Tribunal Suprême de Monaco, 14 juin 1983, n° 25047

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, Assemblée Plénière, 14 juin 1983, n° 25047 (Lire sur source officielle)

Faits

Le Centre Hospitalier Princesse Grace de Monaco, établissement public, employait un personnel dont le statut relevait jusqu'alors du droit privé, organisé notamment par la Convention collective conclue le 11 février 1947 entre la Commission Administrative de l'Hôpital de Monaco et le Syndicat du personnel hospitalier, ainsi que par un arrêté du 17 avril 1963. Par l'Ordonnance souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982, le Gouvernement princier a entendu substituer à ce régime de droit privé un statut de droit public applicable à l'ensemble du personnel dudit établissement. Cette ordonnance portait notamment sur les conditions d'exercice de l'action syndicale, le régime des congés, la création de commissions paritaires en lieu et place d'un comité technique paritaire antérieur, et organisait l'intégration des agents dans un cadre statutaire propre à l'établissement.

Deux agents, le sieur V. et la demoiselle T., agissant au nom du Syndicat du personnel hospitalier et professions connexes du Centre Hospitalier Princesse Grace ainsi que du Syndicat des infirmiers et infirmières diplômés d'État dudit Centre, ont contesté la légalité de cette ordonnance souveraine, estimant qu'elle procédait d'un détournement de compétence au détriment du législateur et méconnaissait plusieurs droits et libertés constitutionnellement garantis.

Procédure

Par requête en date du 6 octobre 1982, les requérants ont saisi le Tribunal Suprême de Monaco d'un recours en annulation dirigé contre l'Ordonnance souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982. La cause, après échange de mémoires — contre-requête du Ministre d'État du 7 décembre 1982, réplique des requérants du 7 janvier 1983, duplique du Ministre d'État du 10 février 1983 —, a été renvoyée par ordonnance présidentielle du 21 février 1983 devant le Tribunal Suprême délibérant en Assemblée Plénière.

L'audience a été tenue sous la présidence du Vice-Président Monsieur Louis Pichat en son rapport. Les parties ont été entendues en leurs observations respectives : Maître Luc Thaler pour les syndicats requérants, Maître George pour le Ministre d'État. Monsieur le Procureur Général a présenté ses conclusions.

Les requérants soutenaient, à l'appui de leurs demandes :

1. que l'Ordonnance souveraine attaquée avait conféré aux agents de l'hôpital un statut de fonctionnaires publics en violation de l'article 51 de la Constitution, lequel réservait à la loi la fixation des obligations, droits et garanties fondamentaux des fonctionnaires ;
2. que cette ordonnance méconnaissait le principe d'égalité des Monégasques devant la loi posé à l'article 17 de la Constitution, en soumettant les agents hospitaliers à un régime exorbitant du droit commun sans justification ;
3. qu'elle portait atteinte à la liberté syndicale garantie par l'article 28 de la Constitution, en s'abstenant de prévoir la mise à disposition de locaux syndicaux et la rémunération des heures de délégation ;
4. qu'elle violait la législation du travail en matière de congés et en supprimant le Comité technique paritaire ;
5. qu'elle supprimait des droits acquis découlant de la Convention collective du 11 février 1947 et de l'arrêté du 17 avril 1963.

Le Ministre d'État concluait au rejet, faisant valoir que l'ordonnance trouvait son fondement légal dans l'article 17 de la loi n° 918 du 27 décembre 1971 sur les établissements publics, que la jurisprudence du Tribunal Suprême du 20 juin 1979 avait admis le pouvoir réglementaire général d'application de la loi, et que les divers moyens soulevés étaient soit irrecevables, soit non fondés.

Question de droit

La décision soulève quatre questions de droit distinctes, dont la première est d'une importance constitutionnelle particulière :

Première question : L'article 51 de la Constitution de Monaco, qui réserve à la loi la fixation des « obligations, droits et garanties fondamentaux des fonctionnaires », s'étend-il aux agents des établissements publics ne relevant pas du statut général des fonctionnaires de l'État institué par la loi n° 975 du 12 juillet 1975, et, dans l'affirmative, la loi n° 918 du 27 décembre 1971 sur les établissements publics constituait-elle une habilitation législative suffisante pour permettre au Gouvernement d'édicter par voie d'ordonnance souveraine le statut de ces agents ?

Deuxième question : Le principe d'égalité des Monégasques devant la loi, consacré par l'article 17 de la Constitution, est-il méconnu lorsqu'est institué, pour le personnel d'un établissement public hospitalier, un régime statutaire de droit public distinct à la fois du statut général des fonctionnaires et du droit commun du travail ?

Troisième question : Les dispositions d'un texte réglementaire qui reconnaissent expressément l'action syndicale mais s'abstiennent d'en définir les modalités d'application — notamment l'attribution de locaux et la rémunération des heures de délégation — portent-elles atteinte à la garantie constitutionnelle de l'action syndicale prévue à l'article 28 de la Constitution ?

