209 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Procédure civile - Exception d'incompétence en raison de la matière - Recevabilité de l'exception (oui) Contrat administratif - Compétence du Tribunal de première instance (oui) - Rejet de l'exception d'incompétence - Renvoi préjudiciel en appréciation de validité (non) Par cette d??cision rendue par **Tribunal de Première Instance de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal de première instance, 25 février 2021, a. m. r. Z. c/ L'organisme privé chargé de la gestion d'un service public A et l'organisme privé chargé de la gestion d'un service public B**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Procédure civile - Exception d'incompétence en raison de la matière - Recevabilité de l'exception (oui) Contrat administratif - Compétence du Tribunal de première instance (oui) - Rejet de l'exception d'incompétence - Renvoi préjudiciel en appréciation de validité (non) En l'espèce, un médecin psychiatre a été déconventionné par les caisses sociales en raison de son non-respect des dispositions réglementaires relatives aux comptes rendus lors de la réalisation des électroencéphalogrammes, de l'absence de conservation des tracés pour ces actes,??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal de Première Instance de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal de Première Instance de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal de Première Instance de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? ons de neuropsychiatrie et électroencéphalogrammes) réalisés par le Docteur Z. dépasse largement la pratique usuelle en France et atteint même 9 fois la norme au plan régional, - que la capacité d'un médecin psychiatre de réaliser de façon habituelle 100 actes par jour, certaines journées dépassant les 130 actes, avec même 148 actes une journée présente un caractère pour le moins suspect, pouvant caractériser des manœuvres frauduleuses de la part du praticien, - qu'en application du principe selon lequel le pénal tient le civil en l'état, le sursis s'impose dans l'attente d??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? t délibéré conformément à la loi assistés, lors des débats seulement, de Madame Florence TAILLEPIED, Greffier ; Lecture étant considérée comme donnée à l'audience du 25 FÉVRIER 2021, dont la date a été prorogée après la clôture des débats, par Monsieur Sébastien BIANCHERI, Vice-Président, assisté de Mademoiselle Marine PISANI, Greffier en chef adjoint, en présence de Monsieur Olivier ZAMPHIROFF, Procureur Général Adjoint, le dispositif de la décision étant affiché dans la salle des pas perdus du Palais de Justice. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal de Première Instance de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal de première instance, 25 février 2021, a. m. r. Z. c/ L'organisme privé chargé de la gestion d'un service public A et l'organisme privé chargé de la gestion d'un service public B**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Conflit de lois Succession mobilière du de cujus étranger, ayant son dernier domicile à Monaco - Compétence de la juridiction monégasque - Loi nationale en principe applicable - Absence de justification par les parties du contenu de cette loi - Application de la loi monégasque Par cette d??cision rendue par **Tribunal de Première Instance de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal de première instance, 21 février 1991, V. et C. c/ hoirs C.**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Conflit de lois Succession mobilière du de cujus étranger, ayant son dernier domicile à Monaco - Compétence de la juridiction monégasque - Loi nationale en principe applicable - Absence de justification par les parties du contenu de cette loi - Application de la loi monégasque Il s'évince de la combinaison des articles 83 du Code civil et 3-3° du Code de procédure civile que la succession du de cujus de nationalité belge, décédé en France, s'est ouverte en Principauté de Monaco, où celui-ci avait son dernier domicile, et que le tribunal de céan??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal de Première Instance de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal de Première Instance de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal de Première Instance de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? décembre 1989 à Colombes par maître Drobowelski, notaire, et du livret de famille versé en photocopie à la procédure, qu'H. C. né le 17 février 1940 est décédé le 25 juin 1989 à Neuilly sur Seine en laissant « ab intestat » pour héritiers présomptifs les co-demanderesses, soit sa mère L. V. et sa sœur G. M.-R. C. et les co-défendeurs que sont C. C. son père divorcé en premières noces le 3 juillet 1979 de L. V. et remarié le 20 février 1980 à Y. G., et les enfants issus de cette union et légitimés par ledit mariage, tous frères et sœurs consanguins du de cujus, à savoir C.??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? ent dans les conditions prévues par l'article 915 du Code de procédure civile ; Ordonne l'exécution provisoire du présent jugement ; Ordonne l'enrôlement des dépens en frais privilégiés de partage, dit qu'ils seront supportés par les copartageants dans la proportion de leurs droits respectifs et ordonne la distraction au profit des avocats-défenseurs de la cause, chacun pour ce qui le concerne et sous sa due affirmation ; MM. Landwerlin, prés. ; Serdet, prem. subst. proc. gén. ; Mes Sbarrato et Brugnetti, av. déf. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal de Première Instance de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal de première instance, 21 février 1991, V. et C. c/ hoirs C.**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Recours en indemnisation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Étranger - Décision de refoulement - Refus d'abroger la décision initiale - Mesure de police administrative - Compétence du Ministre d'État - Loi n° 1.312 relative à la motivation des actes administratifs du 29 juin 2006 - Applicabilité (non) - Décision antérieure - Vérification de l'exactitude matérielle et de la légalité des motifs exposés (oui) - Erreur manifeste d'appréciation (non) - Décision de caractère discriminatoire (non) - Pacte relatif aux droits civils et politiques - Déclaration interprétative - Invocabilité (non) - Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales - Décision contraire (non) - Principe de la présomption d'innocence - Applicabilité à une mesure administrative (non) - Distinction mesure administrative et sanction pénale Procédure Mesure d'instruction sollicitée - Motifs exposés par le Ministre d'État - Rejet de la demande Recours en indemnisation Légalité de la décision administrative - Rejet de la demande d'indemnité Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 5 décembre 2007, Sieur J-C. M. c/ Ministre d'État**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Recours en indemnisation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Étranger - Décision de refoulement - Refus d'abroger la décision initiale - Mesure de police administrative - Compétence du Ministre d'État - Loi n° 1.312 relative à la motivation des actes administratifs du 29 juin 2006 - Applicabilité (non) - Décision antérieure - Vérification de l'exactitude matérielle et de la légalité des motifs exposés (oui) - Erreur manifeste d'appréciation (non) - Décision??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? 'aucun recours ; qu'une nouvelle demande d'abrogation de cette mesure était à nouveau rejetée par le Ministre d'État le 20 décembre 2006, décision qui est déférée cette fois à la censure du Tribunal Suprême en même temps qu'est sollicitée la condamnation de l'État à lui verser 972 000 euros de dommages et intérêts. La circonstance que le juge pénal puisse, à titre de sanction pénale, prononcer la peine du bannissement n'exclut nullement le refoulement par mesure administrative, la compétence du Ministre d'État étant d'autant moins critiquable qu'il s'agit ici du refus de l'??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? encore être accueilli. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. J. C. M. n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision attaquée. Sur les conclusions à fins d'indemnité Considérant que le rejet par la présente décision de conclusions à fin d'annulation entraîne par voie de conséquence le rejet des conclusions à fin d'indemnisation. Décide : La requête de M. J-C. M. est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de M. J-C. M. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 5 décembre 2007, Sieur J-C. M. c/ Ministre d'État**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recevabilité Désignation précise de la personne morale défenderesse Incompétence du Tribunal Suprême pour adresser des injonctions à l'administration Recours pour excès de pouvoir Établissements publics - Centre hospitalier Princesse Grace - Arrêté Ministériel n° 2011-77 du 16 février 2011 modifié, relatif aux conditions de fonctionnement de l'Institut de Formation en Soins -Infirmiers - Aide-soignante en formation - Décision d'exclusion de l'Institut et décision de rejet du recours gracieux Loi du 29 juin relative à la motivation des actes administratifs - Décision d'exclusion dépourvue de caractère disciplinaire - Décision assortie des conditions de droit et de fait - Décision d'exclusion et décision de rejet du recours gracieux conformes aux exigences de la loi Décision d'exclusion fondée sur des erreurs dans la préparation et l'administration des médicaments et dans la surveillance de paramètres vitaux - Erreur manifeste d'appréciation (non) - Décision légale (oui) Recours en indemnisation Rejet de la demande à fin d'annulation - Rejet corrélatif de la demande à fin d'indemnisation Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 5 décembre 2019, Madame A.A. c/ le Centre hospitalier Princesse Grace**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recevabilité Désignation précise de la personne morale défenderesse Incompétence du Tribunal Suprême pour adresser des injonctions à l'administration Recours pour excès de pouvoir Établissements publics - Centre hospitalier Princesse Grace - Arrêté Ministériel n° 2011-77 du 16 février 2011 modifié, relatif aux conditions de fonctionnement de l'Institut de Formation en Soins -Infirmiers - Aide-soignante en formation - Décision d'exclusion de l'Institut e??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? orale ; que, d'autre part, les conclusions à fin d'injonction seraient irrecevables dès lors que le Tribunal Suprême n'a pas le pouvoir d'adresser des injonctions de faire à l'administration ; Attendu que le CHPG soutient, ensuite, que la décision d'exclusion de la formation d'un étudiant en raison d'un acte incompatible avec la sécurité des personnes soignées, prise après avis du conseil pédagogique, ne présente aucun caractère disciplinaire et qu'elle n'est ainsi pas soumise à l'obligation de motivation prévue par la loi du 29 juin 2006 ; qu'elle doit être distinguée de l??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? pas des pièces du dossier que ces décisions soient entachées d'une erreur manifeste d'appréciation ; 7° Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que Mme A. n'est pas fondée à demander l'annulation des décisions qu'elle attaque ; qu'il suit de là que sa demande indemnitaire ne peut qu'être rejetée ; Décide : La requête de Madame A. A. est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de Madame A. A. Expéditions de la présente décision seront transmises au Ministre d'État et au Centre hospitalier Princesse Grace. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 5 décembre 2019, Madame A.A. c/ le Centre hospitalier Princesse Grace**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Étrangers - Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté de Monaco - Mesure administrative de refoulement du territoire monégasque - Demande d'abrogation de la mesure - Décision implicite de rejet Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Recours gracieux contre la décision implicite de rejet de la demande d'abrogation de la mesure de refoulement formé dans le délai du recours contentieux - Décision implicite de rejet du recours gracieux - Demande de communication des motifs de la décision implicite de rejet formé dans le délai du recours contentieux - Abstention de faire droit à la demande - Décision implicite entachée d'illégalité Recours en indemnisation Absence de justification d'un préjudice indemnisable - Réparation du préjudice moral rejetée Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 18 février 2019, Monsieur E.K. c/ le Ministre d'État**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Étrangers - Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté de Monaco - Mesure administrative de refoulement du territoire monégasque - Demande d'abrogation de la mesure - Décision implicite de rejet Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Recours gracieux contre la décision implicite de rejet de la demande??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? te d'azur, à supposer qu'il s'agisse d'une liberté fondamentale ; qu'en outre, les motifs de la mesure de refoulement, devenue définitive pour n'avoir pas été contestée, ne peuvent être remis en cause fût-ce à l'occasion d'une requête dirigée contre un refus opposé à une demande d'abrogation ; que, de surcroît, les éléments nouveaux invoqués ne sont pas de nature à établir l'irrégularité du refus d'abrogation du refoulement ; qu'enfin, le préjudice moral allégué se rattachant à la mesure non contestée de refoulement et n'étant établi ni en son principe ni en son quantum, le??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? aurait pu être légalement pris, même si la forme ou la procédure avaient été régulières ; que tel n'étant pas le cas, les conclusions tendant à la réparation du préjudice moral résultant de l'illégalité de la décision attaquée ne peuvent qu'être rejetées ; DÉCIDE : La décision implicite du Ministre d'État du 20 octobre 2017 rejetant la demande de M. K. est annulée. Le surplus des conclusions est rejeté. Les dépens sont mis à la charge de l'État. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 18 février 2019, Monsieur E.K. c/ le Ministre d'État**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Travail Loi n° 459, du 19 juillet 1947, portant modification du statut des délégués du personnel - Commission de licenciement - Assentiment de la décision de licenciement - Délégué du personnel Recours pour excès de pouvoir Loi n° 459, du 19 juillet 1947, portant modification du statut des délégués du personnel - Décision de la Commission de licenciement - Décision susceptible de recours - Ordonnance n° 2.528, du 3 juin 1961, relative aux modalités de licenciement des délégués du personnel - Décision de licenciement non motivée - Saisine irrégulière de la Commission de licenciement - Décision illégale (oui) Principes généraux du droit Commission de licenciement - Comparution du requérant sans communication préalable du dossier - Respect des droits de la défense (non) - Décision illégale (oui) Recours en indemnisation Décision annulée - Préjudice matériel insuffisamment établi - Octroi d'une indemnité en réparation du préjudice moral Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 25 octobre 2013, Sieur F. V. c/ État de Monaco**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Travail Loi n° 459, du 19 juillet 1947, portant modification du statut des délégués du personnel - Commission de licenciement - Assentiment de la décision de licenciement - Délégué du personnel Recours pour excès de pouvoir Loi n° 459, du 19 juillet 1947, portant modification du statut des délégués du personnel - Décision de la Commission de licenciement - Décision susceptible de recours - Ordonnance n° 2.528, du 3 juin 1961, relative aux modalités de l??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? oyeur à l'appui de sa demande », mais que ladite demande ne précise ni ces motifs, ni ces circonstances ; Qu'en second lieu, la demande ne présentant ni les motifs ni les circonstances ayant abouti au projet de licenciement, c'est en les ignorant que M. V. et son conseil ont assisté à la réunion de la commission, en violation du principe des droits de la défense ; Qu'en troisième lieu, la décision attaquée ne comporte aucune motivation, ni énoncé des considérations de droit et de fait sur lesquelles elle serait fondée, en violation des exigences formulées par la loi n° 1.31??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? de l'ordre de Saint-Charles, Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES, vice-président, officier de l'ordre de Saint-Charles, Madame Martine LUC-THALER et Monsieur José SAVOYE, membres titulaires, et Monsieur Frédéric ROUVILLOIS, membre suppléant, rapporteur ; et prononcé le 25 octobre deux mille treize en présence de M. Gérard DUBES, premier substitut du Procureur général par Monsieur Didier LINOTTE, assisté de Madame Béatrice BARDY, greffier en chef, chevalier de l'ordre de Saint-Charles,. Le Greffier en Chef, le Président, ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 25 octobre 2013, Sieur F. V. c/ État de Monaco**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 1er décembre 2025, n° 31261 — Permis de construire modificatif — Data center — Étude d'impact — Principes de prévention et de précaution — Droit au procès équitable > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 1er décembre 2025, n° 31261 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2025/12-01-31261)) --- ## Faits Dans le cadre d'une vaste opération de réurbanisation du quartier de La Colle, à l'Ouest de la Principauté de Monaco, dénommée « ZZ », la S.A.M. AF s'est vu octroyer un permis de construire initial le 6 février 2020, puis un permis de construire modificatif le 20 septembre 2022, par arrêté du Ministre d'État. Ce projet consistait en un complexe immobilier comprenant trois corps de bâtiments (A, B et C) à usage principal d'habitation, intégrant également une crèche, des bureaux, des commerces et un parc de stationnement, à l'exclusion explicite d'entrepôts et de locaux techniques. Par deux décisions en date des 4 avril et 21 juin 2024, le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité a modifié l'autorisation d'urbanisme du 20 septembre 2022 afin de permettre l'édification, au sein du bâtiment A, d'un centre de données (« data center ») dont l'État de Monaco est le maître d'ouvrage. Ces décisions modificatives ont notamment entraîné des aménagements intérieurs substantiels ainsi que des modifications de façade, notamment le remplacement de balcons carrés par des balcons arrondis. Des copropriétaires et riverains ont formé un recours hiérarchique auprès du Ministre d'État, qui l'a rejeté par décision du 10 octobre 2024. --- ## Procédure Vingt requêtes (n° TS 2025-06 à 2025-25) ont été déposées au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 10 décembre 2024, par p A et autres, tendant à l'annulation pour excès de pouvoir des décisions des 4 avril 2024, 21 juin 2024 et 10 octobre 2024, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. Le Ministre d'État a conclu au rejet des requêtes dans ses contre-requêtes enregistrées le 12 février 2025, en soulevant notamment des fins de non-recevoir tirées, d'une part, de l'absence de production des décisions attaquées des 4 avril et 21 juin 2024 et, d'autre part, de la tardiveté des recours dirigés contre la décision du 4 avril 2024, dont l'affichage aurait eu lieu le 11 avril 2024, le recours hiérarchique n'ayant été formé que le 16 août 2024. Des répliques et dupliques ont respectivement été enregistrées les 13 mars et 17 avril 2025. Le Président du Tribunal Suprême a, par ordonnances du 27 décembre 2024, désigné M. Pierre de MONTALIVET, Membre titulaire, en qualité de rapporteur, et a renvoyé la cause à l'audience du 18 novembre 2025 par ordonnance du 3 octobre 2025. Le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en Assemblée plénière, composé de MM. José MARTINEZ (Vice-Président), Philippe BLACHER, Didier GUIGNARD, Pierre de MONTALIVET (rapporteur) et Régis FRAISSE (Membre suppléant), a joint les vingt requêtes et s'est prononcé le 1er décembre 2025, en présence du Ministère public. --- ## Question de droit Plusieurs questions de droit se posaient conjointement : 1. Un permis de construire modificatif peut-il autoriser l'implantation d'un data center dans un immeuble mixte sans consultation du comité consultatif prévu par l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966, dès lors que les modifications en cause ne modifient pas fondamentalement l'aspect extérieur des immeubles ? 2. Un data center est-il compatible avec les règles d'urbanisme applicables à la zone de La Colle, telles que définies par l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013, et notamment relève-t-il de la catégorie des « locaux à usage de services » autorisés dans cette zone ? 3. En l'absence d'arrêté ministériel d'application de l'article L. 141-1 du Code de l'environnement, l'absence de réalisation préalable d'une étude d'incidences sur l'environnement ou d'un audit environnemental est-elle de nature à entacher d'illégalité les autorisations d'urbanisme ? 4. Les principes de prévention et de précaution consacrés par le Code de l'environnement ont-ils été méconnus, eu égard aux risques d'incendie, de vibrations et de nuisances sonores inhérents à l'exploitation d'un data center au sein d'un bâtiment d'habitation ? 5. Les autorisations modificatives litigieuses remettent-elles en cause la conception générale du projet initial au point de ne pouvoir être délivrées sous forme de simples permis modificatifs ? 6. Les décisions attaquées méconnaissent-elles le droit au procès équitable ainsi que les articles 2 et 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ? --- ## Solution Le Tribunal Suprême rejette l'ensemble des requêtes et l'intégralité des moyens soulevés. **Sur l'impartialité et le droit au procès équitable (considérant 2)** : Le moyen est écarté eu égard à la composition de la formation de jugement et aux arguments invoqués. **Sur l'incompétence de l'auteur des décisions (considérant 3)** : Le Tribunal juge que c'est bien le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité qui était compétent pour délivrer les autorisations litigieuses, en vertu du huitième alinéa de l'article 8 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966. Par ailleurs, la Commission technique d'hygiène, de sécurité et de protection de l'environnement a bien été saisie de la demande d'autorisation dans son ensemble. **Sur l'absence de consultation du comité consultatif (considérant 5)** : Si les modifications apportées à la façade du bâtiment — notamment le remplacement de balcons carrés par des balcons arrondis — sont significatives, elles ne modifient pas fondamentalement l'aspect extérieur des immeubles. L'autorisation directe par le Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité était donc régulière. En tout état de cause, le non-accomplissement d'une formalité n'est susceptible d'entraîner l'annulation de la décision que s'il a pu avoir une influence déterminante sur le sens de celle-ci, ce qui n'est pas établi. **Sur la compatibilité avec les règles d'urbanisme (considérant 7)** : Le Tribunal juge qu'un data center, en ce qu'il fournit des infrastructures destinées aux services d'hébergement et de traitement de données, entre dans la catégorie des services d'information et, partant, dans celle des « locaux à usages de services » autorisés par l'article 2.1.1 de l'annexe 6 de l'Ordonnance Souveraine du 13 septembre 2013. Il ne constitue ni un entrepôt ni un ouvrage interdit. **Sur l'absence d'étude d'impact et d'audit environnemental (considérant 8)** : En l'absence de l'arrêté ministériel prévu par l'article L. 141-1 du Code de l'environnement, déterminant les projets pour lesquels une étude des incidences est obligatoire, la réalisation de telles études n'est pas légalement imposée en l'espèce. **Sur la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 relative à la sécurité nationale (considérant 10)** : La création d'une zone protégée ne constitue qu'une faculté et non une obligation, et ne peut conditionner la délivrance d'une autorisation d'urbanisme. Par ailleurs, rien au dossier n'établit que le data center projeté intéresse la sécurité nationale. **Sur les erreurs manifestes d'appréciation et les prescriptions de sécurité (considérant 11)** : Le Tribunal relève que des mesures de sécurité spécifiques ont été prescrites à la suite de l'avis du Corps des Sapeurs-Pompiers du 21 mai 2024 : système d'extinction automatique à gaz, sas et renforcement des accès, double dalle d'isolation entre le dernier niveau du data center et les logements, précautions contre les vibrations et nuisances sonores attestées par un cabinet spécialisé. Les requérants n'apportent aucun élément technique susceptible de remettre en cause le caractère suffisant de ces prescriptions. **Sur les principes de prévention et de précaution (considérant 13)** : Les mesures prescrites sont de nature à prévenir les atteintes susceptibles d'être portées à l'environnement, et aucun risque de dommages graves ou irréversibles à l'environnement ou à la santé, au sens des articles L. 120-2 et L. 120-3 du Code de l'environnement, n'est établi. **Sur l'absence de bilan coûts/avantages (considérant 14)** : Compte tenu des textes applicables et de la nature des autorisations d'urbanisme, il n'appartient pas au juge de l'excès de pouvoir d'établir un tel bilan dans le cadre de son contrôle. **Sur la modification substantielle du projet initial (considérant 15)** : L'intégration du data center ne remet en cause ni la conception générale du projet, ni l'implantation des bâtiments, ni leur hauteur. **Sur l'Ordonnance Souveraine du 29 décembre 