Tribunal Suprême de Monaco, 18 mars 1980, n° 27519

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 18 mars 1980, n° 27519 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à la section administrative du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la gestion des carrières au sein de la haute fonction publique monégasque et met en exergue les tensions inhérentes à l'articulation entre le pouvoir discrétionnaire du Gouvernement en matière d'emplois supérieurs et le respect des garanties statutaires fondamentales accordées aux fonctionnaires de carrière.

À l'origine des faits se trouve la situation administrative du sieur A., qui possédait la qualité de fonctionnaire de l'État au sens de l'article 2 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État. Antérieurement même à la promulgation de ce texte législatif refondateur, l'intéressé avait fait l'objet d'une nomination à la tête d'un service administratif de premier plan : par une Ordonnance Souveraine en date du 10 janvier 1975, il avait été nommé à l'emploi d'Administrateur des Domaines.

Postérieurement à cette affectation initiale, l'ordonnancement juridique de la fonction publique monégasque a connu deux évolutions majeures. En premier lieu, l'adoption de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 a fixé le cadre statutaire général des agents titulaires de l'État. En son article 4, ce texte a instauré un régime dérogatoire concernant certains postes qualifiés d'« emplois supérieurs », pour lesquels les nominations sont laissées à la seule décision de l'autorité compétente. En second lieu, pour l'application de cette disposition législative, l'Ordonnance Souveraine n° 6364 du 17 août 1978 est venue énumérer limitativement ces emplois supérieurs, y incluant notamment les postes de « Directeurs et Chefs de service relevant directement du Ministre d'État et des Conseillers de Gouvernement ». Tant le poste d'Administrateur des Domaines que celui de Directeur du Service des Statistiques et des Études Économiques se sont ainsi trouvés rangés dans cette catégorie spécifique d'emplois à la discrétion du pouvoir exécutif.

C'est dans ce contexte normatif qu'est intervenue, à l'été 1979, une réorganisation administrative affectant les structures gouvernementales. À l'occasion de remaniements opérés au sein des différentes Directions du Département des Finances et de l'Économie, les autorités monégasques ont décidé de modifier l'affectation du sieur A. Par l'Ordonnance Souveraine n° 6598 du 10 juillet 1979, prise en application de l'article 4 de la loi du 12 juillet 1975, le sieur A. a été nommé Directeur du Service des Statistiques et des Études Économiques, quittant par là même ses fonctions d'Administrateur des Domaines.

Toutefois, afin d'accompagner ce mouvement administratif et d'en neutraliser les conséquences pécuniaires et statutaires potentiellement défavorables pour l'intéressé, le Conseil de Gouvernement a pris une décision expresse garantissant au sieur A. la conservation du bénéfice de sa situation antérieure, tant au regard de son grade que de son classement indiciaire.

Malgré ces assurances matérielles, le sieur A. a perçu cette nouvelle affectation non comme une simple mesure d'organisation du service, mais comme une rétrogradation fonctionnelle et une sanction déguisée. Estimant que l'emploi d'Administrateur des Domaines relevait d'un « premier groupe » de chefs de service tandis que celui de Directeur du Service des Statistiques et des Études Économiques n'appartenait qu'à un « deuxième groupe », et considérant que la publicité donnée à l'Ordonnance Souveraine du 10 juillet 1979 portait atteinte à sa considération professionnelle, il a résolu de contester la légalité de cette mutation par la voie juridictionnelle.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Faisant usage des voies de droit ouvertes devant la juridiction constitutionnelle et administrative suprême de la Principauté, le sieur A. a déposé une requête devant le Tribunal Suprême le 17 juillet 1979, soit sept jours seulement après la signature de l'acte attaqué. L'instruction de l'affaire s'est déroulée selon une procédure contradictoire écrite rigoureuse : le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 7 septembre 1979, à laquelle le requérant a répondu par un mémoire en réplique le 20 septembre 1979, suivi d'une duplique gouvernementale enregistrée le 22 octobre 1979. Par une ordonnance du 15 décembre 1979, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause devant le Tribunal siégeant et délibérant en section administrative. Lors de l'audience, après le rapport de Monsieur Louis Pichat, Membre du Tribunal, les observations orales ont été présentées par Maîtres Lorenzi, avocat-défenseur, et G.H. George, avocat au Conseil d'État français et à la Cour de Cassation, avant que Monsieur le Procureur Général ne développe ses conclusions.

