaires de carrière. À l'origine des faits se trouve la situation administrative du sieur A., qui possédait la qualité de fonctionnaire de l'État au sens de l'article 2 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État. Antérieurement même à la promulgation de ce texte législatif refondateur, l'intéressé avait fait l'objet d'une nomination à la tête d'un service administratif de premier plan : par une Ordonnance Souveraine en date du 10 janvier 1975, il avait été nommé à l'emploi d'Administrateur des Domaines. Postérieurement à cette affectation initiale, l'ordonnancement juridique de la fonction publique monégasque a connu deux évolutions majeures. En premier lieu, l'adoption de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 a fixé le cadre statutaire général des agents titulaires de l'État. En son article 4, ce texte a instauré un régime dérogatoire concernant certains postes qualifiés d'« emplois supérieurs », pour lesquels les nominations sont laissées à la seule décision de l'autorité compétente. En second lieu, pour l'application de cette disposition législative, l'Ordonnance Souveraine n° 6364 du 17 août 1978 est venue énumérer limitativement ces emplois supérieurs, y incluant notamment les postes de « Directeurs et Chefs de service relevant directement du Ministre d'État et des Conseillers de Gouvernement ». Tant le poste d'Administrateur des Domaines que celui de Directeur du Service des Statistiques et des Études Économiques se sont ainsi trouvés rangés dans cette catégorie spécifique d'emplois à la discrétion du pouvoir exécutif. C'est dans ce contexte normatif qu'est intervenue, à l'été 1979, une réorganisation administrative affectant les structures gouvernementales. À l'occasion de remaniements opérés au sein des différentes Directions du Département des Finances et de l'Économie, les autorités monégasques ont décidé de modifier l'affectation du sieur A. Par l'Ordonnance Souveraine n° 6598 du 10 juillet 1979, prise en application de l'article 4 de la loi du 12 juillet 1975, le sieur A. a été nommé Directeur du Service des Statistiques et des Études Économiques, quittant par là même ses fonctions d'Administrateur des Domaines. Toutefois, afin d'accompagner ce mouvement administratif et d'en neutraliser les conséquences pécuniaires et statutaires potentiellement défavorables pour l'intéressé, le Conseil de Gouvernement a pris une décision expresse garantissant au sieur A. la conservation du bénéfice de sa situation antérieure, tant au regard de son grade que de son classement indiciaire. Malgré ces assurances matérielles, le sieur A. a perçu cette nouvelle affectation non comme une simple mesure d'organisation du service, mais comme une rétrogradation fonctionnelle et une sanction déguisée. Estimant que l'emploi d'Administrateur des Domaines relevait d'un « premier groupe » de chefs de service tandis que celui de Directeur du Service des Statistiques et des Études Économiques n'appartenait qu'à un « deuxième groupe », et considérant que la publicité donnée à l'Ordonnance Souveraine du 10 juillet 1979 portait atteinte à sa considération professionnelle, il a résolu de contester la légalité de cette mutation par la voie juridictionnelle. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant usage des voies de droit ouvertes devant la juridiction constitutionnelle et administrative suprême de la Principauté, le sieur A. a déposé une requête devant le Tribunal Suprême le 17 juillet 1979, soit sept jours seulement après la signature de l'acte attaqué. L'instruction de l'affaire s'est déroulée selon une procédure contradictoire écrite rigoureuse : le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 7 septembre 1979, à laquelle le requérant a répondu par un mémoire en réplique le 20 septembre 1979, suivi d'une duplique gouvernementale enregistrée le 22 octobre 1979. Par une ordonnance du 15 décembre 1979, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause devant le Tribunal siégeant et délibérant en section administrative. Lors de l'audience, après le rapport de Monsieur Louis Pichat, Membre du Tribunal, les observations orales ont été présentées par Maîtres Lorenzi, avocat-défenseur, et G.H. George, avocat au Conseil d'État français et à la Cour de Cassation, avant que Monsieur le Procureur Général ne développe ses conclusions. Les prétentions du requérant s'articulaient autour d'un double objet, mêlant contentieux de l'annulation et contentieux de l'indemnisation. D'une part, le sieur A. demandait au Tribunal Suprême d'annuler pour excès de pouvoir l'Ordonnance Souveraine n° 6598 du 10 juillet 1979. D'autre part, il sollicitait la condamnation de l'État à lui allouer la somme symbolique de un franc en réparation du préjudice moral qu'il estimait avoir subi du fait de la publicité donnée à cette ordonnance. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant développait une argumentation juridique structurée autour de deux moyens principaux : * En premier lieu, il invoquait la violation de la loi, et plus précisément de l'article 67 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État. Ce texte dispose qu'un fonctionnaire ne peut être muté dans un autre service qu'à un emploi correspondant au grade dont il est titulaire et sans pouvoir recevoir un traitement inférieur à celui dont il bénéficiait antérieurement. Dans sa réplique, le requérant précisait l'articulation entre ce texte et le régime des emplois supérieurs : selon lui, seul l'article 1er de la loi du 12 juillet 1975 exclut totalement certains personnels du champ d'application du statut. À l'inverse, l'article 4 ne confère à l'autorité compétente un pouvoir discrétionnaire que pour la seule « accession » aux emplois supérieurs, régie par le titre II de la loi. Par conséquent, l'Ordonnance Souveraine d'application du 17 août 1978 n'avait pu légalement créer de nouveaux cas d'exclusion totale du statut pour des catégories d'agents non visées à l'article 1er, ni les priver des garanties fondamentales de carrière telle que celle édictée par l'article 67. Or, en le déplaçant d'un poste d'Administrateur (classé selon lui dans le premier groupe des chefs de service) vers le poste de Directeur du Service des Statistiques et des Études Économiques (classé dans le deuxième groupe), l'administration avait méconnu la règle de l'égalité et de la correspondance de grade exigée par l'article 67. * En second lieu, le sieur A. soutenait que la mesure attaquée était entachée d'un vice de procédure et d'un détournement de pouvoir en ce qu'elle revêtait, sous l'apparence d'une mutation, le caractère d'une véritable sanction disciplinaire déguisée. Dès lors, en prononçant cette mesure sans l'avoir préalablement mis en mesure de présenter ses moyens de défense, l'autorité investie du pouvoir de nomination avait violé les droits de la défense et les garanties disciplinaires. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet pur et simple de l'ensemble des prétentions du requérant, tant principales qu'indemnitaires, en opposant une lecture radicalement différente des textes statutaires : * Sur le terrain de la légalité interne et du champ d'application de la loi du 12 juillet 1975, l'administration soutenait à titre principal l'inapplicabilité totale de l'article 67 au cas d'espèce. Selon la thèse gouvernementale, l'article 4 de la loi laisse à la seule décision de l'autorité supérieure les nominations aux emplois supérieurs énumérés par l'Ordonnance Souveraine du 17 août 1978, catégorie à laquelle appartient l'emploi de Directeur du Service des Statistiques et des Études Économiques. Dans sa duplique, le Ministre d'État poussait cette logique à son paroxysme en affirmant que toute personne, qu'elle possède ou non la qualité préalable de fonctionnaire, dès lors qu'elle est nommée en vertu de l'article 4, se trouve entièrement « soustraite au statut pour tout ce qui concerne sa situation dans son emploi ». Il ajoutait qu'il existe une antinomie irréductible entre l'article 67, qui bride les pouvoirs du gouvernement lors d'une mutation, et l'article 4, qui lui confère un pouvoir discrétionnaire absolu. L'administration soulignait en outre que le requérant conservait la faculté de refuser sa mutation et de demander à revenir à son statut personnel d'origine. * À titre subsidiaire sur ce même moyen, le Ministre d'État faisait valoir deux arguments factuels et textuels : d'une part, il n'existe ni grade ni classement hiérarchique des emplois supérieurs au sens de l'article 29 de la loi du 12 juillet 1975 ; d'autre part, les intérêts du requérant avaient été intégralement préservés puisque le Conseil de Gouvernement avait décidé le maintien de son grade et de son classement indiciaire. * Sur le terrain disciplinaire, le Ministre d'État réfutait toute intention punitive, affirmant que la mutation était intervenue exclusivement dans l'intérêt du service. Il précisait dans sa duplique que la formalité de la communication préalable du dossier n'aurait pu être légalement envisagée que dans l'hypothèse d'une éviction pure et simple d'un emploi supérieur, ce qui n'était pas le cas d'une nomination à un autre emploi supérieur. * Enfin, sur le volet indemnitaire, le Gouvernement opposait l'absence de tout préjudice réel compte tenu du maintien du traitement et du grade, et rappelait qu'en vertu des dispositions expresses de l'article 90-B-1° de la Constitution du 17 décembre 1962, le Tribunal Suprême ne peut accorder une indemnité que si la décision administrative attaquée est préalablement reconnue illégale et annulée. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême posait une question de droit inédite et fondamentale pour l'architecture de la fonction publique monégasque, relative au statut juridique hybride des fonctionnaires de carrière nommés à des emplois supérieurs laissés à la discrétion du Gouvernement. Ce problème juridique central se décomposait en trois interrogations successives et complémentaires : 1. **La portée de la dérogation de l'article 4 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 :** Le pouvoir discrétionnaire conféré à l'autorité compétente par l'article 4 du statut général pour procéder aux nominations aux « emplois supérieurs » a-t-il pour effet de soustraire intégralement le titulaire d'un tel emploi — lorsqu'il possède par ailleurs la qualité de fonctionnaire au sens de l'article 2 de la loi — à l'ensemble des règles et garanties du statut général, ou cette dérogation est-elle strictement cantonnée aux seules règles régissant l'accès auxdits emplois et la cessation de ces fonctions, laissant ainsi subsister le droit aux garanties statutaires de carrière, notamment celles relatives aux mutations prévues par l'article 67 ? 2. **L'invocabilité d'une garantie législative en l'absence de textes réglementaires d'application :** Dans l'hypothèse où l'article 67 de la loi du 12 juillet 1975 — qui impose que la mutation s'effectue sur un emploi correspondant au grade du fonctionnaire — demeure applicable au fonctionnaire occupant un emploi supérieur, l'agent peut-il utilement se prévaloir de la violation de cette correspondance de grade alors même que les Ordonnances Souveraines prévues par l'article 29 de la loi pour fixer le classement hiérarchique des différents grades et emplois de l'administration n'ont pas encore été édictées pour les emplois supérieurs ? 3. **La qualification de la mesure et le contrôle du détournement de procédure :** La mutation d'office d'un haut fonctionnaire d'un emploi supérieur à un autre emploi supérieur, assortie du maintien à titre personnel de son grade et de son classement indiciaire, et intervenue lors d'une réorganisation ministérielle, présente-t-elle le caractère d'une sanction disciplinaire déguisée imposant le respect préalable des droits de la défense, ou relève-t-elle du pouvoir d'organisation du service dans l'intérêt général ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême développe un raisonnement d'une grande rigueur méthodologique, procédant par étapes successives qui le conduisent à rejeter la thèse radicale de l'administration sur le principe d'applicabilité du statut, tout en validant in fine la décision attaquée au regard de l'état d'inachèvement du droit réglementaire applicable et des circonstances de fait de l'espèce. #### 1. La consécration du maintien des garanties statutaires de carrière au profit des fonctionnaires occupant des emplois supérieurs Dans un premier temps, le juge administratif suprême s'attache à définir avec précision le périmètre exact de la dérogation instituée par l'article 4 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975. Rappelant que les postes d'Administrateur des Domaines et de Directeur du Service des Statistiques et des Études Économiques figurent tous deux, en vertu de l'Ordonnance Souveraine du 17 août 1978, au nombre des emplois supérieurs dont les nominations sont laissées à la seule décision de l'autorité compétente, le Tribunal procède à une interprétation littérale et systémique de la loi. Il juge qu'il ressort des termes mêmes de l'article 4 que le pouvoir discrétionnaire ainsi conféré à l'autorité gouvernementale « la dispense de respecter les dispositions du Statut des Fonctionnaires relatives à l'accession aux fonctions dont s'agit et à la cessation de ces fonctions ». En revanche, le Tribunal pose une limite franche à cette prérogative régalienne : ce pouvoir « ne saurait, par contre, lui permettre de ne pas appliquer certaines des autres dispositions du statut aux personnes ayant, en vertu de l'article 2 de ladite loi du 12 juillet 1975 : "la qualité de fonctionnaire" ». Pour conforter cette lecture restrictive de l'exception de l'article 4, le Tribunal Suprême mobilise un argument d'architecture législative tiré de l'article 1er de la loi (argument initialement soulevé par le requérant dans son mémoire en réplique) : seules échappent à l'application du statut dans sa totalité les catégories de personnels expressément énumérées aux alinéas 2 et 3 de l'article 1er de la loi. Dès lors, un agent qui, à l'instar du sieur A., possédait antérieurement à sa nomination en qualité d'Administrateur des Domaines la qualité de fonctionnaire titulaire au sens de l'article 2, ne perd pas cette qualité en accédant à un emploi supérieur. Le Tribunal en déduit logiquement que la mutation du requérant « demeurait subordonnée, nonobstant les dispositions de l'article 4 précité, au respect des garanties prévues par l'article 67 invoqué ». Sur ce point de droit fondamental, la thèse du Ministre d'État, qui prétendait soustraire intégralement l'agent au statut durant l'exercice de son emploi supérieur, est fermement écartée. #### 2. La neutralisation de l'article 67 par la carence des textes réglementaires d'application (article 29) et le maintien des droits acquis Après avoir reconnu au requérant le droit de se prévaloir des garanties de l'article 67, le Tribunal Suprême examine si les deux branches de ce texte — la correspondance de grade et le maintien du traitement — ont été méconnues en l'espèce. C'est ici que le raisonnement bascule en défaveur du requérant, par l'effet d'un obstacle juridique tenant à l'applicabilité effective de la norme législative. Le Tribunal relève que l'obligation, édictée par la première branche de l'article 67, de ne procéder à la mutation d'un fonctionnaire dans un autre service qu'à un emploi correspondant au grade dont il est titulaire, ne se suffit pas à elle-même. Elle ne peut matériellement et juridiquement recevoir application « qu'au vu du "classement hiérarchique des différents grades et emplois de l'administration" résultant des échelles établies par les Ordonnances Souveraines prévues par l'article 29 de la loi ». Or, le juge constate souverainement que ces ordonnances d'application ne sont pas intervenues, notamment en ce qui concerne la catégorie des emplois supérieurs. Dès lors, en l'absence de ce référentiel réglementaire légalement indispensable pour mesurer l'équivalence des grades et des emplois, la condition législative de correspondance de grade se trouve paralysée. Le Tribunal en tire une conséquence rigoureuse quant à la pertinence de l'argumentation du sieur A. : lorsque ce dernier invoque l'existence d'un « premier groupe » et d'un « deuxième groupe » de chefs de service pour démontrer son déclassement, il se réfère à une classification antérieure ou informelle. Pour le juge, le requérant « ne saurait utilement se prévaloir, à l'appui de son recours, d'un classement opéré dans des conditions non conformes à l'article 29 de la loi et qui ne peuvent, par suite, avoir d'effet au regard de l'application de l'article 67 de cette loi ». Par ailleurs, s'agissant de la seconde garantie offerte par l'article 67 (l'interdiction de recevoir un traitement inférieur), le Tribunal constate « au surplus » qu'il résulte des pièces du dossier que le requérant a reçu l'assurance formelle de conserver le bénéfice de sa situation antérieure, tant pour son grade que pour son classement indiciaire. Aucune violation de l'article 67 n'est donc caractérisée. #### 3. L'exclusion de la qualification disciplinaire et le rejet subséquent de la demande indemnitaire Examinant le second moyen d'annulation tiré du caractère disciplinaire déguisé de la mutation et de la violation corrélative des droits de la défense, le Tribunal Suprême fait peser la charge de la preuve sur le requérant tout en exerçant un contrôle sur les motifs de fait avancés par l'administration. Il relève d'abord que le sieur A. « n'apporte aucun élément de preuve à l'appui de ce moyen ». Il constate ensuite positivement que l'Ordonnance Souveraine litigieuse a été prise « dans l'intérêt du service à l'occasion de remaniements intervenus dans les Directions du Département des Finances et de l'Économie ». La mesure étant une pure décision d'organisation du service dépourvue de caractère disciplinaire, l'administration n'avait pas l'obligation légale de mettre l'agent à même de présenter ses observations préalables. Le moyen tiré du vice de procédure est donc écarté comme inopérant. Enfin, statuant sur les conclusions indemnitaires tendant à l'allocation de un franc de dommages-intérêts pour préjudice moral, le Tribunal Suprême applique mécaniquement la règle constitutionnelle de l'accessoire : la demande principale en annulation de l'Ordonnance Souveraine du 10 juillet 1979 étant rejetée comme non fondée, il n'y a pas lieu à l'octroi de dommages-intérêts. ### C. Le dispositif Au terme de sa motivation, la section administrative du Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > La requête du sieur A. est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge du sieur A. ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue
# Tribunal Suprême de Monaco, 27 juin 1978, n° 27513 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 27 juin 1978, n° 27513 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1978/06-27-27513)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre du droit de la fonction publique communale et concerne plus spécifiquement les modalités d'accès aux emplois publics par la voie du concours. Par un arrêté municipal en date du 15 juin 1977, l'administration communale a ouvert un concours en vue du recrutement d'une bibliothécaire communale. Ce concours présentait la particularité d'être organisé non pas sur épreuves écrites ou orales anonymes, mais sur titres et références des candidats. Plusieurs candidatures ont été déposées et soumises à l'appréciation d'un jury d'examen, parmi lesquelles figuraient celle de la demoiselle A. S. et celle de la dame K. Il convient de relever un élément factuel déterminant dans la genèse du contentieux : la dame K. exerçait déjà, en fait, des fonctions de bibliothécaire au sein de la Bibliothèque communale depuis le 1er octobre 1976, soit antérieurement à l'ouverture officielle du concours de recrutement. De son côté, la demoiselle S. se prévalait de titres académiques et d'expériences professionnelles variées, faisant notamment état d'études d'aide documentaliste lui conférant, selon elle, des compétences élargies, ainsi que de l'occupation antérieure de divers postes de nature à attester de sa formation et de sa pratique de bibliothécaire. Le jury d'examen s'est réuni le 21 juillet 1977 afin d'examiner les dossiers des candidates et de délibérer sur leurs mérites respectifs. À l'issue de ses travaux, consignés dans un procès-verbal daté du même jour, le jury a arrêté son choix et proposé de retenir la candidature de la dame K. En conséquence de cette délibération, le Maire de Monaco a adressé à la demoiselle S., le 27 juillet 1977, une lettre l'informant que sa candidature n'avait pas été retenue à l'issue du concours. Par ailleurs, un échange épistolaire a eu lieu entre le Maire de Monaco et l'un des conseils de la candidate évincée, courrier dans lequel la requérante estimait déceler l'admission implicite, par le premier magistrat de la commune, de la supériorité de ses propres titres sur ceux de la candidate retenue. Le processus de recrutement a trouvé son aboutissement juridique formel quelques semaines plus tard. Conformément aux règles statutaires régissant le personnel de l'ordre municipal — qui réservent le pouvoir de nomination à l'autorité souveraine sur proposition de l'autorité communale —, une Ordonnance Souveraine a été prise le 16 septembre 1977, portant nomination officielle de la dame K. à l'emploi de bibliothécaire communale. S'estimant lésée par l'issue de cette procédure de sélection qu'elle jugeait biaisée par la situation préexistante de sa concurrente, la demoiselle S. a décidé de porter le différend devant la juridiction administrative suprême de la Principauté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant l'ensemble du processus l'ayant évincée au profit de sa concurrente, la demoiselle S. a introduit deux recours successifs devant le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en section administrative. Par une première requête déposée le 26 septembre 1977, la requérante a sollicité l'annulation de la décision du Maire de Monaco, portée à sa connaissance par la lettre du 27 juillet 1977 et prise sur proposition du jury d'examen, lui notifiant le rejet de sa candidature. Au soutien de ce premier pourvoi, elle invoquait un excès de pouvoir ainsi que la violation des articles 11 et suivants de l'Ordonnance Souveraine n° 421 du 28 juin 1951 constituant le statut des fonctionnaires et agents de l'Ordre municipal. Elle soutenait que ses titres et références correspondaient pleinement aux qualifications requises et surpassaient même ceux de la dame K., s'appuyant sur la lettre susmentionnée du Maire adressée à son conseil. Elle sollicitait en outre du Tribunal qu'il fasse usage des pouvoirs d'instruction que lui confère l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine modifiée du 16 avril 1963 pour ordonner toutes mesures utiles à la manifestation de la vérité. Par une seconde requête enregistrée le 28 octobre 1977, la demoiselle S. a demandé l'annulation de l'Ordonnance Souveraine du 16 septembre 1977 nommant la dame K. bibliothécaire communale. Elle demandait la jonction de cette requête avec la précédente et articulait son recours autour d'un moyen d'annulation par voie de conséquence : l'Ordonnance Souveraine ayant pour soutien nécessaire la délibération du jury et la décision du Maire, l'annulation de cette dernière devait entraîner, par ricochet, la chute de l'acte de nomination qui en constituait la suite. La défense de l'administration s'est dédoublée, compte tenu de la dualité des actes attaqués, donnant lieu à l'intervention respective du Maire de Monaco et du Ministre d'État. Dans une contre-requête du 23 novembre 1977, le Maire de Monaco a conclu, à titre principal, à l'irrecevabilité de la première requête et à l'incompétence du Tribunal Suprême, et à titre subsidiaire, à son rejet au fond. Sur le terrain de la recevabilité et de la compétence, l'autorité municipale développait une argumentation stricte fondée sur la nature de l'acte attaqué. Le Maire faisait valoir qu'il s'était borné, par sa lettre du 27 juillet 1977, à informer la candidate du résultat des délibérations du jury, étant lui-même dépourvu de toute compétence pour procéder à la nomination, laquelle relève exclusivement d'une Ordonnance Souveraine en vertu de l'article 11 de l'Ordonnance du 28 juin 1951. Dès lors, en l'absence d'une véritable « décision de l'autorité administrative » au sens de l'article 90-B 1° de la Constitution — qui supposerait un arrêté réglementaire ou individuel pris en application de l'article 46 de la loi du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale —, le Tribunal Suprême était incompétent pour connaître de la lettre litigieuse. De surcroît, le Maire opposait une fin de non-recevoir tirée de ce que la requérante ne contestait pas la régularité formelle des opérations du jury, mais uniquement l'appréciation portée par l'administration, laquelle échappe au contrôle du juge de l'excès de pouvoir sauf erreur matérielle, erreur de droit ou erreur manifeste. Dans sa réplique du 16 décembre 1977, la demoiselle S. a maintenu ses conclusions en affirmant que la lettre du Maire avait fait courir le délai de recours contentieux et que le refus de proposer sa nomination émanait bien d'une autorité administrative, rendant son action recevable. Au fond, elle déplorait de ne pas avoir eu communication du procès-verbal des résultats du concours, ce qui l'avait privée de la possibilité de vérifier le respect du principe d'égalité des chances entre les candidats. Le Ministre d'État est intervenu dans l'instance par une contre-requête déposée le 9 mars 1978, concluant au rejet de la requête dirigée contre l'Ordonnance Souveraine et à la condamnation de la requérante aux entiers dépens. Le représentant de l'État monégasque soutenait qu'il n'existait aucun lien d'indivisibilité ou de connexité entre l'Ordonnance Souveraine de nomination et la lettre du Maire, qualifiant cette dernière de « simple renseignement » dépourvu de caractère exécutoire, le Maire ne disposant que d'un pouvoir de proposition. À titre subsidiaire, il soulevait l'irrecevabilité de la seconde requête au motif qu'elle ne formulait aucun grief propre contre l'Ordonnance du 16 septembre 1977, se contentant de renvoyer à l'argumentation développée dans le premier pourvoi. Sur le fond, le Ministre d'État produisait en annexe le procès-verbal des délibérations du jury du 21 juillet 1977 et rappelait le principe selon lequel l'appréciation des mérites des candidats par un jury échappe au juge de l'excès de pouvoir, tout en affirmant que l'égalité de traitement et l'ordre de mérite avaient été scrupuleusement respectés. Ayant enfin pris connaissance du procès-verbal du jury grâce à cette production, la requérante a déposé une nouvelle réplique le 7 avril 1978. Sur la recevabilité, elle soutenait que la lettre du Maire constituait une « mesure préparatoire susceptible de faire grief » et qu'un lien de droit suffisamment étroit l'unissait à l'Ordonnance Souveraine. Sur le fond, l'examen du procès-verbal l'amenait à préciser son grief d'atteinte à l'égalité des chances : selon elle, ce document démontrait que la dame K. avait été retenue uniquement parce qu'elle exerçait déjà les fonctions de bibliothécaire depuis le 1er octobre 1976, et non en raison de la supériorité de ses titres. Le concours n'aurait ainsi servi qu'à « entériner une situation préexistante ». Par une duplique du 9 mai 1978, le Ministre d'État a persisté dans ses conclusions. Après avoir réitéré que le Maire n'avait émis qu'une proposition non décisoire, il a réfuté l'accusation de favoritisme. Il a expliqué que l'exercice antérieur des fonctions par la dame K. n'avait constitué qu'un élément d'appréciation parmi d'autres de ses capacités et de sa manière de servir, et que le procès-verbal établissait que le jury s'était bien livré à un examen comparatif et impartial des candidatures. Par ordonnances des 23 et 24 mars 1978, le Président du Tribunal Suprême a ordonné le renvoi de la cause devant la Section Administrative. Après avoir entendu le rapport du professeur Roland Drago, membre du Tribunal Suprême, les observations orales des avocats des parties (Maîtres J. Curau, E. Léandri et G.H. George) ainsi que les conclusions du Procureur Général, la haute juridiction a rendu sa décision le 27 juin 1978. