Tribunal Suprême de Monaco, 06 décembre 2006, n° 27258
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 décembre 2006, n° 27258 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre spécifique des opérations de recrutement au sein de la fonction publique monégasque, et plus particulièrement de l'accès au corps des agents de police. Selon les précisions apportées au cours de l'instruction par le Ministre d'État, le processus de recrutement des élèves agents de police est structuré en deux phases distinctes et successives.
La première phase consiste en un recrutement initial opéré par voie contractuelle pour une durée d'une année. L'accès à ce premier stade est subordonné au passage d'un concours comportant des épreuves écrites et orales, ainsi qu'à la réussite d'un examen d'aptitude médicale. Ce n'est qu'à l'issue de cette première année de formation que s'ouvre une seconde phase, laquelle comprend une épreuve de sélection destinée aux agents contractuels recrutés un an auparavant. Les candidats franchissant avec succès cette seconde étape sont alors soumis au statut général de la fonction publique, leur aptitude étant à ce stade confirmée par une commission spéciale de recrutement, avant d'être nommés fonctionnaires stagiaires puis titularisés au terme d'une nouvelle période d'un an.
C'est à l'occasion de la toute première phase de ce processus complexe que M. F. G. a présenté sa candidature au concours d'élève agent de police. Dans le cadre de l'évaluation de son aptitude physique et médicale, l'intéressé a été examiné par un médecin du travail, le Docteur R. Ce praticien a officié au sein des locaux du service des prestations médicales de l'État et a signé, pour le compte de l'État, une fiche d'aptitude portant l'en-tête « Service des prestations médicales de l'État Médecine du travail ». Par une décision en date du 19 janvier 2005, le Docteur R. a déclaré le candidat inapte, entraînant de ce fait une décision de non-admission au concours d'élève agent de police.
Contestant cette appréciation médicale défavorable, M. F. G. a été invité par l'administration — alors même que les délais de recours étaient expirés — à saisir la Commission médicale de recours, organe institué par les dispositions de l'article 13.1 de l'Ordonnance n° 1857 du 3 septembre 1958. Statuant sur cette contestation par une décision rendue le 1er juillet 2005, ladite Commission médicale de recours a confirmé la décision d'inaptitude initialement prononcée à l'encontre du candidat, scellant ainsi définitivement son éviction du concours d'élève agent de police sur le plan administratif.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Faisant face à ce refus d'admission confirmé sur recours administratif, M. F. G. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au Greffe général le 21 juillet 2005. Son action contentieuse, fondée sur les dispositions de l'article 90-B 1° de la Constitution et de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, articulait un recours en annulation pour excès de pouvoir doublé d'un recours en indemnisation.
L'instruction de l'affaire a connu un rebondissement procédural déterminant. Par une décision avant dire droit du 21 mars 2006, le Tribunal Suprême a ordonné la réouverture de l'instruction aux fins expresses de permettre aux parties de présenter leurs observations contradictoires sur la question spécifique de la compétence de la commission ayant rendu la décision attaquée. Cette mesure d'instruction témoigne de la volonté de la haute juridiction de soulever ou de faire préciser un moyen d'ordre public touchant à la compétence des auteurs des actes administratifs querellés.
À la suite de cette réouverture, le requérant a déposé des observations enregistrées le 20 avril 2006, suivies d'ultimes observations le 22 mai 2006. Sur le plan procédural et probatoire, M. F. G. a maintenu sa demande avant dire droit tendant à ce qu'il soit enjoint à l'État de communiquer son dossier médical conservé à l'office de la médecine du travail. Sur le fond de la légalité, il a sollicité l'annulation tant du refus de son admission au concours d'agent de police que de la décision de la Commission médicale de recours. Au soutien de ses prétentions, le requérant a développé une argumentation centrée sur l'incompétence et le détournement de procédure. Il a rappelé qu'une Ordonnance souveraine avait institué une Commission médicale de recrutement, et en a déduit qu'il appartenait exclusivement à cet organisme collégial de signer sa fiche d'aptitude, et nullement au Docteur R. agissant isolément. Il a également soulevé une incohérence formelle tenant à l'en-tête de la fiche d'aptitude (« Service des prestations médicales de l'État Médecine du travail »), soulignant que la médecine du travail relève organiquement de l'office de la médecine du travail et non du service administratif des prestations médicales de l'État, exigeant des explications de l'administration sur cette anomalie. Répondant à la défense de l'État, il a fait valoir que restreindre l'intervention de la Commission médicale de recrutement aux seuls candidats ayant déjà passé et réussi le concours reviendrait à priver cet organisme de toute fonction d'avis préalable, alors même que sa vocation est d'examiner tout candidat à la fonction publique. Enfin, sur le terrain indemnitaire, M. F. G. a chiffré sa demande de dommages-intérêts à la somme de 50 000 euros en réparation du préjudice subi.
