Tribunal Suprême de Monaco, 06 décembre 2006, n° 27255

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 décembre 2006, n° 27255 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire ayant donné lieu à la décision commentée s'inscrit dans le cadre de la police des étrangers en Principauté de Monaco et de l'exercice, par les autorités exécutives, du pouvoir d'éloignement du territoire national pour des motifs liés à la préservation de l'ordre public et à la lutte contre la délinquance financière internationale.

À l'origine du litige se trouve une mesure administrative individuelle particulièrement rigoureuse : le 7 janvier 2005, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a pris une décision de refoulement du territoire monégasque à l'encontre de Madame K. P., née le 8 septembre 1967, épouse de Monsieur R. W. Cette mesure d'éloignement n'était pas isolée, puisqu'il ressort des éléments exposés dans la décision qu'une mesure similaire frappait également son époux, Monsieur W.

Les motifs ayant présidé à l'édiction de ces mesures de police administrative tiraient leur substance d'allégations graves relatives aux activités de Monsieur W. Selon les éléments avancés par l'administration monégasque, ce dernier était soupçonné de se livrer à de la contrebande de cigarettes en bande organisée. Plus précisément, les autorités gouvernementales lui reprochaient la direction d'un réseau de trafic de cigarettes opérant à partir du territoire de Monaco, au moyen de fausses factures et de mouvements financiers transitant sur des comptes bancaires monégasques. En raison de ces soupçons, l'intéressé avait été entendu comme témoin et avait fait l'objet d'une perquisition à son domicile.

La situation pénale et administrative de Monsieur W. en Allemagne constituait le cœur factuel du dossier. Tandis que l'administration monégasque initialement soutenait qu'il avait été inculpé en Allemagne et qu'il se livrait à des activités criminelles depuis la Principauté, l'évolution de l'instruction a mis en lumière des éléments nouveaux émanant des autorités judiciaires allemandes. Il est ainsi apparu, notamment au travers d'une note du Parquet de Hambourg en date du 12 décembre 2005, d'une part que la procédure concernant Monsieur W. avait connu une issue transactionnelle ou un classement (les parties divergeant sur la qualification exacte de cette issue), et d'autre part que son épouse, Madame K. P., épouse W., n'avait quant à elle jamais été impliquée dans cette procédure. C'est pourtant sur le fondement de ces faits imputés au mari, et sur le postulat selon lequel l'épouse ne pouvait ignorer cet état de choses, que le Ministre d'État avait pris l'arrêté de refoulement du 7 janvier 2005 à l'encontre de Madame W.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la régularité de son éviction du territoire monégasque, Madame K. P., épouse W., a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours tendant à la fois à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de refoulement prise à son encontre le 7 janvier 2005 par le Ministre d'État, et à l'indemnisation des préjudices découlant de cette décision.

Le parcours procédural devant la haute juridiction monégasque s'est déroulé en deux temps, illustrant le caractère contradictoire et approfondi de l'instruction en matière administrative. Dans un premier temps, le Tribunal Suprême a été amené à rendre une décision avant dire droit le 18 janvier 2006, par laquelle il a ordonné le renvoi de l'affaire ainsi que la réouverture de l'instruction. Cette mesure d'instruction a permis aux parties de débattre de pièces nouvellement versées aux débats, produites par le Ministre d'État postérieurement à la clôture initiale de l'instruction.

À la suite de cette réouverture, la requérante a déposé un mémoire d'observations enregistré le 6 avril 2006. Par l'intermédiaire de son conseil, Maître Gerd O. Ziegenfeuter, avocat aux Barreaux de Nice et de Paris, elle a développé une argumentation factuelle et juridique visant à démontrer l'inanité des motifs du refoulement. Sur le plan factuel, elle a fait valoir qu'à la lecture des pièces régulièrement produites, son époux n'avait jamais été mis en examen ni poursuivi, et que l'affaire avait été classée sans suite. Elle a ajouté qu'aucune poursuite d'ordre fiscal n'avait été engagée contre lui et qu'il s'était acquitté de l'ensemble des impositions qui lui incombaient. Dès lors, elle soutenait qu'il avait été faussement allégué que son mari avait été inculpé en Allemagne, qu'il menait des activités criminelles depuis Monaco et qu'elle-même ne pouvait ignorer cette situation. Sur le plan juridique, la requérante maintenait ses arguments initiaux tirés de la violation des textes internationaux — au rang desquels figurent, au regard des visas et du sommaire de la décision, la Convention européenne des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (notamment son article 6) ainsi que le Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966 (notamment son article 13) — et de la violation de la Constitution monégasque. Elle maintenait, par voie de conséquence, sa demande d'indemnisation.