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise au Tribunal Suprême soulevait deux séries de questions juridiques distinctes mais complémentaires, touchant d'une part à la morphologie du contentieux administratif des concours (la recevabilité) et, d'autre part, à l'étendue du contrôle juridictionnel sur le fond des opérations de sélection des agents publics (la légalité). En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité, le Tribunal devait déterminer comment saisir juridiquement une opération complexe de recrutement impliquant plusieurs organes (un jury d'examen, une autorité municipale investie d'un pouvoir de proposition et d'information, et le Prince Souverain détenteur du pouvoir de nomination). Plus précisément, la première question consistait à savoir si la lettre par laquelle le Maire informe un candidat que le jury n'a pas retenu sa candidature constitue un acte faisant grief susceptible de recours pour excès de pouvoir, ou un simple acte informatif préparatoire insusceptible de recours, et comment le juge doit requalifier des conclusions mal dirigées contre une telle lettre. Corrélativement, se posait la question de savoir si un candidat évincé justifie d'un intérêt et d'une qualité lui permettant d'attaquer directement l'Ordonnance Souveraine portant nomination de son concurrent victorieux, en exerçant sa critique, par voie d'exception ou d'opération complexe, contre la régularité des opérations du concours. En second lieu, sur le terrain de la légalité interne des actes attaqués, le problème juridique portait sur la conciliation entre le principe d'égalité d'accès aux emplois publics et la souveraineté d'appréciation des jurys de concours. Le Tribunal Suprême devait répondre à une double interrogation : d'une part, le fait qu'un candidat à un concours sur titres et références occupe déjà, à titre précaire ou de fait, le poste mis au concours au sein de l'administration concernée constitue-t-il, par lui-même, une rupture illégale de l'égalité des chances entre les concurrents ? D'autre part, jusqu'où le juge de l'excès de pouvoir peut-il pousser son contrôle lorsqu'un requérant soutient que ses titres sont supérieurs à ceux du candidat retenu et que le jury a commis une erreur ou un détournement en privilégiant l'expérience acquise sur le poste ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par sa grande concision et sa rigueur méthodologique, tranchant successivement la question procédurale de la jonction, les obstacles liés à la recevabilité, puis le fond du droit. Au préalable, faisant application d'une règle classique de bonne administration de la justice, le Tribunal constate que les deux requêtes présentent à juger des questions connexes et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il prononce en conséquence leur jonction afin de statuer par une seule et même décision, répondant ainsi favorablement à la demande procédurale de la requérante et écartant implicitement l'argument du Ministre d'État qui niait toute connexité entre les deux recours. **1. Une approche libérale et réaliste de la recevabilité des recours en matière de concours** Face aux fins de non-recevoir très formalistes opposées tant par le Maire de Monaco que par le Ministre d'État — qui tentaient d'enfermer la requérante dans une impasse procédurale en qualifiant la lettre du Maire de simple renseignement non décisoire tout en déclarant irrecevable le recours contre l'Ordonnance Souveraine faute de vices propres allégués contre elle —, le Tribunal Suprême adopte une démarche constructive et protectrice du droit au recours juridictionnel. Concernant la première requête dirigée formellement contre la « décision » du Maire du 27 juillet 1977, la haute juridiction opère une véritable requalification de l'objet de la demande. Elle énonce que la requête tendant à l'annulation de la lettre du Maire portant à la connaissance de la candidate les résultats du concours « doit être regardée comme dirigée contre les opérations du concours qui a eu lieu le 21 juillet 1977 ». Ce faisant, le juge monégasque refuse de s'arrêter à la lettre de l'acte d'information émanant d'une autorité incompétente pour nommer ; il saisit, derrière le véhicule informatif que constitue le courrier municipal, la réalité décisoire sous-jacente, à savoir la délibération du jury arrêtant les résultats du concours. Cette interprétation bienveillante des écritures de la requérante permet de déclarer la première requête pleinement recevable. Concernant la seconde requête dirigée contre l'Ordonnance Souveraine du 16 septembre 1977, le Tribunal Suprême consacre explicitement un principe fondamental du contentieux de la fonction publique : « les candidats à un concours sont recevables à critiquer les actes nommant leurs concurrents en contestant devant le Tribunal Suprême la régularité des opérations dudit concours ». Le juge valide ainsi la théorie des opérations complexes : l'acte final de nomination est l'aboutissement d'une chaîne d'actes successifs (ouverture du concours, délibération du jury, proposition) qui en constituent le support nécessaire. Dès lors, un candidat évincé est parfaitement recevable à attaquer l'acte de nomination d'un tiers non seulement pour des vices qui lui seraient propres, mais également en invoquant l'illégalité des opérations antérieures du concours. La seconde requête de la demoiselle S. est donc, elle aussi, déclarée recevable. **2. Un contrôle restreint de la légalité préservant la souveraineté du jury** Si le Tribunal Suprême ouvre largement son prétoire au stade de la recevabilité, il fait preuve, au stade de l'examen de la légalité des actes attaqués, d'une retenue juridictionnelle classique en refusant de se substituer au jury d'examen. Le juge répond d'abord au moyen tiré de la rupture du principe d'égalité entre les candidates. La requérante soutenait que la présence de la dame K. dans les fonctions de bibliothécaire depuis plusieurs mois faussait le jeu normal de la concurrence et transformait le concours en une simple chambre d'enregistrement d'une situation acquise. Le Tribunal écarte l'argument par une formule de principe dénuée d'ambiguïté : « la circonstance que la dame K. était déjà employée à la Bibliothèque communale ne constitue pas en elle-même une atteinte à l'égalité entre les candidates ». Le juge pose ainsi une présomption de régularité : le fait pour un agent d'être déjà en fonction (comme contractuel, auxiliaire ou faisant fonction) ne crée pas *de jure* une discrimination illégale à l'égard des candidats extérieurs lors d'un concours de recrutement. Pour que l'illégalité soit caractérisée, encore faudrait-il démontrer que cette situation de fait a conduit le jury à commettre un détournement de pouvoir ou une erreur de droit en s'abstenant de procéder à un examen réel des mérites. C'est précisément ce que vérifie le Tribunal dans un second temps, en exerçant son contrôle sur les pièces du dossier, et notamment sur le procès-verbal de la réunion du jury du 21 juillet 1977. Le juge relève « qu'il ne ressort ni du procès-verbal de la réunion du jury, ni des autres documents produits, que, pour procéder à la proposition de la dame K. comme bibliothécaire communale, le jury ait tenu compte d'autres éléments que de la valeur des titres et références des candidates ». Dès lors que le jury est resté dans le cadre légal du règlement du concours — lequel prévoyait un recrutement sur « titres et références », notion qui englobe légitimement l'expérience professionnelle acquise, fût-ce au sein même du service concerné — et qu'aucun motif étranger à la valeur des candidates n'est établi, le contrôle du juge s'arrête. Le Tribunal Suprême conclut son raisonnement en opposant un verrou juridictionnel absolu à la tentative de la requérante de faire rejuger ses diplômes par le juge : « cette appréciation n'est pas susceptible d'être discutée devant le Tribunal ». En conséquence, sans qu'il soit besoin d'ordonner les mesures d'instruction sollicitées, les deux requêtes sont rejetées au fond et les dépens sont mis à la charge de la requérante. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue le 27 juin 1978 par le Tribunal Suprême est ainsi rédigé : > « Décide : > les requêtes sont rejetées, > les dépens sont mis à la charge de la demoiselle A. S., > expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État et au Maire de Monaco. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision *Demoiselle S. c/ Maire de Monaco* du 27 juin 1978 constitue un arrêt de principe majeur du droit administratif monégasque, tant en ce qui concerne le droit processuel du contentieux de l'excès de pouvoir que le droit substantiel de la fonction publique. Rendue au rapport du professeur Roland Drago — éminent universitaire français siégeant au sein de la haute juridiction monégasque —, cette décision témoigne de l'étroite parenté conceptuelle et technique qui unit la jurisprudence administrative de la Principauté aux grands principes dégagés par le Conseil d'État français, tout en les adaptant aux spécificités institutionnelles de l'ordre juridique monégasque. **1. La consécration de la théorie des opérations complexes et la requalification bienveillante des conclusions** Sur le plan procédural, l'apport premier de l'arrêt réside dans la manière dont le Tribunal Suprême déjoue le piège de l'acte non décisoire dans lequel l'administration municipale et gouvernementale tentait d'enfermer la requérante. En droit administratif monégasque, conformément à l'article 90-B 1° de la Constitution du 17 décembre 1962 (visée dans la décision sous l'appellation d'Ordonnance Constitutionnelle du 19 décembre 1962), le recours en annulation pour excès de pouvoir n'est ouvert que contre les « décisions des diverses autorités administratives ». Or, dans l'architecture de l'Ordonnance Souveraine n° 421 du 28 juin 1951 fixant le statut des fonctionnaires municipaux, le Maire ne nomme pas les agents de ce niveau : le jury propose, le Maire transmet ou propose, et le Prince nomme par Or
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 28 février 1974, n° 25689 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 28 février 1974, n° 25689 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1974/02-28-25689)) ## Faits et procédure Un brigadier de police motocycliste de la Sûreté publique de Monaco, M., a été victime d'un accident du travail le 6 août 1956. Un expert désigné en application de la loi n° 445 du 16 mai 1946 a fixé son incapacité permanente partielle (I.P.P.) à 45 %. Le 5 octobre 1952, l'Administration des Domaines, agissant au nom de la Principauté, avait conclu avec la compagnie l'Urbaine un contrat d'assurance destiné à garantir aux membres de la Sûreté publique victimes d'un accident du travail une rente égale à celle que fixerait la législation monégasque sur les accidents du travail. Le 11 février 1959, M. a signé avec cette compagnie une convention prévoyant le service d'une rente annuelle de 151 388 anciens francs, calculée sur un taux d'I.P.P. de 45 %. La convention précisait que « ladite rente, dans les termes de la loi n° 445 du 16 mai 1946, était révisable en aggravation ou en diminution pendant un délai de 3 ans à dater de la signature de la présente convention ». En janvier 1972, l'état de santé de M. s'est aggravé, conduisant à une amputation de la cuisse droite. Saisi d'une demande d'aggravation, le juge des accidents du travail a désigné un expert, qui a fixé le taux d'I.P.P. à 80 % et conclu à la nécessité d'une tierce personne. La compagnie a refusé la conciliation en invoquant la prescription triennale acquise. Une ordonnance de non-conciliation a été rendue le 24 octobre 1973. M. a alors assigné l'Administrateur des Domaines et la compagnie devant le Tribunal de première instance. Il demandait l'homologation du rapport d'expertise, la fixation de l'I.P.P. à 80 %, le paiement d'une rente calculée sur ce taux et sur un salaire de base de 8 372 F, ainsi qu'un complément de 40 % au titre de l'assistance par une tierce personne. Pour écarter la prescription, M. invoquait quatre moyens : l'abrogation de la loi n° 445 par la loi n° 636 du 11 janvier 1958, qui avait supprimé toute prescription en matière d'aggravation ; la nature procédurale de cette suppression, applicable aux litiges en cours ; la nullité de la convention du 11 février 1959 pour inobservation de l'article 20 de la loi n° 445 ; enfin une renonciation implicite de la compagnie à la prescription, résultant de sa participation à l'expertise. Les défendeurs opposaient la prescription triennale, en contestant tout effet rétroactif à la loi n° 636, et soutenaient que l'obligation née de la convention avait une source contractuelle, de sorte qu'elle relevait du droit privé et échappait aux formalités de l'article 20. ## Question de droit La question centrale était de savoir si la législation sur les accidents du travail était applicable à un fonctionnaire de l'ordre administratif victime d'un accident en service, et si ce fonctionnaire pouvait, par convention avec un assureur, en accepter les règles, notamment le délai de révision de la rente. Une question subsidiaire tenait à la validité de la clause de révision insérée dans la convention de 1959. Le juge devait déterminer si cette clause pouvait fixer une prescription triennale ou si elle devait être écartée au regard du statut de la fonction publique. ## Solution et dispositif Le Tribunal pose en principe que « la législation sur les accidents du travail, conçue pour protéger des salariés ressortissant à un régime juridique de droit privé, est inapplicable à des fonctionnaires dépendant de l'ordre administratif ». Il s'appuie pour cela sur l'article 47 de l'Ordonnance Souveraine n° 293 du 16 octobre 1950, qui renvoie à la législation sur les accidents du travail seulement pour le calcul de la rente. La détermination du taux d'incapacité relève, quant à elle, du médecin
# Tribunal Suprême de Monaco, 12 juin 2002, n° 26873 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 12 juin 2002, n° 26873 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2002/06-12-26873)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit dans le cadre de la vaste réforme statutaire du personnel médical du Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG) intervenue à la fin de l'année 1998. Il oppose un praticien contractuel, Monsieur G. G., docteur en médecine, à l'établissement public hospitalier qui l'employait. Sur le plan factuel, Monsieur G. G. a été initialement recruté par le CHPG le 16 janvier 1995. La qualification exacte de ses fonctions initiales et leur évolution ultérieure constituent l'un des nœuds factuels du contentieux. Selon l'exposé des faits présenté par le requérant, il a été engagé comme résident de médecine générale et avait atteint la fonction d'assistant spécialiste au moment de l'entrée en vigueur des nouveaux textes statutaires à la fin de l'année 1998, assurant même dans les faits des fonctions correspondant à la qualité de médecin adjoint. À l'inverse, le CHPG soutient dans ses écritures que l'intéressé a été recruté par contrat passé avec le directeur de l'établissement en qualité de résident, qualité modifiée ensuite en celle de résident spécialiste, sans jamais acquérir le statut de médecin adjoint. Tranchant ce point dans ses motifs, le Tribunal Suprême relève que Monsieur G. G., docteur en médecine, a été recruté comme « assistant généraliste » au CHPG par contrat, dans les conditions prévues par l'ordonnance souveraine n° 7.928 du 6 mars 1984 alors applicable. C'est dans ce contexte d'emploi contractuel qu'est intervenue la réforme du statut des praticiens du CHPG, matérialisée par l'ordonnance souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998 (également visée dans la décision sous le numéro 13.831) réformant le statut des praticiens hospitaliers en généralisant notamment les recrutements par voie de concours, ainsi que par l'arrêté ministériel n° 98.628 du même jour portant dispositions transitoires applicables aux chefs de service, médecins adjoints et praticiens en activité ainsi qu'aux résidents en poste au CHPG au 1er janvier 1999. Ce dispositif transitoire prévoyait, en son article 12, les modalités selon lesquelles les praticiens contractuels en exercice pouvaient être intégrés dans le nouveau corps des praticiens hospitaliers à temps plein. Toutefois, Monsieur G. G. n'a fait l'objet d'aucune proposition d'intégration dans ce nouveau corps, ni de la part de son chef de service, ni de la part du directeur de l'établissement. En conséquence de cette non-intégration à l'issue de la période transitoire, et alors que le praticien se trouvait placé en congé de maladie à la suite de ce qu'il qualifie d'accident du travail, la direction du CHPG lui a notifié, par une décision en date du 29 janvier 2001, son licenciement assorti de l'octroi d'une indemnité. Estimant cette éviction illégale tant dans sa procédure que dans ses motifs, Monsieur G. G. a formé, le 12 février 2001, un recours gracieux contre la décision de licenciement. Le silence gardé par l'administration hospitalière a fait naître une décision implicite de rejet, ouvrant la voie à la phase contentieuse devant le juge constitutionnel et administratif monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au greffe le 25 juillet 2001, Monsieur G. G. a saisi le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, d'un recours tendant, d'une part, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de licenciement du 29 janvier 2001 et, d'autre part, à la condamnation du CHPG à l'indemniser en réparation de l'intégralité du préjudice subi. L'instruction a donné lieu à un échange particulièrement nourri d'écritures : une contre-requête du CHPG enregistrée le 26 septembre 2001, une réplique du requérant déposée le 25 octobre 2001, une duplique de l'établissement enregistrée le 28 novembre 2001, une triplique du docteur G. déposée le 1er février 2002 et, enfin, des observations complémentaires du CHPG enregistrées le 4 mars 2002. Par ordonnance du 14 mars 2002, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience du 12 juin 2002. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation et d'indemnisation, le requérant articule une série de moyens de légalité externe et interne, complétés par des demandes procédurales incidentes. Sur le plan de la légalité de la procédure de licenciement, Monsieur G. G. invoque son état de congé de maladie consécutif à un accident du travail au moment de la notification de la rupture. Il soutient qu'en vertu d'un principe général du droit, éclairé par l'application de l'article L. 122-32-1 du Code du travail français (dont il estime dans sa réplique qu'il est rejoint par la jurisprudence monégasque), l'employeur est tenu de réintégrer le salarié dès qu'il redevient apte ou de le reclasser en cas d'inaptitude, rendant ainsi le licenciement prononcé durant cette période illégal. Il allègue également, dans sa réplique, avoir été victime d'un harcèlement moral ayant causé la détérioration de son état de santé. Sur le fond du droit, l'argumentation du requérant repose sur la qualification de ses fonctions et l'existence d'un droit à l'intégration. Il reproche à l'administration de l'avoir licencié en tant que résident (assimilable à un interne), alors qu'aucun contrat de résident à durée déterminée valable n'avait été signé, qu'il assurait en fait des fonctions de médecin adjoint et que l'ordonnance souveraine n° 13.841 du 29 décembre 1988 (telle que citée dans sa réplique) dans son titre VI reconnaissait rétroactivement le titre d'assistant qu'il occupait depuis plus de deux ans. Fort de cette qualité, de ses titres, de sa formation et d'engagements qui auraient été pris à son égard, il soutient qu'il avait vocation et droit à être intégré dans le corps des médecins hospitaliers. Dès lors, il critique le principe même et les modalités de l'organisation d'un concours de recrutement, qu'il qualifie de dépourvu de fondement juridique et d'entaché d'une série d'illégalités. Selon lui, dans la mesure où des postes étaient disponibles compte tenu des besoins du service, l'organisation d'un « concours fictif » traduisait en réalité un détournement de procédure destiné à l'évincer. Sur le terrain indemnitaire et procédural, Monsieur G. G. réclame la réparation d'un préjudice matériel, calculé sur la différence entre le traitement qui aurait dû être le sien et celui qu'il a perdu (préjudice appelé à se prolonger dans l'avenir), ainsi que la réparation d'un préjudice moral. Il sollicite en outre l'allocation des intérêts sur les sommes à percevoir, l'exécution provisoire de la décision, l'octroi d'une provision, la condamnation aux frais irrépétibles, ainsi que la production de documents complémentaires relatifs à d'autres médecins nommés praticiens hospitaliers. Enfin, faisant état du dépôt d'une plainte devant la juridiction pénale pour faux, escroquerie et abus de confiance en raison de sa non-immatriculation à la Caisse de compensation des services sociaux et à la Caisse autonome des retraites, il demande au Tribunal Suprême de surseoir à statuer jusqu'à la décision du juge répressif, estimant que ces plaintes sont de nature à déterminer sa véritable qualité professionnelle. En défense, le Centre Hospitalier Princesse Grace conclut au rejet de l'ensemble des prétentions du requérant. L'établissement public écarte d'emblée l'invocation du Code du travail français, soulignant que ce texte n'est applicable ni en droit positif monégasque, ni aux faits de la cause s'agissant d'un agent public. Sur la situation administrative de l'intéressé, le CHPG maintient que le contrat produit prouve un recrutement comme résident puis résident spécialiste, et que l'exercice de fait allégué des fonctions de médecin adjoint, à le supposer établi, ne saurait lui faire acquérir juridiquement la qualité correspondante. Concernant l'application des dispositions transitoires, le défendeur fait valoir que l'article 12 de l'arrêté ministériel n° 98.628 du 29 décembre 1998 n'ouvrait qu'une simple possibilité de titularisation et ne conférait aucun droit acquis à l'intégration. Le recrutement par concours, destiné à améliorer le service sans porter atteinte aux contractuels, était pleinement justifié et exempt de tout détournement de procédure. Quant au grief tiré d'une erreur de fait sur l'absence de postes disponibles, le CHPG réplique que le requérant opère une confusion entre une notion purement budgétaire et la liberté laissée à l'administration de procéder à des recrutements non permanents pour des personnels non titulaires. Sur le volet indemnitaire, le centre hospitalier soutient que la demande est infondée en l'absence de tout droit à intégration, qu'elle ne peut reposer sur un préjudice antérieur à la faute alléguée, que le préjudice futur n'est pas indemnisable et que le préjudice moral comme le préjudice global ne sont assortis d'aucun commencement de preuve. Il s'oppose également à la demande de sursis à statuer, la plainte pénale étant dépourvue de tout rapport avec la légalité de la décision administrative attaquée. Enfin, dans ses ultimes observations, le CHPG invoque l'autorité de deux décisions rendues par le Tribunal Suprême le 23 janvier 2002 (n° 2001-7 rejetant la requête en annulation de la nomination de quatre médecins au CHPG, et n° 2001-8 rejetant la requête du docteur C.), estimant que cette jurisprudence toute récente impose une solution identique de rejet dans la présente espèce. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire confrontait la haute juridiction monégasque à une problématique juridique complexe, articulée autour du sort des agents publics contractuels lors d'une réforme statutaire d'envergure substituant le recrutement par concours au recrutement contractuel. Le problème de droit central peut être décomposé en trois questions complémentaires. En premier lieu, sur le fond du droit de la fonction publique hospitalière, il s'agissait de déterminer si les dispositions transitoires de l'article 12 de l'arrêté ministériel n° 98.628 du 29 décembre 1998 conféraient aux praticiens contractuels en fonctions un droit acquis à être intégrés dans le nouveau corps des praticiens hospitaliers titulaires, et, à défaut d'une telle intégration, quelle était la situation juridique de ces agents : l'administration était-elle légalement tenue de procéder à leur licenciement, quand bien même la décision d'éviction viserait un fondement textuel erroné (l'article 19 dudit arrêté) ? En deuxième lieu, sur le terrain des garanties procédurales et de la légalité interne de la mesure d'éviction, le Tribunal devait rechercher si la circonstance que l'agent contractuel se trouve en congé de maladie lors du prononcé de la mesure faisait légalement obstacle à son licenciement en droit public monégasque, et si l'organisation parallèle de concours de recrutement révélait un détournement de procédure. En troisième lieu, sur le plan du contentieux indemnitaire, se posait la question des conditions de recevabilité et de bien-fondé d'une action en réparation devant le Tribunal Suprême : le juge administratif monégasque peut-il allouer des dommages-intérêts sur le fondement de l'article 90-B-1 de la Constitution lorsque le recours principal en annulation pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte prétendument générateur du dommage est rejeté ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité de la requête de Monsieur G. G., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur syllogistique, caractérisé par une économie de moyens remarquable et par l'utilisation implicite mais décisive de techniques classiques du contentieux administratif, telles que la compétence liée et la substitution de base légale ou de motifs. La motivation s'articule distinctement autour des conclusions aux fins d'annulation, puis des conclusions aux fins d'indemnisation, tout en écartant par prétérition les demandes incidentes (telles que le sursis à statuer dans l'attente de l'issue pénale) jugées inopérantes pour la solution du litige. #### 1. L'examen des conclusions aux fins d'annulation : de l'absence d'intégration à l'obligation de licencier Le juge suprême commence par fixer souverainement le cadre factuel et statutaire applicable au requérant, mettant fin à la controverse entre les parties sur la qualification du poste occupé. Il constate que Monsieur G. G., docteur en médecine, a été recruté comme « assistant généraliste » au CHPG par contrat, sous l'empire de l'ordonnance souveraine n° 7.928 du 6 mars 1984 alors en vigueur. Ce faisant, le Tribunal écarte tant la thèse du simple résident assimilé à un interne que celle du médecin adjoint de fait, pour retenir la qualité objective de praticien contractuel recruté sous l'ancien régime réglementaire. Le Tribunal rappelle ensuite l'objet de la réforme opérée par l'ordonnance souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998, qui a institué un nouveau statut des praticiens hospitaliers du Centre en généralisant notamment les recrutements par voie de concours. Cette mutation statutaire impliquait nécessairement le règlement du sort des contractuels en poste, régi par l'arrêté ministériel n° 98.628 du même jour relatif aux dispositions transitoires. Procédant à une lecture littérale et stricte de l'article 12 de cet arrêté ministériel, qu'il reproduit intégralement, le Tribunal met en évidence le caractère doublement conditionnel et facultatif du mécanisme d'intégration. D'une part, le texte utilise le verbe « peuvent » (« les praticiens contractuels [...] peuvent [...] être intégrés »), ce qui exclut d'emblée tout droit automatique à la titularisation. D'autre part, le texte subordonne cette faculté d'intégration à une procédure précise exigeant, à titre de condition préalable impérative, une « proposition du chef de service ou, à défaut, du directeur », suivie de l'avis de la commission médicale d'établissement et d'une décision du conseil d'administration. Or, constatant dans les faits que Monsieur G. G. n'a fait l'objet d'aucune proposition d'intégration, ni de la part de son chef de service, ni de la part du directeur de l'établissement, le Tribunal Suprême en déduit mécaniquement que ce praticien contractuel ne remplissait pas les conditions légales pour bénéficier d'une intégration au titre de l'article 12. C'est alors que le raisonnement du Tribunal franchit une étape décisive quant à la légalité même de la mesure de licenciement. Le juge relève « qu'en l'absence de dispositions permettant de le maintenir en fonction en qualité de contractuel, M. G. ne pouvait qu'être licencié ». Cette formulation (« ne pouvait qu'être licencié ») est la marque caractéristique de la situation de compétence liée dans laquelle se trouvait l'administration hospitalière. Dès lors que le nouveau statut généralisait le recrutement par concours et que les dispositions transitoires ne prévoyaient pas le maintien pérenne des anciens contrats d'assistants généralistes non intégrés, le directeur du CHPG avait l'obligation légale de mettre fin aux fonctions de l'agent. Cette situation de compétence liée permet au Tribunal Suprême de neutraliser le moyen tiré de l'erreur de droit dans le fondement textuel de la décision attaquée. Le requérant reprochait en effet au CHPG de l'avoir licencié sur le fondement des dispositions applicables aux résidents. Le Tribunal admet implicitement que la décision du 29 janvier 2001 s'est fondée à tort sur l'article 19 de l'arrêté du 29 décembre 1998 ; mais il juge immédiatement que, « alors même que la décision attaquée se fonde sur l'article 19 de l'arrêté précité, elle n'est pas entachée d'excès de pouvoir ». Par cette motivation, le juge opère une neutralisation du motif erroné (ou une substitution de base légale) : le licenciement étant légalement obligatoire en vertu de l'économie générale des textes nouveaux et de la non-intégration au titre de l'article 12, la référence erronée à l'article 19 est sans influence sur la légalité de la décision. Enfin, le Tribunal balaie avec une grande concision les deux derniers moyens d'annulation. Sur la protection liée à l'état de santé, il affirme « qu'aucune disposition n'interdisait de licencier le requérant alors qu'il se trouvait en congé de maladie », écartant ainsi implicitement mais nécessairement toute application du Code du travail français ou d'un prétendu principe général du droit interdisant le licenciement d'un agent public contractuel en arrêt maladie lorsque ce licenciement découle de plein droit d'une réforme statutaire. Sur le grief de détournement de procédure lié à l'organisation des concours, il juge sobrement que celui-ci « n'est pas établi », l'administration n'ayant fait qu'appliquer le nouveau principe statutaire du recrutement par concours. #### 2. L'examen des conclusions aux fins d'indemnisation : le verrou constitutionnel Abordant le second volet de la requête, le Tribunal Suprême fonde son analyse sur la norme fondamentale monégasque. Il rappelle qu'en vertu des dispositions expresses de l'article 90-B-1 de la Constitution du 17 décembre 1962, la compétence du Tribunal Suprême en matière administrative pour octroyer des indemnités est strictement subordonnée à la condition que celles-ci « résultent d'une annulation pour excès de pouvoir ». Le contentieux de l'indemnisation devant le Tribunal Suprême n'est donc pas un contentieux de pleine juridiction autonome, mais un contentieux strictement accessoire et consécutif au recours pour excès de pouvoir. Ayant rejeté, par la première partie de sa décision, les conclusions aux fins d'annulation dirigées contre la décision de licenciement, le Tribunal en tire la conséquence inéluctable : la condition constitutionnelle faisant défaut, la demande tendant à la réparation du dommage prétendument causé par ce licenciement « ne peut qu'être rejetée », sans qu'il soit besoin d'examiner la réalité ou l'étendue des préjudices matériel et moral invoqués. ### C. Le dispositif Au terme de son délibéré, l'assemblée plénière du Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > - Le recours intenté par M. G. G. est rejeté ; > - Les dépens sont mis à la charge de M. G. G. ; > - Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État et au Centre hospitalier Princesse Grace ; » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 12 juin 2002 par le Tribunal Suprême de Monaco s'inscrit avec une cohérence remarquable dans le sillage de la jurisprudence administrative monégasque, tout en illustrant la profonde parenté des méthodes de contrôle du juge suprême de la Principauté avec les canons du droit administratif classique. En premier lieu, sur le plan strictement interne, cet arrêt constitue l'un des volets majeurs du contentieux sériel né de la réforme du statut des praticiens du Centre Hospitalier Princesse Grace opérée par les textes du 29 décembre 1998 (ordonnance souveraine n° 13.839 / 13.831 et arrêté ministériel n° 98.628). Comme le rappelaient les observations complémentaires du CHPG visées dans l'arrêt, le Tribunal Suprême avait déjà eu à connaître de la légalité de la mise en œuvre de cette réforme quelques mois plus tôt, à l'occasion de deux décisions rendues le
# Tribunal Suprême de Monaco, 23 janvier 2002, n° 26867 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 23 janvier 2002, n° 26867 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2002/01-23-26867)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige s'inscrit au cœur d'une vaste réorganisation statutaire et fonctionnelle du personnel médical du Centre hospitalier Princesse Grace (CHPG), principal établissement public de santé de la Principauté de Monaco. Antérieurement à cette restructuration, le statut du personnel médical et assimilé de l'établissement était régi par l'Ordonnance souveraine n° 7.928 du 6 mars 1984. Sous l'empire de ce cadre normatif, divers praticiens avaient été engagés par contrat de travail au sein du service des urgences dudit centre hospitalier sous le statut de praticiens contractuels ou « résidents ». À la fin de l'année 1998, les autorités monégasques ont engagé une réforme de grande ampleur formalisée par plusieurs textes adoptés concomitamment le 29 décembre 1998. Il s'agit, d'une part, de deux ordonnances souveraines : l'Ordonnance souveraine n° 13.839 portant statut des praticiens hospitaliers du CHPG et l'Ordonnance souveraine n° 13.841 portant règlement relatif à l'activité des assistants du CHPG ; d'autre part, de deux arrêtés ministériels d'application : l'arrêté ministériel n° 98-628 relatif aux dispositions transitoires applicables aux chefs de service, médecins adjoints et praticiens en activité ainsi qu'aux résidents en poste au CHPG au 1er janvier 1999, et l'arrêté ministériel n° 98-629 réglementant les conditions de recrutement du personnel médical du CHPG. Cette refonte générale visait à substituer aux mécanismes contractuels antérieurs un statut unifié fondé sur le recrutement de praticiens hospitaliers par voie de concours et d'assistants par voie de nomination directe. Dans le cadre de la mise en œuvre de ce nouvel organigramme au sein du service des urgences, deux postes de praticiens hospitaliers ont été ouverts au recrutement par voie de concours, tandis que deux postes d'assistants ont été pourvus. Parallèlement, les praticiens contractuels en poste ont vu leur situation remise en cause. Trois médecins en fonction au service des urgences, les docteurs M. C., G. H. et G. G., ont ainsi fait l'objet d'une décision de licenciement mettant fin à leur activité au sein du CHPG, prononcée pour l'un d'eux (le docteur C.) le 29 mars 2001. En exécution de la réforme, le Ministre d'État a prononcé l'admission à la fonction et la nomination des docteurs B. et L. en qualité de praticiens hospitaliers, tandis que le Directeur du CHPG a procédé à la nomination des docteurs B. et R. en qualité d'assistants. Les praticiens évincés ont alors contesté ces désignations devant la juridiction administrative suprême. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au greffe général le 28 mai 2001, les docteurs C., H. et G. ont saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative, d'un recours pour excès de pouvoir dirigé conjointement contre : - l'admission à la fonction par le Ministre d'État des docteurs L. et B. en qualité de médecins hospitaliers du Centre hospitalier Princesse Grace ; - la décision du Directeur du CHPG portant nomination des docteurs B. et R. en qualité d'assistants auprès du même établissement. Les requérants sollicitaient l'annulation de ces actes de nomination ainsi que la condamnation *in solidum* du Centre hospitalier Princesse Grace et de l'État monégasque au paiement d'une somme de 20 000 francs au titre des frais irrépétibles, outre les entiers dépens. À l'appui de leur recours, les praticiens soutenaient : 1. Qu'ils disposaient d'un intérêt direct pour agir, ayant été privés de l'intégration attendue dans le nouveau corps des praticiens hospitaliers, précisant que les docteurs C. et G. s'étaient portés candidats au concours ; 2. Que l'administration avait commis une erreur de droit et une erreur manifeste d'appréciation en omettant de prendre les mesures d'application de l'article 12 de l'arrêté ministériel n° 98-628 du 29 décembre 1998 relatives à l'intégration des personnels contractuels en place, créant ainsi de manière illégale une vacance artificielle des postes ; 3. Que l'organisation du concours de praticiens hospitaliers était entachée d'irrégularités formelles et substantielles touchant la composition du jury, l'absence de publicité des résultats et la violation de l'article 8 de l'Ordonnance souveraine n° 13.839 exigeant un classement selon l'ordre de mérite au regard des diplômes, titres et références ; 4. Que les assistants nommés ne remplissaient pas les critères fixés par l'article 16 de l'arrêté ministériel précité et avaient bénéficié d'un choix partial fondé sur leurs liens avec le nouveau chef de service ; 5. Qu'un détournement de procédure et de pouvoir était caractérisé, la réduction d'effectifs imposant le recours ultérieur à des intérimaires – parmi lesquels figuraient les médecins pourtant licenciés –, contredisant ainsi les impératifs d'économie et d'amélioration qualitative du service public hospitalier. Par contre-requêtes déposées le 27 juillet 2001, le Ministre d'État et le Centre hospitalier Princesse Grace ont conclu au rejet intégral de la requête. Ils ont soulevé plusieurs fins de non-recevoir : - La tardiveté de la requête, au motif que les requérants avaient eu connaissance des nominations dès la diffusion du tableau de service du 22 mars 2001 ; - Le défaut de qualité et d'intérêt pour agir des trois requérants à l'encontre de la nomination des assistants, aucun d'entre eux n'ayant postulé à ces fonctions ; - Le défaut d'intérêt pour agir du docteur H. à l'encontre des nominations de praticiens hospitaliers, celle-ci n'ayant pas présenté sa candidature au concours. Au fond, les défendeurs faisaient valoir que la réglementation applicable n'accordait aucun droit acquis à l'intégration aux médecins contractuels, mais une simple faculté soumise à l'appréciation de l'administration ; que l'Ordonnance souveraine n° 13.839 posait le concours comme mode de recrutement de droit commun ; que les griefs tirés d'irrégularités du concours ne reposaient sur aucun fondement avéré, l'appréciation du jury étant souveraine ; que les assistants avaient fait l'objet d'un recrutement direct régulier ; et qu'aucun détournement de pouvoir n'était démontré. Par réplique déposée le 20 août 2001, les requérants ont réitéré leurs conclusions initiales et ont étendu leurs prétentions, sollicitant l'annulation du principe même du concours imposé au personnel en place, en excipant de l'illégalité des dispositions transitoires de l'arrêté ministériel du 29 décembre 1998 et du titre VI de l'Ordonnance souveraine n° 13.841. Ils ont soutenu que leur statut antérieur de « médecin adjoint » imposait un examen préalable de leur intégration avant toute ouverture de postes à des candidats extérieurs. Ils ont contesté la forclusion en alléguant n'avoir eu connaissance officielle de la prise de fonctions qu'au moyen d'un courrier de la Direction des Affaires sanitaires et sociales (DASS) en date du 3 mai 2001, complété par l'existence d'un recours gracieux formulé le 12 février 2001 ayant interrompu les délais. Par dupliques du 24 septembre 2001, le Ministre d'État et le CHPG ont maintenu leurs conclusions, précisant que les requérants n'avaient jamais eu la qualité de « médecins adjoints » nommés par ordonnance souveraine mais relevaient du statut contractuel de résidents. Ils ont souligné que des postes occupés par des agents contractuels non titulaires sont juridiquement vacants et peuvent faire l'objet d'un appel à candidatures, sans préjudice du principe d'égalité. À l'audience du 23 janvier 2002, les requérants ont formulé une demande de renvoi, sur laquelle le Tribunal Suprême a statué avant d'examiner le litige. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise au Tribunal Suprême soulevait des questions fondamentales touchant tant à la procédure administrative contentieuse qu'au statut de la fonction publique hospitalière monégasque : 1. **Sur le terrain de la procédure contentieuse :** - Une requête conjointe formée par plusieurs agents publics placés dans des situations statutaires distinctes et n'ayant pas tous présenté leur candidature aux mêmes emplois est-elle collectivement recevable ? - À quel moment naît l'intérêt pour agir d'un candidat évincé, et quel acte déclenche le délai de recours contentieux : l'affichage d'un tableau de service interne ou la notification individuelle des motifs ou de la prise d'effet du licenciement et des nominations ? - Des conclusions incidentes dirigées contre des dispositions réglementaires générales, introduites pour la première fois dans un mémoire en réplique, sont-elles recevables après l'expiration du délai de recours de droit commun ? - Le Tribunal Suprême a-t-il compétence pour condamner une autorité publique au paiement d'une indemnité au titre des « frais irrépétibles » ou à des dommages-intérêts lorsque le recours pour excès de pouvoir est rejeté ? 2. **Sur le fond du droit de la fonction publique :** - Un agent public hospitalier engagé par voie contractuelle dispose-t-il d'un droit acquis à sa titularisation ou à son intégration statutaire à l'occasion d'une réforme globale modifiant l'organigramme et les conditions de recrutement de son service d'affectation ? - L'administration est-elle tenue d'examiner ou d'opérer prioritairement l'intégration de son personnel médical contractuel avant de déclarer les emplois vacants et de pourvoir ces postes par voie de concours externe ou de nomination directe ? - L'ouverture au concours d'emplois antérieurement pourvus par des contractuels méconnaît-elle le principe d'égalité d'accès aux emplois publics ou constitue-t-elle un détournement de pouvoir et de procédure ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour #### 1. L'incident de procédure et la recevabilité du recours Le Tribunal Suprême écarte tout d'abord la demande de renvoi formulée à l'audience par les requérants. Se fondant sur l'article 30 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, la Haute Juridiction constate souverainement qu'« *en l'état de l'instruction, ce renvoi n'est pas nécessaire à la bonne administration de la justice* ». Abordant ensuite la recevabilité de la requête, la juridiction opère un strict filtrage des prétentions en combinant les règles régissant les requêtes collectives et l'exigence d'un intérêt personnel et direct : - **L'irrecevabilité liée à la pluralité de requérants aux situations dissemblables :** Constatant que la requête unique émane de personnes physiques distinctes se trouvant dans des situations juridiques différentes et poursuivant des intérêts divergents, le Tribunal Suprême juge que la requête conjointe n'est recevable, quant à la qualité pour agir, qu'en tant qu'elle émane de son premier signataire, le docteur C. Les prétentions formulées pour le compte des docteurs H. et G. se trouvent de ce fait écartées. - **La modulation de l'intérêt pour agir au regard des actes attaqués :** Analysant la situation concrète du docteur C., le Tribunal retient qu'ayant effectivement participé en qualité de candidat au concours de praticien hospitalier, il possède la qualité et l'intérêt lui donnant le droit de contester les opérations dudit concours ainsi que les nominations qui en résultent (celles des docteurs L. et B.). À l'inverse, n'ayant jamais fait acte de candidature aux fonctions d'assistant hospitalier, il est jugé dépourvu d'intérêt pour agir contre la nomination des docteurs B. et R. à ces postes. - **La computation des délais de recours et le point de départ de la forclusion :** Face à la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête soulevée par les défendeurs, le Tribunal Suprême neutralise l'argument fondé sur le tableau de service du 22 mars 2001. Il énonce avec précision que ce document de service interne « *ne permettait pas de connaître les vices qui serviront de base à la requête* ». La pleine connaissance des éléments justifiant le recours n'a été acquise par le requérant qu'à la suite du courrier de la Direction des Affaires sanitaires et sociales du 3 mai 2001, faisant suite à son licenciement notifié le 29 mars 2001. La requête enregistrée le 28 mai 2001 a dès lors été introduite dans le délai légal de deux mois. - **L'irrecevabilité des conclusions tardives présentées en réplique :** Le Tribunal sanctionne l'extension prétorienne des conclusions opérée dans le mémoire en réplique du 20 août 2001, tendant à l'annulation du principe même du concours fixé par les textes réglementaires de 1998 (l'Ordonnance souveraine n° 13.839 et l'arrêté ministériel n° 98-628). Relevant que le principe du concours trouve directement sa source dans l'ordonnance souveraine et que l'arrêté n'a fait qu'en tirer les conséquences, le Tribunal déclare ces conclusions irrecevables comme ayant été formulées bien après l'expiration du délai de recours contentieux contre ces
# Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2007, n° 27319 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2007, n° 27319 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2007/12-05-27319)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, s'inscrit dans le cadre spécifique de la fonction publique hospitalière monégasque et plus particulièrement de la gestion de carrière des agents du Centre Hospitalier Princesse Grâce (ci-après CHPG). Il oppose un agent public, Monsieur O. C., à la direction de cet établissement public autour de la légalité d'une décision de refus de titularisation consécutive à une promotion interne assortie d'une période probatoire. La chronologie de la carrière administrative de Monsieur O. C. au sein du CHPG témoigne d'une progression continue avant la survenance du différend. Initialement recruté par l'établissement hospitalier sous le régime d'un contrat de travail à durée déterminée à compter du 12 mars 2001, l'intéressé a rapidement intégré la voie statutaire. Il a ainsi été nommé en qualité de kinésithérapeute de classe normale stagiaire à compter du 1er juillet 2001. À l'issue de cette première période probatoire réglementaire, il a fait l'objet d'une titularisation dans cet emploi par une décision en date du 27 novembre 2002. Sa progression au sein de ce grade initial s'est poursuivie de manière régulière, matérialisée notamment par une décision du 10 décembre 2003 le promouvant du 3e au 4e échelon avec effet rétroactif au 1er août 2003. Parallèlement à cette évolution d'échelon, l'agent s'est orienté vers des fonctions d'encadrement. Selon ses propres écritures, il a assumé de fait la responsabilité de cadre de santé en « faisant fonction » de cadre entre le mois de septembre 2002 et le mois de septembre 2003. Dans le prolongement de cette expérience, Monsieur O. C. a suivi, du 15 septembre 2003 au mois de juin 2004, la scolarité dispensée à l'Université de Montpellier (École des Cadres de Montpellier) en vue de l'obtention du diplôme d'État de Cadre de Santé, dans la filière spécifique de Rééducation. Ayant obtenu ce diplôme au mois de juin 2004, sa situation administrative a été modifiée par l'autorité investie du pouvoir de nomination. Par une décision en date du 13 juillet 2004, Monsieur O. C. a été nommé « cadre de santé stagiaire », classé au 1er échelon à compter du 1er juillet 2004. Durant cette nouvelle phase de sa carrière au sein du service de Médecine Physique et Rééducation Fonctionnelle (MPR), il a bénéficié d'avancements d'échelon successifs, passant au 2e échelon à partir du 1er août 2004, puis au 3e échelon par une décision du 19 janvier 2006. Toutefois, l'exercice effectif de ces nouvelles fonctions d'encadrement a donné lieu à des divergences d'appréciation majeures quant à l'aptitude professionnelle de l'agent. Selon l'administration hospitalière, dès sa prise de fonction en juillet 2004 à son retour de formation, et de manière plus marquée à compter du premier trimestre de l'année 2005, Monsieur O. C. serait apparu inadapté aux fonctions de cadre de santé, constat consigné dans une note établie par la Direction des ressources humaines ainsi que dans des rapports rédigés par ses supérieurs hiérarchiques directs faisant état d'une incapacité à exercer lesdites fonctions. L'Office de la Médecine du travail a également émis un avis confirmant l'inadaptation de l'agent au sein du service MPR. En conséquence de ces éléments défavorables, la titularisation de l'intéressé en qualité de cadre de santé n'a pas reçu d'avis favorable à l'échéance initiale, conduisant à la demande d'une période probatoire supplémentaire au mois de janvier 2006. Durant cette période de prolongation du stage, un échange de correspondances s'est noué entre l'agent et sa direction. Par deux lettres en date des 17 mars et 30 avril 2006, Monsieur O. C. a sollicité, dans un premier temps, sa réintégration dans son grade d'origine de masseur-kinésithérapeute, avant de demander, dans un second temps, sa nomination en qualité de cadre de santé dans un service distinct de celui de Médecine Physique et de Rééducation Fonctionnelle, ou à défaut, l'attribution d'une activité transversale. La Commission paritaire a par ailleurs été amenée à se prononcer sur la situation de l'agent, émettant, selon le requérant, un avis favorable à sa titularisation. C'est dans ce contexte complexe qu'est intervenue la décision litigieuse. Le 18 décembre 2006, le Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grâce a pris une décision administrative individuelle refusant de titulariser Monsieur O. C. dans le grade de cadre de santé. Par ce même acte, l'autorité administrative a prononcé la réintégration de l'agent dans son corps d'origine, l'établissant dans ses droits et obligations de masseur-kinésithérapeute de classe normale au 4e échelon, avant de le classer au 5e échelon. Pour motiver cet acte, le Directeur s'est fondé sur un double motif : d'une part, l'incapacité de l'agent à exercer les fonctions de cadre de santé telle que rapportée par ses supérieurs hiérarchiques directs ; d'autre part, les demandes formulées par l'intéressé lui-même dans ses courriers des 17 mars et 30 avril 2006, tout en considérant qu'aucun autre poste de cadre de santé ou d'activité transversale n'était disponible ou compatible avec sa filière de formation en rééducation. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant cette décision entachée d'illégalité, Monsieur O. C. