Tribunal Suprême de Monaco, 19 juin 2019, n° 18314

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 juin 2019, n° 18314 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police administrative de l'emploi et de la réglementation relative à la délivrance des autorisations de travail aux salariés en Principauté, articulée avec les impératifs de sécurité nationale.

Monsieur A.P. exerçait l'emploi de valet de chambre au sein de la Société des Bains de Mer (SBM). Pour ce faire, il bénéficiait d'un permis de travail qui lui avait été régulièrement délivré par la Direction du Travail le 22 mai 2017. Souhaitant diversifier ou modifier son activité au sein du même employeur, l'intéressé a présenté une nouvelle demande de permis de travail afin d'être autorisé à occuper les fonctions d'extra hôtelier, toujours pour le compte de la Société des Bains de Mer.

L'instruction de cette seconde demande a conduit l'administration monégasque à diligenter une enquête administrative, sur le fondement des dispositions de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la préservation de la sécurité nationale et de son texte d'application, l'arrêté ministériel n° 2016-622 du 17 octobre 2016. À l'occasion de ces vérifications, il est apparu que Monsieur A.P. avait fait l'objet, en 2011, d'une condamnation en Italie pour infraction à la législation sur les stupéfiants, suivie en 2013 d'une mesure que l'intéressé qualifie d'aménagement procédural le dispensant de toute peine.

Tirant les conséquences de cette enquête, le Directeur du Travail a pris, le 23 janvier 2018, une décision administrative à double objet. D'une part, il a opposé un refus à la nouvelle demande de permis de travail présentée par Monsieur A.P. pour le poste d'extra hôtelier. D'autre part, revenant sur la situation acquise de l'intéressé, il a procédé à l'annulation du permis de travail précédemment délivré le 22 mai 2017 pour l'emploi de valet de chambre. L'autorité administrative a motivé cette double mesure défavorable par la circonstance que le salarié ne présentait « pas les garanties appropriées à l'exercice de l'emploi sollicité ».

Privé de ses autorisations de travail, Monsieur A.P. s'est trouvé, selon ses écritures, dépourvu de ressources financières alors que sa compagne était enceinte, ce qui l'aurait contraint à quitter son domicile pour s'installer chez sa mère et à annuler son projet de mariage.

Contestant le bien-fondé de la décision du 23 janvier 2018, Monsieur A.P. a exercé un recours administratif préalable de nature hiérarchique dès le 29 janvier 2018. Par une décision expresse en date du 12 avril 2018, le Conseiller de Gouvernement-Ministre de l'Intérieur a rejeté ce recours hiérarchique, confirmant ainsi tant le refus du nouveau permis de travail que la disparition du permis initial, en faisant état d'une erreur matérielle qui aurait été commise lors de la délivrance initiale en 2017.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête enregistrée au Greffe Général le 11 juin 2018 sous le numéro TS 2018-16, Monsieur A.P. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir assorti de conclusions indemnitaires, sur le fondement de l'article 90-B-1° de la Constitution.

Aux termes de sa requête introductive d'instance et de son mémoire en réplique enregistré le 12 septembre 2018, le requérant demandait à la Haute juridiction :

1. L'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Directeur du Travail du 23 janvier 2018 (portant refus de permis de travail et annulation du permis du 22 mai 2017) ainsi que de la décision du Conseiller de Gouvernement-Ministre de l'Intérieur du 12 avril 2018 rejetant son recours hiérarchique.
2. La condamnation de l'État de Monaco à lui verser une indemnité totale de 14 334 euros en réparation des préjudices résultant de l'illégalité de ces décisions, décomposée en 9 344 euros au titre de la perte de revenus (calculée sur la base de ses six derniers salaires à la date de la requête) et 5 000 euros au titre de son préjudice moral.