1932 (considérant 16)** : Un data center ne constitue pas un dépôt ou magasin d'hydrocarbures au sens de ces dispositions. **Sur les articles 2 et 8 de la Convention européenne des droits de l'homme (considérant 18)** : L'existence d'un risque d'incendie ne suffit pas à caractériser une menace pour la vie de la population, et le data center n'est pas susceptible de constituer une source de pollution mettant en danger la santé humaine de nature à porter atteinte au droit à la jouissance d'un environnement sain. Le dispositif de la décision est le suivant : > « Les vingt requêtes susvisées sont jointes. > Les requêtes sont rejetées. > Les dépens sont mis à la charge des requérants, dont distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur, sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## Portée **I. Sur la qualification urbanistique du data center** La décision présente un intérêt certain s'agissant de la qualification d'un data center au regard des règles d'urbanisme applicables à la zone de La Colle. Le Tribunal Suprême retient que la fourniture d'infrastructures destinées aux services d'hébergement et de traitement de données relève de la catégorie des services d'information, et partant des « locaux à usage de services ». Cette solution tranche le débat, soulevé par les requérants, de l'assimilation éventuelle du data center à un entrepôt — assimilation que le Tribunal rejette — ou à un équipement collectif. La qualification retenue est celle de local à usage de services, catégorie résiduelle mais suffisante pour fonder la légalité des autorisations. **II. Sur la portée des permis de construire modificatifs** En confirmant que l'intégration d'un data center dans un bâtiment à usage mixte ne remet en cause ni la conception générale du projet ni ses caractéristiques physiques essentielles, le Tribunal Suprême maintient une conception fonctionnelle du permis modificatif. La ligne de démarcation entre simple modification et projet nouveau n'est pas appréciée à l'aune de la nature des activités hébergées, mais bien à celle de la conception architecturale et volumétrique d'ensemble. **III. Sur le régime de l'étude d'impact en droit monégasque** L'arrêt illustre l'état lacunaire du dispositif réglementaire d'application du Code de l'environnement monégasque : en l'absence de l'arrêté ministériel prévu par l'article L. 141-1, aucune obligation de réaliser une étude d'incidences ne pèse sur le pétitionnaire, quelle que soit la nature ou l'ampleur du projet. Cette solution, qui reconnaît implicitement l'insuffisance du cadre normatif existant, appelle une attention particulière dans la perspective d'une future adoption des textes d'application, qui pourraient modifier substantiellement le régime des autorisations d'urbanisme pour des projets à fort impact environnemental potentiel. **IV. Sur les principes de prévention et de précaution** Le Tribunal se prononce pour la première fois, de manière explicite, sur l'articulation entre les principes de prévention et de précaution consacrés par le Code de l'environnement et le contrôle de légalité des autorisations d'urbanisme. Sans écarter ces principes du champ du contrôle du juge de l'excès de pouvoir, il en conditionne l'invocation à la démonstration d'un risque de dommages graves ou irréversibles à l'environnement ou à la santé, dont l'établissement incombe aux requérants. Cette solution, proche de celle retenue par les juridictions administratives françaises, confère aux principes environnementaux une portée relative dans le contentieux de l'urbanisme, subordonnée à un niveau de preuve que les requérants ne sont pas parvenus à atteindre en l'espèce. **V. Sur le moyen tiré de la partialité de la juridiction** L'arrêt écarte très brièvement le moyen tiré de l'impartialité des membres du Tribunal Suprême, sans en développer les motifs au-delà du renvoi à la composition de la formation de jugement. Cette économie de motivation sur un moyen touchant à la garantie d'un procès équitable au sens de
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Urbanisme et construction Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 octobre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie - Travaux d'extension d'un magasin - Autorisation de l'État en qualité de propriétaire - Pièces requises incluses dans le dossier d'autorisation - Dispense de l'examen par le Comité consultatif pour la construction - Aspect des immeubles non fondamentalement modifié - Consultation du Comité consultatif pour la construction non exigé - Compétence du Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité pour délivrer l'autorisation de travaux Seuil de création d'une place de stationnement - Méconnaissance de l'article 15 de l'Ordonnance souveraine (non) - Atteinte à la possibilité des occupants en cas d'incendie de quitter l'immeuble sans secours extérieurs ou de recevoir de tels secours - Méconnaissance de l'article 116-1er de l'ordonnance souveraine (non) - Méconnaissance de l'article 10 de l'arrêté ministériel n° 99-610 du 16 décembre 1999 relatif à la protection contre les risques d'incendie et de panique dans les bâtiments industriels (non) - Prescriptions relatives aux mesures de sécurité incendie assortissant l'autorisant suffisante - Décision légale (oui) Recours pour excès de pouvoir Décision administrative d'autorisation de travaux d'extension d'un magasin - Conformité aux prescriptions afférentes à la légalité externe et à la légalité interne - Décision légale (oui) Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 19 décembre 2014, Sieur b. DO. (SAM NOVATEX) c/ Ministre d'État**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Urbanisme et construction Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 octobre 1966 concernant l'urbanisme, la construction et la voirie - Travaux d'extension d'un magasin - Autorisation de l'État en qualité de propriétaire - Pièces requises incluses dans le dossier d'autorisation - Dispense de l'examen par le Comité consultatif pour la construction - Aspect des immeubles non fondamentalement modifié - Consultation du Comité consultatif pour la construction non??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? 1 février 2014 une demande nouvelle mais identique ; que celle-ci lui était accordée par décision du Directeur de la Prospective, de l'Urbanisme et de la Mobilité en date du 27 février 2014, à l'exception des travaux relatifs à la jardinière et aux cheminements extérieurs ; Que cette nouvelle décision a été attaquée par M. b. DO. agissant en qualité de Président Directeur Général de la SAM NOVATEX par requête enregistrée le 25 avril 2014 ; Attendu sur la légalité externe qu'il est reproché en premier lieu à la décision attaquée d'être intervenue en violation de l'article 2??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? VOYE, Chevalier de l'Ordre de Saint Charles, rapporteur, membre titulaire, M. Frédéric ROUVILLOIS et Mme Magali INGALL MONTAGNIER, Chevalier de l'Ordre de Saint Charles, membres suppléants. et prononcé le dix-neuf décembre deux mille quatorze en présence de M. Michael BONNET, Premier substitut du Procureur général par Monsieur Didier LINOTTE, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, Président assisté de Madame Béatrice BARDY, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, Greffier en chef. Le Greffier en Chef, le Président, ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 19 décembre 2014, Sieur b. DO. (SAM NOVATEX) c/ Ministre d'État**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 15 avril 2011, n° 485272_D > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 avril 2011, n° 485272_D ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2011/04-15-485272_D)) Le contentieux de la police des étrangers constitue, dans tout État de droit, un laboratoire privilégié d'observation de l'équilibre entre les prérogatives régaliennes de maintien de l'ordre public et la garantie des droits procéduraux et substantiels des administrés. La décision rendue en assemblée plénière le 15 avril 2011 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, dans l'affaire opposant M. M. R. au Ministre d'État, s'inscrit au cœur de cette dialectique. En se prononçant sur la légalité du retrait d'une carte de séjour consécutif à l'implication d'un résident étranger dans un vaste scandale financier international et à ses répercussions sur le territoire monégasque, la Haute Juridiction apporte des précisions majeures sur la portée de l'obligation de motivation issue de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, sur l'étendue du contrôle de la qualification juridique des faits en matière de police administrative, ainsi que sur l'inapplicabilité du volet processuel de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CESDH) à de telles mesures. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire trouve son origine dans le parcours professionnel et financier hors du commun de M. M. R., ressortissant étranger titulaire d'une carte de séjour l'autorisant à résider en Principauté de Monaco. Jusqu'au 30 mai 2005, M. M. R. occupait les fonctions de fondateur, d'administrateur, de principal actionnaire et de président d'une société holding d'investissement dénommée « Crown ». Cette structure, initialement créée aux Bermudes, avait fait l'objet d'une introduction sur le marché des investissements de la bourse de Londres à la fin de l'année 2003, avant de changer de dénomination sociale en août 2005 pour devenir « Langbar International ». À travers ces fonctions dirigeantes et actionnariales de premier plan, M. M. R. s'est trouvé mêlé à une fraude financière d'une ampleur considérable, dont le montant a été évalué à environ 500 millions de livres sterling (£). La révélation de ces irrégularités financières a eu des conséquences immédiates sur les marchés boursiers britanniques, conduisant les autorités compétentes à prononcer la radiation du marché de la société Langbar International dès le mois de novembre 2005. Ce scandale financier a donné lieu à d'importantes suites judiciaires au Royaume-Uni. Des poursuites ont été diligentées à l'encontre de M. M. R., lequel a été amené à comparaître en audience civile devant la Haute Cour de justice de Londres. Dans le cadre de cette instance juridictionnelle britannique, l'implication de l'intéressé dans l'affaire s'est trouvée matérialisée par la conclusion d'un accord transactionnel d'envergure : le 21 avril 2008, M. M. R. a formellement accepté devant la Haute Cour de Londres de verser la somme de 30 millions de livres sterling à la société Langbar International, et ce afin de mettre un terme définitif aux réclamations financières dirigées contre lui. Toutefois, les répercussions de cette affaire dite « Langbar International » ne sont pas demeurées circonscrites aux juridictions londoniennes ou à la sphère purement financière. Elles ont connu un prolongement matériel direct sur le territoire même de la Principauté de Monaco, où résidait M. M. R. En effet, en raison même de ce scandale financier, l'intéressé s'est vu prendre à partie à plusieurs reprises à Monaco par diverses personnes physiques qui s'estimaient victimes de l'escroquerie et qui considéraient M. M. R. comme étant le responsable de leur préjudice. Prenant acte à la fois des agissements financiers révélés par les procédures britanniques et des incidents survenus sur le sol monégasque, les autorités administratives de la Principauté ont estimé que le maintien de l'intéressé sur le territoire national n'était plus compatible avec les exigences de l'ordre public. Par une note enregistrée sous le numéro 2008-6488 (également mentionnée dans les écritures des parties sous le numéro 2006-6488), le Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur a décidé que M. M. R. n'était plus autorisé à résider en Principauté de Monaco. Cette décision administrative de retrait de son titre de séjour a été formellement prise et notifiée à l'intéressé le 21 août 2009. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité et le bien-fondé de cette mesure d'éviction du territoire, M. M. R. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au greffe général le 21 octobre 2009. Son recours comportait un double volet contentieux, articulé conformément aux prévisions de l'article 90-B-1° de la Constitution monégasque. D'une part, au titre du recours pour excès de pouvoir, le requérant sollicitait l'annulation pure et simple de la décision de retrait de son titre de séjour du 21 août 2009. D'autre part, au titre du contentieux de l'indemnisation consécutif à l'excès de pouvoir, il demandait la condamnation de l'État de Monaco à lui verser une somme de 50 000 euros à titre de dommages et intérêts, en réparation du préjudice tant matériel que moral qu'il estimait résulter de cette décision administrative. L'instruction de l'affaire, confiée le 17 novembre 2009 à M. Frédéric Rouvillois, membre suppléant désigné en qualité de rapporteur, a été marquée par un incident procédural significatif ayant nécessité une mesure d'instruction préalable. Par une décision avant dire droit rendue le 29 novembre 2010, le Tribunal Suprême a fait usage de ses pouvoirs d'injonction d'instruction en invitant formellement le Ministre d'État à produire aux débats, dans un délai d'un mois à compter de la notification de ladite décision, la note n° 2008-6488 du 10 juin 2009 par laquelle le Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur avait arrêté le principe du refus d'autorisation de résider. En exécution de ce supplément d'instruction, le Ministre d'État, représenté par Maître Christophe Sosso, Avocat-Défenseur, et plaidant par Maître Jacques Molinié, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé au greffe général, le 17 décembre 2010, un « mémoire de production » versant aux débats la note administrative litigieuse. Cette production a immédiatement suscité une vive contestation procédurale de la part du conseil du requérant, Maître Richard Mullot, Avocat-Défenseur. Dans un « mémoire en réponse à production » enregistré le 12 janvier 2011, M. M. R. a soutenu que l'administration n'avait pas déféré à l'injonction exacte du juge. Il faisait valoir que le Ministre d'État n'avait pas produit la note n° 2006-6488 datée du 10 juin 2009 telle que réclamée par le Tribunal Suprême, mais un document portant la date du 10 juillet 2009. Tirant les conséquences les plus radicales de cette discordance chronologique, le requérant concluait que l'absence de production d'un document ou d'une information formellement ordonnée par la juridiction suprême devait entraîner *ipso facto* l'annulation de la décision administrative déférée. Sur le fond du droit, bien que le détail intégral de l'argumentation initiale du requérant ne soit synthétisé qu'à travers les motifs de rejet de l'arrêt, il ressort du texte de la décision que M. M. R. contestait la légalité externe et interne de l'acte. Il mettait en cause le respect de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, contestait l'appréciation portée par l'administration sur son comportement au regard des textes régissant le séjour des étrangers (l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964), et invoquait la violation des stipulations de l'article 6, alinéa 1er, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales garantissant le droit à un procès équitable. En réplique à l'incident de production documentaire, le Ministre d'État a déposé d'ultimes « Observations » le 2 février 2011. Il y affirmait l'unicité de l'acte administratif en soutenant que la note visée par le procès-verbal de notification du 21 août 2009 était bien la note n° 2006-6488 portant la date du 10 juin 2009, et que le document effectivement versé aux débats le 17 décembre 2010 correspondait exactement à cette même note, concluant ainsi au rejet de l'ensemble des prétentions adverses. Par ordonnance du 21 février 2011, l'affaire a été renvoyée à l'audience plénière du 5 avril 2011 pour être jugée le 15 avril suivant. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, était saisi d'une série de questions juridiques imbriquées touchant tant à la forme qu'au fond du droit administratif monégasque : 1. **Sur la régularité formelle et l'incident d'instruction :** Une discordance de datation affectant la note administrative de retrait de séjour produite après supplément d'instruction (datée manifestement du 10 juillet 2009 au lieu du 10 juin 2009 visé lors de la notification) équivaut-elle à un défaut de production sanctionné par l'annulation de l'acte, ou vicie-t-elle la légalité même de la décision ? 2. **Sur l'obligation légale de motivation :** Une décision de retrait de carte de séjour qui se réfère à des poursuites judiciaires diligentées à l'étranger, à une comparution devant une juridiction civile étrangère et aux faits révélés par ces procédures satisfait-elle aux exigences de motivation édictées à peine de nullité par l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 pour les mesures de police ? 3. **Sur la légalité interne de la mesure de police :** L'autorité administrative commet-elle une illégalité dans l'exercice de ses pouvoirs de police des étrangers en qualifiant de risque de trouble à l'ordre public la présence à Monaco d'un résident étranger mêlé à l'étranger à une fraude financière majeure ayant donné lieu à une transaction judiciaire de plusieurs dizaines de millions de livres sterling, et qui a été pris à partie à plusieurs reprises sur le territoire monégasque par des victimes présumées de cette escroquerie ? 4. **Sur le droit conventionnel européen :** Les garanties du procès équitable stipulées à l'article 6, paragraphe 1er, de la Convention européenne des droits de l'homme sont-elles applicables au contentieux du retrait d'un titre de séjour pris au titre des pouvoirs de police administrative ? 5. **Sur le contentieux indemnitaire :** Quel est le sort de conclusions à fin d'indemnisation présentées sur le fondement de l'article 90-B-1° de la Constitution lorsque les conclusions principales à fin d'annulation pour excès de pouvoir sont rejetées ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité de la requête de M. M. R., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement méthodique, structuré en deux temps : l'examen de la légalité de l'acte attaqué, suivi du sort réservé à la demande indemnitaire. #### 1. L'examen de la légalité de la décision de retrait de séjour Le juge constitutionnel et administratif monégasque procède en cinq étapes successives pour purger la décision du 21 août 2009 de tout vice de légalité externe et interne. **En premier lieu**, le Tribunal vide l'incident procédural né du supplément d'instruction du 29 novembre 2010. Faisant preuve de réalisme dans l'examen matériel des pièces du dossier, le juge constate, contrairement aux dénégations un peu rigides des observations ministérielles du 2 février 2011, qu'en réponse à l'invitation de produire la note du 10 juin 2009, le Ministre d'État a effectivement produit « une note manifestement datée du 10 juillet 2009 ». Toutefois, le Tribunal refuse de suivre le requérant dans sa thèse de l'annulation automatique (*ipso facto*) pour défaut de production. Analysant cette discordance comme une simple « erreur de datation », le juge estime que celle-ci, « pour regrettable qu'elle soit, n'est pas, dans les circonstances de l'espèce, de nature à affecter sa légalité ». L'erreur purement matérielle de plume sur le mois de signature du document interne ne remet en cause ni l'existence de l'acte notifié le 21 août 2009, ni son identité substantielle. **En deuxième lieu**, la Haute Juridiction examine le moyen de légalité externe tiré de la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Rappelant les termes mêmes de l'article 1er de cette loi, selon lesquels doivent être motivées à peine de nullité les décisions individuelles qui « restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police », le Tribunal confirme implicitement mais nécessairement que le retrait d'une carte de séjour relève de cette catégorie contraignante. Vérifiant ensuite *in concreto* le contenu de l'instrumentum, le juge relève que la décision attaquée comporte une motivation mentionnant trois éléments précis : les poursuites judiciaires diligentées contre M. M. R. au Royaume-Uni, sa comparution en audience civile devant la Haute Cour de Londres, et les faits révélés par ces procédures. Ces mentions factuelles et juridiques circonstanciées suffisent à remplir pleinement les exigences légales d'information de l'administré sur les motifs de la mesure de police. **En troisième lieu**, abordant la légalité interne et le bien-fondé de la mesure, le Tribunal Suprême pose le principe directeur gouvernant la police des étrangers en matière de maintien du séjour : « les autorités peuvent, au titre de leurs pouvoirs de police, procéder au retrait de la carte de séjour d'un résident étranger dès lors que le comportement de celui-ci le justifie ». Pour contrôler si le comportement de M. M. R. justifiait légalement une telle mesure, le juge exerce un contrôle approfondi de l'exactitude matérielle des faits et de leur qualification juridique. Il procède à un relevé minutieux des faits constants au dossier, articulé autour d'un double ancrage géographique et matériel : * D'une part, le comportement financier international de l'intéressé : le Tribunal retrace ses qualités de dirigeant et d'actionnaire principal de la société Crown devenue Langbar International, la fraude massive d'environ 500 millions de livres sterling à laquelle il s'est trouvé mêlé, et la radiation boursière subséquente. Surtout, pour écarter toute contestation quant à la réalité de l'implication personnelle du requérant en l'absence de mention d'une condamnation pénale définitive, le juge s'appuie sur un élément probatoire objectif issu du procès civil anglais : son implication « s'est trouvé confirmée par sa comparution devant la Haute Cour de justice de Londres et par le fait qu'il ait accepté devant celle-ci, le 21 avril 2008, de verser 30 millions de £ à Langbar International pour mettre fin aux réclamations dirigées contre lui ». * D'autre part, la matérialisation d'un trouble sur le sol monégasque : le Tribunal prend soin de relever qu'en raison de cette affaire, le requérant « s'est vu prendre à partie à plusieurs reprises à Monaco par des personnes qui le considéraient comme responsable de l'escroquerie dont ils avaient été victimes ». Opérant la synthèse de ces deux séries de considérations, le Tribunal juge « qu'en déduisant de ces agissements et de ces circonstances que la présence de M. M. R. en Principauté représente un risque de trouble à l'ordre public, l'autorité administrative n'a pas entaché sa décision d'illégalité ». La qualification juridique des faits opérée par le Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur et le Ministre d'État est ainsi pleinement validée. **En quatrième lieu**, le Tribunal Suprême écarte par une fin de non-recevoir intellectuelle — l'inopérance — le moyen tiré de la violation du droit européen des droits de l'homme. La motivation est d'une concision lapidaire : la décision litigieuse « ayant le caractère d'une mesure de police, n'entre pas dans le champ d'application de l'article 6, alinéa 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; qu'ainsi le moyen tiré de la violation de ces stipulations est inopérant ». Ne tranchant ni une contestation sur des droits et obligations de caractère civil, ni le bien-fondé d'une accusation en matière pénale, la mesure de police administrative échappe par nature aux garanties processuelles de l'article 6 § 1. #### 2. Le rejet par voie de conséquence de la demande indemnitaire Sur le second volet de la requête tendant à l'allocation de 50 000 euros de dommages et intérêts, le Tribunal Suprême fait une application stricte de la règle de l'accessoire inscrite dans le texte constitutionnel. Rappelant les termes de l'article 90-B-1° de la Constitution, il souligne que sa compétence indemnitaire en matière administrative est strictement circonscrite à l'octroi des « indemnités qui résultent d'une annulation pour excès de pouvoir ». Dès lors que la légalité de l'acte est reconnue et que les conclusions à fin d'annulation sont rejetées, les conclusions indemnitaires perdent leur support constitutionnel nécessaire et ne peuvent qu'être rejetées « par voie de conséquence ». ### C. Le dispositif Au terme de son délibéré, l'assemblée plénière du Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > Article 1 er : – La requête de M. M. R. est rejetée. > Article 2 : – Les dépens sont mis à la charge de M. M. R. > Article 3 : – Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. Monsieur le Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle La décision rendue le 15 avril 2011 présente un intérêt doctrinal et jurisprudentiel de premier plan. Rendue sous l'empire de la réforme fondamentale introduite par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs et peu après l'entrée en vigueur à Monaco de la Convention européenne des droits de l'homme (rendue exécutoire par les Ordonnances Souveraines n° 408 et 411 du 15 février 2006), elle cristallise les méthodes de contrôle du juge administratif monégasque face aux mesures de police des étrangers. ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *Sieur M. R. c/ Ministre d'État* s'articule autour de trois axes majeurs qui témoignent à la fois de l'évolution du droit public monégasque vers une transparence accrue des décisions de police et du maintien d'une conception classique des prérogatives de puissance publique. #### 1. L'incidence décisive de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 sur le contentieux de la police des étrangers La première leçon de l'arrêt réside dans l'application pleine et entière de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 aux décisions de retrait de carte de séjour. En rappelant que doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives individuelles qui « restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police », et en vérifiant immédiatement le contenu de la motivation de l'acte du 21 août 2009, le Tribunal Suprême consacre l'obligation pour l'administration monégasque d'énoncer les considérations de droit et de fait qui fond