Quatrième question : Les agents d'un service public peuvent-ils opposer à l'autorité réglementaire compétente des droits acquis tirés d'une convention collective de droit privé antérieurement applicable, afin de faire obstacle à la modification de leur statut ?

Solution

Le Tribunal Suprême, délibérant en Assemblée Plénière, rejette l'ensemble des moyens soulevés et déboute les requérants.

Sur la compétence normative au regard de l'article 51 de la Constitution

Le Tribunal Suprême commence par affirmer, de manière décisive, que la notion de « fonctionnaire » au sens de l'article 51 de la Constitution ne se réduit pas aux seuls agents relevant du statut général de l'État institué par la loi du 12 juillet 1975. Il juge que l'interprétation restrictive proposée par le Ministre d'État « exclut à tort de son champ d'application des agents publics qui, n'occupant pas des emplois d'État, ont, toutefois, la qualité de fonctionnaires et dont le statut ne peut, dès lors, être fixé que par la loi ». Cette affirmation constitue un apport jurisprudentiel de première importance : la réserve de loi posée par l'article 51 concerne toute catégorie d'agents publics ayant la qualité de fonctionnaire, indépendamment du rattachement organique à l'État central.

Toutefois, cette réserve de compétence législative n'emporte pas annulation de l'ordonnance attaquée. En effet, le Tribunal procède à une lecture combinée des articles 8 et 17 de la loi du 27 décembre 1971 sur les établissements publics. Il observe que l'article 8 de cette loi a attribué la qualité d'« agents publics » — et non de « fonctionnaires » — aux personnels des établissements publics ne relevant pas d'un statut de fonctionnaire, et que l'article 17 a prévu, pour ces agents, soit un statut de droit public, soit un régime de droit privé, en habilitant le Gouvernement à en fixer les modalités par ordonnance souveraine. Le Tribunal en déduit que cette habilitation législative demeurait cantonnée au cas des « agents non fonctionnaires des établissements publics », de sorte que le Gouvernement n'avait pas outrepassé les limites de la délégation consentie par le législateur, quand bien même les dispositions statutaires édictées s'apparentaient matériellement à un régime de fonctionnaires. Les requérants ne pouvaient donc « soutenir que ladite Ordonnance serait intervenue en violation de l'article 51 de la Constitution ».

Sur le principe d'égalité

Le Tribunal Suprême retient une conception strictement formelle du principe d'égalité inscrit à l'article 17 de la Constitution. L'égalité de traitement n'est exigée qu'entre agents « se trouvant dans des situations identiques » au sein d'une même administration. L'ordonnance attaquée ayant établi un régime statutaire uniforme applicable à l'ensemble du personnel remplissant les conditions de l'article 1er, sans discrimination entre agents de même grade se trouvant en même situation, le moyen tiré de la violation de l'article 17 est écarté. Le Tribunal précise en outre que les agents concernés, qui ne sont ni fonctionnaires de l'État ni salariés de droit privé, ne sauraient revendiquer l'application du statut général de la fonction publique ou du droit commun du travail au titre de l'égalité constitutionnelle.

Sur la liberté syndicale

Le Tribunal rappelle que l'article 28 de la Constitution garantit l'action syndicale en tant que principe, mais non ses modalités concrètes d'exercice. Il constate que l'article 13 de l'Ordonnance souveraine attaquée reconnaît expressément aux agents du Centre Hospitalier l'exercice de cette action pour la défense de leurs droits et intérêts professionnels. L'absence de dispositions relatives à la mise à disposition de locaux syndicaux et à la rémunération des périodes d'absence autorisée ne constitue pas une atteinte au droit constitutionnellement garanti, ces éléments relevant de simples « modalités d'application d'un principe qui, seul, est posé par la Constitution ».

Sur les atteintes à la législation du travail

Le Tribunal rejette l'ensemble des moyens tirés d'une violation de la législation du travail. D'une part, la loi du 16 mars 1963 sur le salaire, qui garantit aux salariés le bénéfice de conditions matérielles au moins équivalentes à celles pratiquées dans la région économique voisine, est expressément limitée aux « personnels employés dans les entreprises privées » et ne s'étend pas aux agents publics. D'autre part, les moyens tirés d'une incompatibilité de l'article 70 de l'ordonnance relatif aux congés annuels avec la loi du 15 juillet 1965, et d'une violation de l'article 7 de la même ordonnance, sont rejetés « à défaut d'une quelconque précision ». Enfin, la création par l'ordonnance de commissions paritaires compétentes pour examiner les questions individuelles des agents satisfait au principe de participation du personnel.