En défense, le Ministre d'État, représenté par Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, a déposé des observations enregistrées le 3 mai 2006, concluant au rejet de la requête. L'autorité administrative contestait l'interprétation des pièces pénales allemandes avancée par la requérante. Selon le Ministre d'État, les documents produits confirmaient au contraire que Monsieur W. avait bien été poursuivi pour contrebande et qu'il n'avait nullement été « blanchi », mais avait simplement bénéficié d'une transaction lui ayant évité une mise en examen. Pour le gouvernement monégasque, ce mode de règlement procédural n'effaçait en rien la matérialité des faits délictueux ayant motivé les mesures de refoulement, à savoir la direction d'un réseau de trafic de cigarettes depuis Monaco via des fausses factures et des flux financiers sur des comptes locaux. Le Ministre d'État en déduisait que le comportement de Monsieur W. était de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité de Monaco, et que son éloignement était pleinement compatible avec la politique de lutte contre le blanchiment de capitaux menée par la Principauté. Enfin, et c'est là le point nodal du litige concernant la requérante, le Ministre d'État soutenait « qu'il en va de même pour la mesure qui atteint Mme W. », opérant ainsi une extension automatique de la menace pour l'ordre public d'un époux à l'autre.

Par une ordonnance du 6 octobre 2006, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 5 décembre 2006. Après avoir entendu Monsieur Jean Michaud en son rapport, les avocats des parties en leurs plaidoiries et Madame le Procureur général en ses conclusions, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, a rendu sa décision le 6 décembre 2006.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Au-delà des questions relatives à l'invocabilité des conventions internationales (article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme et article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques) et à la conformité constitutionnelle de la législation sur les étrangers — questions soulevées par la requête et mentionnées dans l'abstract de la décision mais que la juridiction n'a finalement pas eu besoin de trancher pour résoudre le litige en faveur de la requérante —, le problème juridique central soumis à l'examen du Tribunal Suprême résidait dans les limites du pouvoir d'appréciation de l'autorité de police administrative lors de l'édiction d'une mesure de refoulement.

Plus précisément, la question de droit pouvait se formuler ainsi : le Ministre d'État peut-il légalement prononcer une mesure de refoulement du territoire monégasque à l'encontre d'une ressortissante étrangère en se fondant exclusivement sur des faits à caractère délictueux imputés à son époux, alors même qu'il est établi par les autorités judiciaires étrangères compétentes que l'intéressée n'est ni n'a jamais été mise en cause dans l'affaire concernant son conjoint ?

En d'autres termes, le juge administratif suprême devait déterminer si l'imputation par ricochet à une épouse des agissements reprochés à son mari, sans élément matériel attestant d'une implication personnelle de celle-ci, est constitutive d'une erreur manifeste d'appréciation entachant d'illégalité la décision de police administrative et ouvrant droit, par voie de conséquence, à une réparation pécuniaire du préjudice subi.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême, statuant sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution qui lui attribue compétence en matière administrative pour statuer sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et sur l'allocation des indemnités qui en résultent, adopte un raisonnement empreint d'une grande économie de moyens et d'une rigueur factuelle absolue.

En premier lieu, s'agissant des conclusions à fin d'annulation, la Haute Juridiction fait usage de la technique classique dite de l'économie de moyens, matérialisée par la formule liminaire : « Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête ». Ce faisant, le Tribunal Suprême choisit délibérément de ne pas se prononcer, dans le corps des motifs de la présente décision, sur les moyens de légalité externe ou interne tirés de la violation de la Constitution ou des instruments internationaux relatifs aux droits de l'homme (bien que le sommaire de la décision fasse état de solutions de rejet quant à l'invocabilité de ces textes, manifestement issues de décisions connexes, vraisemblablement celle rendue le même jour concernant l'époux). Le juge se concentre exclusivement sur le contrôle de la qualification juridique des faits et, plus exactement, sur l'adéquation de la mesure de police aux faits de l'espèce, à travers le prisme du contrôle restreint de l'erreur manifeste d'appréciation.