En défense, le Ministre d'État, par des observations enregistrées le 21 avril 2006 et des ultimes observations du 19 mai 2006, a conclu au rejet intégral de la requête. Pour justifier la régularité de la procédure suivie et la compétence du Docteur R. ainsi que de la Commission médicale de recours, l'État s'est appuyé sur la nature juridique hybride et séquencée du recrutement des élèves agents de police. Selon le Ministre d'État, dès lors que la première phase du recrutement s'opère par voie contractuelle pour une durée d'un an et que les candidats ne sont soumis au statut de la fonction publique qu'après avoir franchi la seconde phase de sélection l'année suivante, M. F. G., qui n'avait concouru que pour la première phase, ne pouvait juridiquement se prévaloir des dispositions de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État. L'administration soutenait que ce texte législatif — et par extension ses textes d'application — ne s'applique qu'aux fonctionnaires se destinant immédiatement à un emploi permanent. Par conséquent, l'intervention du Docteur R., agissant en qualité de médecin du travail pour le compte de l'État dans les locaux du service des prestations médicales, suivie de celle de la Commission médicale de recours, était parfaitement régulière et exclusive de tout détournement de procédure.
La cause ayant été renvoyée par ordonnance présidentielle du 6 octobre 2006 à l'audience du 5 décembre 2006, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière en matière administrative, a rendu sa décision le 6 décembre 2006 après avoir entendu le rapport de M. Jean Michaud, les plaidoiries des avocats des parties et les conclusions du Procureur général.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
L'affaire soumise au Tribunal Suprême posait une question de droit administratif d'une grande précision, relative à la détermination de l'autorité médicalement et administrativement compétente pour apprécier l'aptitude physique d'un candidat à un concours administratif dont la première étape s'effectue sous un régime contractuel.
Plus exactement, le problème juridique consistait à déterminer si un candidat au concours d'élève agent de police — bien que recruté initialement par voie de contrat à durée déterminée d'un an avant de pouvoir, le cas échéant, accéder au statut de fonctionnaire stagiaire puis titulaire — doit être qualifié de « postulant à un emploi public » au sens de l'Ordonnance souveraine n° 6365 du 17 août 1978 fixant les conditions d'application de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État.
De la réponse à cette question de qualification juridique dépendait directement l'identification de l'organe compétent pour statuer sur l'aptitude médicale du candidat : fallait-il appliquer le droit commun de la médecine du travail (compétence du médecin du travail et, sur recours, de la Commission médicale de recours instituée par l'Ordonnance n° 1857 du 3 septembre 1958), comme le soutenait l'administration en raison de la nature contractuelle de la première année de formation, ou fallait-il reconnaître la compétence exclusive de la Commission médicale de recrutement instituée par l'Ordonnance souveraine n° 6365 du 17 août 1978 propre au statut de la fonction publique ? En cas d'incompétence avérée des organes ayant statué, le Tribunal devait en outre se prononcer sur le principe et le quantum de la réparation indemnitaire due au candidat illégalement évincé.
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement syllogistique d'une grande rigueur, caractéristique de la technique de cassation et du contrôle de légalité externe exercé par le juge de l'excès de pouvoir.
En premier lieu, faisant application du principe d'économie des moyens — formulé par la clause de style « Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête » —, la haute juridiction choisit de fonder son annulation sur le seul terrain de l'incompétence, moyen d'ordre public qui dispense le juge d'examiner les griefs tirés du détournement de procédure ou des irrégularités formelles de l'en-tête de la fiche médicale, et qui rend également sans objet la demande avant dire droit de communication du dossier médical.
La majeure du syllogisme juridictionnel repose sur la citation textuelle de la norme réglementaire applicable. Le Tribunal vise et reproduit les termes du premier alinéa de l'Ordonnance souveraine n° 6365 du 17 août 1978 fixant les conditions d'application de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État. Selon ce texte : « La Commission médicale de recrutement est chargée de délivrer le certificat médical destiné à attester qu'un postulant à un emploi public remplit les conditions d'aptitude physique et de santé exigées pour l'exercice de la fonction considérée ». La règle de compétence ainsi posée lie l'intervention de la Commission médicale de recrutement à une condition unique tenant à la qualité du sujet examiné : être un « postulant à un emploi public ».