Sur les droits acquis

Le Tribunal Suprême adopte une position de principe en matière de droits acquis des agents publics, réaffirmant une règle classique du droit de la fonction publique : « le statut des fonctionnaires et agents publics peut, à tout moment, être modifié par l'autorité compétente sans que ceux-ci puissent se prévaloir d'un droit quelconque au maintien des règles antérieures ». Le Tribunal relève au surplus que les dispositions de la Convention collective du 11 février 1947 ont été remplacées par les dispositions de l'ordonnance souveraine, à l'exception de certains droits à retraite maintenus à titre transitoire par l'article 89 de ladite ordonnance. Les requérants n'invoquaient par ailleurs aucun texte législatif auquel le nouveau statut aurait dérogé.

Dispositif

« La requête du Syndicat du personnel hospitalier et professions connexes du Centre Hospitalier Princesse Grace et du Syndicat des infirmiers et infirmières diplômés d'État dudit Centre est rejetée ; Les dépens sont mis à la charge des requérants, Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

Portée

I. Une définition extensive de la notion constitutionnelle de « fonctionnaire »

L'apport doctrinal le plus saillant de cette décision réside dans l'interprétation que le Tribunal Suprême donne de l'article 51 de la Constitution monégasque. En refusant de cantonner la notion de « fonctionnaire » aux seuls agents soumis à la loi du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, le Tribunal Suprême procède à une lecture fonctionnelle et extensive de la réserve de loi constitutionnelle. Cette approche rappelle la conception retenue dans d'autres systèmes juridiques proches — notamment en droit français, où le Conseil d'État puis le Conseil constitutionnel ont progressivement étendu la compétence législative à l'ensemble des agents des personnes publiques — tout en l'adaptant aux spécificités de l'ordre juridique monégasque.

L'enjeu est considérable : si le Tribunal avait retenu l'interprétation restrictive du Gouvernement, la réserve de loi posée par l'article 51 n'aurait eu qu'une portée symbolique, limitée aux seuls fonctionnaires de l'État stricto sensu, laissant le pouvoir réglementaire libre d'organiser à sa guise le statut de l'ensemble des agents des nombreux établissements publics de la Principauté. En affirmant au contraire que la réserve de loi s'impose dès lors que des agents publics ont « la qualité de fonctionnaires », le Tribunal Suprême protège l'exigence d'une définition législative des obligations, droits et garanties fondamentaux de ces catégories d'agents, indépendamment de leur rattachement à l'État ou à un établissement public.

Cette interprétation est néanmoins assortie d'un tempérament important : la réserve de loi n'exclut pas la délégation législative au profit du pouvoir réglementaire, dès lors que cette délégation est suffisamment précise quant à son champ d'application. C'est précisément ce mécanisme qui permet en l'espèce au Tribunal de valider l'ordonnance souveraine attaquée, en dépit de sa nature apparemment « fonctionnarisante ».

II. La distinction entre agents fonctionnaires et agents publics non fonctionnaires des établissements publics

La décision opère une distinction de nature constitutionnelle entre deux catégories d'agents des établissements publics, dont les fondements sont dégagés de la combinaison des articles 8 et 17 de la loi du 27 décembre 1971 :

• les agents ayant la qualité de fonctionnaires, dont le statut ne peut être fixé que par la loi, en application de l'article 51 de la Constitution ;
• les agents publics non fonctionnaires, dont le statut peut, en vertu d'une habilitation législative, être déterminé par voie d'ordonnance souveraine.

Cette distinction, qui se dégage avec clarté du considérant central de la décision, structure durablement le droit de la fonction publique monégasque. Elle conduit à admettre que la voie réglementaire reste ouverte pour organiser le statut des agents publics non fonctionnaires des établissements publics, à la condition que la loi ait expressément prévu et délimité cette habilitation. On notera toutefois la tension inhérente à la solution retenue : le Tribunal reconnaît que l'ordonnance souveraine confère à ces agents un statut « dont les dispositions s'apparentent à celles applicables à des fonctionnaires », sans pour autant en déduire une violation de la réserve de loi. La distinction formelle entre la qualité d'agent public et la qualité de fonctionnaire permet de justifier ce résultat, mais elle soulève la question de savoir si une réserve de loi peut être ainsi contournée par le seul biais d'une qualification juridique différente de personnels placés dans une situation matériellement équivalente.

III. L'interprétation de la liberté syndicale constitutionnelle : principe versus modalités

La position retenue par le Tribunal Suprême en matière de liberté syndicale est d'une importance pratique certaine. En distinguant le principe constitutionnel de l'action syndicale — garanti par l'article 28 de la Constitution — et ses modalités d'application — qui peuvent être réglées par voie infra-constitutionnelle, voire rester silencieuses —, le Tribunal délimite avec précision la sphère de la garantie constitutionnelle. Un texte réglementaire qui consacre formellement le droit à l'action syndicale ne viole pas la Constitution du seul fait qu'il ne prévoit pas les facilités matérielles nécessaires à l'exercice effectif de ce droit, telles que la mise à disposition de locaux ou la rémunération des heures de délégation.

