Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2007, n° 27318

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2007, n° 27318 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire portée devant le Tribunal Suprême de Monaco trouve son origine dans la situation administrative de M. S. G., ressortissant étranger frappé d'une mesure d'éloignement du territoire monégasque. Le 26 juin 2000, les autorités de la Principauté ont édicté à son encontre une mesure de refoulement. Toutefois, cet acte administratif individuel ne lui a été formellement notifié que plus de deux ans après son adoption, soit le 6 décembre 2002. Entre la date d'édiction de la mesure de police et celle de sa notification, la situation familiale de l'intéressé a connu une évolution notable. En effet, le 9 août 2001, M. S. G. a contracté mariage avec une citoyenne de nationalité monégasque. De cette union est né un premier enfant au cours de l'année 2003.

L'épouse de M. S. G. ayant sa résidence établie sur le territoire de la Principauté de Monaco, l'exécution de la mesure de refoulement faisait obstacle à ce que les époux puissent habiter et mener une vie commune à Monaco. Selon les éléments versés aux débats par l'administration, la vie familiale s'organisait dès lors dans la commune frontalière de Menton, tandis que la scolarisation des enfants s'effectuait dans un établissement de la Principauté.

Le parcours de M. S. G. est par ailleurs marqué par une série de contentieux tant civils que pénaux en France et à Monaco, dont la chronologie et la portée font l'objet de vives contestations entre les parties. Postérieurement à la mesure de refoulement du 26 juin 2000, l'intéressé a fait l'objet de poursuites et d'une condamnation en France pour des faits de recel de chèque volé. En 2002, des poursuites pénales ont également été engagées à son encontre à Monaco, lesquelles se sont toutefois clôturées par une ordonnance de non-lieu rendue en 2003, des plaintes d'artistes pour escroquerie ayant par ailleurs été retirées.

En outre, un litige d'une nature particulière a opposé M. S. G. aux autorités monégasques concernant ses activités sur le réseau internet. Après avoir acquis des noms de domaines libres — qu'il indique avoir cédés gratuitement par la suite —, il a été condamné à Monaco à une peine d'amende pour des faits de contrefaçons et d'usage de marques sans autorisation. Surtout, par un arrêt rendu le 3 mars 2006, la Cour d'appel de Paris a prononcé à son encontre une condamnation civile pour agissements parasitaires au préjudice du Gouvernement Princier. Cette condamnation civile résultait de l'utilisation, sur un site internet créé par M. S. G., de la dénomination « Monaco modern art museum », accompagnée de la reproduction de signes distinctifs de la Principauté de Monaco, tels que le drapeau, les emblèmes et les armoiries. Enfin, en réaction à ce qu'il qualifie d'injustice et d'animosité de l'État à son égard, M. S. G. a procédé à la création d'un nouveau site internet dénommé « Monaco Scandale », perçu par les autorités comme de nature à porter atteinte à la réputation de la Principauté.

Désireux de mettre un terme à l'interdiction du territoire qui le frappait, M. S. G. a formulé plusieurs demandes tendant à l'abrogation de la mesure de refoulement du 26 juin 2000. C'est dans le contexte d'une nouvelle grossesse de son épouse qu'il a saisi le Ministre d'État d'une ultime demande d'abrogation, en date du 2 janvier 2007. Par une décision contenue dans une lettre du 26 février 2007, le Ministre d'État a opposé un refus à cette demande. Pour justifier le maintien de la mesure d'éloignement, l'autorité administrative a énoncé que « les circonstances de fait qui ont présidé à l'édiction de la mesure de refoulement et la condamnation de justice dont vous avez fait l'objet en date du 3 mars 2006 justifient son maintien ». C'est ce refus d'abrogation qui constitue l'acte administratif individuel déféré à la censure du juge constitutionnel et administratif monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête enregistrée au greffe le 23 avril 2007, représenté par Maître Jean-Pierre Licari, avocat-défenseur près la Cour d'appel, M. S. G. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision du Ministre d'État du 26 février 2007 refusant d'abroger la mesure de refoulement. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 22 juin 2007, une réplique du requérant déposée le 24 juillet 2007, et enfin une duplique (qualifiée de réplique dans les visas) de l'administration enregistrée le 23 août 2007. Par une ordonnance du 1er octobre 2007, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 21 novembre 2007, lors de laquelle l'assemblée plénière a entendu le rapport du Vice-président Jean-Michel Lemoyne de Forges, les plaidoiries de Maître Jean-Pierre Licari pour le requérant et de Maître Jacques Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions du Procureur général.