À l'appui de ses conclusions en annulation, Monsieur A.P. développait quatre moyens de légalité :

• En premier lieu, un moyen de légalité externe tiré de la violation des articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Il soutenait que la décision initiale du 23 janvier 2018, bien que visant les textes applicables, omettait d'énoncer les éléments de fait précis ressortant de l'enquête, et que la décision du 12 avril 2018 se bornait à mentionner une supposée erreur matérielle commise en 2017 sans fournir les précisions permettant au juge de contrôler la légalité du motif invoqué.
• En deuxième lieu, un moyen tiré de la violation de l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH). Le requérant faisait valoir que les décisions attaquées constituaient une ingérence disproportionnée dans sa vie privée et familiale, dès lors qu'il travaillait depuis des années sans incident à Monaco, ne représentait aucune menace pour l'ordre public, avait fondé une famille, et qu'au regard de la loi monégasque prévoyant la réhabilitation de ce type de délit au bout de trois ans, il devait bénéficier d'un droit à l'oubli sept ans après les faits.
• En troisième lieu, un moyen tiré de la violation du principe de sécurité juridique et de la règle d'intangibilité des actes administratifs individuels créateurs de droits. Invitant le Tribunal Suprême à consacrer solennellement ce principe comme principe général du droit et à s'inspirer de la jurisprudence administrative française, il soutenait que le permis du 22 mai 2017, acte créateur de droits, n'était pas illégal ab initio et que, même à le supposer illégal, il ne pouvait être ni retiré ni abrogé au-delà d'un délai de quatre mois suivant son édiction.
• En quatrième lieu, un moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation. Monsieur A.P. arguait de l'ancienneté de sa condamnation italienne (2011), de l'absence de nouvelle condamnation (la mesure de 2013 étant une dispense de peine), de la virginité de ses casiers judiciaires français et italien, de sa parfaite intégration professionnelle et sociale donnant pleine satisfaction à son employeur, et de l'absence de texte exigeant une garantie particulière de moralité pour un emploi de valet de chambre.

En défense, par une contre-requête enregistrée le 13 août 2018 et une duplique enregistrée le 12 octobre 2018, le Ministre d'État concluait au rejet de l'ensemble des prétentions du requérant :

• Sur la motivation, il soutenait que les décisions satisfaisaient aux exigences légales en visant l'enquête diligentée en application de l'arrêté ministériel n° 2016-622 et de la loi n° 1.430 (considérations de droit) et en mentionnant l'absence de « garanties appropriées » révélée par cette enquête (considérations de fait).
• Sur l'article 8 de la CEDH, le Ministre d'État répliquait que l'ingérence était prévue par la loi (loi n° 1.430 et arrêté n° 2016-622) et nécessaire, dans une société démocratique, à la sûreté publique et à la défense de l'ordre.
• Sur la sécurité juridique, l'administration opposait l'inapplicabilité des textes et de la jurisprudence français à Monaco. Elle soutenait que le permis de 2017 était irrégulier ab initio faute pour le bénéficiaire d'en remplir les conditions, qu'une décision irrégulière ne crée pas de droits, et que l'administration peut abroger à tout moment un acte administratif lorsque le destinataire ne remplit pas ou plus les conditions requises, reprochant au requérant de confondre le retrait et l'abrogation.
• Sur l'erreur manifeste d'appréciation, l'État faisait valoir que le trafic de stupéfiants revêt une gravité particulière selon la jurisprudence même du Tribunal Suprême, justifiant que Monsieur A.P. soit regardé, non comme une menace pour l'ordre public, mais comme dépourvu des garanties appropriées pour des fonctions hôtelières sensibles pour l'image de marque de la Principauté.
• Sur le volet indemnitaire, le rejet devait découler du rejet des conclusions en annulation, le préjudice moral n'étant au surplus établi ni dans son principe ni dans son montant.

Après la clôture initiale de l'instruction intervenue par procès-verbal du 22 octobre 2018, l'instance a connu deux rebondissements procéduraux majeurs :

Premièrement, par une ordonnance du 13 mars 2019, le Président du Tribunal Suprême a informé les parties que la juridiction était susceptible de relever d'office un moyen d'ordre public tiré de l'incompétence de l'auteur de la décision du 12 avril 2018 (le Conseiller de Gouvernement-Ministre de l'Intérieur) pour statuer sur le recours hiérarchique, leur impartissant un délai d'un mois pour présenter leurs observations. Par un mémoire du 11 avril 2019, Monsieur A.P. a soutenu que son recours hiérarchique avait bien été adressé au Ministre d'État (seul compétent), que la mention du Conseiller de Gouvernement-Ministre de l'Intérieur n'en affectait pas la régularité, que le silence gardé pendant plus de quatre mois par le Ministre d'État avait fait naître une décision implicite de rejet, et qu'en tout état de cause, en vertu de l'obligation de transmission pesant sur l'autorité incompétente saisie, le délai de recours contentieux contre la décision initiale du 23 janvier 2018 avait été conservé.