Le syllogisme judiciaire déployé par le Tribunal Suprême est d'une concision remarquable. La majeure implicite repose sur le principe selon lequel une mesure de police administrative telle que le refoulement, prise en application de l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, doit reposer sur des faits matériellement exacts et personnellement imputables à l'individu visé, permettant de caractériser une menace pour l'ordre, la tranquillité ou la sécurité publics.

La mineure du syllogisme s'appuie sur une pièce déterminante du dossier, issue de la réouverture de l'instruction : le Tribunal relève « qu'il résulte d'une note du Parquet de Hambourg du 12 décembre 2005 que "Mme K. W., née P. le 8 septembre 1967, n'est ni n'était mise en cause dans l'affaire" concernant M. W. ». Cette constatation factuelle, puisée directement dans un document officiel émanant de l'autorité judiciaire allemande en charge des poursuites initiales, vient contredire frontalement le postulat de l'administration monégasque qui associait l'épouse aux activités reprochées au mari.

Dès lors, la conclusion s'impose avec la force de l'évidence juridique : le Tribunal juge « qu'en se fondant sur les faits concernant M. W. pour prendre une mesure de refoulement concernant Mme W., le Ministre d'État a commis une erreur manifeste d'appréciation ». Le vice affectant l'acte administratif est ainsi clairement identifié. L'administration ne pouvait légalement substituer une présomption de complicité ou de connaissance familiale à l'exigence d'une implication personnelle. La sanction de cette illégalité interne est immédiate : « par suite, la mesure de refoulement de Mme W. doit être annulée ».

En second lieu, s'agissant des conclusions à fin d'indemnité, le Tribunal Suprême tire les conséquences pécuniaires de l'annulation prononcée. En droit administratif monégasque, conformément à l'article 90 B 1° de la Constitution et à l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963, l'illégalité fautive commise par l'administration en édictant un acte administratif annulé pour excès de pouvoir est de nature à engager la responsabilité de la puissance publique. Sans détailler la nature exacte des différents chefs de préjudice (moral ou matériel) invoqués par la requérante, la juridiction procède à une évaluation globale et souveraine en affirmant « qu'il sera fait une juste appréciation des préjudices résultant pour Mme W. de la décision annulée en condamnant l'État à lui verser une indemnité de 5 000 euros ».

C. Le dispositif

En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

« Décide : La décision du Ministre d'État en date du 7 janvier 2005 portant refoulement de Mme K. P., épouse R. W. du territoire monégasque est annulée. L'État est condamné à verser à Mme W. la somme de 5 000 euros. Les dépens sont mis à la charge de l'État. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 6 décembre 2006 par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême présente un intérêt doctrinal et jurisprudentiel majeur à un double titre : d'une part, par ce qu'elle juge explicitement dans ses motifs concernant l'individualisation des mesures de police et le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation ; d'autre part, par la singularité de la discordance apparente entre son sommaire (abstract) et le corps de son texte, qui éclaire en creux le contexte contentieux global de l'affaire W.

1. L'énigme du sommaire et le contexte du droit international des droits de l'homme à Monaco

Une lecture attentive du document officiel publié révèle une particularité formelle saisissante. L'en-tête analytique (le sommaire ou titrage) de la décision mentionne des problématiques juridiques fondamentales : « Convention européenne des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (article 6) - Incorporation dans l'ordre juridique monégasque (non) - Invocabilité (non) - Pacte international relatif aux droits civils et politiques - Déclaration afférente à l'adhésion - Invocabilité (non) - Dispositions relatives à l'entrée et au séjour des étrangers non contraires à la prescription constitutionnelle - Décision illégale (non) - Recours en indemnisation - Légalité de la décision-rejet de la demande d'indemnité ».

Or, comme l'analyse du texte intégral l'a démontré, le dispositif de la décision n° 27255 annule bel et bien la décision de refoulement et accorde une indemnité, sans que les motifs ne tranchent la question de la Convention européenne des droits de l'homme ou du Pacte international de 1966, grâce à l'usage de la formule « Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête ». Comment expliquer un tel paradoxe entre un sommaire annonçant un rejet (« Décision illégale (non) », « rejet de la demande d'indemnité ») et un arrêt prononçant une annulation avec indemnisation ?