Au soutien de ses prétentions aux fins d'annulation, le requérant articulait deux moyens principaux, relevant respectivement de la légalité externe et de la légalité interne de l'acte attaqué.

En premier lieu, M. S. G. invoquait la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Selon lui, la rédaction de la décision du 26 février 2007 ne lui permettait de connaître ni les considérations de droit, ni les considérations de fait, ni le raisonnement juridique ayant conduit l'administration à passer de ces considérations à la décision de rejet. Il faisait valoir, d'une part, que les motifs de la mesure initiale de refoulement prise en 2000 ne lui avaient jamais été communiqués, et qu'une décision juridictionnelle intervenue en 2006 ne pouvait rétroactivement justifier un acte pris six ans plus tôt. Il soutenait, d'autre part, que la condamnation du 3 mars 2006 visée par le Ministre d'État n'était nullement une condamnation pénale, mais une simple condamnation civile pour parasitisme, impropre à caractériser une menace pour l'ordre public. En réplique aux arguments de l'administration faisant état de son passé judiciaire, le requérant précisait la chronologie et l'issue exacte des procédures pénales (postériorité de la condamnation française, non-lieu de 2003 à Monaco, retraits de plaintes, simple peine d'amende pour contrefaçon) et justifiait la création du site « Monaco Scandale » comme une réaction légitime à l'attitude de l'État.

En second lieu, sur le terrain de la conventionnalité, le requérant soutenait que la décision attaquée méconnaissait l'article 2 du Protocole n° 4 additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, garantissant le droit à la liberté de circulation. Il reprochait à la décision de ne pas préciser en quoi sa présence sur le sol monégasque constituerait une menace pour la sûreté publique ou l'ordre public.

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en réfutant l'ensemble des griefs adverses.

Sur le moyen tiré du défaut de motivation, l'administration opposait une approche subjective de la connaissance des motifs. Elle soutenait que M. S. G. ne pouvait prétendre ignorer ni les faits ayant justifié la mesure initiale de 2000, ni la condamnation prononcée à son encontre par la Cour d'appel de Paris le 3 mars 2006. Dès lors, selon le Ministre d'État, à la seule lecture de la décision du 26 février 2007, le destinataire en comprenait parfaitement les motifs, ce qui suffisait à rendre la motivation régulière. Dans ses secondes écritures, l'État précisait que l'exigence de motivation ne pouvait concerner que la mesure prise en 2007, et non celle de 2000.

Sur le fond du droit et la légalité interne, le Ministre d'État se prévalait de la jurisprudence récente du Tribunal Suprême selon laquelle l'autorité administrative n'est pas tenue de réexaminer une mesure de refoulement antérieurement prise, ajoutant que M. S. G. n'avait sollicité l'abrogation qu'à titre de simple mesure de bienveillance liée à la grossesse de son épouse. Selon la défense, une abrogation n'aurait pu être envisagée que si l'intéressé avait amendé son comportement répréhensible. Or, le Ministre d'État soutenait être habilité à tenir compte de la persistance de ce comportement depuis 2000, caractérisé par la volonté perpétuelle de tromper le public sur ses relations avec la Famille Princière et l'État monégasque, comme en attestaient la condamnation civile pour parasitisme, l'exploitation frauduleuse d'un réseau internet, l'usage illicite des symboles de l'État et la création d'un nouveau site internet attentatoire à la réputation de Monaco.