Les prétentions du requérant s'articulaient autour d'un double objet, mêlant contentieux de l'annulation et contentieux de l'indemnisation. D'une part, le sieur A. demandait au Tribunal Suprême d'annuler pour excès de pouvoir l'Ordonnance Souveraine n° 6598 du 10 juillet 1979. D'autre part, il sollicitait la condamnation de l'État à lui allouer la somme symbolique de un franc en réparation du préjudice moral qu'il estimait avoir subi du fait de la publicité donnée à cette ordonnance.

Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant développait une argumentation juridique structurée autour de deux moyens principaux :

• En premier lieu, il invoquait la violation de la loi, et plus précisément de l'article 67 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État. Ce texte dispose qu'un fonctionnaire ne peut être muté dans un autre service qu'à un emploi correspondant au grade dont il est titulaire et sans pouvoir recevoir un traitement inférieur à celui dont il bénéficiait antérieurement. Dans sa réplique, le requérant précisait l'articulation entre ce texte et le régime des emplois supérieurs : selon lui, seul l'article 1er de la loi du 12 juillet 1975 exclut totalement certains personnels du champ d'application du statut. À l'inverse, l'article 4 ne confère à l'autorité compétente un pouvoir discrétionnaire que pour la seule « accession » aux emplois supérieurs, régie par le titre II de la loi. Par conséquent, l'Ordonnance Souveraine d'application du 17 août 1978 n'avait pu légalement créer de nouveaux cas d'exclusion totale du statut pour des catégories d'agents non visées à l'article 1er, ni les priver des garanties fondamentales de carrière telle que celle édictée par l'article 67. Or, en le déplaçant d'un poste d'Administrateur (classé selon lui dans le premier groupe des chefs de service) vers le poste de Directeur du Service des Statistiques et des Études Économiques (classé dans le deuxième groupe), l'administration avait méconnu la règle de l'égalité et de la correspondance de grade exigée par l'article 67.
• En second lieu, le sieur A. soutenait que la mesure attaquée était entachée d'un vice de procédure et d'un détournement de pouvoir en ce qu'elle revêtait, sous l'apparence d'une mutation, le caractère d'une véritable sanction disciplinaire déguisée. Dès lors, en prononçant cette mesure sans l'avoir préalablement mis en mesure de présenter ses moyens de défense, l'autorité investie du pouvoir de nomination avait violé les droits de la défense et les garanties disciplinaires.

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet pur et simple de l'ensemble des prétentions du requérant, tant principales qu'indemnitaires, en opposant une lecture radicalement différente des textes statutaires :

• Sur le terrain de la légalité interne et du champ d'application de la loi du 12 juillet 1975, l'administration soutenait à titre principal l'inapplicabilité totale de l'article 67 au cas d'espèce. Selon la thèse gouvernementale, l'article 4 de la loi laisse à la seule décision de l'autorité supérieure les nominations aux emplois supérieurs énumérés par l'Ordonnance Souveraine du 17 août 1978, catégorie à laquelle appartient l'emploi de Directeur du Service des Statistiques et des Études Économiques. Dans sa duplique, le Ministre d'État poussait cette logique à son paroxysme en affirmant que toute personne, qu'elle possède ou non la qualité préalable de fonctionnaire, dès lors qu'elle est nommée en vertu de l'article 4, se trouve entièrement « soustraite au statut pour tout ce qui concerne sa situation dans son emploi ». Il ajoutait qu'il existe une antinomie irréductible entre l'article 67, qui bride les pouvoirs du gouvernement lors d'une mutation, et l'article 4, qui lui confère un pouvoir discrétionnaire absolu. L'administration soulignait en outre que le requérant conservait la faculté de refuser sa mutation et de demander à revenir à son statut personnel d'origine.
• À titre subsidiaire sur ce même moyen, le Ministre d'État faisait valoir deux arguments factuels et textuels : d'une part, il n'existe ni grade ni classement hiérarchique des emplois supérieurs au sens de l'article 29 de la loi du 12 juillet 1975 ; d'autre part, les intérêts du requérant avaient été intégralement préservés puisque le Conseil de Gouvernement avait décidé le maintien de son grade et de son classement indiciaire.
• Sur le terrain disciplinaire, le Ministre d'État réfutait toute intention punitive, affirmant que la mutation était intervenue exclusivement dans l'intérêt du service. Il précisait dans sa duplique que la formalité de la communication préalable du dossier n'aurait pu être légalement envisagée que dans l'hypothèse d'une éviction pure et simple d'un emploi supérieur, ce qui n'était pas le cas d'une nomination à un autre emploi supérieur.
• Enfin, sur le volet indemnitaire, le Gouvernement opposait l'absence de tout préjudice réel compte tenu du maintien du traitement et du grade, et rappelait qu'en vertu des dispositions expresses de l'article 90-B-1° de la Constitution du 17 décembre 1962, le Tribunal Suprême ne peut accorder une indemnité que si la décision administrative attaquée est préalablement reconnue illégale et annulée.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême posait une question de droit inédite et fondamentale pour l'architecture de la fonction publique monégasque, relative au statut juridique hybride des fonctionnaires de carrière nommés à des emplois supérieurs laissés à la discrétion du Gouvernement. Ce problème juridique central se décomposait en trois interrogations successives et complémentaires :