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, enregistré au greffe général de la Principauté de Monaco le 19 février 2007. Sa requête tend à l'annulation pure et simple de la décision du Directeur du CHPG en date du 18 décembre 2006. L'instruction contradictoire écrite s'est déroulée conformément aux règles de procédure applicables devant la haute juridiction administrative, donnant lieu au dépôt d'une contre-requête par le CHPG le 18 avril 2007, d'une réplique du requérant le 23 mai 2007, et enfin d'une duplique de l'établissement public le 5 juillet 2007. Par une ordonnance du 15 octobre 2007, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience publique du 20 novembre 2007. Au soutien de ses prétentions aux fins d'annulation, le requérant développe une argumentation juridique structurée autour de la méconnaissance du statut général régissant le personnel de l'établissement, à savoir l'Ordonnance souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 (mentionnée également sous la date du 25 juillet 1982 dans le sommaire de la décision) portant statut du personnel de service du Centre Hospitalier Princesse Grâce. En premier lieu, sur le terrain de la légalité interne et du champ d'application des textes statutaires, Monsieur O. C. soutient que la décision attaquée est dépourvue de base légale en ce qu'elle procède d'une confusion juridique entre les règles relatives au recrutement initial et celles gouvernant l'avancement de carrière. Il fait valoir qu'étant déjà agent titulaire de l'établissement depuis le 27 novembre 2002, il ne pouvait légalement être soumis à un nouveau stage probatoire ni faire l'objet d'un refus de titularisation. Selon son analyse de l'article 20 du Titre II de l'Ordonnance souveraine n° 7.464, une mesure de nomination en qualité de stagiaire et la mesure subséquente de titularisation ne peuvent intervenir qu'une seule fois dans la carrière d'un agent, lors de son recrutement initial. Dès lors, son accès au grade de cadre de santé constituait une promotion interne relevant exclusivement du régime de l'avancement régi par les articles 43 à 54 du statut. Il souligne à cet égard que l'article 45 prévoit que « l'avancement a lieu de façon continue d'échelon à échelon et de grade à grade » et que l'article 46 (ou 47 selon la numérotation retenue par le Tribunal) dispose que l'avancement de grade s'opère « exclusivement au choix d'après le tableau d'avancement », sans qu'aucune disposition de cette section ne prévoie l'accomplissement d'une période probatoire. À titre subsidiaire sur ce point, le requérant invoque les dispositions de l'article 18 de la même Ordonnance souveraine, aux termes desquelles « les agents ayant déjà accompli une année de service effectif au Centre Hospitalier Princesse de Grâce sont dispensés du stage », condition qu'il remplissait amplement au jour de sa nomination comme cadre de santé en juillet 2004, ayant de surcroît déjà exercé ces fonctions de manière effective auparavant et obtenu d'« excellentes » notations. En second lieu, tirant les conséquences de l'illégalité de sa mise en stage, le requérant qualifie la décision de réintégration dans le grade inférieur de masseur-kinésithérapeute de sanction disciplinaire déguisée, s'analysant matériellement en une rétrogradation. Sur le terrain de la légalité externe et des garanties procédurales, il invoque par conséquent la violation des articles 55 et 56 du statut, reprochant à l'administration l'absence de saisine préalable du Conseil de discipline (ou Commission de discipline). Il soutient que le contenu même du procès-verbal de la Commission paritaire démontrait la nécessité de saisir l'organe disciplinaire, tout en relevant que ladite Commission paritaire avait néanmoins émis un avis favorable à sa titularisation. Enfin, il reproche à l'administration de ne pas avoir pris en compte ses correspondances de manière adéquate et d'avoir omis de saisir la Commission médicale, laquelle aurait eu compétence pour préconiser son affectation dans un autre service sans procéder à une rétrogradation. En défense, le Centre Hospitalier Princesse Grâce conclut au rejet de la requête en contestant l'ensemble des moyens soulevés. L'établissement public défend la légalité du recours au mécanisme du stage probatoire pour l'accès aux fonctions de cadre de santé. Il soutient que la titularisation de Monsieur O. C. dans ce nouveau grade n'avait aucun caractère automatique et nécessitait, par application de l'article 20 de l'Ordonnance souveraine n° 7.464, une décision expresse du Directeur prise après appréciation du comportement de l'agent et avis de la Commission paritaire. L'administration estime que ce texte imposait soumission à un stage probatoire avant toute titularisation éventuelle comme cadre de santé. Sur le fond de la mesure, le CHPG écarte catégoriquement la qualification de sanction disciplinaire déguisée en affirmant qu'aucune faute disciplinaire n'a jamais été reprochée à l'intéressé. La mesure repose, selon le défendeur, sur un motif d'insuffisance professionnelle caractérisée par une inadaptation aux fonctions d'encadrement au sein du service MPR, corroborée par la Direction des ressources humaines, la hiérarchie directe et l'Office de la Médecine du travail. De surcroît, l'établissement insiste sur le fait que la réintégration dans le corps des masseurs-kinésithérapeutes est intervenue à la demande expresse de l'agent lui-même, formulée dans ses courriers, ce qui exclut par nature toute qualification disciplinaire. Enfin, concernant l'impossibilité de reclasser l'agent sur un autre poste de cadre, le CHPG précise que la formation diplômante suivie par Monsieur O. C. en France relevait de la filière spécifique de « Rééducation », ce qui interdisait juridiquement et techniquement de l'affecter comme cadre de santé dans une autre filière, et que le Directeur avait dûment constaté l'absence de tout autre poste vacant correspondant à cette qualification ou à une activité transversale au sein de l'hôpital. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumis au Tribunal Suprême soulevait une question de droit substantielle relative à l'articulation des différentes dispositions de l'Ordonnance souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 portant statut du personnel de service du Centre Hospitalier Princesse Grâce : un agent déjà titulaire de l'établissement qui accède, après l'obtention d'un diplôme spécifique, aux fonctions supérieures de cadre de santé relève-t-il des règles statutaires gouvernant le recrutement (impliquant une nomination en qualité de stagiaire et une décision ultérieure de titularisation ou de refus de titularisation sur le fondement des articles 17 à 20) ou relève-t-il exclusivement des règles régissant l'avancement de grade (lequel s'opère de manière continue, au choix et après inscription sur un tableau d'avancement conformément aux articles 45 à 49, sans période probatoire) ? De la résolution de cette question préalable de qualification juridique de l'opération administrative de promotion dépendait directement l'appréciation de la légalité de la décision du 18 décembre 2006. Si le régime du stage était jugé applicable, le juge devait contrôler la régularité du refus de titularisation pour insuffisance professionnelle. En revanche, si seules les règles de l'avancement de grade avaient vocation à s'appliquer, ou s'il existait des textes spécifiques propres aux cadres de santé dérogeant ou complétant le statut général, le juge devait déterminer quelle était l'exacte situation juridique et administrative de l'intéressé au regard de ces normes pour apprécier la légalité de sa réintégration dans son grade antérieur. Or, face à cette problématique, le Tribunal Suprême s'est heurté à une difficulté préalable d'ordre probatoire et documentaire : l'état du dossier soumis à son examen par les parties permet-il à la juridiction administrative de déterminer avec certitude le cadre normatif exact applicable aux cadres de santé et la situation administrative précise du requérant au regard des règles d'avancement de grade ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême dans sa décision du 5 décembre 2007 se caractérise par une approche méthodique qui, sans trancher immédiatement le fond du litige, oriente de manière décisive le débat contentieux vers le terrain des règles statutaires relatives à l'avancement de grade. Dans un premier temps, la Haute Juridiction procède à une analyse précise de l'objet et des motifs de l'acte administratif attaqué. Elle relève que par sa décision du 18 décembre 2006, le Directeur du CHPG a refusé de titulariser Monsieur O. C., alors qualifié de « cadre de santé, stagiaire » en Médecine Physique et Rééducation Fonctionnelle, et l'a rétabli dans ses droits et obligations de masseur-kinésithérapeute de classe normale (4e puis 5e échelon). Le Tribunal identifie clairement la dualité des motifs invoqués par l'auteur de l'acte : d'une part, le motif tiré de l'insuffisance professionnelle (les rapports des supérieurs hiérarchiques directs faisant état d'une incapacité à exercer les fonctions) ; d'autre part, le motif tiré du comportement et des souhaits de l'agent (ses lettres des 17 mars et 30 avril 2006 sollicitant d'abord sa réintégration comme masseur-kinésithérapeute, puis sa nomination comme cadre dans un autre service ou sur une activité transversale). Dans un deuxième temps, et c'est là que réside le cœur de la motivation juridique de cet arrêt avant dire droit, le Tribunal Suprême choisit de citer in extenso non pas les articles relatifs au recrutement et au stage (articles 17 à 20 de l'Ordonnance souveraine n° 7.464, bien qu'ils soient mentionnés dans les visas), mais exclusivement les dispositions gouvernant l'avancement au sein de l'établissement. Le juge reproduit ainsi successivement : - L'article 45, qui pose le principe selon lequel l'avancement comprend l'avancement d'échelon et l'avancement de grade, et qu'il « a lieu de façon continue d'échelon à échelon et de grade à grade » ; - L'article 47 (correspondant à la citation attribuée par erreur matérielle à l'article 46 dans la réplique du requérant), aux termes duquel « l'avancement de grade a lieu exclusivement au choix d'après le tableau d'avancement, dressé selon les dispositions des articles 48 et suivants » ; - L'article 48, qui verrouille la procédure en exigeant que « l'avancement de grade ne peut être accordé qu'aux agents inscrits au tableau d'avancement » ; - L'article 49, qui fixe les critères substantiels d'établissement dudit tableau, lequel est dressé « compte tenu de la valeur professionnelle de l'agent, des notes obtenues par l'intéressé et des propositions motivées formulées par les chefs de service ». Par ce rappel textuel ciblé, le Tribunal Suprême valide implicitement la pertinence de la question soulevée par le requérant quant à l'applicabilité des règles sur l'avancement de grade à sa situation. Cependant, la juridiction se garde de conclure immédiatement à l'illégalité de la mise en stage de l'agent. Dans un troisième temps, le Tribunal opère une confrontation entre ces exigences textuelles et les éléments factuels et juridiques produits par les parties lors de l'instruction écrite. Il dresse alors un constat de carence documentaire par un considérant laconique mais déterminant : « Considérant que les documents versés aux débats ne permettent pas de déterminer la situation de M. C., cadre de santé stagiaire, au regard de ces dispositions ». En effet, le dossier ne permettait pas au juge de savoir si le passage de la fonction de kinésithérapeute à celle de cadre de santé s'était opéré ou devait s'opérer via l'inscription au tableau d'avancement prévu aux articles 47 et suivants, ni s'il existait au sein de l'établissement des textes réglementaires spécifiques régissant le statut particulier des cadres de santé qui auraient pu prévoir des modalités dérogatoires d'accès à cet emploi (telles que l'obligation d'obtenir le diplôme d'État suivie d'un stage probatoire). Dès lors, refusant de statuer à l'aveugle ou sur la base de simples présomptions, le Tribunal Suprême mobilise ses pouvoirs inquisitoires. Faisant application de l'article 32 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, il juge nécessaire de prescrire une mesure d'instruction supplémentaire afin d'être mis en mesure d'exercer pleinement son contrôle de légalité. Il enjoint ainsi à l'administration hospitalière de produire, dans un délai contraint d'un mois, tant le corpus normatif exhaustif applicable aux cadres de santé que les pièces administratives individuelles établissant la situation exacte du requérant au regard de ces textes et du tableau d'avancement statutaire. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue par le Tribunal Suprême le 5 décembre 2007 est ainsi rédigé : > « Décide : > Le Centre Hospitalier Princesse Grâce est invité à produire dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision l'ensemble des textes applicables aux cadres de santé ainsi que les éléments relatifs à la situation de M. C. au regard de ces textes et du tableau d'avancement prévu par les articles 47 et suivants de l'Ordonnance souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 ; > Les dépens sont réservés ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État et au Centre Hospitalier Princesse Grâce. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien qu'il s'agisse d'une décision avant dire droit ordonnant un supplément d'instruction et réservant les dépens dans l'attente de l'arrêt au fond, la décision rendue le 5 décembre 2007 par le Tribunal Suprême de Monaco revêt une importance méthodologique et substantielle certaine dans le contentieux de la fonction publique monégasque, et plus spécifiquement dans le droit applicable aux agents des établissements publics tels que le Centre Hospitalier Princesse Grâce. En premier lieu, cette décision illustre avec une grande netteté la nature inquisitoire de la procédure administrative contentieuse devant le Tribunal Supr
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 décembre 2006, n° 27258 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 décembre 2006, n° 27258 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2006/12-06-27258)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre spécifique des opérations de recrutement au sein de la fonction publique monégasque, et plus particulièrement de l'accès au corps des agents de police. Selon les précisions apportées au cours de l'instruction par le Ministre d'État, le processus de recrutement des élèves agents de police est structuré en deux phases distinctes et successives. La première phase consiste en un recrutement initial opéré par voie contractuelle pour une durée d'une année. L'accès à ce premier stade est subordonné au passage d'un concours comportant des épreuves écrites et orales, ainsi qu'à la réussite d'un examen d'aptitude médicale. Ce n'est qu'à l'issue de cette première année de formation que s'ouvre une seconde phase, laquelle comprend une épreuve de sélection destinée aux agents contractuels recrutés un an auparavant. Les candidats franchissant avec succès cette seconde étape sont alors soumis au statut général de la fonction publique, leur aptitude étant à ce stade confirmée par une commission spéciale de recrutement, avant d'être nommés fonctionnaires stagiaires puis titularisés au terme d'une nouvelle période d'un an. C'est à l'occasion de la toute première phase de ce processus complexe que M. F. G. a présenté sa candidature au concours d'élève agent de police. Dans le cadre de l'évaluation de son aptitude physique et médicale, l'intéressé a été examiné par un médecin du travail, le Docteur R. Ce praticien a officié au sein des locaux du service des prestations médicales de l'État et a signé, pour le compte de l'État, une fiche d'aptitude portant l'en-tête « Service des prestations médicales de l'État Médecine du travail ». Par une décision en date du 19 janvier 2005, le Docteur R. a déclaré le candidat inapte, entraînant de ce fait une décision de non-admission au concours d'élève agent de police. Contestant cette appréciation médicale défavorable, M. F. G. a été invité par l'administration — alors même que les délais de recours étaient expirés — à saisir la Commission médicale de recours, organe institué par les dispositions de l'article 13.1 de l'Ordonnance n° 1857 du 3 septembre 1958. Statuant sur cette contestation par une décision rendue le 1er juillet 2005, ladite Commission médicale de recours a confirmé la décision d'inaptitude initialement prononcée à l'encontre du candidat, scellant ainsi définitivement son éviction du concours d'élève agent de police sur le plan administratif. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant face à ce refus d'admission confirmé sur recours administratif, M. F. G. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au Greffe général le 21 juillet 2005. Son action contentieuse, fondée sur les dispositions de l'article 90-B 1° de la Constitution et de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, articulait un recours en annulation pour excès de pouvoir doublé d'un recours en indemnisation. L'instruction de l'affaire a connu un rebondissement procédural déterminant. Par une décision avant dire droit du 21 mars 2006, le Tribunal Suprême a ordonné la réouverture de l'instruction aux fins expresses de permettre aux parties de présenter leurs observations contradictoires sur la question spécifique de la compétence de la commission ayant rendu la décision attaquée. Cette mesure d'instruction témoigne de la volonté de la haute juridiction de soulever ou de faire préciser un moyen d'ordre public touchant à la compétence des auteurs des actes administratifs querellés. À la suite de cette réouverture, le requérant a déposé des observations enregistrées le 20 avril 2006, suivies d'ultimes observations le 22 mai 2006. Sur le plan procédural et probatoire, M. F. G. a maintenu sa demande avant dire droit tendant à ce qu'il soit enjoint à l'État de communiquer son dossier médical conservé à l'office de la médecine du travail. Sur le fond de la légalité, il a sollicité l'annulation tant du refus de son admission au concours d'agent de police que de la décision de la Commission médicale de recours. Au soutien de ses prétentions, le requérant a développé une argumentation centrée sur l'incompétence et le détournement de procédure. Il a rappelé qu'une Ordonnance souveraine avait institué une Commission médicale de recrutement, et en a déduit qu'il appartenait exclusivement à cet organisme collégial de signer sa fiche d'aptitude, et nullement au Docteur R. agissant isolément. Il a également soulevé une incohérence formelle tenant à l'en-tête de la fiche d'aptitude (« Service des prestations médicales de l'État Médecine du travail »), soulignant que la médecine du travail relève organiquement de l'office de la médecine du travail et non du service administratif des prestations médicales de l'État, exigeant des explications de l'administration sur cette anomalie. Répondant à la défense de l'État, il a fait valoir que restreindre l'intervention de la Commission médicale de recrutement aux seuls candidats ayant déjà passé et réussi le concours reviendrait à priver cet organisme de toute fonction d'avis préalable, alors même que sa vocation est d'examiner tout candidat à la fonction publique. Enfin, sur le terrain indemnitaire, M. F. G. a chiffré sa demande de dommages-intérêts à la somme de 50 000 euros en réparation du préjudice subi. En défense, le Ministre d'État, par des observations enregistrées le 21 avril 2006 et des ultimes observations du 19 mai 2006, a conclu au rejet intégral de la requête. Pour justifier la régularité de la procédure suivie et la compétence du Docteur R. ainsi que de la Commission médicale de recours, l'État s'est appuyé sur la nature juridique hybride et séquencée du recrutement des élèves agents de police. Selon le Ministre d'État, dès lors que la première phase du recrutement s'opère par voie contractuelle pour une durée d'un an et que les candidats ne sont soumis au statut de la fonction publique qu'après avoir franchi la seconde phase de sélection l'année suivante, M. F. G., qui n'avait concouru que pour la première phase, ne pouvait juridiquement se prévaloir des dispositions de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État. L'administration soutenait que ce texte législatif — et par extension ses textes d'application — ne s'applique qu'aux fonctionnaires se destinant immédiatement à un emploi permanent. Par conséquent, l'intervention du Docteur R., agissant en qualité de médecin du travail pour le compte de l'État dans les locaux du service des prestations médicales, suivie de celle de la Commission médicale de recours, était parfaitement régulière et exclusive de tout détournement de procédure. La cause ayant été renvoyée par ordonnance présidentielle du 6 octobre 2006 à l'audience du 5 décembre 2006, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière en matière administrative, a rendu sa décision le 6 décembre 2006 après avoir entendu le rapport de M. Jean Michaud, les plaidoiries des avocats des parties et les conclusions du Procureur général. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise au Tribunal Suprême posait une question de droit administratif d'une grande précision, relative à la détermination de l'autorité médicalement et administrativement compétente pour apprécier l'aptitude physique d'un candidat à un concours administratif dont la première étape s'effectue sous un régime contractuel. Plus exactement, le problème juridique consistait à déterminer si un candidat au concours d'élève agent de police — bien que recruté initialement par voie de contrat à durée déterminée d'un an avant de pouvoir, le cas échéant, accéder au statut de fonctionnaire stagiaire puis titulaire — doit être qualifié de « postulant à un emploi public » au sens de l'Ordonnance souveraine n° 6365 du 17 août 1978 fixant les conditions d'application de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État. De la réponse à cette question de qualification juridique dépendait directement l'identification de l'organe compétent pour statuer sur l'aptitude médicale du candidat : fallait-il appliquer le droit commun de la médecine du travail (compétence du médecin du travail et, sur recours, de la Commission médicale de recours instituée par l'Ordonnance n° 1857 du 3 septembre 1958), comme le soutenait l'administration en raison de la nature contractuelle de la première année de formation, ou fallait-il reconnaître la compétence exclusive de la Commission médicale de recrutement instituée par l'Ordonnance souveraine n° 6365 du 17 août 1978 propre au statut de la fonction publique ? En cas d'incompétence avérée des organes ayant statué, le Tribunal devait en outre se prononcer sur le principe et le quantum de la réparation indemnitaire due au candidat illégalement évincé. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement syllogistique d'une grande rigueur, caractéristique de la technique de cassation et du contrôle de légalité externe exercé par le juge de l'excès de pouvoir. En premier lieu, faisant application du principe d'économie des moyens — formulé par la clause de style « Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête » —, la haute juridiction choisit de fonder son annulation sur le seul terrain de l'incompétence, moyen d'ordre public qui dispense le juge d'examiner les griefs tirés du détournement de procédure ou des irrégularités formelles de l'en-tête de la fiche médicale, et qui rend également sans objet la demande avant dire droit de communication du dossier médical. La majeure du syllogisme juridictionnel repose sur la citation textuelle de la norme réglementaire applicable. Le Tribunal vise et reproduit les termes du premier alinéa de l'Ordonnance souveraine n° 6365 du 17 août 1978 fixant les conditions d'application de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État. Selon ce texte : « La Commission médicale de recrutement est chargée de délivrer le certificat médical destiné à attester qu'un postulant à un emploi public remplit les conditions d'aptitude physique et de santé exigées pour l'exercice de la fonction considérée ». La règle de compétence ainsi posée lie l'intervention de la Commission médicale de recrutement à une condition unique tenant à la qualité du sujet examiné : être un « postulant à un emploi public ». La mineure du raisonnement, bien que formulée avec une extrême concision, recèle toute la portée doctrinale de l'arrêt. Le Tribunal Suprême affirme péremptoirement « qu'un candidat aux fonctions d'élève agent de police est un postulant à un emploi public ». Ce faisant, la juridiction balaie l'argumentation du Ministre d'État qui tentait d'opérer une scission hermétique entre la première phase contractuelle du recrutement et la seconde phase statutaire. Pour opérer ce rattachement, le Tribunal adopte une approche finaliste et globale du processus de recrutement : il relève en effet que l'appréciation porte sur les conditions d'aptitude exigées « pour l'exercice de la fonction d'agent de police à laquelle sont destinés les élèves agents de police ». En soulignant cette destination finale (« à laquelle sont destinés »), le juge administratif monégasque refuse que le recours par l'administration à une technique contractuelle transitoire (le contrat d'un an d'élève agent) puisse faire écran à la réalité de l'opération administrative, qui demeure, dès son origine, une procédure d'accès à un emploi public permanent d'agent de police. La conclusion du syllogisme s'impose dès lors avec une logique implacable sur le terrain de la compétence administrative. Puisque le candidat élève agent de police est un postulant à un emploi public, « la Commission médicale de recrutement est seule compétente » pour apprécier son aptitude physique et de santé. Le caractère exclusif de cette compétence (« seule compétente ») entraîne par voie de conséquence directe et mécanique l'incompétence radicale de toute autre autorité médicale. Le Tribunal en déduit que tant le médecin du travail (auteur de la décision initiale du 19 janvier 2005) que la Commission médicale de recours (auteur de la décision confirmative du 1er juillet 2005) étaient dépourvus de compétence légale pour déclarer M. F. G. inapte. Leurs décisions respectives étant entachées d'incompétence, vice de légalité externe particulièrement grave, elles doivent être purement et simplement annulées. En second lieu, statuant sur les conclusions à fin d'indemnité, le Tribunal Suprême tire les conséquences pécuniaires de l'illégalité fautive qu'il vient de constater. Sans détailler la nature exacte des chefs de préjudice retenus (perte de chance, préjudice moral ou troubles dans les conditions d'existence), la juridiction procède à une évaluation souveraine et synthétique en considérant « qu'il sera fait une juste appréciation du préjudice subi par M. G. du fait des décisions annulées en condamnant l'État à lui verser une indemnité de 2 000 € ». Cette somme, bien que largement inférieure aux 50 000 euros réclamés par le requérant, consacre l'existence d'un lien de causalité direct entre l'illégalité des décisions médicales annulées et le préjudice subi par le candidat évincé. ### C. Le dispositif Le Tribunal Suprême tranche le litige par un dispositif précis qui identifie formellement les dates des actes annulés (lesquelles n'apparaissaient pas dans les visas mais résultaient des pièces du dossier) et liquide la créance indemnitaire : > « Décide : > La décision du médecin du travail du 19 janvier 2005 et la décision de la Commission médicale de recours du 1er juillet 2005 sont annulées. > L'État est condamné à verser à M. G. la somme de 2 000 €. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 6 décembre 2006 par le Tribunal Suprême de Monaco, statuant en assemblée plénière, constitue un arrêt de principe majeur au sein du droit de la fonction publique monégasque et du contentieux administratif général de la Principauté. Sa portée théorique et jurisprudentielle s'articule autour de trois axes fondamentaux : l'autonomie et l'attractivité de la notion d'« emploi public », la sanction rigoureuse des règles de compétence d'ordre public, et l'articulation entre le contentieux de l'annulation et celui de la responsabilité. En premier lieu, l'apport essentiel de cet arrêt réside dans la définition extensive et réaliste qu'il consacre de la notion de « postulant à un emploi public » au sens de l'Ordonnance souveraine n° 6365 du 17 août 1978. La thèse défendue par le Ministre d'État reposait sur une lecture strictement formaliste et séquentielle des textes : la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État ne s'appliquant qu'aux fonctionnaires nommés dans un emploi permanent, ses textes d'application (dont l'Ordonnance n° 6365) devaient être écartés durant la première année où l'élève agent de police n'est lié à l'État que par un contrat à durée déterminée. En rejetant cette analyse, le Tribunal Suprême fait prévaloir l'unité téléologique de l'opération de recrutement sur son fractionnement procédural. Le juge considère que la scolarité ou la période probatoire effectuée sous statut contractuel n'est pas une fin en soi, mais le vestibule obligatoire menant à l'intégration dans les cadres permanents de la police d'État. Dès lors que les élèves agents de police « sont destinés » à l'exercice de la fonction d'agent de police, l'ensemble du processus de sélection initial — y compris le concours d'entrée à la phase contractuelle — relève de l'attraction du droit de la fonction publique en ce qui concerne les garanties d'aptitude physique. L'expression « emploi public » contenue dans l'Ordonnance de 1978 reçoit ainsi une acception plus large que celle de simple « fonctionnaire titulaire ou stagiaire » au sens strict de la loi n° 975 : elle englobe tout candidat engagé dans un cursus institutionnel dont la finalité normale est l'accès à la fonction publique. Cette solution prévient tout risque de contournement des garanties statutaires par l'administration, qui ne saurait, en intercalant un contrat précaire en amont d'une nomination statutaire, soustraire les candidats à la compétence des organes collégiaux spécialement institués par les textes réglementaires pour évaluer leur aptitude. En deuxième lieu, l'arrêt illustre avec éclat la place cardinale qu'occupe le contrôle de la compétence dans le contentieux monégasque de l'excès de pouvoir, conformément aux canons classiques du droit administratif d'inspiration française. L'incompétence de l'auteur de l'acte constitue le vice de légalité externe le plus grave, d'ordre public, que le juge peut — et doit — relever d'office. La démarche procédurale adoptée en l'espèce par le Tribunal Suprême est à cet égard exemplaire : constatant à l'examen du dossier que l'aptitude avait été appréciée par un médecin du travail relevant de l'office de la médecine du travail puis par la Commission médicale de recours de l'Ordonnance n° 1857 du 3 septembre 1958, la juridiction a pris l'initiative, par sa décision avant dire droit du 21 mars 2006, de rouvrir l'instruction pour provoquer un débat contradictoire spécifique sur la compétence de ladite commission. Cette façon de procéder respecte scrupuleusement les exigences du procès équitable et du principe du contradictoire, en évitant que les parties ne soient surprises par un moyen soulevé d'office sans avoir pu en débattre. De surcroît, la sanction prononcée révèle l'importance des garanties attachées à la composition des organes administratifs. En substituant l'appréciation d'un médecin unique (le médecin du travail) à celle d'un organe collégial spécialisé (la Commission médicale de recrutement), l'administration avait privé le candidat d'une garantie fondamentale dès le stade initial de l'examen. Le fait qu'une commission collégiale soit intervenue au second degré (la Commission médicale de recours de l'Ordonnance de 1958) ne pouvait en aucun cas purger ce vice initial, d'autant que cette seconde commission était elle-même radicalement incompétente *ratione materiae* pour connaître du recrutement d'un postulant à un emploi public. L'annulation en cascade des deux décisions (celle du 19 janvier 2005 et celle du 1er juillet 2005) démontre que l'incompétence initiale contamine l'ensemble de la chaîne décisionnelle. En troisième lieu, sur le plan de l'articulation des recours en vertu de l'article 90-B 1° de la Constitution monégasque, l'arrêt confirme l'efficacité du cumul des conclusions à fin d'annulation et des conclusions à fin d'indemnisation devant le Tribunal Suprême. Contrairement aux systèmes juridictionnels qui séparent strictement le contentieux de l'excès de pouvoir et le plein contentieux indemnitaire en exigeant des procédures distinctes ou une demande préalable spécifique chiffrée pour lier le contentieux de la responsabilité, le droit constitutionnel et administratif monégasque permet au requérant de greffer directement une demande de dommages-intérêts sur son recours en annulation. En l'espèce, bien que l'annulation soit prononcée sur un motif de pure légalité externe (l'incompétence des autorités médicales), le Tribunal Suprême accorde néanmoins une indemnité de 2 000 euros. Il est intéressant d'observer que le juge ne rejette pas la demande indemnitaire au motif que l'inaptitude médicale du requérant aurait pu être identiquement constatée par la commission
# Tribunal Suprême de Monaco, 16 novembre 2004, n° 27064 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 novembre 2004, n° 27064 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2004/11-16-27064)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière en matière administrative, s'inscrit dans le cadre des relations statutaires et contractuelles unissant un établissement public hospitalier à l'un de ses praticiens. Elle met en lumière les difficultés juridiques nées de la succession incohérente d'actes administratifs unilatéraux contradictoires affectant la carrière d'un agent public. En juillet 1981, Madame M. G. a été engagée par le Centre Hospitalier Princesse Grace (ci-après le CHPG) en qualité d'interne médecin. Après plus de deux décennies d'exercice au sein de cet établissement, la situation administrative de l'intéressée s'est trouvée bouleversée par l'évolution de la réglementation hospitalière monégasque et la réorganisation subséquente des effectifs médicaux. Le 30 avril 2003, à la suite d'un courrier relatif à un entretien préalable qualifié par la décision « d'usage », Madame G. s'est vu notifier une lettre de licenciement par la direction du CHPG. Le motif formellement invoqué au soutien de cette mesure d'éviction résidait dans le manque de postes disponibles au sein de l'établissement. L'administration hospitalière se référait expressément aux dispositions de l'arrêté ministériel du 29 décembre 1998, texte aux termes duquel les résidents qui ne peuvent être intégrés faute de postes disponibles font l'objet d'un licenciement. Tout en prononçant cette rupture du lien de service, la direction du CHPG suggérait néanmoins à la praticienne de présenter sa candidature à un poste de praticien hospitalier ouvert au concours. Estimant cette mesure d'éviction tout à la fois irrégulière en la forme et abusive au fond, Madame G. a formellement contesté son licenciement par une lettre datée du 6 mai 2003. Déterminée à obtenir la réparation financière du préjudice résultant de cette rupture, elle a assigné le Centre Hospitalier Princesse Grace devant le Tribunal de première instance de Monaco afin d'être indemnisée. C'est à la suite de cette assignation devant le juge judiciaire que la chronologie factuelle a pris une tournure singulière, marquée par une volte-face de l'administration hospitalière. Le 16 octobre 2003 — soit plus de cinq mois après la notification du licenciement et, selon les écritures de la requérante, moins d'un mois après la délivrance de l'assignation devant le Tribunal de première instance —, le CHPG a notifié à Madame G. une décision portant sa réintégration dans les fonctions de résident à mi-temps. L'établissement public a réitéré cette décision de réintégration le 10 novembre 2003. Face à cette initiative unilatérale de son ancien employeur, Madame G. a opposé un refus catégorique. Elle a fait valoir que la mesure de réintégration qui lui était notifiée était matériellement et juridiquement impossible, en raison notamment de la disparition même de la fonction de résident au sein de la nomenclature statutaire de l'établissement. Joignant le geste à la parole pour manifester son refus de voir le lien contractuel ou statutaire ainsi rétabli de manière forcée, la requérante a systématiquement retourné au CHPG les chèques que ce dernier lui avait adressés au titre du versement de son salaire. Confrontée au refus de l'intéressée de reprendre ses fonctions, la direction du Centre Hospitalier Princesse Grace a engagé une procédure d'exclusion fondée sur l'abandon de poste. Après une nouvelle décision ou proposition datée du 4 décembre 2003, l'établissement a formellement mis en demeure Madame G. de réintégrer son poste, en l'avertissant qu'à défaut d'obtempérer, elle serait exclue définitivement pour abandon de poste, et ce sans mise en œuvre d'une procédure disciplinaire. L'intéressée n'ayant pas déféré à cette injonction, le Directeur du CHPG lui a notifié, le 16 décembre 2003, une décision prononçant sa radiation des cadres du personnel médical de l'établissement pour abandon de poste. C'est précisément cet ultime acte administratif du 16 décembre 2003 qui constitue l'objet du recours pour excès de pouvoir porté devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe général le 12 février 2004, Madame M. G. a saisi le Tribunal Suprême aux fins d'obtenir l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace en date du 16 décembre 2003 portant sa radiation des cadres du personnel médical. Au soutien de ses prétentions, la requérante a développé dans sa requête initiale et dans son mémoire en réplique (enregistré le 7 mai 2004) une argumentation articulée autour de deux moyens principaux de légalité interne, complétés par une défense vigoureuse contre la demande procédurale de sursis à statuer formulée par la partie adverse. En premier lieu, Madame G. soulevait un moyen tiré de l'erreur de droit par mauvaise interprétation des textes statutaires, et plus particulièrement de l'Ordonnance souveraine n° 7928 du 6 mars 1984 portant statut du personnel du Centre. Son raisonnement reposait sur une prémisse logique implacable : ayant été précédemment licenciée le 30 avril 2003, elle n'avait plus aucun lien contractuel ou statutaire avec le CHPG à la date du 16 décembre 2003. Dès lors, les textes invoqués par l'administration ne pouvaient s'appliquer à sa situation. À titre subsidiaire et surabondant (« au surplus »), elle soutenait que les conditions légales de la radiation des cadres fixées par l'Ordonnance du 6 mars 1984 n'étaient nullement réunies en l'espèce. Selon elle, une telle mesure de radiation devait nécessairement faire suite à une position de disponibilité, ou concerner un départ à la retraite ou une inaptitude définitive, hypothèses étrangères au cas d'espèce. Elle ajoutait que la radiation des cadres ainsi prononcée constituait une sanction déguisée ne figurant pas dans l'échelle des peines de l'Ordonnance de 1984, et que l'abandon de poste allégué par le Centre, à le supposer établi, s'analyserait en une faute grave devant entraîner non pas une simple radiation administrative, mais une révocation entourée des garanties disciplinaires afférentes. En second lieu, la requérante soulevait, par la voie de l'exception d'illégalité, l'invalidité des décisions préparatoires ou antérieures des 10 novembre et 4 décembre 2003 relatives à sa réintégration. Elle faisait valoir que le retrait d'un acte administratif (en l'occurrence, le retrait de son licenciement du 30 avril 2003 opéré par les décisions de réintégration d'octobre et novembre 2003) n'est juridiquement possible qu'à la double condition que l'acte retiré ne soit pas devenu définitif et qu'il soit encore exposé à une éventuelle annulation juridictionnelle. Or, soulignait-elle dans sa réplique, le CHPG ne pouvait annuler ou retirer unilatéralement la décision de licenciement au-delà du délai de recours contentieux de deux mois. La décision de réintégration étant intervenue tardivement dans le seul but de « contrecarrer » l'instance indemnitaire engagée devant le Tribunal de première instance — et alors même qu'elle ne possédait pas les diplômes exigés pour les concours proposés —, toutes les mesures postérieures au licenciement prises au-delà du délai de deux mois étaient entachées d'illégalité par voie de conséquence. La décision du 16 décembre 2003 ne pouvait donc légalement reposer sur une décision de réintégration elle-même illégale. En défense, le Centre Hospitalier Princesse Grace a déposé une contre-requête enregistrée le 9 avril 2004, suivie d'une duplique enregistrée le 7 juin 2004. L'argumentation de l'établissement public s'est structurée autour d'une demande principale d'ordre procédural — le prononcé d'un sursis à statuer — et d'une défense au fond visant au rejet des moyens d'annulation. Sur le terrain procédural, le CHPG demandait principalement au Tribunal Suprême de surseoir à statuer dans l'attente de la décision du Tribunal de première instance de Monaco, saisi par Madame G. d'une action en indemnisation pour licenciement abusif. Le Centre soulignait ce qu'il qualifiait de « caractère paradoxal » de la position de la requérante : celle-ci contestait sa radiation devant le juge administratif au motif qu'elle ne faisait plus partie de l'établissement depuis son licenciement, tout en poursuivant parallèlement l'établissement devant le juge judiciaire pour licenciement abusif. Dans sa duplique, le CHPG précisait que Madame G. n'avait pas formé de recours en annulation contre son licenciement dans les délais légaux, mais qu'elle en contestait la légalité par voie d'exception. Selon le Centre, hors délai de recours, l'examen de la légalité d'un acte administratif ne pouvait intervenir que par la voie d'un renvoi sur question préjudicielle ordonné par le Tribunal de première instance au profit du Tribunal Suprême. Afin d'éviter que le Tribunal Suprême ne statue en l'état sur un point de droit déjà soumis à une autre juridiction ou appelé à lui être soumis sur renvoi préjudiciel, le sursis à statuer s'imposait. Madame G. s'est opposée à cette demande de sursis en répliquant, sur le fondement de l'article 30 de l'Ordonnance n° 2984 du 16 avril 1963, qu'il n'existait ni connexité, ni litispendance, ni identité de cause et d'objet entre les deux instances : l'action devant le Tribunal de première instance était un recours en indemnité, tandis que l'action devant le Tribunal Suprême était un recours objectif portant sur la légalité d'une décision administrative. Elle ajoutait qu'il n'était nul besoin d'attendre un renvoi préjudiciel puisque le Tribunal Suprême pouvait directement faire usage de l'exception d'illégalité contre la décision de réintégration. Sur le fond du droit, dans sa duplique, le CHPG soutenait que Madame G. aurait parfaitement pu être réintégrée dans son poste antérieur, qu'elle pouvait postuler aux concours correspondant à ses diplômes, et qu'elle n'avait pas à percevoir d'indemnités de licenciement puisque, du fait de l'annulation de ce dernier, elle avait droit au maintien de son traitement sans discontinuité. Répondant au premier moyen d'erreur de droit, le Centre affirmait que l'Ordonnance souveraine du 6 mars 1984 invoquée par la requérante était devenue caduque depuis l'entrée en vigueur de l'Ordonnance souveraine n° 13839 du 29 décembre 1998 portant nouveau statut des praticiens hospitaliers, et que le refus de reprendre son poste constituait non pas une faute grave disciplinaire, mais une simple rupture du contrat de travail dont l'administration n'avait fait que prendre acte. Enfin, sur le second moyen relatif à l'illégalité du retrait du licenciement, le CHPG avançait une thèse audacieuse : il soutenait d'une part qu'il n'existait à Monaco ni texte ni jurisprudence interdisant le retrait ou l'annulation d'une décision administrative au-delà du délai de deux mois suivant sa notification, et d'autre part qu'à supposer qu'une telle règle existât, encore faudrait-il que la décision retirée fût « créatrice de droits », ce que n'était pas, selon lui, une décision de licenciement. Quant à la décision du 4 décembre 2003, il ne s'agissait pas d'une décision administrative faisant grief, mais d'une simple proposition de réintégration découlant légalement de l'annulation du licenciement. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'examen des écritures des parties et des visas de la décision révèle que le Tribunal Suprême devait résoudre deux questions de droit distinctes, l'une de nature processuelle relative à l'articulation des compétences entre le juge administratif de l'excès de pouvoir et le juge judiciaire de l'indemnisation, l'autre de nature substantielle touchant à la théorie générale du retrait des actes administratifs individuels et à ses conséquences sur le statut de l'agent public. La première question, préalable, était celle de l'opportunité ou de l'obligation de surseoir à statuer : le juge de l'excès de pouvoir, saisi d'un recours en annulation dirigé contre une décision prononçant la radiation des cadres d'un agent public, doit-il surseoir à statuer au motif que ce même agent a parallèlement saisi le Tribunal de première instance d'une action indemnitaire tendant à la réparation du préjudice causé par une décision antérieure de licenciement ? En d'autres termes, la légalité objective de l'acte de radiation dépend-elle de l'issue du contentieux subjectif de la responsabilité contractuelle ou délictuelle engagé devant le juge civil au titre du licenciement initial ? La seconde question, au cœur du litige au fond, portait sur le régime juridique du retrait des actes administratifs et sur la compétence temporelle et matérielle de l'autorité administrative : l'administration hospitalière qui a prononcé le licenciement d'un agent contractuel peut-elle, après l'expiration du délai de recours contentieux, rapporter unilatéralement cette décision de licenciement pour imposer à l'agent sa réintégration, et, face au refus de ce dernier de reprendre ses fonctions, prononcer légalement sa radiation des cadres ? Ce problème impliquait de déterminer si une décision de licenciement non contestée au contentieux de l'annulation dans le délai légal acquiert un caractère définitif faisant obstacle à son retrait par l'administration, privant ainsi cette dernière de tout pouvoir ultérieur de gestion ou de radiation sur un individu ayant définitivement cessé d'appartenir à ses effectifs. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce double questionnement, le Tribunal Suprême adopte une motivation d'une grande sobriété, caractéristique du style rédactionnel des juridictions suprêmes de tradition romano-germanique, mais d'une rigueur juridique absolue. Après avoir visé la Constitution — et notamment son article 90 qui fonde sa compétence en matière administrative —, l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur son organisation et son fonctionnement, ainsi que les textes statutaires propres au CHPG (l'Ordonnance souveraine n° 5095 du 14 février 1973 modifiée et l'Ordonnance souveraine n° 13839 du 29 décembre 1998 portant statut des praticiens du CHPG), la haute juridiction procède en deux temps. En premier lieu, le Tribunal Suprême circonscrit avec précision l'objet respectif des deux instances parallèles pour écarter la demande de sursis à statuer formée par le Centre Hospitalier Princesse Grace. Il relève que Madame G. a, d'une part, assigné le CHPG devant le Tribunal de première instance en vue de l'indemnisation du préjudice résultant de son licenciement, et, d'autre part, saisi le Tribunal Suprême aux fins d'annulation pour excès de pouvoir de la décision la radiant des cadres. La juridiction énonce alors le principe directeur qui gouverne l'indépendance des deux contentieux : « Considérant que le mérite de la seconde action précitée qui pose uniquement la question de la légalité de la décision de radiation des cadres ne saurait dépendre de l'existence d'un droit à réparation du préjudice causé par le licenciement ; Qu'il n'y a donc pas lieu de surseoir à statuer ». Par ce motif lapidaire, le juge suprême consacre l'autonomie radicale du contentieux objectif de la légalité de l'acte de radiation par rapport au contentieux subjectif de l'indemnisation du licenciement. Que le licenciement du 30 avril 2003 ait été régulier ou abusif, et qu'il ouvre droit ou non à des dommages-intérêts devant le Tribunal de première instance, cette circonstance est totalement indifférente pour apprécier si, au 16 décembre 2003, le directeur du CHPG détenait encore le pouvoir légal de radier Madame G. des cadres de l'établissement. L'absence de lien de dépendance juridique nécessaire entre les deux questions commande le rejet immédiat de l'exception dilatoire soulevée par l'établissement public. En second lieu, abordant la légalité de la décision attaquée, le Tribunal Suprême fait usage de la technique de l'économie de moyens (« Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ») pour accueillir le recours sur le fondement d'un unique motif déterminant, tiré du caractère définitif du licenciement antérieur et de l'incompétence matérielle ou de l'excès de pouvoir qui en découle pour l'administration. Le raisonnement syllogistique déployé par l'assemblée plénière se décompose en trois propositions parfaitement enchaînées : 1. **La constatation de l'absence de retrait dans le délai légal :** Le Tribunal relève que « Mme G. a été licenciée par la décision précitée qui n'a pas fait l'objet d'un retrait dans le délai du recours contentieux ». Ce faisant, la haute juridiction balaye implicitement mais nécessairement la thèse défendue par le CHPG dans sa duplique, selon laquelle il n'existerait à Monaco aucune limite temporelle au retrait des actes administratifs ou que la décision de licenciement pourrait être retirée à tout moment faute d'être créatrice de droits. Le Tribunal Suprême pose au contraire que la décision de licenciement du 30 avril 2003 ne pouvait être légalement rapportée par l'administration (via les décisions de réintégration d'octobre et novembre 2003) qu'à l'intérieur du délai du recours contentieux. Ce délai étant expiré lorsque le CHPG a tenté de réintégrer l'intéressée, le retrait du licenciement était inopérant et illégal. 2. **La conséquence statutaire de l'intangibilité du licenciement :** De cette intangibilité de la décision initiale de licenciement, le Tribunal tire une conséquence juridique radicale quant à la situation de la requérante : « qu'ainsi elle avait cessé définitivement d'appartenir au personnel du Centre ». Le lien de service ayant été irrévocablement rompu par l'acte du 30 avril 2003 devenu définitif, les tentatives postérieures et hors délai de l'administration pour ressusciter unilatéralement ce lien se heurtent au néant juridique. Madame G. était devenue un tiers par rapport à l'établissement public. 3. **La sanction de l'acte de radiation :** Dès lors que l'intéressée n'appartenait plus au personnel de l'établissement, le directeur du CHPG ne disposait plus d'aucune autorité hiérarchique ou statutaire à son égard. On ne saurait radier des cadres un agent qui n'en fait déjà plus partie. La conclusion s'impose d'elle-même : « que par suite, en prononçant sa radiation des cadres par la décision attaquée, le directeur du Centre a excédé ses pouvoirs ». Il convient de noter, à la lecture attentive des motifs, une légère imprécision matérielle sous la plume du rédacteur de la décision dans le premier considérant, qui mentionne que la requérante a été radiée des cadres « en raison de la suppression de postes », alors que les visas exposant les faits indiquent que la suppression ou le manque de postes était le motif du licenciement initial du 30 avril 2003, la radiation du 16 décembre 2003 ayant été prononcée pour « abandon de poste ». Toutefois, cette confusion purement rédactionnelle dans le rappel liminaire du litige est dépourvue de toute incidence sur la rectitude du raisonnement juridique : quel que soit le motif invoqué au soutien de la radiation du 16 décembre 2003, celle-ci était radicalement illégale dans son principe même, faute de lien juridique subsistant entre l'établissement et son ancienne employée. ### C. Le dispositif Conformément à la motivation qui précède, le Tribunal Suprême accueille pleinement la requête en annulation et condamne l'établissement public aux dépens. Le dispositif de la décision est ainsi rédigé : > « Décide : > La décision du directeur du CHPG en date du 16 décembre 2003 est annulée ; > Les dépens sont mis à la charge du CHPG ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État et au Centre Hospitalier Princesse Grace. » ## III. L'
# Tribunal Suprême de Monaco, 16 novembre 2004, n° 27065 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 novembre 2004, n° 27065 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2004/11-16-27065)) Le droit de la fonction publique repose, tant par son essence que par ses nécessités fonctionnelles, sur un équilibre constant entre les garanties statutaires accordées aux agents de l'État et les prérogatives de puissance publique dévolues à l'Administration pour assurer la continuité et la sécurité du service public. Au cœur de cette architecture statutaire figurent deux mécanismes fondamentaux : le devoir d'obéissance hiérarchique, véritable clé de voûte de l'action administrative subordonnée, et le pouvoir disciplinaire, corollaire indispensable permettant de sanctionner les manquements à ce devoir. La décision rendue le 16 novembre 2004 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière administrative dans l'affaire *Sieur D. G. c/ Ministre d'État*, offre une illustration particulièrement dense et didactique de l'articulation de ces principes. Par cet arrêt, la Haute juridiction monégasque était appelée à se prononcer sur la légalité d'une Ordonnance souveraine déplaçant et nommant un fonctionnaire à un grade inférieur à la suite de son refus réitéré de se soumettre à des examens médicaux d'aptitude. Au-delà de la singularité du litige, qui touche au secteur particulièrement sensible du contrôle de la navigation aérienne, la décision du 16 novembre 2004 tranche des questions juridiques de premier plan. Elle précise, d'une part, le degré de formalisme requis dans la rédaction des actes administratifs prononçant une sanction disciplinaire majeure telle que la rétrogradation et, d'autre part, la portée exacte de l'obligation d'obéissance du fonctionnaire face à des convocations médicales dont il conteste le fondement juridique. Par une motivation d'une grande concision, caractéristique du style des juridictions suprêmes de tradition francophone, le Tribunal Suprême valide l'acte attaqué en privilégiant une approche réaliste et substantielle de la sanction administrative, tout en réaffirmant avec fermeté la rigueur du principe d'obéissance hiérarchique. L'examen approfondi de cette décision commande de retracer au préalable les éléments factuels et procéduraux ayant conduit à la saisine du juge administratif suprême (I), avant d'analyser la problématique juridique soulevée ainsi que la réponse méthodique apportée par la juridiction (II), pour enfin mesurer toute la portée théorique et pratique de cet arrêt de principe pour le contentieux de la fonction publique (III). --- ## I. Le contexte factuel et procédural Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême trouve sa source dans une dégradation progressive des relations statutaires entre un agent public spécialisé et son administration de tutelle, cristallisée autour de la question du suivi médical professionnel (A), laquelle a débouché sur un contentieux en annulation particulièrement argumenté devant la Haute juridiction (B). ### A. Les faits à l'origine du litige Monsieur D. G., requérant dans la présente instance, exerçait les fonctions de contrôleur aérien au sein du Service de l'Aviation Civile de la Principauté de Monaco. Sur le plan statutaire, cet agent de l'État détenait un grade de catégorie B et se trouvait placé dans l'échelle des attachés principaux hautement qualifiés. La genèse du différend remonte au mois de juillet 2000. À cette date, Monsieur D. G. a fait l'objet d'une convocation administrative aux fins de se soumettre à des examens médicaux plus approfondis. Selon les éléments exposés dans la décision, l'Administration justifiait le renforcement de ces contrôles par les nécessités liées à l'« harmonisation européenne » des règles gouvernant le suivi médical des personnels au sol de l'aviation civile. Estimant toutefois que la nature de ces examens médicaux approfondis était dépourvue de tout rapport avec l'exercice concret de son activité professionnelle, le fonctionnaire a opposé un refus de s'y soumettre. Ce premier refus a déclenché une réaction immédiate de l'autorité administrative, à la fois sur le terrain disciplinaire et sur celui de la gestion de l'aptitude professionnelle. Le 19 décembre 2000, Monsieur D. G. s'est vu infliger la sanction disciplinaire du blâme et a, parallèlement, fait l'objet d'une mesure d'exclusion du service motivée par son inaptitude physique. Le recours hiérarchique formé par l'intéressé à l'encontre de cette décision administrative a été rejeté. Selon les écritures de l'Administration, l'agent a ensuite été convoqué en vain le 10 janvier 2001 pour passer des examens placés sous le contrôle du Service des Prestations médicales de l'État, avant de cesser d'occuper effectivement son poste de contrôleur aérien le 5 février 2001, tout en demeurant administrativement affecté au Service de l'Aviation Civile. La chronologie médicale devient alors l'objet de divergences d'interprétation entre les parties. Monsieur D. G. expose avoir finalement accepté de se soumettre à des examens médicaux dans le courant du mois de février 2001, examens dont il soutient n'avoir jamais reçu communication des résultats. Le Ministre d'État réplique sur ce point que ces examens de février 2001 étaient incomplets, qu'ils avaient été réalisés alors que l'agent était déjà déclaré inapte, et surtout qu'il ne s'agissait nullement des contrôles officiels placés sous l'égide du Service des Prestations médicales de l'État pour lesquels il avait été convoqué sans succès le 10 janvier 2001. C'est dans ce contexte tendu qu'intervient un second épisode décisif. En octobre 2002, l'Administration adresse à Monsieur D. G. une nouvelle convocation pour subir un contrôle d'aptitude médicale. Le fonctionnaire oppose un nouveau refus. Pour justifier sa position, il fait valoir, d'une part, que les examens médicaux périodiques ne doivent avoir lieu que tous les deux ans — délai non écoulé selon lui depuis sa visite de février 2001 — et, d'autre part, qu'ayant été déclaré inapte et ayant cessé d'exercer ses fonctions à l'aviation civile depuis février 2001, il s'interrogeait, notamment par un courrier du 4 novembre 2002, sur les motifs d'une convocation à des examens correspondant à des fonctions qu'il n'occupait plus de facto. Face à ce que l'Administration analyse comme des refus réitérés d'obéissance (et plus spécifiquement, selon le Ministre d'État, à raison du refus de se présenter aux examens organisés en janvier 2001 et en octobre 2002), une procédure disciplinaire lourde est engagée. Neuf mois après le refus d'octobre 2002, le Conseil de discipline, réuni le 17 juillet 2003, émet un avis motivé proposant d'infliger à Monsieur D. G. la sanction de la rétrogradation. Cette proposition est entérinée par l'autorité souveraine. Le 6 janvier 2004, est édictée l'Ordonnance souveraine n° 16.122 portant nomination de Monsieur D. G., jusqu'alors Contrôleur aérien au Service de l'Aviation Civile (avec le grade d'attaché principal), à la Direction des Télécommunications et du Contrôle des Concessions en qualité de simple Attaché. Son affectation administrative au Service de l'Aviation Civile prend ainsi fin le 16 janvier 2004 par l'effet de cette nouvelle nomination à un grade inférieur. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité de cette mesure qui affecte tant son grade que son affectation fonctionnelle, Monsieur D. G. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Par une requête enregistrée au greffe de la Principauté le 5 mars 2004 sous le numéro TS 2004-5, complétée par un mémoire en réplique enregistré le 7 juin 2004, le requérant conclut à l'annulation de l'Ordonnance souveraine n° 16.122 du 6 janvier 2004. L'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État, a déposé une contre-requête enregistrée le 5 mai 2004, suivie d'une duplique enregistrée le 7 juillet 2004, concluant au rejet pur et simple du recours. Par ordonnance du 18 septembre 2004, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience plénière du 16 novembre 2004. L'argumentation développée par le requérant au soutien de ses conclusions en annulation s'articule autour de moyens de légalité externe et de légalité interne particulièrement diversifiés, complétés par une demande procédurale d'instruction : 1. **Sur la qualification et la forme de l'acte attaqué (légalité externe et base légale) :** Monsieur D. G. développe une argumentation alternative ou cumulative sur la nature de l'Ordonnance souveraine du 6 janvier 2004. D'un côté, prenant l'acte au mot en ce qu'il porte formellement « nomination » à de nouvelles fonctions, il soutient qu'une telle décision de nomination aurait dû recueillir son consentement préalable ; à défaut, elle se trouve privée de base légale. D'un autre côté, envisageant l'acte sous son angle réel de sanction disciplinaire, il invoque la violation de l'article 42, alinéa 3, de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État. Ce texte disposant expressément que les sanctions autres que celles du premier groupe (avertissement, blâme, exclusion temporaire) doivent être prononcées par Ordonnance souveraine, le requérant en déduit qu'une décision de rétrogradation doit être expresse et non implicite. L'Ordonnance attaquée ne mentionnant pas le terme de « rétrogradation », elle encourrait la nullité et souffrirait d'un défaut de motivation. 2. **Sur le fondement légal et conventionnel de l'obligation médicale (légalité interne) :** Le requérant conteste l'existence même d'une faute disciplinaire en s'attaquant à la légalité des ordres reçus. Il soutient que les examens médicaux approfondis exigés de lui ne sont nullement imposés par les dispositions de la Convention de Chicago relative à l'aviation civile internationale, ni par ses annexes, lesquelles ne seraient d'ailleurs pas publiées. Il ajoute dans sa réplique qu'aucune Ordonnance souveraine prévoyant de tels examens médicaux n'a été prise en application de l'article 34 de la loi du 12 juillet 1975 (mentionnée par erreur matérielle dans la réplique sous le numéro n° 375). 3. **Sur la matérialité des faits et l'erreur dans l'appréciation de la situation médicale et administrative :** À titre subsidiaire, à supposer même que la Convention de Chicago crée une obligation de contrôle médical bisannuel, Monsieur D. G. affirme s'y être conformé en subissant une visite médicale en février 2001. Il reproche à l'avis du Conseil de discipline du 17 juillet 2003 d'avoir omis de mentionner cet élément factuel déterminant. En outre, s'agissant de la convocation d'octobre 2002, il fait valoir qu'il n'était plus affecté au service de l'aviation civile à cette date, ayant été déclaré inapte et ayant cessé d'occuper son poste de contrôleur aérien dès le 5 février 2001. 4. **Sur la demande de mesure d'instruction :** Enfin, estimant que l'Administration n'avait pas communiqué les pièces du dossier seules à même de permettre à la Haute juridiction d'apprécier les circonstances exactes du litige, le requérant sollicite du Tribunal Suprême qu'il ordonne à l'Administration la production de ces éléments, et notamment une attestation du Directeur de l'Office de la Médecine du Travail précisant s'il a, ou non, passé en février 2001 les examens médicaux en rapport avec sa fonction. En défense, le Ministre d'État oppose une réfutation systématique à chacun de ces moyens : 1. **Sur le devoir d'obéissance hiérarchique :** L'Administration place d'emblée le débat sur le terrain des principes fondamentaux de la fonction publique. Elle soutient que le motif allégué selon lequel la Convention de Chicago ou ses annexes n'imposeraient pas lesdits examens ne saurait, en tout état de cause, dispenser le fonctionnaire de son devoir d'obéissance face à un ordre qui n'est ni manifestement illégal, ni de nature à compromettre gravement un intérêt public. Au demeurant, le Ministre d'État précise que la Convention de Chicago et son annexe 1 ont bien été rendues exécutoires à Monaco par l'Ordonnance souveraine du 4 mars 1980, et qu'elles imposent une vérification de l'aptitude physique et mentale des contrôleurs aériens au moins tous les deux ans. 2. **Sur la réalité du manquement et la situation administrative de l'agent :** Le Ministre d'État écarte la pertinence des examens passés en février 2001, qualifiés d'incomplets, tardifs (intervenus après la déclaration d'inaptitude) et étrangers au Service des Prestations médicales de l'État devant lequel l'agent avait été convoqué en vain le 10 janvier 2001. C'est précisément ce refus de janvier 2001, suivi de celui d'octobre 2002, qui fonde les poursuites disciplinaires. Quant à l'argument tiré de la cessation des fonctions, l'État rétorque que le requérant étant resté administrativement affecté au Service de l'Aviation Civile jusqu'au 16 janvier 2004, l'inexercice effectif de ses fonctions était sans influence sur la régularité de la convocation d'octobre 2002. 3. **Sur la régularité formelle de l'Ordonnance souveraine :** Le Ministre d'État fait valoir que l'article 42, alinéa 3, de la loi du 12 juillet 1975 exige uniquement que la sanction soit prononcée par voie d'Ordonnance souveraine. L'absence du mot « rétrogradation » dans le corps du texte est sans incidence sur sa légalité, dès lors qu'il ressort tant de son objet que de la procédure préalable — et notamment de l'avis motivé du Conseil de discipline proposant cette sanction précise — que l'acte constitue bien une sanction disciplinaire de rétrogradation. 4. **Sur la charge de la preuve et l'instruction :** Enfin, l'État rappelle qu'il incombe au requérant de rapporter la preuve de ses affirmations et soutient que ses allégations manquent de la précision nécessaire pour justifier qu'une mesure d'instruction soit ordonnée par le juge. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction Pour trancher ce litige aux ramifications multiples, le Tribunal Suprême devait isoler les questions juridiques déterminantes (A) avant de déployer un raisonnement concis mais décisif (B) aboutissant à un dispositif de rejet intégral (C). ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême posait une double problématique juridique, touchant respectivement à la théorie de l'acte administratif disciplinaire (sa forme et sa qualification) et à la théorie de la faute disciplinaire (ses conditions d'existence au regard du devoir d'obéissance). En premier lieu, sur le plan formel et statutaire, la question était de savoir si une Ordonnance souveraine qui, à la suite de l'avis du Conseil de discipline proposant la rétrogradation d'un fonctionnaire, procède à la nomination de cet agent dans un autre service avec un grade inférieur à celui qu'il détenait précédemment, méconnaît les dispositions de l'article 42 de la loi portant statut des fonctionnaires de l'État dès lors qu'elle se présente formellement comme une mesure de nomination prise dans l'intérêt du service et s'abstient d'utiliser expressément le terme de « rétrogradation ». Autrement dit, la validité d'une sanction disciplinaire est-elle subordonnée à une qualification sacramentelle expresse dans le dispositif de l'acte qui l'édicte, ou le juge administratif peut-il restituer à l'acte sa véritable nature juridique au regard de son effet matériel et de la procédure suivie ? En second lieu, sur le plan substantiel, le juge devait déterminer si un fonctionnaire peut légalement se soustraire à des convocations administratives lui enjoignant de se soumettre à des examens médicaux d'aptitude, en invoquant l'absence de base textuelle (conventionnelle ou réglementaire) de ces examens ou son inactivité de fait au sein de son service d'affectation, ou si, à l'inverse, le devoir d'obéissance hiérarchique s'impose à lui tant que l'ordre reçu n'est pas manifestement illégal et susceptible de compromettre gravement un intérêt public, rendant ainsi son refus constitutif d'une faute disciplinaire et privant d'objet toute mesure d'instruction sur les visites médicales parallèles qu'il aurait pu effectuer. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La réponse du Tribunal Suprême se déploie à travers deux considérants d'une grande densité juridique, suivis d'une déduction logique sur le terrain procédural. Le juge administratif suprême procède en deux temps, examinant successivement la légalité de la forme et de la nature de la mesure prise (premier considérant), puis la légalité du fondement disciplinaire de cette mesure au prisme de la faute commise par l'agent (second considérant). #### 1. La consécration d'une approche substantielle de la rétrogradation disciplinaire Dans son premier considérant, le Tribunal Suprême répond aux moyens tirés du défaut de motivation, du défaut de base légale (absence de consentement à une nomination) et de la violation de l'article 42 de la loi statutaire (visée dans l'arrêt sous la date du « 2 juillet 1975 » par une manifeste plume matérielle pour la loi n° 975 du 12 juillet 1975). Le juge procède par un syllogisme en trois étapes qui écarte tout formalisme excessif : * D'abord, il rattache l'acte attaqué à son processus d'élaboration procédurale en relevant *« que le Conseil de discipline dans son avis du 17 juillet 2003 a proposé la rétrogradation de M. D. G. »*. L'Ordonnance souveraine n'est donc pas un acte isolé de gestion courante ; elle s'inscrit directement dans le sillage d'une procédure disciplinaire contradictoire ayant abouti à une proposition de sanction déterminée. * Ensuite, le Tribunal analyse l'effet matériel et statutaire de l'acte sur la situation juridique de l'agent. Il constate *« que la nomination de l'intéressé aux fonctions d'attaché à la direction des télécommunications et du contrôle des concessions alors qu'il était précédemment attaché principal au service de l'aviation civile a constitué une rétrogradation »*. Le juge opère ici une qualification matérielle : le passage du grade d'attaché principal à celui d'attaché est, par définition même, une diminution de grade, c'est-à-dire une rétrogradation. Par ce constat, le Tribunal balaye implicitement mais nécessairement le moyen du requérant selon lequel il s'agissait d'une simple nomination nécessitant son consentement : s'agissant d'une rétrogradation disciplinaire assortie d'un changement d'affectation, l'acte relève du pouvoir unilatéral de sanction et d'organisation de l'Administration, exclusif de toute exigence d'accord de l'agent. * Enfin, le Tribunal en tire la conséquence légale : *« l'Ordonnance souveraine attaquée a pu sans méconnaître les dispositions de l'article 42 de la loi du 2 juillet 1975 prononcer cette mesure dans l'intérêt du service, sans la qualifier expressément »*. La Haute juridiction valide ainsi la pratique administrative consistant à rédiger l'Ordonnance souveraine sous la forme d'un acte de nomination à un nouvel emploi inférieur, pris dans l'intérêt du service, sans qu'il soit besoin d'imprimer dans le texte même de l'Ordonnance le vocable infamant de « rétrogradation » ou de « sanction ». Dès lors que la compétence de l'auteur de l'acte (l'Ordonnance souveraine exigée par l'article 42), la procédure (l'avis du Conseil de discipline) et la réalité matérielle de la mesure (l'abaissement de grade) convergent, le défaut de qualification expresse n'affecte en rien la légalité de la décision. #### 2. L'application stricte de la théorie de l'obéissance hiérarchique et de l'ordre manifestement illégal Dans son second considérant, le Tribunal Suprême
# Cour d'Appel de Monaco, 04 juillet 2017, n° 16170 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 04 juillet 2017, n° 16170 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/2017/07-04-16170)) ## Faits et procédure M. CI., masseur-kinésithérapeute, a été titularisé dans son emploi au Centre hospitalier Princesse Grace (CHPG) par décision du 27 novembre 2002, puis promu au 4e échelon à effet du 1er août 2003. Il a suivi, de septembre 2003 à juin 2004, une formation de cadre de santé fondée sur un contrat signé avec l'établissement, et a obtenu le diplôme le 29 juin 2004. Nommé cadre de santé stagiaire le 13 juillet 2004, il a été affecté au service de médecine physique et de rééducation fonctionnelle. Par décision du 18 décembre 2006, le directeur du CHPG a refusé de le titulariser dans le grade de cadre de santé, l'a rétabli dans ses droits de masseur-kinésithérapeute de classe normale et l'a classé au 5e échelon à compter du 1er août 2006. Saisi en excès de pouvoir, le Tribunal suprême a rejeté la requête le 17 juin 2008. Il a relevé que l'agent ne pouvait être nouvellement titularisé, que le statut ouvrait seulement un avancement de grade subordonné à l'inscription sur un tableau d'avancement, et que le CHPG n'avait jamais établi ce tableau. M. CI. a assigné le CHPG le 31 octobre 2013 devant le tribunal de première instance. À titre principal, il demandait son « rétablissement » en qualité de cadre avec toutes conséquences de droit. À titre subsidiaire, il réclamait 60 000 euros de dommages et intérêts. Par jugement du 28 avril 2016, le tribunal s'est déclaré incompétent pour la demande de rétablissement, mais a retenu la faute de l'établissement et l'a condamné à 15 000 euros, toutes causes de préjudices confondues. Le CHPG a relevé appel partiel, et M. CI. a formé appel incident. ## Question de droit La Cour d'appel était saisie de quatre questions : 1. La juridiction judiciaire est-elle compétente pour connaître d'une demande tendant au rétablissement d'un agent dans un grade, et d'une demande indemnitaire fondée sur l'absence de tableau d'avancement ? 2. Le CHPG a-t-il commis une faute en ne dressant pas le tableau d'avancement prévu par le statut, ou pouvait-il, au regard de la distinction entre corps et catégories d'emplois, organiser librement la promotion de son personnel d'encadrement ? 3. Cette faute a-t-elle fait perdre à l'agent une chance réparable d'être inscrit au tableau d'avancement ? 4. Le juge judiciaire peut-il ordonner, à titre de réparation, le rétablissement de l'agent dans son grade ? ## Solution et dispositif La Cour statue en plusieurs temps. Sur la compétence, elle infirme le jugement en ce qu'il avait décliné sa compétence pour la demande de « rétablissement », au motif que cette demande, lue à la lumière des écritures, tend à réparer un préjudice causé par une faute administrative. Elle confirme la compétence du tribunal pour la demande indemnitaire. Sur le fond, elle confirme la faute. Elle écarte la thèse du CHPG selon laquelle il disposait d'une compétence propre pour organiser la promotion interne, en relevant que « ni l'ordonnance n° 14.749 du 15 février 2001 [...] ni l'arrêté n° 2006-548 [...] ne font apparaître l'existence de corps ou de cadres d'emplois ». Elle juge que la consultation de la commission paritaire ne peut « pallier cette omission ». Sur la réparation, elle infirme la condamnation indemnitaire. Elle juge que M. CI. « n'a pas subi de perte de chance d'être inscrit sur le tableau d'avancement », puis que « la juridiction judiciaire n'a pas le pouvoir d'ordonner une telle mesure ». Le dispositif retient notamment : > « Dit que la juridiction judiciaire n'a pas le pouvoir d'ordonner, à titre de mesure réparatrice, le "rétablissement" de M. CI. en sa qualité de cadre de santé au sein du Centre Hospitalier Princesse Grace ; > Infirme le jugement en ce qu'il a condamné le Centre Hospitalier Princesse Grace
# Tribunal Suprême de Monaco, 26 juin 1986, n° 25052 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 26 juin 1986, n° 25052 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1986/06-26-25052)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige s'inscrit dans le cadre du recrutement hospitalier public au sein de la Principauté de Monaco, plus précisément au Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG). Par un avis de vacance d'emploi publié au *Journal de Monaco* en date du 21 juin 1985, l'Administration monégasque a ouvert un concours sur titres et épreuves en vue de pourvoir le poste de chirurgien, chef du service d'orthopédie dudit centre hospitalier. Le requérant, Monsieur J. R., médecin chirurgien, a fait acte de candidature à cet emploi. À l'appui de son dossier, il se prévalait notamment d'un diplôme de chirurgie orthopédique délivré en 1982 par le Land de Bavière (République fédérale d'Allemagne). Le requérant soutenait que ce titre emportait de plein droit équivalence avec les qualifications exigées par l'avis de vacance d'emploi – lequel renvoyait aux exigences statutaires régies par l'ordonnance souveraine n° 7928 du 6 mars 1984 et l'arrêté ministériel n° 85-152 du 26 mars 1985. Selon Monsieur J. R., cette équivalence résultait tant des normes du droit français (notamment d'un arrêté interministériel du 18 juin 1981) que de règles communautaires européennes régissant la reconnaissance mutuelle des diplômes médicaux, ainsi que de décisions antérieures des autorités ordinales monégasques, le Conseil de l'Ordre des médecins de la Principauté lui ayant reconnu le 10 septembre 1982 la qualification exclusive en chirurgie orthopédique. Il affirmait en outre satisfaire à l'exigence d'avoir exercé au moins deux années en qualité de chef de service titulaire dans un hôpital général public, arguant que le diplôme bavarois emportait intrinsèquement la direction et la responsabilité d'un service durant deux années et demie. Toutefois, le déroulement des opérations de sélection a fait apparaître un chevauchement chronologique et procédural singulier. Aux termes du cadre normatif applicable, l'admission à concourir imposait la vérification des titres, et, lorsque des titres étrangers ou non strictement conformes à la nomenclature statutaire étaient présentés, l'appréciation de leur équivalence devait relever du Conseil Supérieur Médical (désigné également, selon les mentions des pièces et mémoires, sous l'appellation de Comité Supérieur Médical). Or, le jury de concours s'est réuni et a procédé à l'évaluation au fond des mérites de l'ensemble des candidats admis à concourir, y compris Monsieur J. R., avant même que le Conseil Supérieur Médical n'ait officiellement rendu sa décision ou son avis sur la question de l'équivalence des diplômes allemands présentés. À l'issue de ses délibérations, le jury a estimé que seul un autre concurrent, le Docteur B., était apte à occuper le poste de chef de service mis au concours. Ce n'est que postérieurement à cette délibération du jury excluant Monsieur J. R. du classement utile que le Conseil Supérieur Médical s'est réuni pour examiner l'équivalence des titres de ce dernier, qualifiant par ailleurs sa propre intervention de simple « consultation » et n'admettant pas l'équivalence postulée. Par une lettre en date du 4 octobre 1985, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a notifié à Monsieur J. R. la décision du Gouvernement Princier rejetant sa candidature au poste brigué. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Saisi directement en matière administrative et statuant en premier et dernier ressort sur la légalité des actes administratifs, le Tribunal Suprême a été saisi par une requête enregistrée le 2 décembre 1985, formée par Monsieur J. R. La cause a été renvoyée devant l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême par ordonnance de son Président en date du 22 avril 1986. **1. Prétentions et moyens du requérant (Monsieur J. R.) :** Monsieur J. R. concluait à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision administrative notifiée le 4 octobre 1985, et, à travers elle, des opérations du concours. Son argumentation reposait sur plusieurs moyens : - *Sur la recevabilité de son recours :* Fondant sa démarche sur la jurisprudence *Demoiselle S.* du Tribunal Suprême en date du 27 juin 1978, il soutenait que la notification du rejet de sa candidature devait être assimilée à un recours formé contre l'ensemble des opérations du concours, et qu'il disposait d'un intérêt direct et certain à agir. - *Sur l'incompétence et le vice de procédure tirés de l'inversion des phases :* Le requérant faisait valoir qu'en vertu de l'arrêté ministériel n° 85-152 du 26 mars 1985, seul le Conseil Supérieur Médical avait compétence pour apprécier l'équivalence des diplômes dérogatoires. En délibérant avant que cet organe ne se prononce, le jury de concours aurait nécessairement tranché lui-même cette question d'équivalence pour écarter sa candidature. Ce faisant, le jury aurait empiété sur les attributions exclusives dudit Conseil et entaché d'incompétence sa délibération. - *Sur la nature des titres et les pouvoirs du Conseil Supérieur Médical :* En réplique, Monsieur J. R. arguait que les diplômes ne servaient pas seulement de condition d'accès au concours, mais constituaient la matière même de l'évaluation du jury. Il reprochait en outre au Conseil Supérieur Médical d'avoir méconnu l'étendue de ses pouvoirs légaux en qualifiant sa délibération de simple « consultation », alors qu'il s'agissait d'une formalité préalable impérative conditionnant la régularité du concours. - *Sur l'équivalence de plein droit des diplômes :* Monsieur J. R. plaidait que son diplôme bavarois bénéficiait d'une reconnaissance automatique en vertu des normes communautaires européennes et des conventions bilatérales liant la France et Monaco, si bien que le Conseil Supérieur Médical n'avait qu'une compétence liée pour constater une équivalence préexistante, déjà entérinée par l'Ordre des médecins monégasque en 1982. **2. Prétentions et moyens en défense (Le Ministre d'État) :** Dans sa contre-requête du 4 février 1986 et son mémoire en duplique du 7 avril 1986, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête : - *Sur l'absence d'intérêt et l'indifférence du grief :* Le Ministre d'État soulignait que le requérant avait été effectivement admis à concourir sans que l'absence d'équivalence formelle de ses titres ne lui soit initialement opposée. Ayant participé aux épreuves et vu ses mérites examinés par le jury, il ne saurait tirer grief d'une consultation du Conseil Supérieur Médical intervenue *a posteriori*. - *Sur l'absence d'équivalence de plein droit :* L'Administration relevait qu'il n'existait aucune équivalence *de plano* entre les titres étrangers produits et les conditions drastiques de l'avis de vacance (notamment l'exercice préalable en tant que chef de service titulaire dans un hôpital public). De surcroît, le Ministre d'État rejetait l'applicabilité des règles communautaires européennes, rappelant avec force que la Principauté de Monaco n'est pas un État membre de la Communauté Économique Européenne (CEE). - *Sur la séparation des phases du concours et la souveraineté du jury :* L'indépendance de la phase d'admission à concourir (redevable du Directeur de l'Action sanitaire et sociale et de l'avis du Conseil Supérieur Médical) et de la phase de classement (confiée souverainement au jury) constitue un principe fondamental des concours de la fonction publique. Le Ministre soutenait que l'intervention du Conseil Médical n'avait pour objet que de vérifier la recevabilité de la candidature, et non d'interférer dans le classement final. - *Sur l'insusceptibilité de recours de l'avis et la souveraineté de l'appréciation des mérites :* L'avis rendu postérieurement par le Conseil Supérieur Médical constituait un acte préparatoire insusceptible de recours direct. Enfin, l'appréciation portée par le jury sur la valeur intrinsèque des candidats échappait, par principe, au contrôle du juge de l'excès de pouvoir, dès lors que le jury avait estimé que seul le Docteur B. présentait le niveau requis pour être nommé. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumettait au Tribunal Suprême réuni en Assemblée plénière plusieurs interrogations fondamentales touchant au contentieux de la fonction publique et à la théorie générale des actes administratifs unilatéraux : 1. **Sur le plan de la recevabilité :** Un recours pour excès de pouvoir dirigé formellement contre la lettre administrative portant notification à un candidat du rejet de sa candidature à un concours hospitalier est-il recevable ? Doit-il être requalifié d'office comme dirigé contre l'ensemble des opérations du concours ? 2. **Sur la répartition des compétences au sein des concours hospitaliers :** L'appréciation de l'équivalence des diplômes et titres universitaires relève-t-elle de l'admission à concourir (phase préalable d'admissibilité administrative) ou de la phase de sélection au fond dévolue au jury de concours ? 3. **Sur les conséquences d'une inversion chronologique des étapes procédurales :** Le fait pour un jury de concours de délibérer sur les mérites comparés des candidats et d'arrêter son choix sans attendre l'avis impératif de l'organisme spécialisé (le Conseil Supérieur Médical) compétent pour reconnaître l'équivalence des titres d'un des concurrents constitue-t-il un vice de forme ou de procédure substantiel justifiant l'annulation des opérations du concours ? 4. **Sur la portée du vice en l'absence de grief :** L'irrégularité procédurale commise par l'Administration peut-elle être neutralisée dès lors que le candidat requérant a, dans les faits, été admis à concourir et que ses mérites ont été intégralement examinés au fond par le jury au même titre que ceux de ses concurrents ? 5. **Sur l'étendue du contrôle du juge administratif sur les choix du jury :** Dans quelle mesure l'appréciation souveraine du jury sur l'aptitude technique des candidats neutralise-t-elle l'effet des critiques dirigées contre les avis administratifs consultatifs émis postérieurement ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême déploie un raisonnement rigoureux, articulé en quatre temps majeurs qui précisent la frontière entre légalité externe et protection effective des droits des candidats. #### 1. La requalification favorable de l'objet du recours Le Tribunal Suprême confirme sa jurisprudence libérale issue de la décision *Demoiselle S.* du 27 juin 1978 en matière d'accès à la justice administrative. Bien que le requérant ait désigné dans ses conclusions la lettre de notification du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur du 4 octobre 1985 rejetant sa candidature, la haute juridiction retient que la requête, sollicitant la production des avis du jury et du Conseil Supérieur Médical, « doit être regardée comme dirigée contre les opérations du concours et qu'elle est donc recevable ». Le juge monégasque privilégie la substance de la contestation sur son intitulation formelle, garantissant ainsi l'effectivité du contrôle juridictionnel sur les opérations complexes de recrutement. #### 2. La stricte dissociation des phases de l'admission et de la sélection au fond S'appuyant sur l'ordonnance souveraine n° 7928 du 6 mars 1984 portant statut du personnel médical du CHPG (articles 14 et 15) et sur l'arrêté ministériel n° 85-152 du 26 mars 1985, le Tribunal Suprême opère une distinction conceptuelle nette entre deux étapes successives : - D'une part, **l'admission à concourir** : il appartient au Directeur de l'Action sanitaire et sociale d'arrêter la liste des candidats autorisés à se présenter. Dans ce cadre précis, l'appréciation de l'équivalence des diplômes
# Cour d'Appel de Monaco, 25 octobre 1977, n° 25868 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 25 octobre 1977, n° 25868 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1977/10-25-25868)) ## Faits et procédure Par arrêté municipal du 5 mars 1975, le sieur L., chef de bureau à la Bibliothèque municipale, fonctionnaire de l'Administration, est placé en position de détachement pour une durée de cinq ans, à compter du 10 mars 1975, et mis à la disposition du Gouvernement Princier. Par décision du Conseil de Gouvernement du 12 mars 1975, il est affecté à la Direction de l'Éducation nationale, afin de poursuivre les travaux bibliographiques entrepris dans ses fonctions antérieures. Le 7 avril 1975, le Directeur de l'Éducation nationale lui confie une mission consistant à dresser un rapport détaillé sur les bibliothèques d'établissements scolaires déterminés et de leurs classes, mission qui doit être étendue aux bibliothèques des établissements préscolaires et primaires désignés. Estimant avoir été lésé, L. soutient que l'Administration s'est rendue coupable à son endroit de manœuvres délibérées assorties d'une intention de nuire. Il expose avoir accompli sa mission dans le délai d'un mois, puis ne pas avoir obtenu, à compter de mai 1975, de nouveau travail ni même de bureau administratif. Par exploit du 22 mars 1976, il assigne le Ministre d'État en paiement de 100 000 francs, somme correspondant selon lui au préjudice moral subi. Le Ministre d'État conclut à l'irrecevabilité de la demande et, subsidiairement, au rejet au fond. Par jugement du 31 mars 1977, le Tribunal de première instance se déclare incompétent, estimant qu'il n'appartient pas à l'autorité judiciaire de s'immiscer dans les rapports entre un fonctionnaire et ses supérieurs hiérarchiques, sous peine de « s'ériger en censeur de l'Administration », rôle jugé incompatible avec l'article 6 de la Constitution. Il déclare en conséquence L. irrecevable en son action. L. interjette appel par exploit du 25 mai 1977. Il soutient que son action ne tend pas à contrôler les conditions d'exécution d'une mission, mais à faire constater une faute de l'Administration qui, après l'avoir détaché dans l'intérêt du service, ne l'a pas affecté à une tâche définie ni doté des moyens matériels nécessaires. Le Ministre d'État, intimé, sollicite la confirmation du jugement, en faisant valoir que l'appelant est titulaire d'un poste comportant des fonctions conformes à sa compétence, qu'un bureau individuel lui a été récemment attribué, et que sa rémunération et son grade n'ont pas été modifiés. ## Question de droit La Cour d'appel devait trancher deux questions successives. La première porte sur la compétence juridictionnelle : une action en responsabilité pour faute et en indemnité, formée par un fonctionnaire contre l'Administration à raison de l'inaction ou de l'insuffisance de l'emploi qui lui est confié, relève-t-elle du Tribunal de première instance, ou bien le principe de séparation des fonctions administrative et judiciaire fait-il obstacle à son examen ? La seconde, posée au fond, est de savoir si le fait de ne pas disposer, pendant un temps, d'un bureau particulier et de ne pas se voir confier une activité « continue et débordante » constitue une faute de l'Administration susceptible d'ouvrir droit à réparation d'un préjudice moral. ## Solution et dispositif La Cour d'appel répond à la première question par l'affirmative. Elle rappelle que, si la Constitution monégasque proclame
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 30 janvier 1975, n° 25742 > **Décision commentée :** Tribunal de Première Instance de Monaco, 30 janvier 1975, n° 25742 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1975/01-30-25742)) ## Faits et procédure M., ancien agent motocycliste, a été victime d'un accident survenu le 6 août 1966 alors qu'il était agent public. Cet accident a donné lieu au versement d'une rente, en vertu d'une convention du février 1959, qui a fixé son taux d'incapacité permanente partielle (I.P.P.) à 45 %. Le texte mentionne à la fois le 11 et le 12 février 1959 pour cette convention ; la date exacte ne peut donc être établie avec certitude à la lecture de la décision. Une police d'assurance d'indemnités complémentaires, conclue le 3 octobre 1952 (la décision mentionne également le 5 octobre 1952 pour le contrat), lie la compagnie U.A.P. (anciennement Urbaine et Seine) au Gouvernement princier, employeur de la victime. Un jugement du 28 février 1974 a délimité le champ du litige. Il a notamment conduit M. à appeler en cause le Ministre d'État, représentant de l'État monégasque. M. a saisi le juge chargé des accidents du travail d'une demande en révision de rente, fondée sur une aggravation de son état, par une demande du 7 mai 1973 (le dispositif vise pour sa part la procédure « depuis le 6 mai 1973 »). Le docteur Blanchi, expert désigné le 26 juin 1973, a fixé un nouveau taux d'I.P.P. de 120 %, soit 80 % d'incapacité auxquels s'ajoutent 40 % au titre de l'aide d'une tierce personne. M. a ensuite assigné en homologation de ce rapport et en condamnation solidaire des trois défendeurs au paiement d'une rente calculée sur ce taux, subsidiairement contre la seule U.A.P. avec exécution provisoire. Le Ministre d'État et l'Administrateur des Domaines soutenaient que l'U.A.P. avait acquiescé au jugement du 28 février 1974. Ils s'en remettaient à la sagesse du tribunal sur le fond et sollicitaient qu'il soit jugé que l'État ne supporterait pas les conséquences de l'erreur ou de l'inertie de la victime. L'U.A.P. contestait tout acquiescement, réservait son droit d'appel et opposait une exception d'irrecevabilité tirée de la prescription triennale de la loi n° 445. Elle contestait en outre la validité du rapport de l'expert, désigné malgré ses protestations, au regard des articles 41 et 47 de l'Ordonnance souveraine n° 293 et de l'article 5 de la loi n° 526. ## Question de droit La décision pose, implicitement, deux questions. La première est de savoir si un fonctionnaire victime d'un accident en service peut utiliser la procédure du juge chargé des accidents du travail, conçue pour les salariés du secteur privé, pour obtenir la révision de sa rente. La seconde est de déterminer le régime applicable à la réparation lorsque cette voie est ouverte à tort, c'est-à-dire la sanction de la procédure irrégulièrement engagée et la charge des dépens. Le tribunal écarte d'emblée la question de l'acquiescement, qu'il estime sans objet pour la solution du litige. Il ne tranche pas non plus expressément l'exception de prescription triennale soulevée par l'U.A.P., la décision ne statuant pas sur ce point. ## Solution et dispositif Le tribunal rattache le litige au statut des fonctionnaires de l'État et des agents et fonctionnaires de la Sûreté publique, dont les dispositions sont d'ordre public en matière d'indemnisation des accidents du travail du personnel public. Il relève que la garantie de l'État couvre la réparation du dommage de M. à la condition que celui-ci se soumette aux formalités d'évaluation prévues par ces textes statutaires. Si M. a satisfait à cette obligation pour la première fixation de rente, en se faisant examiner par le médecin contrôleur des prestations médicales de l'État, il a en revanche méconnu les formalités statutaires en saisissant le juge des accidents du travail d'une demande de révision. Le tribunal en déduit que les mesures ordonnées par ce magistrat étaient « inopérantes et irrégulières » et que la procédure est « entachée d'irrégularité à l'égard des règles d'ordre public ». Le chapeau de la décision formule le principe en ces termes : > « Les mesures ordonnées par le juge chargé des accidents du travail dans le cas particulier d'un f
# Cour d'Appel de Monaco, 27 octobre 1969, n° 25473 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 27 octobre 1969, n° 25473 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1969/10-27-25473)) ## Faits et procédure Un particulier, désigné C. dans la décision, a été engagé verbalement par l'État monégasque en qualité d'agent auxiliaire de la Sûreté publique. Il était affecté au service des étrangers, et plus spécialement au service chargé de la délivrance des cartes d'identité. Par lettre du 24 juillet 1963, le Secrétaire Général du Ministre d'État a informé le Conseiller du Gouvernement pour l'Intérieur de l'avis favorable du Conseil de Gouvernement au recrutement de l'intéressé « en qualité d'agent auxiliaire de la sûreté publique ». La décision fixe au 16 octobre 1963 la date à laquelle C. est devenu agent auxiliaire. Le renouvellement de son engagement a fait l'objet de décisions successives. La dernière, une lettre du directeur de la Fonction publique du 4 novembre 1965, prévoyait un renouvellement d'un an à compter du 16 octobre 1965. Le Tribunal de Première Instance de Monaco, par jugement du 17 avril 1969, a ordonné une mesure d'instruction destinée à déterminer la nature des sommes versées à C. en octobre 1966, à établir si l'intéressé avait pris son congé administratif au cours de cette année et à préciser la durée statutaire ou contractuelle de ce congé. Le Trésorier Général des Finances a interjeté appel principal. Il contestait que le contrat présente un caractère administratif et critiquait l'opportunité de la mesure d'instruction, au motif que l'engagement avait pris fin à son terme. C. a formé appel incident. Il sollicitait la confirmation du jugement, tout en en contestant l'opportunité de la mesure d'expertise. ## Question de droit La Cour devait trancher deux questions. La première concernait la nature juridique du contrat verbal liant l'État à C. La décision pose la question de savoir si un contrat conclu sans écrit, pour l'engagement d'un auxiliaire affecté à un service public, relève du droit administratif. Elle précise en particulier si cette qualification suppose la présence de clauses exorbitantes du droit commun. La seconde portait sur la durée de l'engagement. Il s'agissait de déterminer si le contrat avait été conclu une fois pour toutes en 1963, ce que soutenait l'intéressé, ou s'il était soumis à des renouvellements annuels, auquel cas l'intéressé ne pouvait invoquer une tacite reconduction. ## Solution et dispositif **Sur la nature du contrat.** La Cour retient que le contrat « revêt un caractère administratif, du fait de la participation directe de ce cocontractant à l'exécution d'un service public, sans qu'il ait besoin de rechercher si ledit contrat comportait des clauses exorb
# Tribunal Suprême de Monaco, 14 juin 1983, n° 25047 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, Assemblée Plénière, 14 juin 1983, n° 25047 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1983/06-14-25047)) --- ## Faits Le Centre Hospitalier Princesse Grace de Monaco, établissement public, employait un personnel dont le statut relevait jusqu'alors du droit privé, organisé notamment par la Convention collective conclue le 11 février 1947 entre la Commission Administrative de l'Hôpital de Monaco et le Syndicat du personnel hospitalier, ainsi que par un arrêté du 17 avril 1963. Par l'Ordonnance souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982, le Gouvernement princier a entendu substituer à ce régime de droit privé un statut de droit public applicable à l'ensemble du personnel dudit établissement. Cette ordonnance portait notamment sur les conditions d'exercice de l'action syndicale, le régime des congés, la création de commissions paritaires en lieu et place d'un comité technique paritaire antérieur, et organisait l'intégration des agents dans un cadre statutaire propre à l'établissement. Deux agents, le sieur V. et la demoiselle T., agissant au nom du Syndicat du personnel hospitalier et professions connexes du Centre Hospitalier Princesse Grace ainsi que du Syndicat des infirmiers et infirmières diplômés d'État dudit Centre, ont contesté la légalité de cette ordonnance souveraine, estimant qu'elle procédait d'un détournement de compétence au détriment du législateur et méconnaissait plusieurs droits et libertés constitutionnellement garantis. --- ## Procédure Par requête en date du 6 octobre 1982, les requérants ont saisi le Tribunal Suprême de Monaco d'un recours en annulation dirigé contre l'Ordonnance souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982. La cause, après échange de mémoires — contre-requête du Ministre d'État du 7 décembre 1982, réplique des requérants du 7 janvier 1983, duplique du Ministre d'État du 10 février 1983 —, a été renvoyée par ordonnance présidentielle du 21 février 1983 devant le Tribunal Suprême délibérant en Assemblée Plénière. L'audience a été tenue sous la présidence du Vice-Président Monsieur Louis Pichat en son rapport. Les parties ont été entendues en leurs observations respectives : Maître Luc Thaler pour les syndicats requérants, Maître George pour le Ministre d'État. Monsieur le Procureur Général a présenté ses conclusions. Les requérants soutenaient, à l'appui de leurs demandes : 1. que l'Ordonnance souveraine attaquée avait conféré aux agents de l'hôpital un statut de fonctionnaires publics en violation de l'article 51 de la Constitution, lequel réservait à la loi la fixation des obligations, droits et garanties fondamentaux des fonctionnaires ; 2. que cette ordonnance méconnaissait le principe d'égalité des Monégasques devant la loi posé à l'article 17 de la Constitution, en soumettant les agents hospitaliers à un régime exorbitant du droit commun sans justification ; 3. qu'elle portait atteinte à la liberté syndicale garantie par l'article 28 de la Constitution, en s'abstenant de prévoir la mise à disposition de locaux syndicaux et la rémunération des heures de délégation ; 4. qu'elle violait la législation du travail en matière de congés et en supprimant le Comité technique paritaire ; 5. qu'elle supprimait des droits acquis découlant de la Convention collective du 11 février 1947 et de l'arrêté du 17 avril 1963. Le Ministre d'État concluait au rejet, faisant valoir que l'ordonnance trouvait son fondement légal dans l'article 17 de la loi n° 918 du 27 décembre 1971 sur les établissements publics, que la jurisprudence du Tribunal Suprême du 20 juin 1979 avait admis le pouvoir réglementaire général d'application de la loi, et que les divers moyens soulevés étaient soit irrecevables, soit non fondés. --- ## Question de droit La décision soulève quatre questions de droit distinctes, dont la première est d'une importance constitutionnelle particulière : **Première question :** L'article 51 de la Constitution de Monaco, qui réserve à la loi la fixation des « obligations, droits et garanties fondamentaux des fonctionnaires », s'étend-il aux agents des établissements publics ne relevant pas du statut général des fonctionnaires de l'État institué par la loi n° 975 du 12 juillet 1975, et, dans l'affirmative, la loi n° 918 du 27 décembre 1971 sur les établissements publics constituait-elle une habilitation législative suffisante pour permettre au Gouvernement d'édicter par voie d'ordonnance souveraine le statut de ces agents ? **Deuxième question :** Le principe d'égalité des Monégasques devant la loi, consacré par l'article 17 de la Constitution, est-il méconnu lorsqu'est institué, pour le personnel d'un établissement public hospitalier, un régime statutaire de droit public distinct à la fois du statut général des fonctionnaires et du droit commun du travail ? **Troisième question :** Les dispositions d'un texte réglementaire qui reconnaissent expressément l'action syndicale mais s'abstiennent d'en définir les modalités d'application — notamment l'attribution de locaux et la rémunération des heures de délégation — portent-elles atteinte à la garantie constitutionnelle de l'action syndicale prévue à l'article 28 de la Constitution ? **Quatrième question :** Les agents d'un service public peuvent-ils opposer à l'autorité réglementaire compétente des droits acquis tirés d'une convention collective de droit privé antérieurement applicable, afin de faire obstacle à la modification de leur statut ? --- ## Solution Le Tribunal Suprême, délibérant en Assemblée Plénière, rejette l'ensemble des moyens soulevés et déboute les requérants. ### Sur la compétence normative au regard de l'article 51 de la Constitution Le Tribunal Suprême commence par affirmer, de manière décisive, que la notion de « fonctionnaire » au sens de l'article 51 de la Constitution ne se réduit pas aux seuls agents relevant du statut général de l'État institué par la loi du 12 juillet 1975. Il juge que l'interprétation restrictive proposée par le Ministre d'État « exclut à tort de son champ d'application des agents publics qui, n'occupant pas des emplois d'État, ont, toutefois, la qualité de fonctionnaires et dont le statut ne peut, dès lors, être fixé que par la loi ». Cette affirmation constitue un apport jurisprudentiel de première importance : la réserve de loi posée par l'article 51 concerne toute catégorie d'agents publics ayant la qualité de fonctionnaire, indépendamment du rattachement organique à l'État central. Toutefois, cette réserve de compétence législative n'emporte pas annulation de l'ordonnance attaquée. En effet, le Tribunal procède à une lecture combinée des articles 8 et 17 de la loi du 27 décembre 1971 sur les établissements publics. Il observe que l'article 8 de cette loi a attribué la qualité d'« agents publics » — et non de « fonctionnaires » — aux personnels des établissements publics ne relevant pas d'un statut de fonctionnaire, et que l'article 17 a prévu, pour ces agents, soit un statut de droit public, soit un régime de droit privé, en habilitant le Gouvernement à en fixer les modalités par ordonnance souveraine. Le Tribunal en déduit que cette habilitation législative demeurait cantonnée au cas des « agents non fonctionnaires des établissements publics », de sorte que le Gouvernement n'avait pas outrepassé les limites de la délégation consentie par le législateur, quand bien même les dispositions statutaires édictées s'apparentaient matériellement à un régime de fonctionnaires. Les requérants ne pouvaient donc « soutenir que ladite Ordonnance serait intervenue en violation de l'article 51 de la Constitution ». ### Sur le principe d'égalité Le Tribunal Suprême retient une conception strictement formelle du principe d'égalité inscrit à l'article 17 de la Constitution. L'égalité de traitement n'est exigée qu'entre agents « se trouvant dans des situations identiques » au sein d'une même administration. L'ordonnance attaquée ayant établi un régime statutaire uniforme applicable à l'ensemble du personnel remplissant les conditions de l'article 1er, sans discrimination entre agents de même grade se trouvant en même situation, le moyen tiré de la violation de l'article 17 est écarté. Le Tribunal précise en outre que les agents concernés, qui ne sont ni fonctionnaires de l'État ni salariés de droit privé, ne sauraient revendiquer l'application du statut général de la fonction publique ou du droit commun du travail au titre de l'égalité constitutionnelle. ### Sur la liberté syndicale Le Tribunal rappelle que l'article 28 de la Constitution garantit l'action syndicale en tant que principe, mais non ses modalités concrètes d'exercice. Il constate que l'article 13 de l'Ordonnance souveraine attaquée reconnaît expressément aux agents du Centre Hospitalier l'exercice de cette action pour la défense de leurs droits et intérêts professionnels. L'absence de dispositions relatives à la mise à disposition de locaux syndicaux et à la rémunération des périodes d'absence autorisée ne constitue pas une atteinte au droit constitutionnellement garanti, ces éléments relevant de simples « modalités d'application d'un principe qui, seul, est posé par la Constitution ». ### Sur les atteintes à la législation du travail Le Tribunal rejette l'ensemble des moyens tirés d'une violation de la législation du travail. D'une part, la loi du 16 mars 1963 sur le salaire, qui garantit aux salariés le bénéfice de conditions matérielles au moins équivalentes à celles pratiquées dans la région économique voisine, est expressément limitée aux « personnels employés dans les entreprises privées » et ne s'étend pas aux agents publics. D'autre part, les moyens tirés d'une incompatibilité de l'article 70 de l'ordonnance relatif aux congés annuels avec la loi du 15 juillet 1965, et d'une violation de l'article 7 de la même ordonnance, sont rejetés « à défaut d'une quelconque précision ». Enfin, la création par l'ordonnance de commissions paritaires compétentes pour examiner les questions individuelles des agents satisfait au principe de participation du personnel. ### Sur les droits acquis Le Tribunal Suprême adopte une position de principe en matière de droits acquis des agents publics, réaffirmant une règle classique du droit de la fonction publique : « le statut des fonctionnaires et agents publics peut, à tout moment, être modifié par l'autorité compétente sans que ceux-ci puissent se prévaloir d'un droit quelconque au maintien des règles antérieures ». Le Tribunal relève au surplus que les dispositions de la Convention collective du 11 février 1947 ont été remplacées par les dispositions de l'ordonnance souveraine, à l'exception de certains droits à retraite maintenus à titre transitoire par l'article 89 de ladite ordonnance. Les requérants n'invoquaient par ailleurs aucun texte législatif auquel le nouveau statut aurait dérogé. ### Dispositif > « La requête du Syndicat du personnel hospitalier et professions connexes du Centre Hospitalier Princesse Grace et du Syndicat des infirmiers et infirmières diplômés d'État dudit Centre est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge des requérants, > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## Portée ### I. Une définition extensive de la notion constitutionnelle de « fonctionnaire » L'apport doctrinal le plus saillant de cette décision réside dans l'interprétation que le Tribunal Suprême donne de l'article 51 de la Constitution monégasque. En refusant de cantonner la notion de « fonctionnaire » aux seuls agents soumis à la loi du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, le Tribunal Suprême procède à une lecture fonctionnelle et extensive de la réserve de loi constitutionnelle. Cette approche rappelle la conception retenue dans d'autres systèmes juridiques proches — notamment en droit français, où le Conseil d'État puis le Conseil constitutionnel ont progressivement étendu la compétence législative à l'ensemble des agents des personnes publiques — tout en l'adaptant aux spécificités de l'ordre juridique monégasque. L'enjeu est considérable : si le Tribunal avait retenu l'interprétation restrictive du Gouvernement, la réserve de loi posée par l'article 51 n'aurait eu qu'une portée symbolique, limitée aux seuls fonctionnaires de l'État stricto sensu, laissant le pouvoir réglementaire libre d'organiser à sa guise le statut de l'ensemble des agents des nombreux établissements publics de la Principauté. En affirmant au contraire que la réserve de loi s'impose dès lors que des agents publics ont « la qualité de fonctionnaires », le Tribunal