Enfin, s'agissant du grief conventionnel et de la situation familiale, l'État faisait valoir que M. S. G. menait une vie familiale normale à Menton et que des aménagements ponctuels lui seraient accordés (autorisation d'accompagner son épouse pour l'accouchement au Centre Hospitalier Princesse Grace et de conduire ses enfants à l'école à Monaco durant le séjour à la maternité). Quant à l'article 2 du Protocole n° 4 de la Convention européenne des droits de l'homme, le Ministre d'État rappelait que la liberté de circulation peut souffrir des restrictions justifiées par le maintien de l'ordre public, motif qui fondait précisément tant le refoulement initial que le refus d'abrogation litigieux.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême posait, à titre principal, une question fondamentale relative au champ d'application et au degré d'exigence formelle de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs.

Plus précisément, la haute juridiction devait déterminer, d'une part, si une décision administrative portant refus d'abroger une mesure de refoulement antérieure constitue elle-même une décision restreignant l'exercice des libertés publiques ou une mesure de police au sens de l'article 1er-2° de la loi n° 1.312, la soumettant ainsi à l'obligation légale de motivation.

D'autre part, dans l'affirmative, le Tribunal Suprême était appelé à définir les critères de suffisance et de validité de cette motivation au regard de l'article 2 de ladite loi, qui impose que l'énoncé des considérations de droit et de fait figure dans le corps même de la décision. Il s'agissait de savoir si l'administration satisfait à cette obligation légale lorsqu'elle motive un refus d'abrogation, premièrement, par un renvoi général aux « circonstances de fait » ayant justifié l'acte initial non motivé et, secondement, par la simple mention de la date d'une décision de justice prononcée contre l'administré, sans annexer le texte de ce jugement à l'acte administratif ni expliciter, dans le corps de la lettre de notification, en quoi cette condamnation justifie le maintien de la mesure de police, nonobstant la circonstance que le destinataire de l'acte ait personnellement connaissance desdits faits et jugement.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher le litige et accueillir la requête en annulation, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement rigoureux, structuré en quatre considérants, qui s'en tient exclusivement à l'examen du moyen de légalité externe tiré de la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, faisant ainsi application du principe de l'économie des moyens qui le dispense d'examiner le grief tiré de la violation de la Convention européenne des droits de l'homme.

Dans un premier temps, le juge opère la qualification juridique de l'acte attaqué pour déterminer son assujettissement à l'obligation de motivation. Après avoir rappelé l'objet de la demande du 2 janvier 2007 et le sens de la lettre de rejet du 26 février 2007, le Tribunal cite les termes de l'article 1er-2° de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Selon cette disposition législative, doivent obligatoirement être motivées les décisions administratives individuelles qui « restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police ». Par une déduction directe et sans s'arrêter à la distinction esquissée par l'administration entre l'édiction d'une mesure de refoulement et le refus de l'abroger, le Tribunal Suprême affirme « qu'ainsi la décision attaquée figure au nombre de celles qui doivent être motivées ». Le maintien d'une interdiction du territoire par le rejet d'une demande d'abrogation produit en effet les mêmes effets restrictifs sur les libertés publiques et revêt la même nature de mesure de police que l'acte initial.

Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême rappelle la norme de référence définissant le contenu et la forme de la motivation obligatoire. Il reproduit les dispositions de l'article 2 de la loi n° 1.312, aux termes desquelles « la motivation doit être écrite et comporter, dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ». Par ce visa textuel précis, le juge pose le principe de l'autosuffisance de l'acte administratif : les motifs doivent être matériellement intégrés dans l'instrumentum de la décision notifiée à l'administré.

Dans un troisième et dernier temps, le Tribunal procède au contrôle concret de la motivation de la lettre du 26 février 2007 en décomposant les deux motifs avancés par le Ministre d'État, pour les censurer successivement :