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Experts-comptables. Loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 relative aux professions d'expert-comptable et de comptable agréé - Autorisation d'exercer délivrée à un candidat - Rejet implicite d'une autre candidature - Demande d'annulation de l'autorisation d'exercer la profession - Informations nécessaires à la décision disponibles - Détournement de pouvoir ou de procédure, (non) - Irrégularité de la procédure d'autorisation d'exercice de la profession (non) - Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs - Article 1er-3 - Rejet d'une candidature à l'exercice de la profession d'expert-comptable constitutif d'un refus d'autorisation (non) - Obligation de motivation du rejet d'une candidature (non) - Obligation de motivation du rejet du recours gracieux (non) Appréciation des demandes d'autorisation d'exercice de la profession conforme aux conditions légales et lignes directrices - Respect de l'obligation d'appréciation particulière de chaque situation - Méconnaissance des conditions de mise en œuvre des critères (non) - Appréciation des candidatures entachées d'erreur manifeste d'appréciation (non) Loi n° 1.047 du 28 juillet 1982 sur l'exercice des professions d'avocat-défenseur et d'avocat - Article 23 - Allégation contre l'honneur ou la réputation des parties - Demande de suppression de passages injurieux ou diffamatoires - Pouvoir de la juridiction d'ordonner la suppression desdits passages - Usage injustifié en l'espèce Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Article 36 - Demande de condamnation à l'amende - Injustifiée en l'espèce Demande de condamnation au paiement de dommages-intérêts pour recours abusif - Absence de disposition légale - Rejet de la demande Procédure Principe du contradictoire - Instruction rouverte - Inscription close à l'audience Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 13 octobre 2020, Monsieur M.A. c/ Ministre d'État**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Experts-comptables. Loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 relative aux professions d'expert-comptable et de comptable agréé - Autorisation d'exercer délivrée à un candidat - Rejet implicite d'une autre candidature - Demande d'annulation de l'autorisation d'exercer la profession - Informations nécessaires à la décision disponibles - Détournement de pouvoir ou de procédure, (non) - Irrégularité de la procédure d'autorisation d'exer??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? Ministre d'État établisse que, conformément aux exigences des articles 15 à 19 de l'Ordonnance Souveraine précitée du 29 août 2011, en cas d'avis à rendre par un organisme consultatif, les membres du Conseil de l'Ordre aient reçu convocation cinq jours francs avant le 27 juin 2018 ; que, par ailleurs, alors que le relevé des décisions du Commissariat du Gouvernement du 28 juin 2018, produit le 17 septembre 2019, fait état d'un tableau comparatif en annexe, ce tableau, qui aurait dû accompagner la convocation n'est pas produit ; qu' en outre, le procès-verbal de la réunion d??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? de dommages-intérêts pour recours abusif ; que, par suite, la demande présentée par M. P. tendant à ce que le requérant soit condamné à lui verser une somme de 3.000 euros pour requête abusive doit, en tout état de cause, être rejetée ; DÉCIDE : La requête de Monsieur M. A. est rejetée. Les demandes présentées par Monsieur S. P. sont rejetées. Les dépens sont mis à la charge de Monsieur M. A. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. À rapprocher de la décision du 19 juin 2019. – NDLR. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 13 octobre 2020, Monsieur M.A. c/ Ministre d'État**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Cour d'Appel de Monaco, 25 juin 2019, n° 18258 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 25 juin 2019, n° 18258 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/2019/06-25-18258)) ## Faits et procédure La société GOURD Limited, société de droit des Îles Vierges britanniques, dont l'administrateur et bénéficiaire économique est g. M., ressortissant britannique, a conclu avec j. B., également ressortissant britannique domicilié à Monaco, un contrat de cession de titres daté des 19 et 23 mars 2001. Le cessionnaire acquérait 25 % du capital de sociétés présentes et futures détenant des biens résidentiels au Royaume-Uni destinés à la location. Les deux sociétés initiales étaient de droit mauricien. Le prix, 300 000 livres sterling, a été réglé depuis un compte suisse. Un second versement de 300 000 livres sterling, qualifié de prêt par les parties et formalisé par un document du 8 juillet 2003, est intervenu le 25 juin 2003. Invoquant l'absence de transfert effectif des titres et le défaut de communication d'informations financières, la société GOURD Limited a assigné j. B. devant le Tribunal de première instance sur le fondement de l'article 1039 du Code civil. Elle demandait la résolution de la cession, le remboursement du prêt et 100 000 euros de dommages-intérêts pour résistance abusive. Par jugement du 18 juillet 2017, le tribunal a débouté la demanderesse de sa demande de résolution, a déclaré prescrite son action en paiement du prêt, l'a déboutée de sa demande pour résistance abusive et a rejeté la demande reconventionnelle de j. B. pour procédure abusive. La société GOURD Limited a relevé appel principal, sollicitant la réformation partielle du jugement et, à titre principal, sa nullité pour violation des droits de la défense et défaut de motifs au sens de l'article 199-4° du Code de procédure civile. j. B. a formé appel incident. Par arrêt avant dire droit du 29 janvier 2019, la Cour a ordonné la réouverture des débats sur la recevabilité de l'appel-nullité formé par conclusions. ## Question de droit La décision soulève trois questions principales : 1. Le juge de première instance était-il tenu de relever d'office, ou de provoquer la réouverture des débats, en raison de l'entrée en vigueur, pendant le délibéré, de la loi n° 1.448 du 28 juin 2017 relative au droit international privé ? Dans l'affirmative, le jugement encourrait-il la nullité ? 2. Quel critère gouverne la détermination du droit applicable à un contrat dépourvu de clause expresse de choix de loi, et quelle articulation existe entre les articles 68 et 69 de la loi n° 1.448 ? 3. Au fond, l'exécution du contrat de cession de titres est-elle établie, et les demandes indemnitaires fondées sur la résistance ou la procédure abusive sont-elles caractérisées ? ## Solution et dispositif **Sur la recevabilité.** La Cour relève que la société GOURD Limited « n'a pas entendu exercer la voie de recours spécifique de l'appel-nullité mais seulement soutenir un moyen de nullité du jugement dont il a interjeté appel à titre principal ». Elle en déduit que les moyens d'irrecevabilité tirés de l'absence de voie de recours autonome « se révèlent sans emport », et déclare recevables les appels principal et incident. **Sur la nullité.** Le moyen tiré de la violation des droits de la défense est écarté. La Cour retient que « l'appelante ne démontre pas qu'il appartenait aux premiers juges de relever d'office le moyen tiré de l'entrée en vigueur de la loi dont elle revendique à présent l'application », et qu'« aucune des parties ne s'est prévalu de l'entrée en vigueur de la loi nouvelle après la clôture des débats ». Le moyen tiré du défaut de motifs est également rejeté : la Cour estime que le tribunal a, par une analyse circonstanciée, écarté la loi monégasque et « nécessairement statué par application du droit anglais revendiqué par la partie adverse ». **Sur le fond.** La Cour retient que « le choix implicite du droit anglais résulte des circonstances de la cause » et écarte la prétention à l'application du droit monégasque. Elle constate ensuite que « la convention de cession de titres des 19 et 23 mars 2001 a bien reçu exécution de sorte que la demande tendant à sa résolution ne peut prospérer ». Elle rejette les demandes indemnitaires de part et d'autre. **Dispositif.** Le dispositif est ainsi rédigé : > « Reço
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 juin 2019, n° 18314 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 juin 2019, n° 18314 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2019/06-19-18314)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police administrative de l'emploi et de la réglementation relative à la délivrance des autorisations de travail aux salariés en Principauté, articulée avec les impératifs de sécurité nationale. Monsieur A.P. exerçait l'emploi de valet de chambre au sein de la Société des Bains de Mer (SBM). Pour ce faire, il bénéficiait d'un permis de travail qui lui avait été régulièrement délivré par la Direction du Travail le 22 mai 2017. Souhaitant diversifier ou modifier son activité au sein du même employeur, l'intéressé a présenté une nouvelle demande de permis de travail afin d'être autorisé à occuper les fonctions d'extra hôtelier, toujours pour le compte de la Société des Bains de Mer. L'instruction de cette seconde demande a conduit l'administration monégasque à diligenter une enquête administrative, sur le fondement des dispositions de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la préservation de la sécurité nationale et de son texte d'application, l'arrêté ministériel n° 2016-622 du 17 octobre 2016. À l'occasion de ces vérifications, il est apparu que Monsieur A.P. avait fait l'objet, en 2011, d'une condamnation en Italie pour infraction à la législation sur les stupéfiants, suivie en 2013 d'une mesure que l'intéressé qualifie d'aménagement procédural le dispensant de toute peine. Tirant les conséquences de cette enquête, le Directeur du Travail a pris, le 23 janvier 2018, une décision administrative à double objet. D'une part, il a opposé un refus à la nouvelle demande de permis de travail présentée par Monsieur A.P. pour le poste d'extra hôtelier. D'autre part, revenant sur la situation acquise de l'intéressé, il a procédé à l'annulation du permis de travail précédemment délivré le 22 mai 2017 pour l'emploi de valet de chambre. L'autorité administrative a motivé cette double mesure défavorable par la circonstance que le salarié ne présentait « pas les garanties appropriées à l'exercice de l'emploi sollicité ». Privé de ses autorisations de travail, Monsieur A.P. s'est trouvé, selon ses écritures, dépourvu de ressources financières alors que sa compagne était enceinte, ce qui l'aurait contraint à quitter son domicile pour s'installer chez sa mère et à annuler son projet de mariage. Contestant le bien-fondé de la décision du 23 janvier 2018, Monsieur A.P. a exercé un recours administratif préalable de nature hiérarchique dès le 29 janvier 2018. Par une décision expresse en date du 12 avril 2018, le Conseiller de Gouvernement-Ministre de l'Intérieur a rejeté ce recours hiérarchique, confirmant ainsi tant le refus du nouveau permis de travail que la disparition du permis initial, en faisant état d'une erreur matérielle qui aurait été commise lors de la délivrance initiale en 2017. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général le 11 juin 2018 sous le numéro TS 2018-16, Monsieur A.P. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir assorti de conclusions indemnitaires, sur le fondement de l'article 90-B-1° de la Constitution. Aux termes de sa requête introductive d'instance et de son mémoire en réplique enregistré le 12 septembre 2018, le requérant demandait à la Haute juridiction : 1. L'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Directeur du Travail du 23 janvier 2018 (portant refus de permis de travail et annulation du permis du 22 mai 2017) ainsi que de la décision du Conseiller de Gouvernement-Ministre de l'Intérieur du 12 avril 2018 rejetant son recours hiérarchique. 2. La condamnation de l'État de Monaco à lui verser une indemnité totale de 14 334 euros en réparation des préjudices résultant de l'illégalité de ces décisions, décomposée en 9 344 euros au titre de la perte de revenus (calculée sur la base de ses six derniers salaires à la date de la requête) et 5 000 euros au titre de son préjudice moral. À l'appui de ses conclusions en annulation, Monsieur A.P. développait quatre moyens de légalité : * En premier lieu, un moyen de légalité externe tiré de la violation des articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Il soutenait que la décision initiale du 23 janvier 2018, bien que visant les textes applicables, omettait d'énoncer les éléments de fait précis ressortant de l'enquête, et que la décision du 12 avril 2018 se bornait à mentionner une supposée erreur matérielle commise en 2017 sans fournir les précisions permettant au juge de contrôler la légalité du motif invoqué. * En deuxième lieu, un moyen tiré de la violation de l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH). Le requérant faisait valoir que les décisions attaquées constituaient une ingérence disproportionnée dans sa vie privée et familiale, dès lors qu'il travaillait depuis des années sans incident à Monaco, ne représentait aucune menace pour l'ordre public, avait fondé une famille, et qu'au regard de la loi monégasque prévoyant la réhabilitation de ce type de délit au bout de trois ans, il devait bénéficier d'un droit à l'oubli sept ans après les faits. * En troisième lieu, un moyen tiré de la violation du principe de sécurité juridique et de la règle d'intangibilité des actes administratifs individuels créateurs de droits. Invitant le Tribunal Suprême à consacrer solennellement ce principe comme principe général du droit et à s'inspirer de la jurisprudence administrative française, il soutenait que le permis du 22 mai 2017, acte créateur de droits, n'était pas illégal *ab initio* et que, même à le supposer illégal, il ne pouvait être ni retiré ni abrogé au-delà d'un délai de quatre mois suivant son édiction. * En quatrième lieu, un moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation. Monsieur A.P. arguait de l'ancienneté de sa condamnation italienne (2011), de l'absence de nouvelle condamnation (la mesure de 2013 étant une dispense de peine), de la virginité de ses casiers judiciaires français et italien, de sa parfaite intégration professionnelle et sociale donnant pleine satisfaction à son employeur, et de l'absence de texte exigeant une garantie particulière de moralité pour un emploi de valet de chambre. En défense, par une contre-requête enregistrée le 13 août 2018 et une duplique enregistrée le 12 octobre 2018, le Ministre d'État concluait au rejet de l'ensemble des prétentions du requérant : * Sur la motivation, il soutenait que les décisions satisfaisaient aux exigences légales en visant l'enquête diligentée en application de l'arrêté ministériel n° 2016-622 et de la loi n° 1.430 (considérations de droit) et en mentionnant l'absence de « garanties appropriées » révélée par cette enquête (considérations de fait). * Sur l'article 8 de la CEDH, le Ministre d'État répliquait que l'ingérence était prévue par la loi (loi n° 1.430 et arrêté n° 2016-622) et nécessaire, dans une société démocratique, à la sûreté publique et à la défense de l'ordre. * Sur la sécurité juridique, l'administration opposait l'inapplicabilité des textes et de la jurisprudence français à Monaco. Elle soutenait que le permis de 2017 était irrégulier *ab initio* faute pour le bénéficiaire d'en remplir les conditions, qu'une décision irrégulière ne crée pas de droits, et que l'administration peut abroger à tout moment un acte administratif lorsque le destinataire ne remplit pas ou plus les conditions requises, reprochant au requérant de confondre le retrait et l'abrogation. * Sur l'erreur manifeste d'appréciation, l'État faisait valoir que le trafic de stupéfiants revêt une gravité particulière selon la jurisprudence même du Tribunal Suprême, justifiant que Monsieur A.P. soit regardé, non comme une menace pour l'ordre public, mais comme dépourvu des garanties appropriées pour des fonctions hôtelières sensibles pour l'image de marque de la Principauté. * Sur le volet indemnitaire, le rejet devait découler du rejet des conclusions en annulation, le préjudice moral n'étant au surplus établi ni dans son principe ni dans son montant. Après la clôture initiale de l'instruction intervenue par procès-verbal du 22 octobre 2018, l'instance a connu deux rebondissements procéduraux majeurs : Premièrement, par une ordonnance du 13 mars 2019, le Président du Tribunal Suprême a informé les parties que la juridiction était susceptible de relever d'office un moyen d'ordre public tiré de l'incompétence de l'auteur de la décision du 12 avril 2018 (le Conseiller de Gouvernement-Ministre de l'Intérieur) pour statuer sur le recours hiérarchique, leur impartissant un délai d'un mois pour présenter leurs observations. Par un mémoire du 11 avril 2019, Monsieur A.P. a soutenu que son recours hiérarchique avait bien été adressé au Ministre d'État (seul compétent), que la mention du Conseiller de Gouvernement-Ministre de l'Intérieur n'en affectait pas la régularité, que le silence gardé pendant plus de quatre mois par le Ministre d'État avait fait naître une décision implicite de rejet, et qu'en tout état de cause, en vertu de l'obligation de transmission pesant sur l'autorité incompétente saisie, le délai de recours contentieux contre la décision initiale du 23 janvier 2018 avait été conservé. Secondement, alors que l'affaire avait été renvoyée à l'audience du 6 juin 2019 par ordonnance du 26 avril 2019, le Directeur du Travail a pris, le 29 mai 2019, une décision retirant sa décision initiale du 23 janvier 2018. En conséquence, par un mémoire enregistré le 5 juin 2019, veille de l'audience, le Ministre d'État a demandé au Tribunal Suprême de prononcer un non-lieu à statuer sur la requête de Monsieur A.P. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Si les écritures initiales des parties soulevaient d'importantes questions de fond — relatives notamment au régime du retrait et de l'abrogation des actes administratifs créateurs de droits en droit monégasque, à la portée du principe de sécurité juridique, à la compétence ministérielle en matière de recours hiérarchique et au contrôle de proportionnalité au regard de l'article 8 de la CEDH —, l'intervention de la décision administrative du 29 mai 2019 a déplacé le centre de gravité du litige vers une question purement procédurale. Le problème juridique soumis in fine à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême était le suivant : **Quelles sont les conséquences procédurales du retrait, en cours d'instance, par l'autorité administrative de sa décision initiale de refus et d'annulation d'un permis de travail sur le sort d'une requête tendant, d'une part, à l'annulation pour excès de pouvoir de cette décision ainsi que de la décision de rejet du recours hiérarchique et, d'autre part, à l'indemnisation des préjudices subis du fait de ces actes ?** ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement adopté par le Tribunal Suprême se caractérise par une extrême concision, condensée en deux considérants qui tirent les conséquences mécaniques de la disparition rétroactive de l'acte administratif attaqué. Dans un premier considérant, la Haute juridiction rappelle l'objet exact du contentieux en identifiant la chaîne des décisions administratives contestées : la décision du 23 janvier 2018 du Directeur du Travail (portant à la fois refus de délivrance d'un nouveau permis de travail et annulation du permis antérieur du 22 mai 2017) et la décision du 12 avril 2018 par laquelle le Conseiller de Gouvernement-Ministre de l'Intérieur a rejeté le recours hiérarchique formé le 29 janvier 2018 contre ce premier acte. Dans son second considérant, le Tribunal Suprême prend acte d'un fait juridique nouveau survenu postérieurement à l'introduction du recours et à la veille de l'audience : « par décision du 29 mai 2019, le Directeur du Travail a retiré sa décision de refus du 23 janvier 2018 ». Bien que le juge utilise l'expression abrégée de « décision de refus du 23 janvier 2018 », il s'agit bien de l'acte unique pris à cette date par le Directeur du Travail. Le retrait administratif ayant pour effet d'anéantir rétroactivement l'acte qui en est l'objet, la décision du 23 janvier 2018 est réputée n'être jamais intervenue. Par voie de conséquence, la décision du 12 avril 2018 rejetant le recours hiérarchique, qui n'avait d'autre objet que de confirmer la décision du 23 janvier 2018, se trouve elle-même privée de support et d'objet. Dès lors que le requérant obtient, par l'effet de ce retrait administratif intervenu en cours d'instance, l'effacement de l'ordonnancement juridique des décisions dont il demandait l'annulation au juge de l'excès de pouvoir, ses conclusions à fin d'annulation deviennent sans objet. Il est particulièrement remarquable que le Tribunal Suprême englobe dans cette perte d'objet l'intégralité de la requête de Monsieur A.P. (« il n'y a plus lieu pour le Tribunal suprême de statuer sur le recours formé par Monsieur P. contre les décisions qu'il attaque » ; « Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête de Monsieur A.P. »), sans opérer de distinction expresse dans ses motifs entre les conclusions en annulation et les conclusions indemnitaires chiffrées à 14 334 euros. En droit processuel monégasque, l'action en indemnisation devant le Tribunal Suprême en matière administrative, fondée sur l'article 90-B-1° de la Constitution, présente un caractère accessoire ou consécutif au recours en annulation pour excès de pouvoir. Le non-lieu à statuer sur les conclusions principales en annulation emporte ainsi, dans l'économie de cette décision, clôture de l'instance sur l'ensemble de la requête. Corrélativement, l'administration ayant retiré son acte en cours d'instance — reconnaissant ainsi implicitement la fragilité juridique de sa position ou donnant satisfaction au requérant sur le terrain de la légalité —, le Tribunal Suprême met l'intégralité des dépens à la charge de l'État de Monaco. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue le 19 juin 2019 par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême s'énonce ainsi : > « DÉCIDE : > Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête de Monsieur A.P. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien qu'elle s'achève par une décision de non-lieu à statuer d'apparence classique, l'affaire *Monsieur A.P. c/ État de Monaco* est d'une richesse doctrinale considérable. Elle met en lumière à la fois l'orthodoxie du traitement procédural du retrait en cours d'instance par le Tribunal Suprême (1) et les questions fondamentales de droit administratif monégasque dont l'examen au fond a été éludé par le retrait stratégique opéré par l'administration à la suite de la communication d'un moyen d'ordre public (2). #### 1. L'orthodoxie procédurale du non-lieu à statuer et le sort du contentieux indemnitaire accessoire La solution retenue par le Tribunal Suprême s'inscrit dans la droite ligne des principes régissant le contentieux de l'excès de pouvoir. Le recours en annulation est un procès fait à un acte ; il ne peut prospérer ni même donner lieu à un jugement au fond si l'acte attaqué a disparu de l'ordonnancement juridique avec effet rétroactif avant que le juge ne statue. À cet égard, la distinction entre l'abrogation et le retrait — qui faisait précisément l'objet d'une controverse entre les parties dans leurs mémoires respectifs — trouve ici une application procédurale directe. Si le Directeur du Travail s'était borné, le 29 mai 2019, à *abroger* sa décision du 23 janvier 2018 (c'est-à-dire à n'y mettre fin que pour l'avenir), le recours de Monsieur A.P. aurait conservé son objet dès lors que la décision attaquée avait reçu exécution pendant plus de seize mois (privant le requérant de son emploi de valet de chambre et de la possibilité d'exercer comme extra hôtelier). En revanche, parce que l'autorité administrative a procédé au *retrait* de sa décision du 23 janvier 2018, cet acte est censé n'avoir jamais existé. Le permis de travail du 22 mai 2017 se trouve, par l'effet rétroactif de ce retrait, rétabli *ab initio*. La portée de l'arrêt du 19 juin 2019 mérite toutefois une attention particulière en ce qu'il prononce un non-lieu global sur « la requête de Monsieur A.P. », alors même que celle-ci comportait des conclusions indemnitaires précises (9 344 euros pour perte de salaires et 5 000 euros pour préjudice moral) fondées sur l'article 90-B-1° de la Constitution. Aux termes de cette disposition constitutionnelle, le Tribunal Suprême statue souverainement, en matière administrative, sur « les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des lois, ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent ». La formulation même du texte constitutionnel (« les indemnités qui en résultent ») établit un lien d'étroite dépendance entre le prononcé de l'annulation par le juge et sa compétence pour allouer une indemnité réparatrice. Dans sa requête, Monsieur A.P. demandait d'ailleurs réparation du préjudice « que lui ont causé les décisions que le Tribunal ne manquera pas d'annuler ». En retirant l'acte attaqué six jours avant la date à laquelle le Ministre d'État a déposé son mémoire de non-lieu (et huit jours avant l'audience), l'administration a empêché le prononcé d'une annulation contentieuse. Le Tribunal Suprême en déduit qu'il n'y a plus lieu de statuer sur l'ensemble du recours. Cette solution rigoureuse souligne la spécificité du contentieux indemnitaire devant le Tribunal Suprême : n'étant pas le juge de droit commun de la responsabilité de la puissance publique en dehors des cas où il prononce une annulation pour excès de pouvoir, la disparition de l'objet des conclusions d'annulation éteint l'instance devant lui, sans qu'il se prononce sur la subsistance éventuelle d'un préjudice né de l'application temporaire, entre janvier 2018 et mai 2019, de la décision finalement retirée. #### 2. Les grands débats de fond neutralisés par le retrait administratif : compétence ministérielle et sécurité juridique L'intérêt majeur de la décision réside tout autant dans ce que le Tribunal Suprême n'a pas eu à juger que dans ce qu'il a jugé. La chronologie procédurale détaillée dans les visas de l'arrêt révèle en effet les ressorts exacts qui ont conduit l'