L'explication réside manifestement dans la connexité procédurale des recours introduits par les époux W. Le texte même des visas de la décision commentée laisse transparaître cette gémellité contentieuse : le quatrième visa mentionne en effet que « le requérant ainsi que son épouse maintiennent leurs arguments au regard notamment des textes internationaux et de la Constitution », et le cinquième visa fait référence aux « documents produits par le requérant » (au masculin) et stipule que « la mesure frappant M. W. était bien de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité de Monaco [...] qu'il en va de même pour la mesure qui atteint Mme W. ». Il est dès lors évident que le Tribunal Suprême était saisi simultanément de deux requêtes distinctes mais instruites parallèlement : celle de l'époux (Monsieur R. W.) et celle de l'épouse (Madame K. P., épouse W.). Lors de l'établissement du sommaire analytique pour la publication, les rédacteurs de l'abstract ont reproduit pour la décision de l'épouse le titrage correspondant à la décision de rejet rendue concernant l'époux.

Bien que ces éléments du sommaire ne fassent pas partie des motifs décisoires de l'arrêt annulant le refoulement de Madame W., leur présence dans le texte soumis à l'analyse ainsi que le visa exprès du « Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966, et notamment son article 13, rendu exécutoire par l'Ordonnance souveraine n° 13330 du 12 février 1998 » permettent de situer précisément l'affaire dans l'histoire juridique monégasque. À la date des faits litigieux (le refoulement du 7 janvier 2005), l'état d'incorporation de la Convention européenne des droits de l'homme dans l'ordre juridique interne monégasque faisait obstacle, selon le sommaire, à son invocabilité, sans compter que sur le plan substantiel, le contentieux de l'entrée, du séjour et de l'éloignement des étrangers échappe par nature au champ d'application de l'article 6 de ladite Convention (qui se limite aux contestations sur les droits et obligations de caractère civil et aux accusations en matière pénale). Quant à l'article 13 du Pacte de 1966 (qui encadre l'expulsion des étrangers se trouvant légalement sur le territoire d'un État partie), le sommaire rappelle l'existence de la déclaration interprétative ou réserve formulée par la Principauté lors de son adhésion (rendue exécutoire en 1998), neutralisant son invocabilité pour contester la législation monégasque sur l'entrée et le séjour des étrangers (régie par l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964).

En contournant ces obstacles conventionnels et constitutionnels par la voie de l'économie de moyens pour accueillir la requête de Madame W. sur le terrain purement interne de l'erreur manifeste d'appréciation, le Tribunal Suprême démontre la vitalité et l'autosuffisance de son contrôle de légalité interne : là où les garanties internationales invoquées se heurtaient à des filtres d'invocabilité ou d'applicabilité ratione materiae ou ratione temporis (ayant conduit au rejet des prétentions du mari), le contrôle classique de l'excès de pouvoir exercé par le juge suprême monégasque offre une protection juridictionnelle effective à l'épouse injustement frappée par la mesure de police.

2. L'approfondissement du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation et le principe de personnalité des mesures de police

L'apport fondamental de l'arrêt Dame K. P., épouse W. du 6 décembre 2006 réside dans l'affirmation rigoureuse du principe d'individualisation des mesures de police administrative et dans la sanction de l'erreur manifeste d'appréciation commise par le Ministre d'État.

En matière de police des étrangers, et particulièrement s'agissant des décisions de refoulement prises sur le fondement de l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964, le Ministre d'État dispose traditionnellement d'un large pouvoir discrétionnaire pour apprécier si la présence d'un étranger sur le sol monégasque constitue une menace pour la tranquillité, la sécurité ou l'ordre publics, ou encore pour la réputation de la Principauté (notamment au regard des impératifs de lutte contre le blanchiment de capitaux mis en avant par l'administration dans ses écritures). Conformément aux principes généraux du contentieux administratif partagés avec le droit public français, lorsque l'administration dispose d'un tel pouvoir discrétionnaire, le juge de l'excès de pouvoir ne substitue pas sa propre appréciation de l'opportunité à celle de l'autorité administrative ; il exerce un contrôle restreint, limité à l'erreur de