La mineure du raisonnement, bien que formulée avec une extrême concision, recèle toute la portée doctrinale de l'arrêt. Le Tribunal Suprême affirme péremptoirement « qu'un candidat aux fonctions d'élève agent de police est un postulant à un emploi public ». Ce faisant, la juridiction balaie l'argumentation du Ministre d'État qui tentait d'opérer une scission hermétique entre la première phase contractuelle du recrutement et la seconde phase statutaire. Pour opérer ce rattachement, le Tribunal adopte une approche finaliste et globale du processus de recrutement : il relève en effet que l'appréciation porte sur les conditions d'aptitude exigées « pour l'exercice de la fonction d'agent de police à laquelle sont destinés les élèves agents de police ». En soulignant cette destination finale (« à laquelle sont destinés »), le juge administratif monégasque refuse que le recours par l'administration à une technique contractuelle transitoire (le contrat d'un an d'élève agent) puisse faire écran à la réalité de l'opération administrative, qui demeure, dès son origine, une procédure d'accès à un emploi public permanent d'agent de police.
La conclusion du syllogisme s'impose dès lors avec une logique implacable sur le terrain de la compétence administrative. Puisque le candidat élève agent de police est un postulant à un emploi public, « la Commission médicale de recrutement est seule compétente » pour apprécier son aptitude physique et de santé. Le caractère exclusif de cette compétence (« seule compétente ») entraîne par voie de conséquence directe et mécanique l'incompétence radicale de toute autre autorité médicale. Le Tribunal en déduit que tant le médecin du travail (auteur de la décision initiale du 19 janvier 2005) que la Commission médicale de recours (auteur de la décision confirmative du 1er juillet 2005) étaient dépourvus de compétence légale pour déclarer M. F. G. inapte. Leurs décisions respectives étant entachées d'incompétence, vice de légalité externe particulièrement grave, elles doivent être purement et simplement annulées.
En second lieu, statuant sur les conclusions à fin d'indemnité, le Tribunal Suprême tire les conséquences pécuniaires de l'illégalité fautive qu'il vient de constater. Sans détailler la nature exacte des chefs de préjudice retenus (perte de chance, préjudice moral ou troubles dans les conditions d'existence), la juridiction procède à une évaluation souveraine et synthétique en considérant « qu'il sera fait une juste appréciation du préjudice subi par M. G. du fait des décisions annulées en condamnant l'État à lui verser une indemnité de 2 000 € ». Cette somme, bien que largement inférieure aux 50 000 euros réclamés par le requérant, consacre l'existence d'un lien de causalité direct entre l'illégalité des décisions médicales annulées et le préjudice subi par le candidat évincé.
C. Le dispositif
Le Tribunal Suprême tranche le litige par un dispositif précis qui identifie formellement les dates des actes annulés (lesquelles n'apparaissaient pas dans les visas mais résultaient des pièces du dossier) et liquide la créance indemnitaire :
« Décide : La décision du médecin du travail du 19 janvier 2005 et la décision de la Commission médicale de recours du 1er juillet 2005 sont annulées. L'État est condamné à verser à M. G. la somme de 2 000 €. Les dépens sont mis à la charge de l'État. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
La décision rendue le 6 décembre 2006 par le Tribunal Suprême de Monaco, statuant en assemblée plénière, constitue un arrêt de principe majeur au sein du droit de la fonction publique monégasque et du contentieux administratif général de la Principauté. Sa portée théorique et jurisprudentielle s'articule autour de trois axes fondamentaux : l'autonomie et l'attractivité de la notion d'« emploi public », la sanction rigoureuse des règles de compétence d'ordre public, et l'articulation entre le contentieux de l'annulation et celui de la responsabilité.
En premier lieu, l'apport essentiel de cet arrêt réside dans la définition extensive et réaliste qu'il consacre de la notion de « postulant à un emploi public » au sens de l'Ordonnance souveraine n° 6365 du 17 août 1978. La thèse défendue par le Ministre d'État reposait sur une lecture strictement formaliste et séquentielle des textes : la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État ne s'appliquant qu'aux fonctionnaires nommés dans un emploi permanent, ses textes d'application (dont l'Ordonnance n° 6365) devaient être écartés durant la première année où l'élève agent de police n'est lié à l'État que par un contrat à durée déterminée.