# Cour d'Appel de Monaco, 12 mars 2019, n° 17912 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 12 mars 2019, n° 17912 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/2019/03-12-17912)) ## Faits et procédure Par une « convention d'occupation précaire » conclue le 20 novembre 2008 et enregistrée le 7 avril 2009, l'État de Monaco, par l'intermédiaire de l'Administration des Domaines, a autorisé M. e. C-M. à occuper plusieurs locaux et superficies de plage et de promenade relevant du domaine public, dans le secteur désigné « X1 », pour l'exploitation d'un snack-bar et d'une activité de location de parasols et matelas sous l'enseigne « Y ». La redevance annuelle était fixée à 31 659,37 euros TTC, sous réserve d'indexation. Un avenant du 3 novembre 2009 a porté la durée de la convention à cinq ans, le terme étant fixé au 31 mars 2013. Aucun nouveau contrat ni avenant n'ayant été conclu à cette échéance, l'activité s'est poursuivie. Par lettre du 19 septembre 2014, signifiée le 22 septembre 2014, l'administration a mis en demeure l'occupant de quitter les lieux dans un délai de trente jours. Par exploit du 19 décembre 2014, l'État a assigné M. C-M. aux fins de constater l'arrivée à terme de la convention, son occupation sans droit ni titre depuis le 1er avril 2013, et d'obtenir son expulsion, avec astreinte, ainsi que le transport et la séquestration des biens garnissant les lieux. Le Tribunal de première instance a, par jugement du 26 janvier 2017, rejeté la demande de renvoi devant le Tribunal suprême au titre de l'article 90 B de la Constitution et la demande de sursis à statuer. Par jugement du 15 février 2018, il a constaté l'occupation sans droit ni titre à compter du 1er avril 2013, ordonné l'expulsion sous astreinte de 100 euros par jour de retard, et rejeté le surplus des demandes. M. C-M. a relevé appel des deux décisions le 9 mai 2018. Il sollicitait, à titre principal, un renvoi devant le Tribunal suprême aux fins d'annulation du refus de renouvellement contenu dans la lettre du 19 septembre 2014 et, à titre subsidiaire, la nullité de cette décision pour défaut de motivation, la reconnaissance d'un droit d'occupation et le rejet de la demande d'expulsion. Il réclamait en outre 200 000 euros de dommages-intérêts pour procédure abusive et atteinte au droit de propriété. L'État concluait à la confirmation et à 10 000 euros de dommages-intérêts. Le ministère public concluait à la confirmation et à l'absence de question préjudicielle. ## Question de droit La Cour devait résoudre plusieurs questions : 1. Le juge judiciaire saisi d'une action en expulsion fondée sur l'échéance d'une convention d'occupation du domaine public doit-il renvoyer au Tribunal suprême l'appréciation de la validité d'une lettre de l'administration qualifiée de refus de renouvellement ? 2. Une personne privée occupant le domaine public après le terme d'une convention peut-elle se prévaloir d'un droit au renouvellement, d'un maintien dans les lieux ou d'une tacite reconduction, et le défaut de motivation d'un refus de renouvellement emporte-t-il nullité de ce refus au point de faire
# Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 402561_D > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 402561_D ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2007/03-20-402561_D)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le contentieux soulevé devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit dans la matière classique et souveraine de la police des étrangers, et plus spécifiquement du régime juridique applicable aux mesures d’éloignement du territoire monégasque et à leurs aménagements postérieurs. À l’origine des faits se trouve une mesure administrative de police prononcée à l’encontre de M. M. K. Le texte de la décision mentionne successivement deux dates quant à l’intervention de cet acte initial : les visas font d'abord référence à une mesure de refoulement du territoire monégasque prononcée le 17 décembre 1996, tandis que l'exposé des moyens des parties ainsi que les motifs mêmes de la décision du Tribunal Suprême retiennent uniformément la date du 17 septembre 1996. Quoi qu’il en soit de cette divergence matérielle mineure au sein des visas, il est constant que M. K. a fait l’objet, à l'automne ou à l'hiver 1996, d'une mesure de refoulement (également qualifiée dans ses écritures de mesure d'éloignement) du territoire de la Principauté de Monaco. Selon les affirmations du requérant rapportées dans la décision, cet acte administratif individuel initial du 17 septembre 1996 ne lui aurait jamais été formellement notifié, de sorte qu'il n'en détiendrait aucune copie lui permettant d'en apprécier les motifs retenus. Néanmoins, M. K. indique avoir exécuté cette mesure spontanément, demeurant ainsi éloigné du territoire de la Principauté pendant une période de près de dix ans. De son côté, l'administration monégasque, représentée par le Ministre d'État, fait allusion dans ses écritures en défense à l'existence de multiples procédures pénales et notamment de jugements de condamnation dont l'intéressé aurait fait l'objet en France depuis l'année 1996. Les causes exactes ayant initialement motivé la mesure de refoulement de 1996 ne sont pas autrement détaillées (non précisé dans la décision). Après près d'une décennie d'éloignement, M. K. a entrepris une démarche auprès des autorités monégasques afin d'obtenir un assouplissement de sa situation administrative. Par une lettre datée du 16 juin 2006, il a saisi le Ministre d'État d'une demande tendant à obtenir un aménagement temporaire de la mesure de refoulement. Plus précisément, aux termes mêmes de cette correspondance tels que reproduits dans les motifs de la décision du Tribunal Suprême, M. K. sollicitait du Ministre d'État « la possibilité, même exceptionnelle dans un premier temps de pouvoir se présenter sur le territoire de la Principauté pour renforcer les liens avec sa fille, à laquelle il est très attaché, et lui rendre ainsi visite à l'occasion des vacances universitaires dans les proportions que vous pourrez déterminer ». Il ne s'agissait donc pas, dans la formulation littérale de la demande du 16 juin 2006, d'une requête tendant à la disparition définitive et totale de l'ordonnancement juridique de la mesure de police de 1996 par la voie d'une abrogation pure et simple, mais d'une demande visant à en suspendre ponctuellement les effets afin de permettre des séjours temporaires à vocation familiale sur le territoire monégasque. Par une décision matérialisée par une lettre en date du 26 juillet 2006, le Ministre d'État a opposé un refus à cette requête, rejetant ainsi la demande de suspension de la mesure de refoulement du territoire monégasque. C'est ce refus du 26 juillet 2006 qui constitue l'acte administratif individuel attaqué et le fait générateur du litige porté devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de ce refus, M. M. K. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours pour excès de pouvoir. Sa requête a été enregistrée au Greffe Général de la Principauté le 22 septembre 2006 sous le numéro de rôle TS 2006/11. Au soutien de sa requête tendant à l'annulation de la décision du Ministre d'État du 26 juillet 2006, le requérant articule une argumentation structurée en des conclusions principales à fin d'annulation et des conclusions subsidiaires à fin d'instruction : 1. **À titre principal**, M. K. soutient que la décision de rejet du Ministre d'État est entachée d'une illégalité interne tenant à une erreur manifeste d'appréciation. Pour démontrer l'existence d'une telle erreur, le requérant fait valoir deux séries d'éléments factuels qu'il indique avoir clairement explicités à l'administration : d'une part, le fait que son comportement a changé depuis le prononcé de la mesure initiale et, d'autre part, la circonstance que sa démarche était motivée par d'importantes raisons familiales, à savoir la visite à sa fille. Conscient du cadre juridique monégasque, M. K. concède dans ses écritures que la décision attaquée n'avait pas formellement à être motivée. Toutefois, il soutient que cette dispense de motivation formelle ne dispensait pas l'administration d'un examen substantiel de sa situation au regard de l'ordre public. Selon lui, l'administration se devait de préciser en quoi sa présence sur le territoire constituerait encore une menace pour l'ordre public, alors même qu'il avait été éloigné de la Principauté pendant près de dix ans. Il en déduit qu'au-delà de la véracité des éléments mentionnés dans sa requête (qu'il estime non contestés), le défaut de motivation de la décision démontre en réalité une erreur manifeste d'appréciation, révélant que le Ministre d'État n'a pas appréhendé le critère légal de la menace pour l'ordre public. 2. **À titre subsidiaire**, et avant dire droit au fond, M. K. sollicite du Tribunal Suprême qu'il ordonne toute mesure d'instruction qu'il jugera utile à la manifestation de la vérité. Il justifie cette demande procédurale par le fait que la décision initiale du 17 septembre 1996 ne lui a jamais été notifiée, bien qu'il l'ait exécutée spontanément, et qu'il n'en détient aucune copie qui lui permettrait de prendre connaissance et d'apprécier les motifs qui avaient été retenus à l'époque contre lui. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête au Greffe Général le 22 novembre 2006. L'argumentation de l'État de Monaco s'articule également autour d'une fin de non-recevoir soulevée à titre principal, et d'une défense au fond développée à titre subsidiaire : 1. **À titre principal, sur la recevabilité**, le Ministre d'État conclut au rejet de la requête comme étant irrecevable. L'administration développe ici une analyse subtile de la nature juridique de l'acte attaqué. Elle soutient que la lettre du 26 juillet 2006 ne constitue nullement une décision de refus opposée à une demande d'abrogation de la mesure de refoulement du 17 septembre 1996. S'appuyant sur les termes de la lettre de M. K. du 16 juin 2006, le Ministre d'État relève que l'intéressé n'a pas sollicité l'abrogation de la mesure d'éloignement, mais uniquement, à titre exceptionnel, la possibilité de se rendre à Monaco pour voir sa fille lors des vacances universitaires dans des « proportions » à déterminer. Le Ministre d'État qualifie dès lors cette démarche de « demande purement gracieuse », qui ne tendait pas à la remise en cause juridique de la décision de refoulement, mais seulement à sa « suspension épisodique par mesure de bienveillance ». Selon la défense, l'acceptation ou le rejet d'une telle demande de bienveillance relève de considérations de « pure opportunité, et non de légalité ». Par conséquent, le Ministre d'État soutient que le requérant n'est pas recevable à invoquer devant le juge de l'excès de pouvoir des moyens de légalité mettant en cause la régularité formelle ou le bien-fondé d'une décision prise en matière purement gracieuse. 2. **À titre subsidiaire, sur le fond et l'instruction**, le Ministre d'État soutient qu'en toute hypothèse, même si le Tribunal devait analyser la décision attaquée comme un refus d'abroger la mesure de refoulement de 1996, la requête demeurerait infondée. L'administration rappelle en effet qu'elle n'était nullement tenue légalement de préciser en quoi la présence de M. K. constituait toujours une menace pour l'ordre public, dès lors que, comme le requérant le reconnaît lui-même, les décisions relatives au séjour des étrangers n'ont pas à être motivées. Enfin, s'agissant de la mesure d'instruction sollicitée à titre subsidiaire par M. K., le Ministre d'État conteste vigoureusement l'affirmation selon laquelle le requérant serait « réinséré ». Il rétorque avec une certaine ironie procédurale que le requérant serait « bienvenu à verser spontanément aux débats l'ensemble des pièces afférentes aux multiples procédures pénales dont il a fait l'objet en France depuis 1996, et notamment les jugements de condamnation ». Sur le plan de l'instruction du dossier devant la juridiction suprême, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 29 décembre 2006, renvoyé la cause à l'audience du 19 mars 2007. Lors de cette audience, le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière et délibérant en matière administrative, a entendu le rapport de M. Dominique Chagnollaud, membre titulaire, les plaidoiries de Maître Patricia Rey, avocat-défenseur, pour M. M. K., celles de Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions de Madame le Procureur Général. La décision a été rendue le lendemain, le 20 mars 2007. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême par M. K., confrontée à la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État, posait à l'assemblée plénière deux questions de droit distinctes mais étroitement complémentaires, touchant respectivement à la recevabilité du recours pour excès de pouvoir et à l'étendue des obligations légales de l'administration en matière de police des étrangers. **En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité (contentieux de l'acte) :** Le refus opposé par le Ministre d'État à la demande d'un étranger tendant non pas à l'abrogation définitive d'une mesure de refoulement du territoire monégasque, mais à sa suspension exceptionnelle et épisodique pour des motifs familiaux, constitue-t-il un acte administratif faisant grief susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, ou s'analyse-t-il, comme le soutenait l'administration, en une simple mesure prise en matière purement gracieuse et de pure opportunité, insusceptible de recours contentieux ? **En second lieu, sur le terrain de la légalité (fond du droit) :** Dans l'hypothèse où un tel refus constitue une décision attaquable par la voie du recours pour excès de pouvoir, le Ministre d'État commet-il un excès de pouvoir (notamment une erreur manifeste d'appréciation ou un défaut d'examen de la menace à l'ordre public) en refusant d'accorder une telle suspension temporaire de la mesure de refoulement, en l'absence de toute disposition législative ou réglementaire prévoyant ou imposant un tel mécanisme de suspension ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême dans sa décision du 20 mars 2007 se caractérise par une extrême concision, typique de la rédaction syllogistique des juridictions administratives de tradition romano-germanique, mais dont la brièveté même est porteuse d'un sens juridique très ferme. La haute juridiction procède en trois temps : la qualification des faits et de la demande, l'affirmation de la recevabilité du recours, et le rejet au fond par un motif radical tiré de l'état du droit positif. #### 1. L'analyse préalable de la demande et de l'acte attaqué Avant d'aborder successivement la recevabilité et la légalité, le Tribunal Suprême prend soin, dans un considérant liminaire, de restituer fidèlement la nature de l'échange intervenu entre l'administré et l'administration. Il cite expressément les termes de la requête du 16 juin 2006 par laquelle M. K. sollicitait « la possibilité, même exceptionnelle dans un premier temps de pouvoir se présenter sur le territoire de la Principauté pour renforcer les liens avec sa fille, à laquelle il est très attaché, et lui rendre ainsi visite à l'occasion des vacances universitaires dans les proportions que vous pourrez déterminer », et constate que par lettre du 26 juillet 2006, le Ministre d'État a refusé de faire droit à cette requête. Dans le considérant suivant relatif à la recevabilité, le Tribunal procède à la qualification juridique de cette demande : il juge qu'en statuant ainsi, le Ministre d'État a refusé à M. K. « de suspendre la mesure de refoulement du territoire monégasque prononcée à son encontre le 17 septembre 1996 ». Ce faisant, le juge refuse de suivre le Ministre d'État lorsque ce dernier tentait de disqualifier la demande en une simple sollicitation de faveur dépourvue de portée juridique ; le Tribunal rattache directement l'acte du 26 juillet 2006 à l'ordonnancement juridique en le qualifiant de refus de suspendre un acte administratif antérieur (le refoulement de 1996). #### 2. La consécration de la recevabilité du recours pour excès de pouvoir Sur la question préalable de la recevabilité, le Tribunal Suprême écarte sans ambiguïté la fin de non-recevoir soulevée à titre principal par l'État de Monaco. La motivation est lapidaire mais catégorique : « Considérant qu'en refusant à M. K. de suspendre la mesure de refoulement du territoire monégasque prononcée à son encontre le 17 septembre 1996, le Ministre d'État a pris une décision susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ; que par suite, la requête est recevable ». Par cette affirmation, le Tribunal Suprême rappelle que le refus d'aménager ou de suspendre les effets d'une mesure de police administrative qui continue de produire des effets juridiques (l'interdiction de pénétrer et de séjourner sur le territoire) modifie ou maintient l'ordonnancement juridique à l'égard de l'administré et lui fait nécessairement grief. La thèse gouvernementale de l'acte de « pure opportunité » pris en « matière gracieuse » qui échapperait par nature au contrôle juridictionnel au stade même de la recevabilité est ainsi fermement condamnée. Au regard de l'article 90 B 1° de la Constitution visé par l'arrêt, qui fonde la compétence du Tribunal Suprême en matière administrative pour connaître des recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives, la lettre du 26 juillet 2006 est bien une décision administrative exécutoire susceptible de recours. #### 3. Le rejet au fond fondé sur l'absence d'obligation légale ou réglementaire Si le requérant remporte une victoire procédurale sur le terrain de la recevabilité, il voit en revanche ses prétentions au fond balayées par un raisonnement d'une rigueur absolue. Sous le titre « Sur la légalité », le Tribunal Suprême juge : « Considérant qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'obligeait le Ministre d'État à faire droit à la demande de Monsieur K. ; que, par suite, le Ministre d'État n'a pas excédé ses pouvoirs en prenant la décision attaquée ». Ce considérant unique sur la légalité appelle plusieurs observations quant à la méthode du juge : * **Le déplacement du terrain du débat au fond :** Alors que le requérant tentait d'entraîner le Tribunal Suprême sur le terrain du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation, de l'évolution de son comportement personnel, de ses attaches familiales et de l'absence de menace actuelle pour l'ordre public après dix ans d'éloignement, le juge ne répond pas directement à ces arguments factuels. Il se place en amont, sur le terrain de la compétence et des obligations légales de l'autorité administrative. * **Le constat du vide textuel quant à une obligation de suspension :** Le juge constate qu'il n'existe dans le droit positif monégasque aucune disposition législative ou réglementaire qui imposerait au Ministre d'État de faire droit à une demande de suspension temporaire ou épisodique d'une mesure de refoulement. * **L'économie des moyens et le rejet implicite de la demande d'instruction :** Dès lors que le Ministre d'État n'était tenu par aucun texte de faire droit à une telle demande de suspension, son refus ne pouvait être entaché d'excès de pouvoir. Par voie de conséquence directe et nécessaire, les conclusions subsidiaires de M. K. tendant à ce que le Tribunal ordonne avant dire droit une mesure d'instruction (pour obtenir communication des motifs de la décision initiale du 17 septembre 1996) devenaient totalement inopérantes. Sans même avoir besoin d'y répondre par un considérant spécifique, le Tribunal Suprême rejette l'intégralité de la requête. ### C. Le dispositif Conformément aux usages du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, le dispositif de la décision est divisé en articles formels. Il est ainsi rédigé : > « Décide : > Article 1er. – La requête de M. K. est rejetée. > Article 2. – Les dépens sont mis à la charge de M. K. > Article 3. – Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision *Sieur M. K. c/ Ministre d'État* du 20 mars 2007, rendue en assemblée plénière, offre un éclairage particulièrement précieux sur l'architecture du contentieux administratif monégasque de l'excès de pouvoir, spécialement lorsqu'il s'exerce sur des actes relevant de la haute police administrative comme le contrôle de l'accès au territoire. Elle illustre le double mouvement classique de la juridiction administrative suprême : ouvrir largement le prétoire en refusant les zones de non-droit procédurales (la recevabilité), tout en préservant l'entière latitude d'action de l'exécutif lorsque les textes ne lient pas sa compétence (la légalité). #### 1. L'ouverture du recours pour excès de pouvoir et le rejet de la théorie des actes purement gracieux en police administrative L'apport premier et majeur de l'arrêt réside dans son considérant relatif à la recevabilité. L'argumentation développée par le Ministre d'État dans sa contre-requête tentait de ressusciter une distinction ancienne du droit administratif entre les décisions administratives proprement dites (qui règlent une situation juridique au regard de la légalité) et les mesures purement gracieuses ou de pure bienveillance (par lesquelles l'administration est invitée à accorder une faveur exceptionnelle en dehors de tout cadre légal contraignant). Selon la thèse de l'administration, puisque M. K. ne demandait pas l'abrogation du refoulement – laquelle relève d'un régime juridique identifié où l'administration doit vérifier si les motifs d'ordre public subsistent –, mais une simple « suspension épisodique par mesure de bienveillance », le refus opposé à cette demande relevait de la « pure opportunité » et échappait, par une sorte d'immunité juridictionnelle, au recours pour excès de pouvoir. Le Tribunal Suprême condamne très nettement cette approche. En droit public monégasque, régi par l'article 90 B 1° de la Constitution et l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, le recours pour excès de pouvoir est ouvert contre toute décision d'une autorité administrative qui fait grief à l'administré, c'est-à-dire qui affecte défavorablement sa situation juridique ou matérielle. Or, un étranger frappé d'une