Secondement, alors que l'affaire avait été renvoyée à l'audience du 6 juin 2019 par ordonnance du 26 avril 2019, le Directeur du Travail a pris, le 29 mai 2019, une décision retirant sa décision initiale du 23 janvier 2018. En conséquence, par un mémoire enregistré le 5 juin 2019, veille de l'audience, le Ministre d'État a demandé au Tribunal Suprême de prononcer un non-lieu à statuer sur la requête de Monsieur A.P.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Si les écritures initiales des parties soulevaient d'importantes questions de fond — relatives notamment au régime du retrait et de l'abrogation des actes administratifs créateurs de droits en droit monégasque, à la portée du principe de sécurité juridique, à la compétence ministérielle en matière de recours hiérarchique et au contrôle de proportionnalité au regard de l'article 8 de la CEDH —, l'intervention de la décision administrative du 29 mai 2019 a déplacé le centre de gravité du litige vers une question purement procédurale.

Le problème juridique soumis in fine à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême était le suivant : Quelles sont les conséquences procédurales du retrait, en cours d'instance, par l'autorité administrative de sa décision initiale de refus et d'annulation d'un permis de travail sur le sort d'une requête tendant, d'une part, à l'annulation pour excès de pouvoir de cette décision ainsi que de la décision de rejet du recours hiérarchique et, d'autre part, à l'indemnisation des préjudices subis du fait de ces actes ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement adopté par le Tribunal Suprême se caractérise par une extrême concision, condensée en deux considérants qui tirent les conséquences mécaniques de la disparition rétroactive de l'acte administratif attaqué.

Dans un premier considérant, la Haute juridiction rappelle l'objet exact du contentieux en identifiant la chaîne des décisions administratives contestées : la décision du 23 janvier 2018 du Directeur du Travail (portant à la fois refus de délivrance d'un nouveau permis de travail et annulation du permis antérieur du 22 mai 2017) et la décision du 12 avril 2018 par laquelle le Conseiller de Gouvernement-Ministre de l'Intérieur a rejeté le recours hiérarchique formé le 29 janvier 2018 contre ce premier acte.

Dans son second considérant, le Tribunal Suprême prend acte d'un fait juridique nouveau survenu postérieurement à l'introduction du recours et à la veille de l'audience : « par décision du 29 mai 2019, le Directeur du Travail a retiré sa décision de refus du 23 janvier 2018 ».

Bien que le juge utilise l'expression abrégée de « décision de refus du 23 janvier 2018 », il s'agit bien de l'acte unique pris à cette date par le Directeur du Travail. Le retrait administratif ayant pour effet d'anéantir rétroactivement l'acte qui en est l'objet, la décision du 23 janvier 2018 est réputée n'être jamais intervenue. Par voie de conséquence, la décision du 12 avril 2018 rejetant le recours hiérarchique, qui n'avait d'autre objet que de confirmer la décision du 23 janvier 2018, se trouve elle-même privée de support et d'objet.

Dès lors que le requérant obtient, par l'effet de ce retrait administratif intervenu en cours d'instance, l'effacement de l'ordonnancement juridique des décisions dont il demandait l'annulation au juge de l'excès de pouvoir, ses conclusions à fin d'annulation deviennent sans objet.

Il est particulièrement remarquable que le Tribunal Suprême englobe dans cette perte d'objet l'intégralité de la requête de Monsieur A.P. (« il n'y a plus lieu pour le Tribunal suprême de statuer sur le recours formé par Monsieur P. contre les décisions qu'il attaque » ; « Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête de Monsieur A.P. »), sans opérer de distinction expresse dans ses motifs entre les conclusions en annulation et les conclusions indemnitaires chiffrées à 14 334 euros. En droit processuel monégasque, l'action en indemnisation devant le Tribunal Suprême en matière administrative, fondée sur l'article 90-B-1° de la Constitution, présente un caractère accessoire ou consécutif au recours en annulation pour excès de pouvoir. Le non-lieu à statuer sur les conclusions principales en annulation emporte ainsi, dans l'économie de cette décision, clôture de l'instance sur l'ensemble de la requête.