En rejetant cette analyse, le Tribunal Suprême fait prévaloir l'unité téléologique de l'opération de recrutement sur son fractionnement procédural. Le juge considère que la scolarité ou la période probatoire effectuée sous statut contractuel n'est pas une fin en soi, mais le vestibule obligatoire menant à l'intégration dans les cadres permanents de la police d'État. Dès lors que les élèves agents de police « sont destinés » à l'exercice de la fonction d'agent de police, l'ensemble du processus de sélection initial — y compris le concours d'entrée à la phase contractuelle — relève de l'attraction du droit de la fonction publique en ce qui concerne les garanties d'aptitude physique. L'expression « emploi public » contenue dans l'Ordonnance de 1978 reçoit ainsi une acception plus large que celle de simple « fonctionnaire titulaire ou stagiaire » au sens strict de la loi n° 975 : elle englobe tout candidat engagé dans un cursus institutionnel dont la finalité normale est l'accès à la fonction publique. Cette solution prévient tout risque de contournement des garanties statutaires par l'administration, qui ne saurait, en intercalant un contrat précaire en amont d'une nomination statutaire, soustraire les candidats à la compétence des organes collégiaux spécialement institués par les textes réglementaires pour évaluer leur aptitude.
En deuxième lieu, l'arrêt illustre avec éclat la place cardinale qu'occupe le contrôle de la compétence dans le contentieux monégasque de l'excès de pouvoir, conformément aux canons classiques du droit administratif d'inspiration française. L'incompétence de l'auteur de l'acte constitue le vice de légalité externe le plus grave, d'ordre public, que le juge peut — et doit — relever d'office. La démarche procédurale adoptée en l'espèce par le Tribunal Suprême est à cet égard exemplaire : constatant à l'examen du dossier que l'aptitude avait été appréciée par un médecin du travail relevant de l'office de la médecine du travail puis par la Commission médicale de recours de l'Ordonnance n° 1857 du 3 septembre 1958, la juridiction a pris l'initiative, par sa décision avant dire droit du 21 mars 2006, de rouvrir l'instruction pour provoquer un débat contradictoire spécifique sur la compétence de ladite commission. Cette façon de procéder respecte scrupuleusement les exigences du procès équitable et du principe du contradictoire, en évitant que les parties ne soient surprises par un moyen soulevé d'office sans avoir pu en débattre.
De surcroît, la sanction prononcée révèle l'importance des garanties attachées à la composition des organes administratifs. En substituant l'appréciation d'un médecin unique (le médecin du travail) à celle d'un organe collégial spécialisé (la Commission médicale de recrutement), l'administration avait privé le candidat d'une garantie fondamentale dès le stade initial de l'examen. Le fait qu'une commission collégiale soit intervenue au second degré (la Commission médicale de recours de l'Ordonnance de 1958) ne pouvait en aucun cas purger ce vice initial, d'autant que cette seconde commission était elle-même radicalement incompétente ratione materiae pour connaître du recrutement d'un postulant à un emploi public. L'annulation en cascade des deux décisions (celle du 19 janvier 2005 et celle du 1er juillet 2005) démontre que l'incompétence initiale contamine l'ensemble de la chaîne décisionnelle.
En troisième lieu, sur le plan de l'articulation des recours en vertu de l'article 90-B 1° de la Constitution monégasque, l'arrêt confirme l'efficacité du cumul des conclusions à fin d'annulation et des conclusions à fin d'indemnisation devant le Tribunal Suprême. Contrairement aux systèmes juridictionnels qui séparent strictement le contentieux de l'excès de pouvoir et le plein contentieux indemnitaire en exigeant des procédures distinctes ou une demande préalable spécifique chiffrée pour lier le contentieux de la responsabilité, le droit constitutionnel et administratif monégasque permet au requérant de greffer directement une demande de dommages-intérêts sur son recours en annulation. En l'espèce, bien que l'annulation soit prononcée sur un motif de pure légalité externe (l'incompétence des autorités médicales), le Tribunal Suprême accorde néanmoins une indemnité de 2 000 euros. Il est intéressant d'observer que le juge ne rejette pas la demande indemnitaire au motif que l'inaptitude médicale du requérant aurait pu être identiquement constatée par la commission