# Tribunal Suprême de Monaco, 08 mars 2005, n° 27067 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 08 mars 2005, n° 27067 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2005/03-08-27067)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le 22 mai 1995, le Ministre d’État de la Principauté de Monaco a pris un arrêté d’expulsion à l’encontre de M. P.A. de C., ressortissant étranger présenté comme un industriel du nord de l’Italie. Cette mesure de police des étrangers trouvait formellement son fondement dans des éléments défavorables imputés à l’intéressé : selon l’Administration, M. de C. aurait été impliqué dans des enquêtes relatives au grand banditisme et à la criminalité organisée (la mafia italienne) et aurait constitué un personnage opaque du secteur des jeux de hasard, agissant en qualité de dirigeant d’établissement, d’apporteur d’affaires pour la Société des Bains de Mer ou d’agent prêteur maniant d'importantes sommes d’argent d’origine suspecte. L’Administration faisait en outre état d’un signalement défavorable émanant d’Interpol, de procédures pénales antérieures pour complicité de faux en écriture, ainsi que de refus administratifs ou retraits de licences d’exploitation de casinos sur le territoire français limitrophe (notamment à Beaulieu et Menton). Pour sa part, M. de C. contestait vigoureusement l’exactitude de ces allégations. S'il reconnaissait avoir perçu une rémunération contractuelle de 3,5 % du chiffre d'affaires généré par la clientèle fortunée qu'il introduisait auprès des casinos monégasques, il soutenait que ses revenus étaient entièrement réinjectés dans les jeux, qu’il n’avait jamais exercé la fonction d’agent prêteur et que les poursuites pénales engagées autrefois contre lui s’étaient soldées par une ordonnance de non-lieu. Il arguait également d'une confusion patronymique ayant vicié les fiches initiales d'Interpol, situation corrigée ultérieurement par une attestation émanant de la Questure centrale de Rome. Après l’échec d’une première démarche gracieuse formée le 4 avril 1997 et rejetée le 20 avril 1997 (décision dont il est établi qu'il en a eu connaissance au plus tard le 14 juin 2000), puis d’un deuxième recours gracieux rejeté le 1er août 2000, l'intéressé a saisi le Ministre d'État, par lettre du 16 mars 2004, d'une demande tendant formellement à la « révision » de l’arrêté d'expulsion du 22 mai 1995. À l'appui de cette sollicitation, M. de C. produisait des pièces récentes, notamment une attestation délivrée le 10 mars 2004 par le procureur de la République près le tribunal de San Remo établissant qu’il disposait d’un casier judiciaire vierge et ne faisait l'objet d'aucune poursuite pénale, ainsi qu'une pièce de la Questure centrale de Rome affirmant la rectification des données d’Interpol. Par une décision expresse en date du 18 juin 2004, le Ministre d'État a rejeté cette demande de révision. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par requête enregistrée au greffe général le 28 juillet 2004, M. P.A. de C. a saisi le Tribunal Suprême de Monaco d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision ministérielle de rejet du 18 juin 2004. Le requérant soutenait en substance : - que sa moralité était exempte de reproche et qu'il n'avait commis aucune infraction sur le sol monégasque ; - que les poursuites pénales pour faux s'étaient achevées par un non-lieu et que les fiches d'Interpol avaient fait l'objet d'une rectification officielle consécutive à une méprise sur son patronyme ; - que si les décisions relatives au séjour des étrangers sont dispensées d'une obligation générale de motivation formelle en vertu de la jurisprudence monégasque (*Battifoglio*), il incombe néanmoins au Tribunal Suprême d'exercer un contrôle sur la matérialité et la légalité des motifs avancés en cours d'instance par l'Administration ; - qu'en l'absence de tout motif légalement admissible, la décision de refus du 18 juin 2004 devait être annulée, tout comme l'arrêté d'expulsion initial du 22 mai 1995 dont l'illégalité pouvait être invoquée par voie d'exception. En réplique, dans sa contre-requête enregistrée le 28 septembre 2004, le Ministre d'État a soulevé : 1. *À titre principal, l'irrecevabilité du recours* : le Ministre a fait valoir que le recours tendait en réalité à contester l'arrêté d'expulsion du 22 mai 1995 plus de neuf ans après l'expiration des délais contentieux ; que cet arrêté, acte individuel créateur de situation juridique défavorable mais devenu définitif, ne pouvait plus faire l'objet d'une contestation directe ni être attaqué par le truchement d'une exception d'illégalité à l'occasion d'une demande de retrait tardive. 2. *À titre subsidiaire, le mal-fondé de la requête* : l'autorité administrative a soutenu que la décision de refus était justifiée au fond par la circonstance que l'intéressé n'avait apporté aucun élément démontrant une modification de son comportement de nature à faire cesser le caractère indésirable de sa présence à Monaco ; que M. de C. demeurait un individu interlope du monde des jeux, maniant des capitaux opaques liés à des activités de blanchiment justifiant son éloignement continu pour la préservation de l'ordre public. Les écritures ont été complétées par un mémoire en réplique du requérant (28 octobre 2004), relevant que l'Administration n'apportait aucun élément tangible contemporain (se bornant à verser aux débats deux articles de presse de 1993 et 1994 ne le mentionnant pas), et par un mémoire en duplique du Ministre d'État (25 novembre 2004), réitérant que l'intéressé n'établissait aucun fait nouveau postérieur à 1995 susceptible d'obliger l'autorité publique à rapporter la décision initiale. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumettait au Tribunal Suprême une double interrogation, articulant le droit du contentieux administratif des actes individuels devenus définitifs et le régime matériel des mesures de police administrative générale applicables aux étrangers : 1. **Sur le plan procédural et contentieux** : Une demande formée par un administré sollicitant la « révision » d'un arrêté d'expulsion devenu définitif depuis plusieurs années doit-elle être qualifiée de demande de retrait rétroactif ou de demande d'abrogation pour l'avenir ? Quels sont les effets de la réitération de recours gracieux sur les délais du recours pour excès de pouvoir, et dans quelle mesure le refus opposé par l'Administration présente-t-il un caractère confirmatif rendant les conclusions irrecevables ? 2. **Sur le plan de la légalité matérielle** : L'Administration peut-elle légalement refuser d'abroger un arrêté d'expulsion ancien (pris neuf années auparavant) en présumant la persistance d'une menace pour l'ordre public, ou est-elle tenue d'établir l'actualité de cette menace au jour où elle statue, dès lors que l'intéressé justifie par des pièces officielles d'un casier judiciaire vierge et de l'absence de poursuites pénales ? Le juge administratif peut-il sanctionner une telle appréciation au titre de l'erreur manifeste ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême procède à une analyse rigoureuse et scindée de la décision attaquée du 18 juin 2004, en requalifiant la demande de « révision » présentée par l'administré en une double prétention : d'une part, une demande de *retrait rétroactif* de l'acte initial ; d'autre part, une demande d'*abrogation pour l'avenir* de cet arrêté d'expulsion. #### 1. L'irrecevabilité des conclusions dirigées contre le refus de retrait (caractère confirmatif) S'agissant du volet relatif au retrait rétroactif de l'arrêté d'expulsion du 22 mai 1995, le Tribunal Suprême constate que l'intéressé en avait eu officiellement connaissance au plus tard le 4 avril 1997, date de l'exercice de son premier recours gracieux. Ce recours ayant été rejeté le 20 avril 1997, M. de C. en a eu connaissance au plus tard le 14 juin 2000 lorsqu'il a formulé un deuxième recours gracieux. Or, le Tribunal rappelle une règle fondamentale de procédure contentieuse administrative : un second recours gracieux ne saurait proroger ni conserver le délai de recours contentieux. Ce délai étant définitivement expiré le 15 juin 2000, la décision administrative de rejet prise le 1er août 2000 revêtait un caractère purement confirmatif. Dès lors, ni le troisième recours gracieux formé le 16 mars 2004, ni la décision consécutive du 18 juin 2004 rejetant cette demande ne pouvaient rouvrir les délais contentieux expirés depuis quatre ans. En conséquence, en tant qu'elle refusait de retirer rétroactivement un acte individuel devenu définitif, la décision du 18 juin 2004 constituait un acte purement confirmatif insusceptible de recours, justifiant le rejet des conclusions correspondantes pour irrecevabilité. #### 2. La recevabilité et le bien-fondé des conclusions dirigées contre le refus d'abrogation À l'inverse, s'agissant du refus d'abroger l'arrêté pour l'avenir, le Tribunal Suprême dégage un principe prétorien clair : > *« un arrêté d'expulsion, même devenu définitif, peut être abrogé à tout moment, s'il apparaît que la présence sur le territoire monégasque de l'étranger qui en a fait l'objet ne constitue plus une menace pour l'ordre public »*. Il en déduit que la décision du 18 juin 2004, en ce qu'elle refuse de mettre fin pour l'avenir aux effets de l'éloignement, statue sur une situation nouvelle et ne saurait être regardée comme purement confirmative de l'arrêté de 1995. Les conclusions à fin d'annulation sont donc pleinement recevables. Abordant le fond du litige, la haute juridiction administrative examine les motifs invoqués par le Ministre d'État au cours de l'instance pour justifier son refus. L'autorité administrative se bornait à faire valoir que M. de C. n'établissait pas avoir modifié son comportement depuis 1995 et réitérait des griefs historiques tirés de sa proximité supposée avec le grand banditisme des casinos et du blanchiment de capitaux. Le Tribunal Suprême renverse la perspective probatoire imposée par l'Administration : - Il constate, au vu des pièces produites par le requérant, notamment les attestations officielles délivrées par le procureur de la République près le tribunal de San Remo en date du 10 mars 2004, que M. de C. justifie d'un casier judiciaire totalement vierge et ne fait l'objet d'aucune poursuite judiciaire. - Il relève que le Ministre d'État est défaillant dans l'administration de la preuve, ne versant aucun élément contemporain démontrant des agissements répréhensibles récents ou la persistance d'activités délictueuses depuis 1995. - Il souligne l'existence de polices administratives spéciales étanches : si les autorités monégasques redoutent l'immixtion de l'intéressé dans les cercles de jeu, il leur appartient de faire usage des prérogatives d'exclusion des maisons de jeux prévues par la loi n° 1103 du 12 juin 1987 relative aux jeux de hasard, sans que cette crainte sectorielle ne puisse suffire à interdire purement et simplement l'accès au territoire national après neuf années d'éloignement. Par ces motifs, le Tribunal Suprême juge qu'en estimant que la présence de M. de C. représentait encore une menace pour l'ordre public plus de neuf ans après son expulsion, le Ministre d'État a entaché sa décision d'une **erreur manifeste d'appréciation**. Le refus d'abroger l'arrêté d'expulsion est par conséquent annulé pour excès de pouvoir. ### C. Le dispositif La décision se conclut par le dispositif suivant : > « Décide : > > La décision du Ministre d’État, en date du 18 juin 2004 est annulée en tant qu’elle refuse d’abroger l’arrêté en date du 22 mai 1995. > > Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. > > Les dépens sont partagés par moitié. > > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d’État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *Sieur P. A. de C.* constitue une décision majeure rendue par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême, fixant le régime monégasque de la mutabilité des actes de police administrative individuelle et l'intensité du contrôle juridictionnel exercé sur l'éloignement des étrangers. #### 1. La consécration de la distinction entre retrait et abrogation des actes individuels défavorables Le Tribunal Suprême applique avec une parfaite rigueur conceptuelle la summa divisio entre le retrait (qui anéantit rétroactivement l'acte dès son origine) et l'abrogation (qui met fin à ses effets pour l'avenir). En matière de recours administratif, la décision consacre la règle selon laquelle un requérant ne peut indéfiniment faire revivre le délai de recours contentieux contre un acte individuel défavorable par l'exercice de recours gracieux réitérés : le second recours gracieux ne conserve pas le délai, et le refus de retrait ultérieur est un acte confirmatif inattaquable. En revanche, s'agissant de l'abrogation, la solution monégasque rejoint les principes directeurs du droit administratif continental (analogue à la jurisprudence française issue de l'arrêt du Conseil d'État, Assemblée, 30 novembre 1990, *Association Les Verts*, n° 103883, ou encore *Mme Renard*, 1980) : une mesure de police administrative n'a de légitimité que tant que subsiste la menace qui l'a justifiée. Dès lors, l'administré dispose à tout moment du droit de demander l'abrogation d'une mesure de police devenue obsolète, et le refus de l'Administration d'y procéder constitue un acte nouveau susceptible d'un recours pour excès de pouvoir autonome. #### 2. Le prolongement de la jurisprudence *Battifoglio* : la transparence des motifs devant le juge En droit monégasque, les décisions prises par l'autorité administrative en matière de police des étrangers ne sont pas soumises à une obligation générale de motivation formelle en vertu de l'ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964. Toutefois, par sa décision de principe *Battifoglio*, le Tribunal Suprême avait jugé que l'absence de motivation formelle de l'acte n'affranchissait pas l'autorité publique de posséder des motifs légaux, exacts et matériellement vérifiables, que le juge peut contraindre le Ministre d'État à révéler en cours d'instance. L'arrêt *Sieur P. A. de C.* fait franchir un palier décisif à cette exigence. Le Ministre d'État avait certes explicité ses motifs dans ses mémoires en défense (allégation de liens avec la mafia, manipulations de fonds suspects) ; mais le Tribunal Suprême refuse de se contenter de simples affirmations administratives unilatérales ou d'articles de presse généraux. Il exige une matérialité objective des faits fondant la menace. En l'absence d'éléments contemporains apportés par l'État et face aux attestations judiciaires produites par le requérant, le juge sanctionne l'appréciation ministérielle sur le terrain de l'erreur manifeste d'appréciation. #### 3. Résonance avec les standards de la Convention européenne des droits de l'homme Bien que statuant au visa de la Constitution monégasque (notamment son article 90 B 1°) et des textes internes, le raisonnement du Tribunal Suprême anticipe les exigences de proportionnalité et d'actualité de la menace d'ordre public promues par les juridictions internationales. Une mesure d'éloignement ne saurait dégénérer en un bannissement perpétuel et irrévocable fondé sur des soupçons non réactualisés. L'exigence posée par la juridiction monégasque selon laquelle l'Administration doit caractériser une « menace actuelle » fait écho à l'interdiction de l'arbitraire et au respect de la légalité substantive qui innerve l'État de droit. ### B. Les implications pratiques pour les praticiens Pour les avocats, conseils et praticiens du droit public monégasque, la décision du 8 mars 2005 livre plusieurs enseignements opérationnels majeurs quant à la conduite du précontentieux et du contentieux des mesures d'éloignement : * **La formulation précise des demandes administratives précontentieuses** : L'utilisation du terme imprécis de « révision » expose le requérant à une requalification juridictionnelle. Les praticiens doivent scrupuleusement distinguer : - La contestation initiale de l'arrêté (soumise aux délais stricts de recours pour excès de pouvoir de deux mois, prorogeables une seule fois par un unique recours gracieux) ; - La demande d'**abrogation** pour l'avenir, qui peut être formulée à tout moment sans condition de délai dès lors que les circonstances de fait ou de droit ont évolué. Il convient d'exclure formellement la qualification de retrait dès lors que les délais de recours direct sont expirés, afin d'éviter la fin de
# Tribunal Suprême de Monaco, 30 juin 2017, n° 16208 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 juin 2017, n° 16208 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2017/06-30-16208)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le contentieux soulevé devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière sensible de la police administrative spéciale et générale appliquée aux manifestations sportives, et plus particulièrement aux rencontres du championnat de France de football auxquelles prennent part des équipes évoluant sur le territoire monégasque. En l'espèce, une rencontre sportive opposant le club de l'A.S. Monaco au club du Sporting Club de Bastia (S.C. Bastia) était programmée au Stade Louis II de Monaco pour la journée du samedi 3 décembre 2016. En amont de cet événement sportif, et afin de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public sur le territoire de la Principauté, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État a édicté, le 16 novembre 2016, l'arrêté ministériel n° 2016-692. Cet acte administratif portait interdiction d'entrée et de séjour sur le territoire monégasque des supporters de l'équipe visiteuse. L'architecture normative de cet arrêté ministériel reposait sur deux dispositions principales particulièrement restrictives de libertés. L'article 1er de l'arrêté disposait que : « Du vendredi 2 décembre 2016 à zéro heure au samedi 3 décembre 2016 à minuit, l'entrée individuelle ou collective, par tout moyen, ainsi que le séjour de personnes se prévalant de la qualité de supporter du club de football du S.C. Bastia ou se comportant comme tel, sont interdits sur le territoire de la Principauté ». Parallèlement, afin d'assurer l'effectivité de cette mesure d'éloignement et de prévenir toute manifestation de soutien au sein même de l'enceinte sportive, l'article 2 de l'arrêté prescrivait que : « L'introduction par les spectateurs ainsi que le port par ces derniers de tout objet ou signe distinctif aux couleurs du S.C. Bastia est interdite dans l'enceinte du Stade Louis II durant la période visée à l'article 1 ». Pour justifier une telle mesure de police administrative, l'autorité ministérielle s'était fondée sur les antécédents liés aux déplacements des partisans du club corse. La décision administrative relevait notamment « qu'à l'occasion de récents matches de football impliquant les supporters du S.C. Bastia, la réalité et la gravité de troubles à l'ordre public commis par ces supporters sont avérés, notamment à l'extérieur des stades au travers d'affrontements violents avec des supporteurs adverses ». En outre, l'administration monégasque tenait compte du contexte sécuritaire global prévalant à cette période, marqué par la prorogation de l'état d'urgence sur le territoire de la République française voisine, ce qui obérait la capacité de la Principauté à solliciter le concours de forces de police supplémentaires françaises pour sécuriser l'événement. C'est dans ce contexte d'interdiction générale temporaire d'accès au territoire national monégasque et à l'enceinte du Stade Louis II que la Société Anonyme Sportive Professionnelle (SASP) Sporting Club de Bastia, dont le siège social est établi au Stade Armand Cesari à Furiani (France), a décidé de contester la légalité de cet arrêté ministériel devant la juridiction suprême de l'ordre administratif monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Agissant par l'intermédiaire de ses représentants légaux en exercice, la SASP Sporting Club de Bastia a saisi le Tribunal Suprême d'un recours enregistré au Greffe général de la Principauté de Monaco le 2 décembre 2016, soit le jour même de l'entrée en vigueur des mesures d'interdiction édictées par l'arrêté querellé, sous le numéro de rôle TS 2017-04. Sur le plan de la représentation procédurale, la société requérante avait élu domicile en l'étude de Maître Arnaud Zabaldano, avocat-défenseur près la Cour d'Appel de Monaco, et avait désigné comme avocat plaidant Maître Jean André Albertini, avocat au Barreau de Bastia, lequel fut substitué par Maître Arnaud Cheynut, avocat près la Cour d'Appel de Monaco. Le recours introduit par la SASP Sporting Club de Bastia présentait un caractère mixte, mêlant contentieux de l'annulation et contentieux indemnitaire accessoire. À titre principal, la requérante sollicitait l'annulation pure et simple de l'arrêté ministériel n° 2016-692 du 16 novembre 2016. À titre complémentaire, elle demandait au Tribunal Suprême de prononcer la condamnation de l'État de Monaco au paiement d'une somme de 3 000 euros à titre de dommages et intérêts, somme destinée à compenser le préjudice financier lié à la nécessité d'introduire ledit recours juridictionnel. Au soutien de ses prétentions, la société sportive articulait trois moyens d'annulation classiques du contentieux de l'excès de pouvoir appliqué aux mesures de police : En premier lieu, elle critiquait la délimitation matérielle et personnelle de l'acte en soutenant que le champ d'application de l'arrêté attaqué était excessivement général, dès lors qu'il visait indistinctement les supporters du club ou toute personne qui se comporterait comme telle, sans apporter aucune autre précision permettant de circonscrire la mesure. En deuxième lieu, elle invoquait un défaut de proportionnalité de la mesure de police, arguant que la décision d'interdiction générale d'entrée et de séjour était disproportionnée au regard des nécessités de l'ordre public, dans la mesure où d'autres dispositions moins contraignantes pour les libertés individuelles auraient pu être valablement mises en œuvre par les autorités monégasques. En troisième et dernier lieu, la requérante reprochait au Ministre d'État une inexacte appréciation des faits ainsi qu'une insuffisance de motivation faisant obstacle au contrôle du juge. Elle faisait valoir que l'affirmation selon laquelle des troubles graves et avérés avaient été commis lors de récents matches par ses supporters à l'extérieur des stades était formulée « sans autre précision, rendant impossible tout contrôle juridictionnel ». De surcroît, la SASP Sporting Club de Bastia soutenait que la matérialité du risque faisait défaut en l'espèce, puisqu'il n'existait, selon elle, aucune rivalité historique ou actuelle entre les groupes de supporters corses et monégasques d'une gravité telle qu'elle puisse laisser craindre un risque grave de trouble à l'ordre public lors de la rencontre programmée au Stade Louis II. Dès le 5 décembre 2016, par voie d'ordonnance, le Président du Tribunal Suprême a désigné Madame Martine Luc-Thaler, Membre titulaire de la juridiction, en qualité de rapporteur pour instruire l'affaire. En défense, l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État, ayant pour avocat-défenseur Maître Christophe Sosso et plaidant par la SCP Piwnica-Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé une contre-requête enregistrée au Greffe général le 3 février 2017. L'autorité étatique concluait au rejet intégral de la requête et à la condamnation de la société requérante aux entiers dépens de l'instance. L'argumentation en défense du Ministre d'État s'attachait à réfuter méthodiquement les trois griefs soulevés par le club corse : Premièrement, sur le grief tiré de la généralité excessive de la mesure, l'État de Monaco précisait la portée exacte de l'acte en soutenant que l'arrêté litigieux ne frappait nullement l'ensemble des personnes favorables à la cause sportive du S.C. Bastia ; il en excluait expressément l'encadrement technique (le « staff » du club), ses dirigeants officiels ainsi que ses invités institutionnels. Deuxièmement, sur la proportionnalité et la nécessité de la mesure, le Ministre d'État exposait les contraintes opérationnelles pesant sur les forces de sécurité monégasques. Il faisait valoir que les supporters bastiais avaient manifesté une « virulente animosité » à l'encontre des forces de l'ordre lors de précédentes rencontres du championnat de France. Dès lors, leur venue à Monaco pour une rencontre qualifiée « à haut risque pour la sécurité des biens et des personnes de la Principauté » aurait impérativement requis l'appel à des forces de police supplémentaires. Or, l'État soulignait que la prorogation de l'état d'urgence en France, qui imposait déjà une mobilisation exceptionnelle des forces de l'ordre françaises, rendait matériellement impossible l'octroi d'un tel renfort extérieur. Troisièmement, sur l'appréciation des faits, le défendeur écartait l'argument relatif à l'absence d'antagonisme spécifique entre supporters des deux clubs. Il répliquait que l'interdiction critiquée ne reposait pas sur la préexistence d'une rivalité entre groupes corses et monégasques, mais sur le constat objectif d'affrontements violents déjà survenus par le passé, d'une part entre des supporters bastiais et ceux d'équipes adverses, et d'autre part lors d'affrontements directement provoqués par des supporters bastiais avec les forces de l'ordre. Toutefois, l'instruction de l'affaire a connu un tournant décisif quelques jours seulement après le dépôt de ce mémoire en défense. Par une requête aux fins de désistement enregistrée au Greffe général le 9 février 2017, la SASP Sporting Club de Bastia a déclaré se désister de sa requête initiale et a sollicité du Tribunal Suprême qu'il lui en donne officiellement acte. La procédure a néanmoins suivi son cours formel jusqu'à son terme : le procès-verbal de clôture de la procédure a été dressé le 24 mars 2017, et par une ordonnance du 10 mai 2017, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 23 juin 2017. Lors de cette audience publique, où le Tribunal Suprême siégeait et délibérait en Assemblée Plénière, ont été successivement entendus le rapport de Madame Martine Luc-Thaler, les observations orales de Maître Arnaud Cheynut (substituant Maître Zabaldano) pour la société requérante, celles de Maître Jacques Molinié pour le Ministre d'État, ainsi que les conclusions du Procureur Général. La décision a finalement été lue en audience publique le 30 juin 2017. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Initialement, la saisine du Tribunal Suprême soulevait une question de fond classique mais cruciale du droit administratif monégasque : celle de la légalité interne et externe d'un arrêté ministériel de police administrative interdisant temporairement l'accès et le séjour sur le territoire de la Principauté, ainsi que le port de signes distinctifs dans une enceinte sportive, à une catégorie déterminée d'individus identifiés par leur qualité de supporters d'un club de football visiteur. Si le juge avait été amené à statuer au fond, il aurait dû confronter les exigences de la préservation de l'ordre public et de la sécurité nationale — particulièrement dans un contexte d'impossibilité de recourir à des renforts policiers étrangers — aux principes de nécessité, d'adaptation et de proportionnalité des mesures de police, ainsi qu'à l'obligation légale de motivation des actes administratifs. Cependant, l'évolution procédurale du litige, marquée par le dépôt de la requête du 9 février 2017, a intégralement déplacé l'office du juge vers une question purement processuelle. Le problème juridique soumis à l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême lors de l'audience du 23 juin 2017 se résumait dès lors à la question suivante : quelles sont les conditions de validité et les effets juridiques d'un désistement formulé par la partie requérante en cours d'instance dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir assorti de conclusions indemnitaires devant le Tribunal Suprême ? Plus précisément, il appartenait à la Haute Juridiction de déterminer si la manifestation de volonté du requérant de mettre un terme à l'instance, conjuguée à l'attitude procédurale du défendeur étatique, lui permettait de clore le litige sans examen au fond et de statuer sur la charge définitive des dépens. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Bien que la décision aboutisse à un constat de désistement, l'examen des visas de l'arrêt du 30 juin 2017 révèle avec une grande précision le cadre normatif dans lequel s'inscrivait le litige initial et au regard duquel le Tribunal Suprême appréhende sa propre compétence. La juridiction prend soin de viser un corpus exhaustif de textes constitutionnels, conventionnels, législatifs et réglementaires : - La Constitution du 17 décembre 1962, socle de la compétence du Tribunal Suprême en matière administrative et constitutionnelle ; - L'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée par l'Ordonnance Souveraine n° 5.371 du 19 juin 2015, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, qui régit les règles de procédure applicables devant lui ; - L'Ordonnance du 6 juin 1867 sur la police générale, fondement historique des pouvoirs de police administrative en Principauté ; - La loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, qui était directement en cause à travers le moyen tiré de l'imprécision des motifs de l'arrêté ; - La loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la préservation de la sécurité nationale, texte récent à l'époque des faits venant renforcer l'arsenal juridique étatique face aux menaces sécuritaires ; - L'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, modifiée, qui fonde la compétence de l'État pour réguler l'accès à son territoire ; - Enfin, l'Ordonnance Souveraine n° 16.248 du 11 mars 2004 rendant exécutoire la Convention européenne sur la violence et les débordements de spectateurs lors de manifestations sportives et notamment de matches de football, faite à Strasbourg le 19 août 1985, instrument international légitimant les mesures préventives d'éloignement des supporters à risque. En dépit de la richesse de ces visas — qui témoignent du travail d'instruction préalable réalisé par le rapporteur avant la clôture de la procédure —, le raisonnement juridique déployé par l'Assemblée Plénière dans les motifs de sa décision est d'une extrême sobriété, dictée par la logique implacable de l'incident d'instance qu'est le désistement. Le syllogisme juridictionnel se déploie en trois considérants lapidaires mais techniquement parfaits : Dans un premier temps, le Tribunal Suprême constate la matérialité de l'acte de procédure émanant de l'auteur du recours : « Considérant que, par requête enregistrée au Greffe Général le 9 février 2017, la SASP SPORTING CLUB DE BASTIA a déclaré se désister de la requête susvisée du 2 décembre 2016 et sollicite qu'il lui soit donné acte de ce désistement ». Le juge vérifie ainsi l'existence d'une volonté explicite, formelle et non équivoque de la société requérante d'abandonner ses prétentions, tant en annulation qu'en indemnisation. Dans un deuxième temps, le juge relève la position adoptée par la partie adverse face à cette initiative procédurale : « Considérant que le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement ». En effet, le Ministre d'État ayant déjà déposé une contre-requête le 3 février 2017 (soit six jours avant le désistement), l'instance était liée. L'absence d'opposition (ou l'acceptation, ainsi que le mentionne le sommaire de la décision sous les termes « Acceptation du défendeur ») de la part de l'État de Monaco lève tout obstacle procédural à la clôture immédiate du litige. Dans un troisième et dernier temps, le Tribunal Suprême procède à la qualification juridique de l'acte de désistement pour en tirer la conséquence de droit qui s'impose à lui : « Considérant que ledit désistement est pur et simple ; qu'il y a lieu, dès lors, d'en donner acte ». En qualifiant le désistement de « pur et simple », la Haute Juridiction souligne qu'il n'est assorti d'aucune condition ni réserve susceptible d'en affecter la validité. Dès lors que le désistement est inconditionnel et accepté par le défendeur, l'office du juge administratif s'épuise dans le constat formel de cet abandon d'instance, le dessaisissant de plein droit de l'examen de la légalité de l'arrêté ministériel du 16 novembre 2016. En conséquence logique de cet abandon unilatéral de la procédure par la partie qui l'avait initiée, le Tribunal met l'intégralité des dépens à la charge de la société requérante. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue en Assemblée Plénière le 30 juin 2017 est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > Il est donné acte du désistement de la SASP SPORTING CLUB DE BASTIA. > Les dépens sont mis à la charge de la SASP SPORTING CLUB DE BASTIA. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien que la décision *SASP Sporting Club de Bastia c/ État de Monaco* du 30 juin 2017 n'ait pas conduit le Tribunal Suprême à trancher au fond la question de la légalité de l'arrêté ministériel n° 2016-692, elle offre une illustration particulièrement riche des mécanismes du contentieux administratif monégasque, tant sous l'angle de la procédure du désistement que sous celui, sous-jacent, de la réception du droit européen et de l'articulation des pouvoirs de police en Principauté. En premier lieu, sur le terrain strictement procédural, cette décision s'inscrit dans la droite ligne des principes directeurs du procès administratif tels qu'appliqués par le Tribunal Suprême sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Le recours en annulation pour excès de pouvoir, bien qu'étant un procès objectif fait à un acte dans un but de garantie de la légalité républicaine ou constitutionnelle, reste soumis au principe dispositif quant à son impulsion et à son maintien. Le requérant demeure maître de son action en ce sens qu'il peut à tout moment, jusqu'à la clôture de l'instruction ou l'audience, renoncer à sa demande. La décision met en lumière la mécanique bilatérale qui s'instaure lorsque le désistement intervient après le dépôt du mémoire en défense (la contre-requête). En l'espèce, la chronologie est révélatrice : le recours est enregistré le 2 décembre 2016 ; le Ministre d'État dépose sa contre-requête le 3 février 2017 ; la SASP Sporting Club de Bastia dépose sa requête aux fins de désistement le 9 février 2017. À la lecture des arguments substantiels développés par l'État de Monaco le 3 février 2017 — notamment la démonstration implacable tirée de l'impossibilité d'obtenir des renforts policiers français en raison de l'état d'urgence en France et le rappel des affrontements passés impliquant les supporters bastiais —, il est permis de penser que la prise de connaissance de cette défense robuste, conjuguée au fait que la rencontre sportive du 3 décembre 2016 avait déjà eu lieu depuis plus de deux mois, a convaincu la société requérante de l'inutilité ou des faibles chances de succès de son action. Quoi qu'il en soit des motivations subjectives du requérant (lesquelles n'ont pas à être recherchées par le juge dès lors que le désistement est « pur et simple »), le Tribunal Suprême veille à recueillir l'assentiment du défendeur (« Considérant que le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement »). Cette exigence d'acceptation, mentionnée expressément dans l'abstract de la décision (« Désistement pur et simple du requérant. Acceptation du défende
# Tribunal de première instance de Monaco, 17 novembre 1994, n° 26489 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 17 novembre 1994, n° 26489 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1994/11-17-26489)) ## Faits et procédure Un commissaire divisionnaire de la Police nationale française, détaché auprès du ministère des Affaires étrangères de la République française, a été nommé directeur de la sûreté publique de Monaco. Le détachement avait été prononcé pour cinq ans à compter du 1er juillet 1987, par arrêté interministériel français du 5 septembre 1988. Par lettre du 13 février 1990, le ministre d'État informa l'intéressé que les autorités françaises avaient fait savoir qu'elles pouvaient mettre fin à son détachement, effectif le 15 février 1990. Cette cessation avait été décidée « en accord avec les autorités françaises », à la suite d'études antérieures sur la sécurité dans la Principauté. Un arrêté du ministre de l'intérieur français du 14 février 1990 mit fin au détachement, et l'ordonnance souveraine n° 9706 du 12 février 1990 abrogea, à compter du 15 février 1990, l'ordonnance de nomination, avant de pourvoir au remplacement de l'intéressé par un autre fonctionnaire détaché. Le demandeur forma un recours gracieux le 3 avril 1990, dans lequel il déclarait, selon l'État, qu'il s'abstiendrait de contester la légalité de la décision. Il assigna ensuite l'État devant le Tribunal de première instance en paiement de 1 500 000 francs de dommages-intérêts. Il fondait son action sur l'illégalité de forme et de fond de l'ordonnance (défaut de communication préalable des griefs, erreur manifeste d'appréciation, inexactitude matérielle des motifs), sur les conditions fautives de la cessation des fonctions, et, à titre subsidiaire, sur une responsabilité sans faute pour rupture de l'égalité devant les charges publiques. L'État soulevait l'incompétence du Tribunal sur l'appréciation de légalité de l'ordonnance, subsidiairement l'absence de question préjudicielle sérieuse, et invoquait la qualification d'acte de gouvernement. ## Question de droit La décision soulève trois questions. *Première question* : dans quelle mesure le Tribunal de première instance, juge de la responsabilité de l'État, peut-il connaître d'une demande indemnitaire fondée sur l'illégalité d'une ordonnance souveraine, alors que l'article 90-B de la Constitution réserve au Tribunal suprême le contentieux de l'excès de pouvoir et l'appréciation de validité des actes ? *Deuxième question* : la décision de mettre fin au détachement d'un fonctionnaire étranger, prise en exécution d'un accord franco-monégasque, constitue-t-elle un acte de gouvernement échappant au contrôle juridictionnel ? *Troisième question* : une responsabilité sans faute de l'État peut-elle être engagée à raison de cette mesure, au titre de la rupture de l'égalité devant les charges publiques ? ## Solution et dispositif Le Tribunal répond en trois temps. **Sur la compétence.** Il pose le principe selon lequel l'article 90-B de la Constitution ne fait pas obstacle à ce que le Tribunal, dans le cadre de sa compétence de droit commun en matière administrative (articles 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 et 21-2° du Code de procédure civile), soit saisi d'une demande d'indemnité fondée sur l'illégalité d'un acte administratif, dès lors que cette demande est introduite indépendamment de tout recours en annulation. Il ajoute toutefois que le juge ne peut « se substituer au Tribunal suprême pour apprécier, par voie d'action ou d'exception, la validité de tels actes ». En principe, l'appréciation de la légalité de l'ordonnance échappe donc à sa compétence matérielle, et un sursis à statuer avec renvoi au Tribunal suprême serait envisageable. Il écarte cependant ce renvoi, la question de légalité n'étant pas « préjudicielle » au litige. **Sur la qualification d'acte de gouvernement.** Le Tribunal relève que la fin du détachement a été décidée d'un commun accord entre les deux gouvernements, sur la base de l'article 4 de la Convention franco-monégasque relative aux emplois publics du 28 juillet 1930. Il en déduit que la mise en cause de la responsabilité de l'État « met implicitement en cause la conduite des relations de la Principauté avec un État étranger » et que la décision « présente [...] le caractère d'un acte de gouvernement ». Elle « échappe, en conséquence, quant à sa portée, au contrôle juridictionnel du Tribunal, statuant en matière administrative, comme juge de
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 décembre 2006, n° 27255 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 décembre 2006, n° 27255 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2006/12-06-27255)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à la décision commentée s'inscrit dans le cadre de la police des étrangers en Principauté de Monaco et de l'exercice, par les autorités exécutives, du pouvoir d'éloignement du territoire national pour des motifs liés à la préservation de l'ordre public et à la lutte contre la délinquance financière internationale. À l'origine du litige se trouve une mesure administrative individuelle particulièrement rigoureuse : le 7 janvier 2005, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a pris une décision de refoulement du territoire monégasque à l'encontre de Madame K. P., née le 8 septembre 1967, épouse de Monsieur R. W. Cette mesure d'éloignement n'était pas isolée, puisqu'il ressort des éléments exposés dans la décision qu'une mesure similaire frappait également son époux, Monsieur W. Les motifs ayant présidé à l'édiction de ces mesures de police administrative tiraient leur substance d'allégations graves relatives aux activités de Monsieur W. Selon les éléments avancés par l'administration monégasque, ce dernier était soupçonné de se livrer à de la contrebande de cigarettes en bande organisée. Plus précisément, les autorités gouvernementales lui reprochaient la direction d'un réseau de trafic de cigarettes opérant à partir du territoire de Monaco, au moyen de fausses factures et de mouvements financiers transitant sur des comptes bancaires monégasques. En raison de ces soupçons, l'intéressé avait été entendu comme témoin et avait fait l'objet d'une perquisition à son domicile. La situation pénale et administrative de Monsieur W. en Allemagne constituait le cœur factuel du dossier. Tandis que l'administration monégasque initialement soutenait qu'il avait été inculpé en Allemagne et qu'il se livrait à des activités criminelles depuis la Principauté, l'évolution de l'instruction a mis en lumière des éléments nouveaux émanant des autorités judiciaires allemandes. Il est ainsi apparu, notamment au travers d'une note du Parquet de Hambourg en date du 12 décembre 2005, d'une part que la procédure concernant Monsieur W. avait connu une issue transactionnelle ou un classement (les parties divergeant sur la qualification exacte de cette issue), et d'autre part que son épouse, Madame K. P., épouse W., n'avait quant à elle jamais été impliquée dans cette procédure. C'est pourtant sur le fondement de ces faits imputés au mari, et sur le postulat selon lequel l'épouse ne pouvait ignorer cet état de choses, que le Ministre d'État avait pris l'arrêté de refoulement du 7 janvier 2005 à l'encontre de Madame W. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité de son éviction du territoire monégasque, Madame K. P., épouse W., a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours tendant à la fois à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de refoulement prise à son encontre le 7 janvier 2005 par le Ministre d'État, et à l'indemnisation des préjudices découlant de cette décision. Le parcours procédural devant la haute juridiction monégasque s'est déroulé en deux temps, illustrant le caractère contradictoire et approfondi de l'instruction en matière administrative. Dans un premier temps, le Tribunal Suprême a été amené à rendre une décision avant dire droit le 18 janvier 2006, par laquelle il a ordonné le renvoi de l'affaire ainsi que la réouverture de l'instruction. Cette mesure d'instruction a permis aux parties de débattre de pièces nouvellement versées aux débats, produites par le Ministre d'État postérieurement à la clôture initiale de l'instruction. À la suite de cette réouverture, la requérante a déposé un mémoire d'observations enregistré le 6 avril 2006. Par l'intermédiaire de son conseil, Maître Gerd O. Ziegenfeuter, avocat aux Barreaux de Nice et de Paris, elle a développé une argumentation factuelle et juridique visant à démontrer l'inanité des motifs du refoulement. Sur le plan factuel, elle a fait valoir qu'à la lecture des pièces régulièrement produites, son époux n'avait jamais été mis en examen ni poursuivi, et que l'affaire avait été classée sans suite. Elle a ajouté qu'aucune poursuite d'ordre fiscal n'avait été engagée contre lui et qu'il s'était acquitté de l'ensemble des impositions qui lui incombaient. Dès lors, elle soutenait qu'il avait été faussement allégué que son mari avait été inculpé en Allemagne, qu'il menait des activités criminelles depuis Monaco et qu'elle-même ne pouvait ignorer cette situation. Sur le plan juridique, la requérante maintenait ses arguments initiaux tirés de la violation des textes internationaux — au rang desquels figurent, au regard des visas et du sommaire de la décision, la Convention européenne des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (notamment son article 6) ainsi que le Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966 (notamment son article 13) — et de la violation de la Constitution monégasque. Elle maintenait, par voie de conséquence, sa demande d'indemnisation. En défense, le Ministre d'État, représenté par Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, a déposé des observations enregistrées le 3 mai 2006, concluant au rejet de la requête. L'autorité administrative contestait l'interprétation des pièces pénales allemandes avancée par la requérante. Selon le Ministre d'État, les documents produits confirmaient au contraire que Monsieur W. avait bien été poursuivi pour contrebande et qu'il n'avait nullement été « blanchi », mais avait simplement bénéficié d'une transaction lui ayant évité une mise en examen. Pour le gouvernement monégasque, ce mode de règlement procédural n'effaçait en rien la matérialité des faits délictueux ayant motivé les mesures de refoulement, à savoir la direction d'un réseau de trafic de cigarettes depuis Monaco via des fausses factures et des flux financiers sur des comptes locaux. Le Ministre d'État en déduisait que le comportement de Monsieur W. était de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité de Monaco, et que son éloignement était pleinement compatible avec la politique de lutte contre le blanchiment de capitaux menée par la Principauté. Enfin, et c'est là le point nodal du litige concernant la requérante, le Ministre d'État soutenait « qu'il en va de même pour la mesure qui atteint Mme W. », opérant ainsi une extension automatique de la menace pour l'ordre public d'un époux à l'autre. Par une ordonnance du 6 octobre 2006, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 5 décembre 2006. Après avoir entendu Monsieur Jean Michaud en son rapport, les avocats des parties en leurs plaidoiries et Madame le Procureur général en ses conclusions, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, a rendu sa décision le 6 décembre 2006. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au-delà des questions relatives à l'invocabilité des conventions internationales (article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme et article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques) et à la conformité constitutionnelle de la législation sur les étrangers — questions soulevées par la requête et mentionnées dans l'abstract de la décision mais que la juridiction n'a finalement pas eu besoin de trancher pour résoudre le litige en faveur de la requérante —, le problème juridique central soumis à l'examen du Tribunal Suprême résidait dans les limites du pouvoir d'appréciation de l'autorité de police administrative lors de l'édiction d'une mesure de refoulement. Plus précisément, la question de droit pouvait se formuler ainsi : le Ministre d'État peut-il légalement prononcer une mesure de refoulement du territoire monégasque à l'encontre d'une ressortissante étrangère en se fondant exclusivement sur des faits à caractère délictueux imputés à son époux, alors même qu'il est établi par les autorités judiciaires étrangères compétentes que l'intéressée n'est ni n'a jamais été mise en cause dans l'affaire concernant son conjoint ? En d'autres termes, le juge administratif suprême devait déterminer si l'imputation par ricochet à une épouse des agissements reprochés à son mari, sans élément matériel attestant d'une implication personnelle de celle-ci, est constitutive d'une erreur manifeste d'appréciation entachant d'illégalité la décision de police administrative et ouvrant droit, par voie de conséquence, à une réparation pécuniaire du préjudice subi. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême, statuant sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution qui lui attribue compétence en matière administrative pour statuer sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et sur l'allocation des indemnités qui en résultent, adopte un raisonnement empreint d'une grande économie de moyens et d'une rigueur factuelle absolue. En premier lieu, s'agissant des conclusions à fin d'annulation, la Haute Juridiction fait usage de la technique classique dite de l'économie de moyens, matérialisée par la formule liminaire : « Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête ». Ce faisant, le Tribunal Suprême choisit délibérément de ne pas se prononcer, dans le corps des motifs de la présente décision, sur les moyens de légalité externe ou interne tirés de la violation de la Constitution ou des instruments internationaux relatifs aux droits de l'homme (bien que le sommaire de la décision fasse état de solutions de rejet quant à l'invocabilité de ces textes, manifestement issues de décisions connexes, vraisemblablement celle rendue le même jour concernant l'époux). Le juge se concentre exclusivement sur le contrôle de la qualification juridique des faits et, plus exactement, sur l'adéquation de la mesure de police aux faits de l'espèce, à travers le prisme du contrôle restreint de l'erreur manifeste d'appréciation. Le syllogisme judiciaire déployé par le Tribunal Suprême est d'une concision remarquable. La majeure implicite repose sur le principe selon lequel une mesure de police administrative telle que le refoulement, prise en application de l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, doit reposer sur des faits matériellement exacts et personnellement imputables à l'individu visé, permettant de caractériser une menace pour l'ordre, la tranquillité ou la sécurité publics. La mineure du syllogisme s'appuie sur une pièce déterminante du dossier, issue de la réouverture de l'instruction : le Tribunal relève « qu'il résulte d'une note du Parquet de Hambourg du 12 décembre 2005 que "Mme K. W., née P. le 8 septembre 1967, n'est ni n'était mise en cause dans l'affaire" concernant M. W. ». Cette constatation factuelle, puisée directement dans un document officiel émanant de l'autorité judiciaire allemande en charge des poursuites initiales, vient contredire frontalement le postulat de l'administration monégasque qui associait l'épouse aux activités reprochées au mari. Dès lors, la conclusion s'impose avec la force de l'évidence juridique : le Tribunal juge « qu'en se fondant sur les faits concernant M. W. pour prendre une mesure de refoulement concernant Mme W., le Ministre d'État a commis une erreur manifeste d'appréciation ». Le vice affectant l'acte administratif est ainsi clairement identifié. L'administration ne pouvait légalement substituer une présomption de complicité ou de connaissance familiale à l'exigence d'une implication personnelle. La sanction de cette illégalité interne est immédiate : « par suite, la mesure de refoulement de Mme W. doit être annulée ». En second lieu, s'agissant des conclusions à fin d'indemnité, le Tribunal Suprême tire les conséquences pécuniaires de l'annulation prononcée. En droit administratif monégasque, conformément à l'article 90 B 1° de la Constitution et à l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963, l'illégalité fautive commise par l'administration en édictant un acte administratif annulé pour excès de pouvoir est de nature à engager la responsabilité de la puissance publique. Sans détailler la nature exacte des différents chefs de préjudice (moral ou matériel) invoqués par la requérante, la juridiction procède à une évaluation globale et souveraine en affirmant « qu'il sera fait une juste appréciation des préjudices résultant pour Mme W. de la décision annulée en condamnant l'État à lui verser une indemnité de 5 000 euros ». ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « Décide : > La décision du Ministre d'État en date du 7 janvier 2005 portant refoulement de Mme K. P., épouse R. W. du territoire monégasque est annulée. > L'État est condamné à verser à Mme W. la somme de 5 000 euros. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 6 décembre 2006 par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême présente un intérêt doctrinal et jurisprudentiel majeur à un double titre : d'une part, par ce qu'elle juge explicitement dans ses motifs concernant l'individualisation des mesures de police et le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation ; d'autre part, par la singularité de la discordance apparente entre son sommaire (abstract) et le corps de son texte, qui éclaire en creux le contexte contentieux global de l'affaire W. #### 1. L'énigme du sommaire et le contexte du droit international des droits de l'homme à Monaco Une lecture attentive du document officiel publié révèle une particularité formelle saisissante. L'en-tête analytique (le sommaire ou titrage) de la décision mentionne des problématiques juridiques fondamentales : « Convention européenne des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (article 6) - Incorporation dans l'ordre juridique monégasque (non) - Invocabilité (non) - Pacte international relatif aux droits civils et politiques - Déclaration afférente à l'adhésion - Invocabilité (non) - Dispositions relatives à l'entrée et au séjour des étrangers non contraires à la prescription constitutionnelle - Décision illégale (non) - Recours en indemnisation - Légalité de la décision-rejet de la demande d'indemnité ». Or, comme l'analyse du texte intégral l'a démontré, le dispositif de la décision n° 27255 annule bel et bien la décision de refoulement et accorde une indemnité, sans que les motifs ne tranchent la question de la Convention européenne des droits de l'homme ou du Pacte international de 1966, grâce à l'usage de la formule « Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête ». Comment expliquer un tel paradoxe entre un sommaire annonçant un rejet (« Décision illégale (non) », « rejet de la demande d'indemnité ») et un arrêt prononçant une annulation avec indemnisation ? L'explication réside manifestement dans la connexité procédurale des recours introduits par les époux W. Le texte même des visas de la décision commentée laisse transparaître cette gémellité contentieuse : le quatrième visa mentionne en effet que « le requérant ainsi que son épouse maintiennent leurs arguments au regard notamment des textes internationaux et de la Constitution », et le cinquième visa fait référence aux « documents produits par le requérant » (au masculin) et stipule que « la mesure frappant M. W. était bien de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité de Monaco [...] qu'il en va de même pour la mesure qui atteint Mme W. ». Il est dès lors évident que le Tribunal Suprême était saisi simultanément de deux requêtes distinctes mais instruites parallèlement : celle de l'époux (Monsieur R. W.) et celle de l'épouse (Madame K. P., épouse W.). Lors de l'établissement du sommaire analytique pour la publication, les rédacteurs de l'abstract ont reproduit pour la décision de l'épouse le titrage correspondant à la décision de rejet rendue concernant l'époux. Bien que ces éléments du sommaire ne fassent pas partie des motifs décisoires de l'arrêt annulant le refoulement de Madame W., leur présence dans le texte soumis à l'analyse ainsi que le visa exprès du « Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966, et notamment son article 13, rendu exécutoire par l'Ordonnance souveraine n° 13330 du 12 février 1998 » permettent de situer précisément l'affaire dans l'histoire juridique monégasque. À la date des faits litigieux (le refoulement du 7 janvier 2005), l'état d'incorporation de la Convention européenne des droits de l'homme dans l'ordre juridique interne monégasque faisait obstacle, selon le sommaire, à son invocabilité, sans compter que sur le plan substantiel, le contentieux de l'entrée, du séjour et de l'éloignement des étrangers échappe par nature au champ d'application de l'article 6 de ladite Convention (qui se limite aux contestations sur les droits et obligations de caractère civil et aux accusations en matière pénale). Quant à l'article 13 du Pacte de 1966 (qui encadre l'expulsion des étrangers se trouvant légalement sur le territoire d'un État partie), le sommaire rappelle l'existence de la déclaration interprétative ou réserve formulée par la Principauté lors de son adhésion (rendue exécutoire en 1998), neutralisant son invocabilité pour contester la législation monégasque sur l'entrée et le séjour des étrangers (régie par l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964). En contournant ces obstacles conventionnels et constitutionnels par la voie de l'économie de moyens pour accueillir la requête de Madame W. sur le terrain purement interne de l'erreur manifeste d'appréciation, le Tribunal Suprême démontre la vitalité et l'autosuffisance de son contrôle de légalité interne : là où les garanties internationales invoquées se heurtaient à des filtres d'invocabilité ou d'applicabilité *ratione materiae* ou *ratione temporis* (ayant conduit au rejet des prétentions du mari), le contrôle classique de l'excès de pouvoir exercé par le juge suprême monégasque offre une protection juridictionnelle effective à l'épouse injustement frappée par la mesure de police. #### 2. L'approfondissement du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation et le principe de personnalité des mesures de police L'apport fondamental de l'arrêt *Dame K. P., épouse W.* du 6 décembre 2006 réside dans l'affirmation rigoureuse du principe d'individualisation des mesures de police administrative et dans la sanction de l'erreur manifeste d'appréciation commise par le Ministre d'État. En matière de police des étrangers, et particulièrement s'agissant des décisions de refoulement prises sur le fondement de l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964, le Ministre d'État dispose traditionnellement d'un large pouvoir discrétionnaire pour apprécier si la présence d'un étranger sur le sol monégasque constitue une menace pour la tranquillité, la sécurité ou l'ordre publics, ou encore pour la réputation de la Principauté (notamment au regard des impératifs de lutte contre le blanchiment de capitaux mis en avant par l'administration dans ses écritures). Conformément aux principes généraux du contentieux administratif partagés avec le droit public français, lorsque l'administration dispose d'un tel pouvoir discrétionnaire, le juge de l'excès de pouvoir ne substitue pas sa propre appréciation de l'opportunité à celle de l'autorité administrative ; il exerce un contrôle restreint, limité à l'erreur de
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 07 mai 1992, n° 26148 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 07 mai 1992, n° 26148 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1992/05-07-26148)) ## Faits et procédure Mme L. R., veuve T., de nationalité turque, demeurait à Monaco où elle occupait encore un appartement à la date de son décès. Elle est décédée *ab intestat* à Baden-Baden (RFA) le 10 janvier 1986, sans héritier réservataire, en laissant une succession purement mobilière, ce que les parties ne contestent pas. Deux procédures d'ouverture parallèles sont relevées. En Turquie, le tribunal de district de Fatih a, par jugement du 30 octobre 1986, attribué l'ensemble des biens de la défunte au Trésor de la République turque. À Monaco, le Tribunal de première instance a désigné un curateur à succession vacante, J. C., par jugement en chambre du conseil du 9 décembre 1986. Le curateur a fait procéder à des inventaires par deux notaires (Monaco et Genève), réalisé des biens et versé le produit à la Caisse des dépôts et consignations. Un acte de notoriété dressé le 14 avril 1988 par le notaire P.-L. A. a fait apparaître l'existence d'héritiers de la seconde parentèle, la défunte laissant une petite-nièce, des nièces et des sœurs consanguines. Par jugement du 1er juillet 1988, devenu définitif, le tribunal a déchargé le curateur et ordonné la remise de l'actif net au notaire A., chargé du règlement de la succession. Le Premier ministère de la République turque a alors assigné les héritiers présumés et le notaire (exploit du 1er septembre 1988). Il demandait qu'il soit déclaré que la succession mobilière devait être réglée selon la loi turque, que les avoirs détenus par le notaire lui soient remis, et, à titre subsidiaire, que soient déterminés les droits successoraux des parties. Les défenderesses invoquaient le renvoi partiel résultant de la règle de conflit turque, tel que développé dans une consultation qu'elles versaient aux débats. Au cours de l'instance, un tiers, P. V., est intervenu volontairement pour réclamer la délivrance d'un legs particulier d'un million de francs suisses, fondé sur une lettre manuscrite datée du 10 avril 1984. Le Premier ministère a opposé à cette intervention l'exception de caution de l'article 259 du Code de procédure civile, puis a soutenu que la demande de P. V. était irrecevable car formée dans une instance limitée à la question de compétence. Le tribunal a rejeté l'exception de caution et déclaré l'intervention recevable. (Observation : les motifs visent tantôt l'article 259 du Code de procédure civile, tantôt un « Code de procédure pénale » ; la date de l'ordonnance de caution apparaît également comme le 8 février 1990 et le 8 février 1991 selon les passages. Ces discordances matérielles n'affect
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 6 juin 1991, n° 26088 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 06 juin 1991, n° 26088 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1991/06-06-26088)) ## Faits et procédure Des époux de nationalité italienne se sont mariés à Milan le 22 mars 1973, sans contrat de mariage préalable. Ils ont fixé leur premier domicile matrimonial en Italie. Quelques années plus tard, ils ont quitté l'Italie et acquis la nationalité canadienne (la date de ce changement n'est pas précisée dans la décision). Par jugement du 12 mars 1987, devenu définitif, le Tribunal de première instance a prononcé le divorce aux torts exclusifs du mari, fixé au 5 mars 1986 les effets de la résidence séparée, confié la garde des enfants communs à la mère et condamné l'époux à une pension alimentaire. Ce jugement a également ordonné la liquidation du régime matrimonial ayant pu exister entre les époux, en désignant un notaire et un juge commis. Le notaire a convoqué l'époux par sommations d'huissier des 22 mai et 6 novembre 1989. Celui-ci ne s'étant pas présenté, un procès-verbal de défaut a été dressé le 14 novembre 1989. Le juge commis a constaté la carence persistante et renvoyé la cause devant le Tribunal par ordonnance de non-conciliation du 27 juin 1990. Les prétentions des parties sont opposées. L'épouse soutient que le régime applicable est le régime légal italien de communauté d'acquêts, institué par la loi du 19 mai 1975. Elle évalue l'actif communautaire à 21 870 044 F, incluant des appartements à Monaco, des comptes en Suisse, le produit de la vente d'un terrain aux États-Unis et des véhicules. Elle sollicite en outre la désignation d'un mandataire pour le fonds de commerce, d'un expert-comptable et l'attribution de l'appartement qu'elle occupe. L'époux soutient à titre principal que les époux étaient mariés sous le régime de la séparation de biens, et à titre subsidiaire qu'il n'existe qu'un seul bien commun, l'appartement acquis en indivision. ## Question de droit Le litige soulevait une question de conflit de lois dans le temps et dans l'espace. Il s'agissait de déterminer, d'une part, la loi applicable au régime matrimonial d'époux mariés sans contrat, dont les rattachements étaient multiples (lieu de célébration, premier domicile, nationalité ultérieure), et, d'autre part, l'incidence d'une réforme législative intervenue en cours de mariage sur le régime légal de ces époux. La décision pose ainsi deux interrogations successives. La première porte sur le critère de rattachement : la loi du régime matrimonial est-elle celle de la nationalité ou du domicile actuel des époux, ou celle que ceux-ci ont entendu adopter lors de leur mariage ? La seconde porte sur le sort du régime légal lorsque le législateur étranger le modifie et prév
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 25 avril 1991, n° 26076 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 25 avril 1991, n° 26076 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1991/04-25-26076)) ## Faits et procédure Les deux époux, B. et R., sont tous deux de nationalité française et nés à Monaco. Ils se sont mariés le 13 décembre 1986 devant l'officier d'état civil de la Principauté, sans contrat de mariage préalable. Un enfant, A., est né le 22 septembre 1988. Par exploit du 16 octobre 1989, l'épouse a assigné son mari en divorce, en se fondant sur son infidélité, établie par un constat d'adultère dressé le 22 juillet 1989. Elle sollicitait en outre 200 000 F de dommages-intérêts, une prestation compensatoire mensuelle de 2 000 F et une part contributive à l'entretien et à l'éducation de l'enfant de 1 800 F par mois, ainsi que l'exercice de l'autorité parentale. Le défendeur ne contestait pas l'infidélité, qu'il attribuait au comportement « possessif et jaloux » de son épouse, rendant la vie familiale intolérable. Il a formé une demande reconventionnelle en divorce, accepté que l'autorité parentale soit exercée par la mère, conclu au rejet de la prestation compensatoire et des dommages-intérêts, et demandé que la part contributive soit ramenée à 1 000 F, indexée. Il soutenait par ailleurs que l'épouse avait vidé les comptes bancaires du ménage. Une ordonnance de mesures provisoires a été rendue le 15 septembre 1989. En cours d'instance, les parties ont convenu de se référer à la loi française en raison de leur statut personnel, puis ont limité, à l'audience du 18 avril 1991, cette application à la seule prestation compensatoire éventuellement prescrite. ## Question de droit La décision soulève quatre questions. **En premier lieu**, il s'agit de déterminer si le juge monégasque peut appliquer la loi française, loi nationale commune des époux, aux conséquences du divorce, et spécialement à la prestation compensatoire. Le tribunal répond par l'affirmative, mais en
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 14 mars 1991, n° 26053 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 14 mars 1991, n° 26053 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1991/03-14-26053)) ## Faits et procédure Une entreprise française, la société Jacquel, a livré des vêtements à la société anonyme monégasque Expansion Commerciale Européenne (ECE). Par bordereau daté du 30 juin 1988, elle a cédé à un établissement de crédit, le Crédit Industriel de l'Ouest (CIO), trois créances totalisant 99 526,43 F, correspondant à trois factures des 27 et 28 juin 1988. La cession a été notifiée à la débitrice par lettre recommandée avec accusé de réception, puis relancée en novembre 1988 sans résultat. Le cessionnaire a obtenu l'autorisation de prendre une inscription conservatoire de nantissement sur le fonds de commerce de la débitrice, inscription effectuée le 30 juin 1989 au répertoire du commerce et de l'industrie de Monaco. Il a ensuite assigné la société ECE en paiement du principal, en validation de l'inscription et en dommages-intérêts de 30 000 F à titre complémentaire. La défenderesse a opposé trois moyens : la nullité de l'engagement de payer direct, faute d'acte d'acceptation signé ; la nature de simple mobilisation du bordereau, qui ne constituerait pas un effet de commerce et permettrait d'opposer les exceptions tirées des rapports personnels avec le cédant ; enfin, l'extinction de la créance par une transaction antérieure à la cession, consécutive à des réclamations sur la qualité des produits, pour un solde de 421 412,31 F. ## Question de droit La décision soulève deux questions distinctes. La première est de conflit de lois. Les parties ayant expressément invoqué la loi française du 2 janvier 1981 (dite loi Dailly), le tribunal devait déterminer, au regard des règles monégasques de conflit de lois (dont le texte précis n'est pas identifié dans la décision), la loi applicable aux rapports entre le cessionnaire et le débiteur cédé. Le juge distingue la cession, acte juridique nouveau et autonome soumis à la loi choisie par ses parties, et les effets de cette cession à l'égard du débiteur cédé, qui relèvent de la loi de la créance d'origine, « dès lors que les droits et obligations du débiteur cédé ne sauraient être modifiés par un acte étranger auquel il n'est pas intervenu ». La seconde est de droit matériel. Il s'agit de savoir, d'une part, si la simple remise du bordereau suffit à engager la débitrice envers le cessionnaire, d'autre part, si la débitrice peut opposer au cessionnaire les exceptions fondées sur ses rapports personnels avec le cédant, et enfin si la transaction alléguée est établie. ## Solution et dispositif **Sur le premier point**, le tribunal retient que le contrat de fourniture est devenu parfait en France, par l'acceptation des commandes donnée par la société Jacquel. La dette de la société ECE a donc pris naissance sous l'empire de la loi française. Le juge écarte l'application de la loi du domicile du débiteur, la loi monégasque ne pouvant régir que la régularité des formalités de publicité à l'égard des tiers, et le débiteur cédé n'étant pas un tiers au sens de l'article 1530 du Code civil, visé par la décision. Il en conclut que « c'est à la loi de la créance cédée et non à la loi du domicile du débiteur de déterminer les modalités selon lesquelles peut naître de la part de celui-ci son obligation de s'acquitter désormais de sa dette originaire envers le cessionnaire ». **Sur le deuxième point**, le tribunal constate que le bordereau remplit les conditions formelles de la loi du 2 janvier 1981, la lisibilité de la date étant jugée suffisante. Il relève ensuite que le document d'« acte d'acceptation de créances professionnelles » produit
# Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2007, n° 27318 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2007, n° 27318 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2007/12-05-27318)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire portée devant le Tribunal Suprême de Monaco trouve son origine dans la situation administrative de M. S. G., ressortissant étranger frappé d'une mesure d'éloignement du territoire monégasque. Le 26 juin 2000, les autorités de la Principauté ont édicté à son encontre une mesure de refoulement. Toutefois, cet acte administratif individuel ne lui a été formellement notifié que plus de deux ans après son adoption, soit le 6 décembre 2002. Entre la date d'édiction de la mesure de police et celle de sa notification, la situation familiale de l'intéressé a connu une évolution notable. En effet, le 9 août 2001, M. S. G. a contracté mariage avec une citoyenne de nationalité monégasque. De cette union est né un premier enfant au cours de l'année 2003. L'épouse de M. S. G. ayant sa résidence établie sur le territoire de la Principauté de Monaco, l'exécution de la mesure de refoulement faisait obstacle à ce que les époux puissent habiter et mener une vie commune à Monaco. Selon les éléments versés aux débats par l'administration, la vie familiale s'organisait dès lors dans la commune frontalière de Menton, tandis que la scolarisation des enfants s'effectuait dans un établissement de la Principauté. Le parcours de M. S. G. est par ailleurs marqué par une série de contentieux tant civils que pénaux en France et à Monaco, dont la chronologie et la portée font l'objet de vives contestations entre les parties. Postérieurement à la mesure de refoulement du 26 juin 2000, l'intéressé a fait l'objet de poursuites et d'une condamnation en France pour des faits de recel de chèque volé. En 2002, des poursuites pénales ont également été engagées à son encontre à Monaco, lesquelles se sont toutefois clôturées par une ordonnance de non-lieu rendue en 2003, des plaintes d'artistes pour escroquerie ayant par ailleurs été retirées. En outre, un litige d'une nature particulière a opposé M. S. G. aux autorités monégasques concernant ses activités sur le réseau internet. Après avoir acquis des noms de domaines libres — qu'il indique avoir cédés gratuitement par la suite —, il a été condamné à Monaco à une peine d'amende pour des faits de contrefaçons et d'usage de marques sans autorisation. Surtout, par un arrêt rendu le 3 mars 2006, la Cour d'appel de Paris a prononcé à son encontre une condamnation civile pour agissements parasitaires au préjudice du Gouvernement Princier. Cette condamnation civile résultait de l'utilisation, sur un site internet créé par M. S. G., de la dénomination « Monaco modern art museum », accompagnée de la reproduction de signes distinctifs de la Principauté de Monaco, tels que le drapeau, les emblèmes et les armoiries. Enfin, en réaction à ce qu'il qualifie d'injustice et d'animosité de l'État à son égard, M. S. G. a procédé à la création d'un nouveau site internet dénommé « Monaco Scandale », perçu par les autorités comme de nature à porter atteinte à la réputation de la Principauté. Désireux de mettre un terme à l'interdiction du territoire qui le frappait, M. S. G. a formulé plusieurs demandes tendant à l'abrogation de la mesure de refoulement du 26 juin 2000. C'est dans le contexte d'une nouvelle grossesse de son épouse qu'il a saisi le Ministre d'État d'une ultime demande d'abrogation, en date du 2 janvier 2007. Par une décision contenue dans une lettre du 26 février 2007, le Ministre d'État a opposé un refus à cette demande. Pour justifier le maintien de la mesure d'éloignement, l'autorité administrative a énoncé que « les circonstances de fait qui ont présidé à l'édiction de la mesure de refoulement et la condamnation de justice dont vous avez fait l'objet en date du 3 mars 2006 justifient son maintien ». C'est ce refus d'abrogation qui constitue l'acte administratif individuel déféré à la censure du juge constitutionnel et administratif monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au greffe le 23 avril 2007, représenté par Maître Jean-Pierre Licari, avocat-défenseur près la Cour d'appel, M. S. G. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision du Ministre d'État du 26 février 2007 refusant d'abroger la mesure de refoulement. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 22 juin 2007, une réplique du requérant déposée le 24 juillet 2007, et enfin une duplique (qualifiée de réplique dans les visas) de l'administration enregistrée le 23 août 2007. Par une ordonnance du 1er octobre 2007, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 21 novembre 2007, lors de laquelle l'assemblée plénière a entendu le rapport du Vice-président Jean-Michel Lemoyne de Forges, les plaidoiries de Maître Jean-Pierre Licari pour le requérant et de Maître Jacques Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions du Procureur général. Au soutien de ses prétentions aux fins d'annulation, le requérant articulait deux moyens principaux, relevant respectivement de la légalité externe et de la légalité interne de l'acte attaqué. En premier lieu, M. S. G. invoquait la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Selon lui, la rédaction de la décision du 26 février 2007 ne lui permettait de connaître ni les considérations de droit, ni les considérations de fait, ni le raisonnement juridique ayant conduit l'administration à passer de ces considérations à la décision de rejet. Il faisait valoir, d'une part, que les motifs de la mesure initiale de refoulement prise en 2000 ne lui avaient jamais été communiqués, et qu'une décision juridictionnelle intervenue en 2006 ne pouvait rétroactivement justifier un acte pris six ans plus tôt. Il soutenait, d'autre part, que la condamnation du 3 mars 2006 visée par le Ministre d'État n'était nullement une condamnation pénale, mais une simple condamnation civile pour parasitisme, impropre à caractériser une menace pour l'ordre public. En réplique aux arguments de l'administration faisant état de son passé judiciaire, le requérant précisait la chronologie et l'issue exacte des procédures pénales (postériorité de la condamnation française, non-lieu de 2003 à Monaco, retraits de plaintes, simple peine d'amende pour contrefaçon) et justifiait la création du site « Monaco Scandale » comme une réaction légitime à l'attitude de l'État. En second lieu, sur le terrain de la conventionnalité, le requérant soutenait que la décision attaquée méconnaissait l'article 2 du Protocole n° 4 additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, garantissant le droit à la liberté de circulation. Il reprochait à la décision de ne pas préciser en quoi sa présence sur le sol monégasque constituerait une menace pour la sûreté publique ou l'ordre public. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en réfutant l'ensemble des griefs adverses. Sur le moyen tiré du défaut de motivation, l'administration opposait une approche subjective de la connaissance des motifs. Elle soutenait que M. S. G. ne pouvait prétendre ignorer ni les faits ayant justifié la mesure initiale de 2000, ni la condamnation prononcée à son encontre par la Cour d'appel de Paris le 3 mars 2006. Dès lors, selon le Ministre d'État, à la seule lecture de la décision du 26 février 2007, le destinataire en comprenait parfaitement les motifs, ce qui suffisait à rendre la motivation régulière. Dans ses secondes écritures, l'État précisait que l'exigence de motivation ne pouvait concerner que la mesure prise en 2007, et non celle de 2000. Sur le fond du droit et la légalité interne, le Ministre d'État se prévalait de la jurisprudence récente du Tribunal Suprême selon laquelle l'autorité administrative n'est pas tenue de réexaminer une mesure de refoulement antérieurement prise, ajoutant que M. S. G. n'avait sollicité l'abrogation qu'à titre de simple mesure de bienveillance liée à la grossesse de son épouse. Selon la défense, une abrogation n'aurait pu être envisagée que si l'intéressé avait amendé son comportement répréhensible. Or, le Ministre d'État soutenait être habilité à tenir compte de la persistance de ce comportement depuis 2000, caractérisé par la volonté perpétuelle de tromper le public sur ses relations avec la Famille Princière et l'État monégasque, comme en attestaient la condamnation civile pour parasitisme, l'exploitation frauduleuse d'un réseau internet, l'usage illicite des symboles de l'État et la création d'un nouveau site internet attentatoire à la réputation de Monaco. Enfin, s'agissant du grief conventionnel et de la situation familiale, l'État faisait valoir que M. S. G. menait une vie familiale normale à Menton et que des aménagements ponctuels lui seraient accordés (autorisation d'accompagner son épouse pour l'accouchement au Centre Hospitalier Princesse Grace et de conduire ses enfants à l'école à Monaco durant le séjour à la maternité). Quant à l'article 2 du Protocole n° 4 de la Convention européenne des droits de l'homme, le Ministre d'État rappelait que la liberté de circulation peut souffrir des restrictions justifiées par le maintien de l'ordre public, motif qui fondait précisément tant le refoulement initial que le refus d'abrogation litigieux. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême posait, à titre principal, une question fondamentale relative au champ d'application et au degré d'exigence formelle de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Plus précisément, la haute juridiction devait déterminer, d'une part, si une décision administrative portant refus d'abroger une mesure de refoulement antérieure constitue elle-même une décision restreignant l'exercice des libertés publiques ou une mesure de police au sens de l'article 1er-2° de la loi n° 1.312, la soumettant ainsi à l'obligation légale de motivation. D'autre part, dans l'affirmative, le Tribunal Suprême était appelé à définir les critères de suffisance et de validité de cette motivation au regard de l'article 2 de ladite loi, qui impose que l'énoncé des considérations de droit et de fait figure dans le corps même de la décision. Il s'agissait de savoir si l'administration satisfait à cette obligation légale lorsqu'elle motive un refus d'abrogation, premièrement, par un renvoi général aux « circonstances de fait » ayant justifié l'acte initial non motivé et, secondement, par la simple mention de la date d'une décision de justice prononcée contre l'administré, sans annexer le texte de ce jugement à l'acte administratif ni expliciter, dans le corps de la lettre de notification, en quoi cette condamnation justifie le maintien de la mesure de police, nonobstant la circonstance que le destinataire de l'acte ait personnellement connaissance desdits faits et jugement. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher le litige et accueillir la requête en annulation, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement rigoureux, structuré en quatre considérants, qui s'en tient exclusivement à l'examen du moyen de légalité externe tiré de la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, faisant ainsi application du principe de l'économie des moyens qui le dispense d'examiner le grief tiré de la violation de la Convention européenne des droits de l'homme. Dans un premier temps, le juge opère la qualification juridique de l'acte attaqué pour déterminer son assujettissement à l'obligation de motivation. Après avoir rappelé l'objet de la demande du 2 janvier 2007 et le sens de la lettre de rejet du 26 février 2007, le Tribunal cite les termes de l'article 1er-2° de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Selon cette disposition législative, doivent obligatoirement être motivées les décisions administratives individuelles qui « restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police ». Par une déduction directe et sans s'arrêter à la distinction esquissée par l'administration entre l'édiction d'une mesure de refoulement et le refus de l'abroger, le Tribunal Suprême affirme « qu'ainsi la décision attaquée figure au nombre de celles qui doivent être motivées ». Le maintien d'une interdiction du territoire par le rejet d'une demande d'abrogation produit en effet les mêmes effets restrictifs sur les libertés publiques et revêt la même nature de mesure de police que l'acte initial. Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême rappelle la norme de référence définissant le contenu et la forme de la motivation obligatoire. Il reproduit les dispositions de l'article 2 de la loi n° 1.312, aux termes desquelles « la motivation doit être écrite et comporter, dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ». Par ce visa textuel précis, le juge pose le principe de l'autosuffisance de l'acte administratif : les motifs doivent être matériellement intégrés dans l'instrumentum de la décision notifiée à l'administré. Dans un troisième et dernier temps, le Tribunal procède au contrôle concret de la motivation de la lettre du 26 février 2007 en décomposant les deux motifs avancés par le Ministre d'État, pour les censurer successivement : 1. **L'analyse du premier motif (le renvoi aux faits de 2000) :** Le juge relève que le premier motif « se borne à renvoyer aux circonstances de fait qui ont présidé à l'édiction de la mesure de refoulement prise le 26 juin 2000 ». Le Tribunal juge que ce motif « est formulé en termes trop généraux et imprécis au regard des exigences de l'article 2 précité de la loi n° 1.312 ». Cette censure condamne la pratique de la motivation par référence abstraite ou implicite. Le fait que l'administré soit supposé connaître son propre passé, comme le soutenait la contre-requête, est inopérant : l'acte doit énoncer lui-même les faits précis qui le fondent. 2. **L'analyse du second motif (la référence à la condamnation de 2006) :** Le juge examine ensuite le second motif, qui « renvoie à une condamnation de justice dont M. S. G. a fait l'objet le 3 mars 2006 ». Ici, le raisonnement du Tribunal Suprême s'articule autour d'une alternative exigeante. Le juge constate d'abord un fait matériel : « cependant, le texte de cette décision n'était pas joint à la lettre du Ministre d'État ». De cette absence d'annexion du document justificatif, le Tribunal tire une conséquence juridique impérative sur le contenu même de la lettre : « dès lors, celle-ci devait préciser en quoi la condamnation visée était de nature à justifier le rejet de la demande ». Faute d'avoir soit joint le texte de l'arrêt de la Cour d'appel de Paris, soit expliqué dans le corps de la décision administrative le lien de causalité juridique et factuel entre cette condamnation et la nécessité de maintenir le refoulement, le juge conclut « qu'à défaut cette seconde motivation n'est pas davantage conforme aux prescriptions de la loi n° 1.312 précitée ». Aucun des deux motifs ne satisfaisant aux prescriptions légales, la décision du Ministre d'État se trouve entachée d'un vice de forme substantiel entraînant son annulation intégrale. ### C. Le dispositif En conséquence de ce qui précède, le Tribunal Suprême prononce l'annulation de l'acte administratif déféré en ces termes : > « Décide : > La décision du Ministre d'État du 26 février 2007 rejetant la demande formée le 2 janvier 2007 par M. S. G. est annulée ; > Les dépens sont mis à la charge de l'État ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 5 décembre 2007 par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême dans l'affaire *Sieur S. G. c/ Ministre d'État* constitue un jalon majeur dans l'édification du droit administratif formel monégasque. Intervenant à peine plus d'un an après l'entrée en vigueur de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, cette décision de principe fixe avec une grande fermeté la doctrine de la haute juridiction quant à la portée de cette réforme législative fondamentale. Pour mesurer l'apport de cette décision, il convient de la replacer dans l'évolution historique du contrôle des mesures de police des étrangers à Monaco. Traditionnellement, les décisions de refoulement prises sur le fondement de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée sur les conditions d'entrée et de séjour des étrangers relevaient d'un large pouvoir discrétionnaire de l'exécutif et n'étaient soumises, en l'absence de texte législatif général, à aucune obligation de motivation formelle. L'adoption de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 a profondément modifié cet équilibre en imposant à l'administration la transparence de ses motifs pour toute une série d'actes individuels défavorables, au premier rang desquels figurent les mesures de police et les actes restreignant l'exercice des libertés publiques (article 1er-2°). Le premier enseignement jurisprudentiel majeur de l'arrêt du 5 décembre 2007 réside dans l'extension du champ d'application de l'article 1er-2° de la loi n° 1.312 aux décisions de refus d'abrogation. Dans ses écritures, le Ministre d'État tentait de dissocier la mesure initiale de refoulement (prise en 2000, sous l'empire du droit antérieur à la loi de 2006) de la décision de 2007 refusant de l'abroger. Il s'appuyait notamment sur la jurisprudence du Tribunal Suprême selon laquelle l'administration n'était pas tenue de réexaminer une mesure de refoulement antérieure, et qualifiait la démarche du requérant de simple demande de « mesure de bienveillance ». Le Tribunal Suprême écarte implicitement mais nécessairement cette argumentation restrictive. Dès lors que le Ministre d'État accepte de statuer sur une demande d'abrogation et oppose un refus qui a pour effet direct de perpétuer une mesure de police restreignant la liberté d'aller et venir de l'intéressé, cet acte négatif entre de plein droit dans les prévisions de l'article 1er-2° de la loi du 29 juin 2006. Cette solution assure l'effet utile de la loi nouvelle dans le temps : bien que la mesure initiale de 2000 ait échappé à l'obligation de motivation lors de son édiction (et de sa notification en 2002), tout refus de l'abroger postérieur à l'entrée en vigueur de la loi n° 1.312 doit désormais se conformer aux nouvelles exigences légales de transparence. Le deuxième apport fondamental de la décision
# Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2020, n° 19461 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2020, n° 19461 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2020/12-02-19461)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l’appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit dans la matière classique mais toujours sensible de la police des étrangers et, plus particulièrement, du régime juridique encadrant le maintien et la levée des mesures d’éloignement du territoire national. Monsieur P. V., ressortissant de nationalité italienne et résidant en Suisse, a fait l’objet de deux condamnations pénales prononcées par les juridictions italiennes au cours des années 2012 et 2013. En premier lieu, par un jugement en date du 13 novembre 2012, le Tribunal de Turin l’a condamné à une peine d’emprisonnement d’un an et demi assortie du sursis ainsi qu’à une peine d’amende de 6 000 euros du chef d’usure. En second lieu, le 12 avril 2013, le Tribunal de Biella a prononcé à son encontre une condamnation pénale pour des faits d’abus de confiance. Considérant qu’au regard des faits ainsi établis par l’autorité judiciaire étrangère, la présence de l’intéressé sur le sol monégasque était de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité tant publiques que privées, le Ministre d’État de la Principauté de Monaco a pris à son encontre, le 11 novembre 2013, une décision administrative de refoulement du territoire monégasque. Cette décision initiale, prise sur le fondement de l’article 22 de l’Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, n’a fait l’objet d’aucun recours contentieux de la part de Monsieur P. V. dans les délais légaux. Près de deux ans et demi après l’édiction de cette mesure de police, l’intéressé a entrepris une première démarche administrative visant à en obtenir l’aménagement. Par un courrier daté du 14 mars 2016, il a sollicité auprès du Ministre d’État la suspension provisoire de la mesure de refoulement pour une durée d’un an. Par une décision en date du 14 juin 2016, l’autorité administrative a opposé un refus à cette demande. Le Ministre d’État a alors motivé ce rejet en relevant que la nature même des faits ayant justifié la mesure initiale, indépendamment de la date de leur commission, révélait un comportement préjudiciable à la sécurité publique et que la présence du demandeur à Monaco apparaissait, pour l’heure, de nature à représenter un risque de trouble à l’ordre public. Tout comme la mesure initiale de 2013, cette décision de rejet du 14 juin 2016 n’a pas été contestée par la voie juridictionnelle. Trois années supplémentaires s’étant écoulées, Monsieur P. V. a de nouveau saisi l’administration monégasque. Par une correspondance du 7 mai 2019, il a formellement demandé au Ministre d’État l’abrogation pure et simple de la mesure de refoulement prononcée le 11 novembre 2013 ou, à titre subsidiaire, sa suspension pour une période probatoire de trois ans. Au soutien de cette nouvelle requête gracieuse, le demandeur faisait valoir plusieurs éléments factuels visant à démontrer l'amendement de son comportement et l'absence de menace actuelle pour l'ordre public. Il précisait notamment que ses extraits de casiers judiciaires délivrés par les autorités italiennes, suisses et monégasques portaient la mention « néant » et ne faisaient état d'aucune condamnation, ajoutant qu’il n’avait plus fait l’objet de la moindre observation défavorable depuis l’intervention de la mesure d’éloignement de 2013. Il mettait également en exergue la stabilité de sa situation professionnelle actuelle et faisait état d’un motif d’ordre personnel et familial, à savoir son souhait de pouvoir venir rendre visite librement et en toute sérénité à sa compagne, laquelle réside en Principauté de Monaco. En complément de ce courrier, il a adressé au Ministre d’État, le 14 mai 2019, la copie de son permis provisoire de séjour en Suisse. Par une décision rendue le 2 août 2019, le Ministre d’État a de nouveau rejeté la demande d'abrogation ou de suspension formulée par Monsieur P. V., en se fondant sur les dispositions de l’article 22 de l’Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 et en indiquant que l’examen du dossier auquel il avait été procédé ne permettait pas, pour l’heure, de réserver une suite favorable à la requête. C’est précisément ce second refus qui a cristallisé le contentieux et conduit à la saisine du juge constitutionnel et administratif monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant usage de la voie du recours pour excès de pouvoir, conformément aux dispositions du 2° du B de l’article 90 de la Constitution et de l’Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l’organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, Monsieur P. V. a déposé une requête au Greffe Général de la Principauté le 30 août 2019, enregistrée sous le numéro TS 2019-21. L’instruction de l’affaire a donné lieu à un échange nourri d’écritures : une contre-requête du Ministre d’État enregistrée le 31 octobre 2019, une réplique du requérant déposée le 29 novembre 2019, et enfin une duplique de l’administration enregistrée le 24 décembre 2019, avant la clôture de l’instruction constatée par procès-verbal du Greffier en Chef le 6 janvier 2020. Aux termes de ses écritures, le requérant sollicitait, à titre principal, l’annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d’État du 2 août 2019 rejetant sa demande d'abrogation ou de suspension triennale du refoulement, ainsi que la condamnation de l’État de Monaco aux entiers dépens. À titre incident, dans son mémoire en réplique, il demandait au Tribunal Suprême de prescrire une mesure d’instruction invitant l’autorité administrative à produire l’ensemble des éléments de droit et de fait fondant sa décision, afin de permettre au juge d’exercer son contrôle sur l'exactitude et la légalité des motifs. Sur le fond du droit, l’argumentation de Monsieur P. V. s’articulait autour de deux moyens principaux, relevant respectivement de la légalité externe et de la légalité interne de l’acte attaqué. En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe, le requérant soulevait un moyen tiré du défaut ou de l’insuffisance de motivation, tant à l’encontre de la décision de refus d’abrogation du 2 août 2019 qu’à l’encontre de la mesure initiale de refoulement du 11 novembre 2013. Invoquant dans sa réplique les dispositions des articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, il soutenait que la jurisprudence exigeait désormais une motivation formelle énonçant les considérations de droit et de fait des décisions de refoulement ou de refus de levée de telles mesures, et que l'administration devait faire connaître ces motifs au juge. En second lieu, sur le terrain de la légalité interne, le requérant contestait le bien-fondé de la mesure de refoulement et de son maintien dans le temps. Il soutenait que sa présence sur le territoire monégasque ne constituait manifestement plus un trouble à l’ordre public et que l’écoulement du temps depuis 2013 privait le maintien de cette mesure de toute justification valable. Pour répondre aux objections de l'État concernant la charge de la preuve de son amendement, il faisait valoir, outre la production de ses casiers judiciaires vierges (suisse, italien et monégasque), un élément qu'il qualifiait de nouveau et postérieur au dernier refus : la circonstance, confirmée selon lui par son conseil italien, qu'il était sur le point de solliciter sa réhabilitation judiciaire auprès des juridictions italiennes. En défense, le Ministre d’État concluait au rejet de la requête et à la condamnation du demandeur aux dépens, en opposant une argumentation structurée en quatre points. Premièrement, sur la recevabilité formelle des moyens, l'administration soutenait que les griefs formulés dans la requête initiale étaient rédigés en des termes si elliptiques qu'ils ne constituaient pas des moyens d'annulation opérants permettant de saisir utilement le juge de l'excès de pouvoir. Deuxièmement, le Ministre d'État soulevait une fin de non-recevoir partielle tirée du caractère définitif de la décision initiale de refoulement du 11 novembre 2013. Faute d'avoir été attaquée dans le délai de recours contentieux devant le Tribunal Suprême, cette décision était devenue définitive, rendant irrecevables les griefs dirigés contre elle par voie d'exception ou d'amalgame à l'occasion du recours contre le refus d'abrogation de 2019. Troisièmement, s'agissant de la légalité externe, l'État défendait la régularité de la motivation de l'acte du 2 août 2019 en opérant une distinction fondamentale, issue de la jurisprudence constante du Tribunal Suprême, entre la décision initiale de refoulement et la décision refusant d'abroger une telle mesure. Dans cette seconde hypothèse, la charge de la preuve reposant sur le demandeur à l'abrogation — qui doit établir par des justificatifs convaincants l'existence d'éléments nouveaux postérieurs au dernier refus démontrant son amendement —, l'administration, lorsqu'elle estime qu'aucun élément nouveau de nature à modifier son appréciation antérieure n'est produit, n'est pas tenue d'expliquer pourquoi les arguments avancés ne sont pas convaincants. Selon le Ministre d'État, il suffit que la décision vise le texte applicable (l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964) et constate que le nouvel examen du dossier ne permet pas de modifier la position du Gouvernement Princier, formule validée par le Tribunal Suprême dans une décision du 24 novembre 2017 (*M. L. c/ État de Monaco*) et satisfaisant pleinement aux exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Dès lors, le contrôle du juge portant sur les justificatifs produits par le demandeur, la mesure d'instruction sollicitée par Monsieur P. V. s'avérait inutile et devait être rejetée. Quatrièmement, sur le fond et l'erreur manifeste d'appréciation, le Ministre d'État soutenait que la demande du 7 mai 2019 ne comportait aucun élément probant établissant la disparition de la menace pour l'ordre public. L'absence de nouvelles condamnations depuis 2013 et l'allégation d'une stabilité professionnelle étaient jugées insuffisantes en l'absence de toute précision concrète sur les activités, les sources de revenus et les fréquentations de l'intéressé. Quant au souhait de rejoindre sa compagne à Monaco, l'administration le jugeait inopérant, les intéressés ayant toute latitude pour se retrouver hors du territoire de la Principauté. Enfin, dans sa duplique, le Ministre d'État écartait l'argument tiré de la future demande de réhabilitation pénale en Italie : d'une part, cette démarche n'était ni effective ni même encore formellement engagée ; d'autre part, et en tout état de cause, en vertu du principe selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie à la date de son édiction, une éventuelle réhabilitation postérieure au 2 août 2019 serait totalement sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans la présente affaire posait une question juridique centrale à triple détente, classique en droit du contentieux administratif mais revêtant une acuité particulière au regard de l'évolution des exigences de motivation des actes de police en Principauté : À quelles conditions de recevabilité, de motivation formelle au sens de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, et de justification au fond au regard de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, est soumise la légalité de la décision par laquelle le Ministre d'État rejette une demande tendant à l'abrogation ou à la suspension d'une mesure de refoulement antérieure devenue définitive ? Plus précisément, le juge de l'excès de pouvoir devait déterminer : 1. Si le requérant pouvait utilement contester la légalité (notamment le défaut de motivation et le bien-fondé) de la mesure initiale de refoulement à l'occasion d'un recours dirigé contre le refus de l'abroger ; 2. Quel degré de précision la loi du 29 juin 2006 impose-t-elle à l'administration lorsqu'elle motive un refus d'abrogation de refoulement, et si une formule constatant l'absence d'éléments permettant de réserver une suite favorable suffit à caractériser l'énoncé des considérations de fait ; 3. Comment s'opère la dévolution de la charge de la preuve de la disparition de la menace à l'ordre public et quelle est l'étendue temporelle et matérielle du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation exercé par le juge sur les éléments dits « nouveaux » invoqués par l'étranger refoulé. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Siégeant et délibérant en Assemblée plénière, le Tribunal Suprême rejette l'intégralité des prétentions de Monsieur P. V. par une motivation concise, rigoureuse et méthodiquement ordonnée en sept considérants. Le raisonnement de la Haute Juridiction suit une progression logique implacable, balayant successivement la question procédurale de l'instruction, le périmètre du litige lié au caractère définitif des actes antérieurs, la légalité externe et, enfin, la légalité interne. En premier lieu, après avoir rappelé aux considérants 1° et 2° le cadre normatif applicable — à savoir les termes de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 conférant au Ministre d'État le pouvoir d'enjoindre à tout étranger de quitter le territoire ou de lui interdire d'y pénétrer — ainsi que la chronologie des décisions administratives intervenues en 2013, 2016 et 2019, le Tribunal statue au considérant 3° sur la demande de mesure d'instruction. Il l'écarte sobrement en estimant « qu'en l'état des pièces produites et jointes au dossier, il n'y a pas lieu de prescrire la mesure d'instruction sollicitée ». Ce refus découle directement de la conception que se fait le Tribunal de l'office du juge en matière de refus d'abrogation : le dossier étant suffisamment éclairé par les pièces soumises par le demandeur lui-même au soutien de sa demande d'abrogation et par les exposés des parties, il n'est nul besoin d'ordonner à l'administration la production d'éléments supplémentaires. En deuxième lieu, au considérant 4°, la juridiction circonscrit strictement l'objet du litige en accueillant la fin de non-recevoir soulevée par le Ministre d'État concernant la contestation de l'acte initial du 11 novembre 2013. Le Tribunal pose que « la décision de refoulement étant définitive faute d'avoir été contestée dans le délai de recours, les moyens tirés de l'illégalité de cette décision ne peuvent qu'être écartés ». Par cette affirmation, le juge rappelle l'intangibilité des actes administratifs individuels devenus définitifs : l'expiration du délai de recours contentieux purge l'acte initial de ses éventuels vices (qu'il s'agisse d'un défaut de motivation ou d'une erreur d'appréciation originelle) et interdit au justiciable d'exciper de son illégalité au soutien d'un recours dirigé contre un refus ultérieur d'abrogation. En troisième lieu, au considérant 5°, le Tribunal Suprême examine le moyen de légalité externe tiré de la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Le juge procède à une analyse concrète des termes de la décision du 2 août 2019. Il relève, d'une part, que l'acte « vise l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté » (considération de droit) et, d'autre part, qu'il précise que l'examen de la demande « auquel il a été procédé ne permet pas, pour l'heure, de réserver une suite favorable à votre demande » (considération de fait). Le Tribunal en déduit que la décision comporte bien l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement et ne méconnaît donc pas les exigences légales. Ce faisant, le juge valide pleinement la thèse gouvernementale : face à une demande d'abrogation, le fait générateur du refus réside dans l'insuffisance des éléments apportés par le demandeur pour modifier l'état de droit et de fait préexistant ; le simple constat par l'administration que l'examen du dossier ne permet pas de revenir sur la mesure constitue, en soi, l'énoncé suffisant de la considération de fait fondant le maintien de la police administrative. En quatrième et dernier lieu, au considérant 6°, la Haute Juridiction aborde le contrôle de la légalité interne sous l'angle de l'erreur manifeste d'appréciation. Le raisonnement du juge se décompose ici en trois temps : * Tout d'abord, le Tribunal fixe la règle d'attribution de la charge de la preuve : « il appartenait à M. V. de démontrer que la décision de refoulement dont il a fait l'objet le 11 novembre 2013 à la suite de plusieurs condamnations pénales devait être reconsidérée ». C'est donc une obligation probatoire positive qui pèse sur l'administré. * Ensuite, le juge définit le standard de preuve requis et la borne temporelle de référence : le demandeur doit apporter « des éléments nouveaux significatifs, postérieurs à la décision du 14 mars 2016 [Note : la décision mentionne ici le 14 mars 2016, date de la demande, en lieu et place du 14 juin 2016, date de la décision de rejet mentionnée au considérant 2°] refusant la suspension de la mesure de refoulement et susceptibles de justifier une appréciation différente de la situation ayant motivé la mesure de refoulement ». En l'espèce, au vu des pièces du dossier (casiers judiciaires vierges, permis de séjour suisse, allégation de stabilité et lien affectif), le Tribunal juge souverainement que de tels éléments nouveaux significatifs font défaut. * Enfin, le Tribunal écarte l'argument tiré de la demande de réhabilitation pénale devant les juridictions italiennes en appliquant le principe cardinal de l'appréciation de la légalité d'un acte administratif à la date de son édiction : le requérant « ne peut utilement se prévaloir de la circonstance, postérieure à la décision attaquée, qu'il aurait formé devant les juridictions italiennes une demande de réhabilitation pénale ». Concluant que le Ministre d'État n'a pas entaché son refus d'une erreur manifeste d'appréciation, le Tribunal Suprême rejette la requête au considérant 7°. ### C. Le dispositif Au terme de son délibéré en Assemblée plénière, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > Article 1er : La requête de Monsieur P. V. est rejetée. > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de Monsieur V. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 2 décembre 2020 par l