Suprême protège l'exigence d'une définition législative des obligations, droits et garanties fondamentaux de ces catégories d'agents, indépendamment de leur rattachement à l'État ou à un établissement public. Cette interprétation est néanmoins assortie d'un tempérament important : la réserve de loi n'exclut pas la délégation législative au profit du pouvoir réglementaire, dès lors que cette délégation est suffisamment précise quant à son champ d'application. C'est précisément ce mécanisme qui permet en l'espèce au Tribunal de valider l'ordonnance souveraine attaquée, en dépit de sa nature apparemment « fonctionnarisante ». ### II. La distinction entre agents fonctionnaires et agents publics non fonctionnaires des établissements publics La décision opère une distinction de nature constitutionnelle entre deux catégories d'agents des établissements publics, dont les fondements sont dégagés de la combinaison des articles 8 et 17 de la loi du 27 décembre 1971 : - les agents ayant la qualité de **fonctionnaires**, dont le statut ne peut être fixé que par la loi, en application de l'article 51 de la Constitution ; - les agents publics **non fonctionnaires**, dont le statut peut, en vertu d'une habilitation législative, être déterminé par voie d'ordonnance souveraine. Cette distinction, qui se dégage avec clarté du considérant central de la décision, structure durablement le droit de la fonction publique monégasque. Elle conduit à admettre que la voie réglementaire reste ouverte pour organiser le statut des agents publics non fonctionnaires des établissements publics, à la condition que la loi ait expressément prévu et délimité cette habilitation. On notera toutefois la tension inhérente à la solution retenue : le Tribunal reconnaît que l'ordonnance souveraine confère à ces agents un statut « dont les dispositions s'apparentent à celles applicables à des fonctionnaires », sans pour autant en déduire une violation de la réserve de loi. La distinction formelle entre la qualité d'agent public et la qualité de fonctionnaire permet de justifier ce résultat, mais elle soulève la question de savoir si une réserve de loi peut être ainsi contournée par le seul biais d'une qualification juridique différente de personnels placés dans une situation matériellement équivalente. ### III. L'interprétation de la liberté syndicale constitutionnelle : principe versus modalités La position retenue par le Tribunal Suprême en matière de liberté syndicale est d'une importance pratique certaine. En distinguant le **principe** constitutionnel de l'action syndicale — garanti par l'article 28 de la Constitution — et ses **modalités d'application** — qui peuvent être réglées par voie infra-constitutionnelle, voire rester silencieuses —, le Tribunal délimite avec précision la sphère de la garantie constitutionnelle. Un texte réglementaire qui consacre formellement le droit à l'action syndicale ne viole pas la Constitution du seul fait qu'il ne prévoit pas les facilités matérielles nécessaires à l'exercice effectif de ce droit, telles que la mise à disposition de locaux ou la rémunération des heures de délégation. Cette approche, cohérente avec la distinction classique entre droits-libertés et droits-créances, pourrait cependant être critiquée en ce qu'elle risque de vider la garantie constitutionnelle de son effectivité : la reconnaissance formelle d'un droit sans les conditions matérielles de son exercice constitue, dans certains systèmes juridiques comparés, une atteinte à la substance du droit garanti. Le Tribunal Suprême ne retient pas cette lecture, s'en tenant à un contrôle de l'existence normative du droit dans le texte attaqué, sans vérifier les conditions de son effectivité. ### IV. La règle de l'absence de droits acquis dans la fonction publique La décision réaffirme avec une netteté particulière le principe, traditionnel en droit de la fonction publique, selon lequel les agents publics ne disposent d'aucun droit acquis au maintien d'un statut déterminé. Cette règle, qui trouve ses fondements dans les nécessités du service public et dans la primauté de l'intérêt général sur les intérêts individuels, s'applique ici de manière remarquable à des agents qui relevaient jusqu'alors d'un régime de droit privé organisé par une convention collective. Le Tribunal ne reconnaît aucune valeur protectrice à la Convention collective du 11 février 1947, dès lors que l'ordonnance souveraine s'y est substituée en vertu d'une habilitation législative valide. Ce faisant, le Tribunal Suprême consacre, pour la Principauté de Monaco, la règle de la mutabilité du statut des agents publics, comparable à celle retenue par le Conseil d'État français dans sa jurisprudence constante depuis le célèbre arrêt *Demoiselle Minaire* (CE, 24 juin 1960). L'autorité compétente pour édicter le statut dispose en permanence du pouvoir de le modifier ou de le réformer, et les agents ne peuvent lui opposer aucun droit acquis au maintien des dispositions antérieures, que celles-ci résultent d'un acte unilatéral ou, comme en l'espèce, d'une convention collective. Il faut noter toutefois que le Tribunal tempère implicitement cette règle en relevant que l'article 89 de l'ordonnance souveraine attaquée a maintenu, à titre transitoire, les droits à retraite antérieurement acquis par certains agents au titre de la convention collective. Ce maintien transitoire, opéré par le texte même qui abroge la convention, illustre que si le principe de l'absence de droits acquis est juridiquement absolu, la pratique administrative conduit souvent à ménager des dispositions transitoires pour atténuer les effets des réformes statutaires. ### V. Portée processuelle : la recevabilité des moyens de constitutionnalité La décision présente également un intérêt du point de vue du droit processuel constitutionnel monégasque. Le Ministre d'État avait soulevé une fin de non-recevoir tenant à ce que le moyen tiré de la violation de l'article 51 de la Constitution, présenté dans la réplique et non dans la requête initiale, constituait une demande nouvelle fondée sur une cause juridique distincte et était donc tardif. Il avait également soutenu que, dans le cadre d'un recours en annulation d'une mesure d'application d'une loi, le Tribunal Suprême ne pouvait contrôler la conformité de cette loi à des dispositions constitutionnelles situées en dehors du Titre III de la Constitution, en application de l'article 90-A. Le Tribunal Suprême écarte ces fins de non-recevoir sans les examiner explicitement, en jugeant qu'il n'est « pas besoin de statuer » sur elles, dans la mesure où les moyens sont rejetés au fond. Cette technique — qui évite au Tribunal de trancher des questions processuelles potentiellement délicates — prive la doctrine d'un précédent utile sur les limites du contrôle de constitutionnalité exercé par le Tribunal Suprême dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir visant un acte réglementaire d'application d'une loi. ### VI. Une décision fondatrice dans la construction du droit public monégasque Au regard de l'ensemble des questions qu'elle tranche, la décision du 14 juin 1983 occupe une place fondatrice dans le corpus jurisprudentiel du Tribunal Suprême de Monaco. Elle témoigne d'une juridiction constitutionnelle soucieuse de définir avec rigueur les frontières entre domaine de la loi et domaine du règlement dans un secteur — le statut des agents publics — particulièrement sensible aux évolutions institutionnelles et aux revendications sociales. La solution adoptée, qui valide l'ordonnance souveraine tout en posant des principes d'interprétation constitutionnelle contraignants pour l'avenir, révèle la volonté du Tribunal de préserver l'efficacité de l'action gouvernementale dans la gestion des établissements publics, sans pour autant sacrifier les exigences de la légalité constitutionnelle. En cela, cette décision illustre une démarche de contrôle à la fois ferme dans ses principes et prudente dans ses effets, caractéristique d'une juridiction constitutionnelle de petite dimension soucieuse
# Tribunal Suprême de Monaco, 10 juillet 2000, n° 26722 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 10 juillet 2000, n° 26722 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2000/07-10-26722)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'organisation et la gestion des carrières au sein du service public hospitalier monégasque reposent sur un corpus de règles statutaires strictes, destinées à concilier les exigences de continuité et de qualité des soins avec la protection des agents publics. C'est au cœur de cette dialectique, et plus précisément à la frontière séparant la période probatoire de la titularisation définitive d'un praticien hospitalier, que s'inscrit le litige ayant donné lieu à la décision rendue par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 10 juillet 2000. À l'origine de cette affaire se trouve le processus de création et de structuration d'une nouvelle entité au sein du Centre Hospitalier Princesse Grace (ci-après « CHPG ») : le Département d'information médicale. Afin de pourvoir à la direction de cette structure en cours de mise en place, un avis de vacance d'emploi relatif au recrutement d'un médecin-chef du service d'information médicale du CHPG a été officiellement publié au *Journal de Monaco* dans son édition du 18 avril 1997. M. P. P. a fait acte de candidature pour occuper ces fonctions de chef de service. Sa démarche a reçu un accueil favorable de la part des autorités gouvernementales. En effet, le 13 août 1997, le requérant a été informé par le conseiller du gouvernement pour l'Intérieur que sa candidature était retenue et qu'il était admis au poste sollicité. L'acte d'admission, matérialisé par une décision du Ministre d'État datée de ce même 13 août 1997, comportait toutefois une précision déterminante quant à la nature juridique de son engagement initial et aux modalités de sa pérennisation. Selon les termes mêmes de cette décision ministérielle, il était expressément prévu que, « conformément aux dispositions de l'Ordonnance n° 7928 du 6 mars 1984 portant statut du personnel médical du Centre, cette nomination pourra être concrétisée par la publication d'une ordonnance souveraine au terme d'un délai de six mois ». M. P. P. entrait ainsi en fonction sous le régime juridique de la période probatoire. Or, l'écoulement du temps a considérablement excédé le terme initialement envisagé de six mois sans qu'aucune ordonnance souveraine ne vienne concrétiser la nomination définitive de l'intéressé, ni qu'aucune décision expresse de prolongation ou d'éviction n'intervienne à l'échéance théorique du stage. Ce n'est que plus de deux années après son admission initiale que la situation administrative du praticien a connu un dénouement, lequel lui fut défavorable. Par une décision en date du 11 novembre 1999, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État a fait savoir à M. P. P. que sa candidature, qui avait été admise à titre probatoire, n'avait pas fait l'objet d'une proposition favorable de la part du Conseil d'administration du CHPG auprès de l'autorité de tutelle. Tirant les conséquences de cette absence de proposition de titularisation, le Ministre d'État lui a notifié qu'il était mis fin à sa mission de chef de service du Département d'information médicale du centre hospitalier. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant que cette éviction tardive était entachée d'illégalité et lui causait un grave préjudice tant sur le plan matériel que moral, M. P. P. a saisi la juridiction suprême de l'ordre administratif monégasque. Par une requête enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 24 janvier 2000, représenté par Maître Licari, avocat-défenseur, il a formé un recours tendant, d'une part, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d'État du 11 novembre 1999 mettant fin à sa mission et, d'autre part, à la condamnation du Centre Hospitalier Princesse Grace au versement de dommages-intérêts en réparation du préjudice matériel et moral subi. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures contradictoires, rythmé par le dépôt d'une contre-requête du Ministre d'État le 23 mars 2000 (représenté par Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation), d'une réplique du requérant déposée le 26 avril 2000, et enfin d'une duplique de l'autorité ministérielle enregistrée le 24 mai 2000. Par une ordonnance du 5 juin 2000, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience publique du 10 juillet 2000, au cours de laquelle le Tribunal a siégé et délibéré en assemblée plénière, statuant en matière administrative, après avoir entendu le rapport de Monsieur Jean Michaud, membre du Tribunal Suprême, ainsi que les observations orales des conseils des parties. L'argumentation développée par M. P. P. au soutien de ses conclusions en annulation et en indemnisation s'articulait autour d'une lecture combinée des dispositions de l'Ordonnance souveraine n° 7928 du 6 mars 1984 portant statut du personnel médical et assimilé du CHPG, ainsi que sur les effets juridiques qu'il convenait selon lui d'attacher au dépassement manifeste de la durée légale de sa période probatoire. En premier lieu, le requérant soutenait qu'il relevait des dispositions de l'article 16, alinéa 3, de l'Ordonnance souveraine du 6 mars 1984. S'appuyant sur ce texte dans sa réplique, il faisait valoir que l'ensemble des dispositions du statut s'applique aux praticiens en période probatoire — à la seule exception de celles concernant le capital-décès — et qu'en particulier, les garanties procédurales prévues à l'article 60 dudit statut devaient lui bénéficier. En deuxième lieu, M. P. P. invoquait la violation des articles 59 et 60 de l'Ordonnance souveraine précitée. Il exposait que l'article 59 énumère de manière limitative les différents cas dans lesquels un praticien hospitalier peut perdre sa qualité. Procédant par élimination au regard de sa situation de fait, il en déduisait que seule la rubrique « licenciement » était susceptible de s'appliquer à son éviction. Or, poursuivait-il, par application de ce même article 59, un tel licenciement ne pouvait légalement reposer que sur le motif tiré de « l'insuffisance professionnelle ». Dès lors, la décision mettant fin à ses fonctions devait impérativement être précédée de l'avis d'une commission spécifique prévue par l'article 60 de la même Ordonnance. Cette commission n'ayant pas été saisie préalablement à la décision du 11 novembre 1999, l'acte attaqué se trouvait, selon lui, entaché d'un vice de procédure substantiel justifiant son annulation. En troisième lieu, par voie de réplique, le requérant tirait argument de l'écoulement du temps entre son admission en août 1997 et son éviction en novembre 1999. Il faisait valoir que la période probatoire était terminée depuis longtemps et qu'elle n'avait pas été régulièrement prolongée. Il en concluait que le conseil d'administration du CHPG, consulté tardivement, ne pouvait légalement émettre un avis négatif au-delà du terme de la période probatoire. À l'opposé de cette thèse, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête et, par voie de conséquence, au rejet de toute demande de dommages-intérêts. La défense gouvernementale reposait sur une distinction fondamentale et étanche entre la situation juridique du praticien titulaire et celle du praticien non titulaire (ou stagiaire). Selon le Ministre d'État, l'article 60 de l'Ordonnance du 6 mars 1984, qui impose la consultation préalable d'une commission en cas de licenciement pour insuffisance professionnelle, ne s'applique qu'aux seuls praticiens titulaires. À l'inverse, les praticiens non titulaires ou stagiaires, admis à titre probatoire, sont régis exclusivement par les dispositions de l'article 17 de ladite Ordonnance en ce qui concerne l'issue de leur stage. Aux termes de cet article 17, il appartient au Ministre d'État de mettre fin sans indemnité aux fonctions des praticiens après la période probatoire si leur titularisation n'est pas proposée. L'autorité administrative soutenait en conséquence que la décision prise à l'encontre de M. P. P. n'exigeait nullement l'avis préalable de la commission de l'article 60. Enfin, répondant à l'argument temporel du requérant, le Ministre d'État affirmait que l'expiration du délai de six mois de la période probatoire ne permettait en aucun cas d'arguer d'une quelconque « titularisation tacite », l'intéressé demeurant soumis au régime de l'article 17 jusqu'à ce qu'il soit formellement statué sur son sort. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La confrontation des thèses en présence soumettait au Tribunal Suprême une question de droit administratif de la fonction publique hospitalière d'une grande classicité théorique, mais d'une redoutable portée pratique : **le maintien en fonction d'un praticien hospitalier admis à titre probatoire au-delà de l'expiration de la durée statutaire de sa période d'essai, sans prolongation régulière ni nomination par ordonnance souveraine, a-t-il pour effet de conférer à l'intéressé les garanties procédurales propres aux praticiens titulaires en cas de licenciement pour insuffisance professionnelle, ou l'autorité investie du pouvoir de nomination conserve-t-elle la faculté de mettre fin à ses fonctions selon les règles propres aux agents en fin de stage, sans consultation préalable de la commission statutaire ni octroi d'indemnité ?** De manière sous-jacente, le juge constitutionnel et administratif monégasque devait déterminer la portée exacte du renvoi opéré par l'article 16, alinéa 3, de l'Ordonnance souveraine n° 7928 du 6 mars 1984 — selon lequel le praticien est soumis au statut du personnel médical pendant la durée de la période probatoire — et articuler cette disposition générale avec la règle spéciale de l'article 17 régissant la sortie du dispositif probatoire, tout en qualifiant l'incidence juridique du retard administratif considérable accusé par l'autorité publique pour régler la situation de l'agent. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête de M. P. P., le Tribunal Suprême déploie un syllogisme juridique rigoureux et concis, structuré en trois temps forts qui balaient successivement les arguments du requérant en procédant à une qualification exacte de sa situation statutaire initiale, à une lecture systémique des textes applicables, et enfin à la neutralisation des effets du retard administratif. #### 1. La qualification de la situation juridique initiale du requérant Dans son premier considérant, le Tribunal Suprême s'attache à définir avec précision le cadre juridique dans lequel M. P. P. a été recruté. Pour ce faire, le juge se réfère aux actes fondateurs de la relation de travail : d'une part, l'avis de vacance d'emploi publié au *Journal de Monaco* du 18 avril 1997 pour le poste de médecin-chef du service d'information médicale du CHPG ; d'autre part, et surtout, la décision du Ministre d'État du 13 août 1997 admettant la candidature de l'intéressé. Le Tribunal cite expressément les termes mêmes de cette décision ministérielle d'admission, laquelle stipulait que : « conformément aux dispositions de l'Ordonnance n° 7928 du 6 mars 1984 portant statut du personnel médical du Centre, cette nomination pourra être concrétisée par la publication d'une ordonnance souveraine au terme d'un délai de six mois ». De cette formulation dépourvue d'ambiguïté, le juge tire une conséquence juridique immédiate quant au régime applicable : « il suit de là que M. P. était soumis aux dispositions des articles 16 et 17 de l'Ordonnance concernant les praticiens admis pour une période probatoire ». En soulignant que la nomination définitive n'était qu'une simple éventualité (« pourra être concrétisée ») subordonnée à l'intervention ultérieure d'un acte solennel du Prince (la publication d'une ordonnance souveraine) à l'issue d'un délai d'épreuve de six mois, le Tribunal Suprême verrouille la qualification initiale : M. P. P. n'est pas entré au CHPG en qualité de praticien titulaire, mais bien en qualité de praticien stagiaire soumis à une période probatoire. #### 2. L'articulation des articles 16 et 17 du statut : la portée limitée de l'assimilation statutaire Dans son deuxième considérant, la Haute Juridiction procède à l'exégèse combinée des articles 16 et 17 de l'Ordonnance souveraine n° 7928 du 6 mars 1984, répondant ainsi directement au moyen du requérant qui prétendait puiser dans l'alinéa 3 de l'article 16 le droit de bénéficier des garanties de licenciement de l'article 60. Le Tribunal rappelle tout d'abord l'économie générale du texte : l'article 16 fixe à six mois la durée de la période probatoire, laquelle est renouvelable une fois. Il concède ensuite, conformément à la lettre de l'alinéa 3 de cet article 16, que « pendant toute la durée de cette période le praticien est soumis au statut du personnel médical du centre ». Cependant, le juge refuse de lire cet alinéa de manière isolée et absolue comme le faisait le requérant. Il le relie immédiatement, par la conjonction « et que », aux prescriptions de l'article 17 : « et que conformément à l'article 17, à l'issue de cette période, le Ministre peut proposer que le praticien soit nommé par ordonnance souveraine ou mettre fin à sa fonction sans indemnité ». Ce faisant, le Tribunal Suprême fait application de l'adage classique d'interprétation juridique *specialia generalibus derogant* (les dispositions spéciales dérogent aux dispositions générales). Si le praticien en période probatoire est effectivement soumis au statut du personnel médical pendant son stage (ce qui lui confère des droits et des obligations fonctionnels quotidiens), les modalités de cessation de ses fonctions à l'issue de la période probatoire obéissent exclusivement à la règle spéciale édictée par l'article 17. À ce stade précis de la carrière, l'alternative ouverte au Ministre d'État est binaire et discrétionnaire dans sa forme : soit proposer la nomination par ordonnance souveraine (titularisation), soit mettre fin aux fonctions sans indemnité (refus de titularisation en fin de stage). #### 3. L'neutralisation du retard administratif et l'exclusion des garanties des titulaires Le troisième considérant constitue le cœur doctrinal de l'arrêt, là où le Tribunal Suprême tranche la difficulté née de la pathologie temporelle du dossier. Entre le 13 août 1997 (date d'admission pour un stage de six mois, devant normalement expirer en février 1998, ou au plus tard en août 1998 en cas de renouvellement régulier) et le 11 novembre 1999 (date de la décision mettant fin aux fonctions), plus de vingt-sept mois se sont écoulés. Le Tribunal Suprême ne nie nullement cette anomalie temporelle ; il la qualifie même explicitement en évoquant le « retard apporté à régler la situation du requérant à l'issue de la période probatoire ». Toutefois, il juge que cette circonstance de fait est strictement sans incidence sur la qualification juridique de la situation de l'agent et sur le régime procédural de son éviction : « en dépit du retard apporté à régler la situation du requérant à l'issue de la période probatoire, celui-ci n'en relevait pas moins de l'article 17 du statut ». Par cette affirmation tranchante, le Tribunal Suprême consacre deux principes fondamentaux : 1. **L'absence de titularisation tacite par l'effet du temps** : L'expiration du délai de six mois de la période probatoire sans décision expresse ne transforme pas le stagiaire en titulaire. La titularisation d'un praticien hospitalier à Monaco exigeant formellement une ordonnance souveraine sur proposition du Ministre d'État après avis du conseil d'administration, le silence ou l'inertie de l'administration au-delà du terme légal du stage laisse l'agent dans sa condition juridique initiale de praticien à l'essai parvenu à l'issue de sa période probatoire. 2. **L'inapplicabilité radicale de l'article 60 aux non-titulaires** : Dès lors que M. P. P. relevait toujours de l'article 17, « il pouvait être mis fin à ses fonctions sans que dût être observée la formalité de la saisine de la commission à laquelle se réfère l'article 60 qui n'est applicable qu'aux praticiens titulaires ». Le moyen tiré du vice de procédure (défaut de consultation de la commission compétente en matière de licenciement pour insuffisance professionnelle) est donc écarté comme manquant en droit, la mesure prise le 11 novembre 1999 n'étant pas un licenciement au sens de l'article 59, mais une fin de fonctions en fin de stage au sens de l'article 17. Constatant dès lors que « la décision attaquée n'est pas entachée d'excès de pouvoir », le Tribunal Suprême rejette les conclusions en annulation. Enfin, par une stricte logique contentieuse, en l'absence d'illégalité fautive entachant la décision d'éviction et l'article 17 prévoyant expressément que la fin des fonctions intervient « sans indemnité », le juge rejette « par voie de conséquence les conclusions aux fins d'indemnité » et condamne le requérant aux dépens. ### C. Le dispositif Le Tribunal Suprême clôt sa décision par le dispositif suivant : > « Décide : > - La requête est rejetée ; > - Les dépens sont mis à la charge du requérant ; > - Expédition de la décision sera transmise au Ministre d'État ; » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu par le Tribunal Suprême le 10 juillet 2000 dans l'affaire *M. P. P. c/ Ministre d'État* constitue une décision de principe majeure au sein du droit de la fonction publique monégasque, tant par la fermeté de la distinction statutaire qu'il opère que par son traitement rigoriste des délais administratifs régissant le stage probatoire. #### 1. La summa divisio entre praticiens titulaires et praticiens en période probatoire La première leçon de cet arrêt réside dans la consécration d'une frontière hermétique entre la condition juridique de l'agent titulaire et celle de l'agent stagiaire (ou admis à titre probatoire) en ce qui concerne la pérennité de l'emploi et les garanties entourant la cessation des fonctions. Dans l'économie de l'Ordonnance souveraine n° 7928 du 6 mars 1984 portant statut du personnel médical et assimilé du CHPG, le législateur monégasque a souhaité instaurer un sas d'évaluation avant toute intégration définitive dans les cadres hospitaliers. L'article 16 dudit statut prévoit à cet effet une période probatoire de six mois, renouvelable une fois. Pour éviter que le praticien ainsi recruté ne se trouve dans un vide juridique durant cette période d'observation, l'alinéa 3 de l'article 16 dispose que, pendant toute la durée de cette période, le praticien est soumis au statut du personnel médical du centre (à l'exclusion, comme le rappelait le requérant dans ses écritures, des dispositions relatives au capital-décès). Toute l'habileté de l'argumentation du requérant consistait à prendre cette disposition d'assimilation au pied de la lettre pour revendiquer le bénéfice du chapitre du statut consacré à la cessation définitive de fonctions (articles 59 et 60). En effet, pour un praticien titulaire, la perte de la qualité de praticien en dehors de la démission, de la limite d'âge ou de la révocation disciplinaire, ne peut résulter que d'un licenciement pour insuffisance professionnelle (article 59), lequel est entouré de garanties procédurales protectrices, au premier rang desquelles figure la consultation obligatoire d'une commission spécialisée (