Cette approche, cohérente avec la distinction classique entre droits-libertés et droits-créances, pourrait cependant être critiquée en ce qu'elle risque de vider la garantie constitutionnelle de son effectivité : la reconnaissance formelle d'un droit sans les conditions matérielles de son exercice constitue, dans certains systèmes juridiques comparés, une atteinte à la substance du droit garanti. Le Tribunal Suprême ne retient pas cette lecture, s'en tenant à un contrôle de l'existence normative du droit dans le texte attaqué, sans vérifier les conditions de son effectivité.

IV. La règle de l'absence de droits acquis dans la fonction publique

La décision réaffirme avec une netteté particulière le principe, traditionnel en droit de la fonction publique, selon lequel les agents publics ne disposent d'aucun droit acquis au maintien d'un statut déterminé. Cette règle, qui trouve ses fondements dans les nécessités du service public et dans la primauté de l'intérêt général sur les intérêts individuels, s'applique ici de manière remarquable à des agents qui relevaient jusqu'alors d'un régime de droit privé organisé par une convention collective. Le Tribunal ne reconnaît aucune valeur protectrice à la Convention collective du 11 février 1947, dès lors que l'ordonnance souveraine s'y est substituée en vertu d'une habilitation législative valide.

Ce faisant, le Tribunal Suprême consacre, pour la Principauté de Monaco, la règle de la mutabilité du statut des agents publics, comparable à celle retenue par le Conseil d'État français dans sa jurisprudence constante depuis le célèbre arrêt Demoiselle Minaire (CE, 24 juin 1960). L'autorité compétente pour édicter le statut dispose en permanence du pouvoir de le modifier ou de le réformer, et les agents ne peuvent lui opposer aucun droit acquis au maintien des dispositions antérieures, que celles-ci résultent d'un acte unilatéral ou, comme en l'espèce, d'une convention collective.

Il faut noter toutefois que le Tribunal tempère implicitement cette règle en relevant que l'article 89 de l'ordonnance souveraine attaquée a maintenu, à titre transitoire, les droits à retraite antérieurement acquis par certains agents au titre de la convention collective. Ce maintien transitoire, opéré par le texte même qui abroge la convention, illustre que si le principe de l'absence de droits acquis est juridiquement absolu, la pratique administrative conduit souvent à ménager des dispositions transitoires pour atténuer les effets des réformes statutaires.

V. Portée processuelle : la recevabilité des moyens de constitutionnalité

La décision présente également un intérêt du point de vue du droit processuel constitutionnel monégasque. Le Ministre d'État avait soulevé une fin de non-recevoir tenant à ce que le moyen tiré de la violation de l'article 51 de la Constitution, présenté dans la réplique et non dans la requête initiale, constituait une demande nouvelle fondée sur une cause juridique distincte et était donc tardif. Il avait également soutenu que, dans le cadre d'un recours en annulation d'une mesure d'application d'une loi, le Tribunal Suprême ne pouvait contrôler la conformité de cette loi à des dispositions constitutionnelles situées en dehors du Titre III de la Constitution, en application de l'article 90-A.

Le Tribunal Suprême écarte ces fins de non-recevoir sans les examiner explicitement, en jugeant qu'il n'est « pas besoin de statuer » sur elles, dans la mesure où les moyens sont rejetés au fond. Cette technique — qui évite au Tribunal de trancher des questions processuelles potentiellement délicates — prive la doctrine d'un précédent utile sur les limites du contrôle de constitutionnalité exercé par le Tribunal Suprême dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir visant un acte réglementaire d'application d'une loi.

VI. Une décision fondatrice dans la construction du droit public monégasque

Au regard de l'ensemble des questions qu'elle tranche, la décision du 14 juin 1983 occupe une place fondatrice dans le corpus jurisprudentiel du Tribunal Suprême de Monaco. Elle témoigne d'une juridiction constitutionnelle soucieuse de définir avec rigueur les frontières entre domaine de la loi et domaine du règlement dans un secteur — le statut des agents publics — particulièrement sensible aux évolutions institutionnelles et aux revendications sociales.

La solution adoptée, qui valide l'ordonnance souveraine tout en posant des principes d'interprétation constitutionnelle contraignants pour l'avenir, révèle la volonté du Tribunal de préserver l'efficacité de l'action gouvernementale dans la gestion des établissements publics, sans pour autant sacrifier les exigences de la légalité constitutionnelle. En cela, cette décision illustre une démarche de contrôle à la fois ferme dans ses principes et prudente dans ses effets, caractéristique d'une juridiction constitutionnelle de petite dimension soucieuse