1. L'analyse du premier motif (le renvoi aux faits de 2000) : Le juge relève que le premier motif « se borne à renvoyer aux circonstances de fait qui ont présidé à l'édiction de la mesure de refoulement prise le 26 juin 2000 ». Le Tribunal juge que ce motif « est formulé en termes trop généraux et imprécis au regard des exigences de l'article 2 précité de la loi n° 1.312 ». Cette censure condamne la pratique de la motivation par référence abstraite ou implicite. Le fait que l'administré soit supposé connaître son propre passé, comme le soutenait la contre-requête, est inopérant : l'acte doit énoncer lui-même les faits précis qui le fondent.
2. L'analyse du second motif (la référence à la condamnation de 2006) : Le juge examine ensuite le second motif, qui « renvoie à une condamnation de justice dont M. S. G. a fait l'objet le 3 mars 2006 ». Ici, le raisonnement du Tribunal Suprême s'articule autour d'une alternative exigeante. Le juge constate d'abord un fait matériel : « cependant, le texte de cette décision n'était pas joint à la lettre du Ministre d'État ». De cette absence d'annexion du document justificatif, le Tribunal tire une conséquence juridique impérative sur le contenu même de la lettre : « dès lors, celle-ci devait préciser en quoi la condamnation visée était de nature à justifier le rejet de la demande ». Faute d'avoir soit joint le texte de l'arrêt de la Cour d'appel de Paris, soit expliqué dans le corps de la décision administrative le lien de causalité juridique et factuel entre cette condamnation et la nécessité de maintenir le refoulement, le juge conclut « qu'à défaut cette seconde motivation n'est pas davantage conforme aux prescriptions de la loi n° 1.312 précitée ».

Aucun des deux motifs ne satisfaisant aux prescriptions légales, la décision du Ministre d'État se trouve entachée d'un vice de forme substantiel entraînant son annulation intégrale.

C. Le dispositif

En conséquence de ce qui précède, le Tribunal Suprême prononce l'annulation de l'acte administratif déféré en ces termes :

« Décide : La décision du Ministre d'État du 26 février 2007 rejetant la demande formée le 2 janvier 2007 par M. S. G. est annulée ; Les dépens sont mis à la charge de l'État ; Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt rendu le 5 décembre 2007 par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême dans l'affaire Sieur S. G. c/ Ministre d'État constitue un jalon majeur dans l'édification du droit administratif formel monégasque. Intervenant à peine plus d'un an après l'entrée en vigueur de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, cette décision de principe fixe avec une grande fermeté la doctrine de la haute juridiction quant à la portée de cette réforme législative fondamentale.

Pour mesurer l'apport de cette décision, il convient de la replacer dans l'évolution historique du contrôle des mesures de police des étrangers à Monaco. Traditionnellement, les décisions de refoulement prises sur le fondement de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée sur les conditions d'entrée et de séjour des étrangers relevaient d'un large pouvoir discrétionnaire de l'exécutif et n'étaient soumises, en l'absence de texte législatif général, à aucune obligation de motivation formelle. L'adoption de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 a profondément modifié cet équilibre en imposant à l'administration la transparence de ses motifs pour toute une série d'actes individuels défavorables, au premier rang desquels figurent les mesures de police et les actes restreignant l'exercice des libertés publiques (article 1er-2°).

Le premier enseignement jurisprudentiel majeur de l'arrêt du 5 décembre 2007 réside dans l'extension du champ d'application de l'article 1er-2° de la loi n° 1.312 aux décisions de refus d'abrogation. Dans ses écritures, le Ministre d'État tentait de dissocier la mesure initiale de refoulement (prise en 2000, sous l'empire du droit antérieur à la loi de 2006) de la décision de 2007 refusant de l'abroger. Il s'appuyait notamment sur la jurisprudence du Tribunal Suprême selon laquelle l'administration n'était pas tenue de réexaminer une mesure de refoulement antérieure, et qualifiait la démarche du requérant de simple demande de « mesure de bienveillance ». Le Tribunal Suprême écarte implicitement mais nécessairement cette argumentation restrictive. Dès lors que le Ministre d'État accepte de statuer sur une demande d'abrogation et oppose un refus qui a pour effet direct de perpétuer une mesure de police restreignant la liberté d'aller et venir de l'intéressé, cet acte négatif entre de plein droit dans les prévisions de l'article 1er-2° de la loi du 29 juin 2006. Cette solution assure l'effet utile de la loi nouvelle dans le temps : bien que la mesure initiale de 2000 ait échappé à l'obligation de motivation lors de son édiction (et de sa notification en 2002), tout refus de l'abroger postérieur à l'entrée en vigueur de la loi n° 1.312 doit désormais se conformer aux nouvelles exigences légales de transparence.

Le deuxième apport fondamental de la décision