Corrélativement, l'administration ayant retiré son acte en cours d'instance — reconnaissant ainsi implicitement la fragilité juridique de sa position ou donnant satisfaction au requérant sur le terrain de la légalité —, le Tribunal Suprême met l'intégralité des dépens à la charge de l'État de Monaco.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision rendue le 19 juin 2019 par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême s'énonce ainsi :

« DÉCIDE : Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête de Monsieur A.P. Les dépens sont mis à la charge de l'État. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

Bien qu'elle s'achève par une décision de non-lieu à statuer d'apparence classique, l'affaire Monsieur A.P. c/ État de Monaco est d'une richesse doctrinale considérable. Elle met en lumière à la fois l'orthodoxie du traitement procédural du retrait en cours d'instance par le Tribunal Suprême (1) et les questions fondamentales de droit administratif monégasque dont l'examen au fond a été éludé par le retrait stratégique opéré par l'administration à la suite de la communication d'un moyen d'ordre public (2).

1. L'orthodoxie procédurale du non-lieu à statuer et le sort du contentieux indemnitaire accessoire

La solution retenue par le Tribunal Suprême s'inscrit dans la droite ligne des principes régissant le contentieux de l'excès de pouvoir. Le recours en annulation est un procès fait à un acte ; il ne peut prospérer ni même donner lieu à un jugement au fond si l'acte attaqué a disparu de l'ordonnancement juridique avec effet rétroactif avant que le juge ne statue.

À cet égard, la distinction entre l'abrogation et le retrait — qui faisait précisément l'objet d'une controverse entre les parties dans leurs mémoires respectifs — trouve ici une application procédurale directe. Si le Directeur du Travail s'était borné, le 29 mai 2019, à abroger sa décision du 23 janvier 2018 (c'est-à-dire à n'y mettre fin que pour l'avenir), le recours de Monsieur A.P. aurait conservé son objet dès lors que la décision attaquée avait reçu exécution pendant plus de seize mois (privant le requérant de son emploi de valet de chambre et de la possibilité d'exercer comme extra hôtelier). En revanche, parce que l'autorité administrative a procédé au retrait de sa décision du 23 janvier 2018, cet acte est censé n'avoir jamais existé. Le permis de travail du 22 mai 2017 se trouve, par l'effet rétroactif de ce retrait, rétabli ab initio.

La portée de l'arrêt du 19 juin 2019 mérite toutefois une attention particulière en ce qu'il prononce un non-lieu global sur « la requête de Monsieur A.P. », alors même que celle-ci comportait des conclusions indemnitaires précises (9 344 euros pour perte de salaires et 5 000 euros pour préjudice moral) fondées sur l'article 90-B-1° de la Constitution.

Aux termes de cette disposition constitutionnelle, le Tribunal Suprême statue souverainement, en matière administrative, sur « les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des lois, ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent ». La formulation même du texte constitutionnel (« les indemnités qui en résultent ») établit un lien d'étroite dépendance entre le prononcé de l'annulation par le juge et sa compétence pour allouer une indemnité réparatrice.

Dans sa requête, Monsieur A.P. demandait d'ailleurs réparation du préjudice « que lui ont causé les décisions que le Tribunal ne manquera pas d'annuler ». En retirant l'acte attaqué six jours avant la date à laquelle le Ministre d'État a déposé son mémoire de non-lieu (et huit jours avant l'audience), l'administration a empêché le prononcé d'une annulation contentieuse. Le Tribunal Suprême en déduit qu'il n'y a plus lieu de statuer sur l'ensemble du recours. Cette solution rigoureuse souligne la spécificité du contentieux indemnitaire devant le Tribunal Suprême : n'étant pas le juge de droit commun de la responsabilité de la puissance publique en dehors des cas où il prononce une annulation pour excès de pouvoir, la disparition de l'objet des conclusions d'annulation éteint l'instance devant lui, sans qu'il se prononce sur la subsistance éventuelle d'un préjudice né de l'application temporaire, entre janvier 2018 et mai 2019, de la décision finalement retirée.

2. Les grands débats de fond neutralisés par le retrait administratif : compétence ministérielle et sécurité juridique

L'intérêt majeur de la décision réside tout autant dans ce que le Tribunal Suprême n'a pas eu à juger que dans ce qu'il a jugé. La chronologie procédurale détaillée dans les visas de l'arrêt révèle en effet les ressorts exacts qui ont conduit l'