1. La portée de la dérogation de l'article 4 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 : Le pouvoir discrétionnaire conféré à l'autorité compétente par l'article 4 du statut général pour procéder aux nominations aux « emplois supérieurs » a-t-il pour effet de soustraire intégralement le titulaire d'un tel emploi — lorsqu'il possède par ailleurs la qualité de fonctionnaire au sens de l'article 2 de la loi — à l'ensemble des règles et garanties du statut général, ou cette dérogation est-elle strictement cantonnée aux seules règles régissant l'accès auxdits emplois et la cessation de ces fonctions, laissant ainsi subsister le droit aux garanties statutaires de carrière, notamment celles relatives aux mutations prévues par l'article 67 ?
2. L'invocabilité d'une garantie législative en l'absence de textes réglementaires d'application : Dans l'hypothèse où l'article 67 de la loi du 12 juillet 1975 — qui impose que la mutation s'effectue sur un emploi correspondant au grade du fonctionnaire — demeure applicable au fonctionnaire occupant un emploi supérieur, l'agent peut-il utilement se prévaloir de la violation de cette correspondance de grade alors même que les Ordonnances Souveraines prévues par l'article 29 de la loi pour fixer le classement hiérarchique des différents grades et emplois de l'administration n'ont pas encore été édictées pour les emplois supérieurs ?
3. La qualification de la mesure et le contrôle du détournement de procédure : La mutation d'office d'un haut fonctionnaire d'un emploi supérieur à un autre emploi supérieur, assortie du maintien à titre personnel de son grade et de son classement indiciaire, et intervenue lors d'une réorganisation ministérielle, présente-t-elle le caractère d'une sanction disciplinaire déguisée imposant le respect préalable des droits de la défense, ou relève-t-elle du pouvoir d'organisation du service dans l'intérêt général ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême développe un raisonnement d'une grande rigueur méthodologique, procédant par étapes successives qui le conduisent à rejeter la thèse radicale de l'administration sur le principe d'applicabilité du statut, tout en validant in fine la décision attaquée au regard de l'état d'inachèvement du droit réglementaire applicable et des circonstances de fait de l'espèce.

1. La consécration du maintien des garanties statutaires de carrière au profit des fonctionnaires occupant des emplois supérieurs

Dans un premier temps, le juge administratif suprême s'attache à définir avec précision le périmètre exact de la dérogation instituée par l'article 4 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975. Rappelant que les postes d'Administrateur des Domaines et de Directeur du Service des Statistiques et des Études Économiques figurent tous deux, en vertu de l'Ordonnance Souveraine du 17 août 1978, au nombre des emplois supérieurs dont les nominations sont laissées à la seule décision de l'autorité compétente, le Tribunal procède à une interprétation littérale et systémique de la loi.

Il juge qu'il ressort des termes mêmes de l'article 4 que le pouvoir discrétionnaire ainsi conféré à l'autorité gouvernementale « la dispense de respecter les dispositions du Statut des Fonctionnaires relatives à l'accession aux fonctions dont s'agit et à la cessation de ces fonctions ». En revanche, le Tribunal pose une limite franche à cette prérogative régalienne : ce pouvoir « ne saurait, par contre, lui permettre de ne pas appliquer certaines des autres dispositions du statut aux personnes ayant, en vertu de l'article 2 de ladite loi du 12 juillet 1975 : "la qualité de fonctionnaire" ».

Pour conforter cette lecture restrictive de l'exception de l'article 4, le Tribunal Suprême mobilise un argument d'architecture législative tiré de l'article 1er de la loi (argument initialement soulevé par le requérant dans son mémoire en réplique) : seules échappent à l'application du statut dans sa totalité les catégories de personnels expressément énumérées aux alinéas 2 et 3 de l'article 1er de la loi. Dès lors, un agent qui, à l'instar du sieur A., possédait antérieurement à sa nomination en qualité d'Administrateur des Domaines la qualité de fonctionnaire titulaire au sens de l'article 2, ne perd pas cette qualité en accédant à un emploi supérieur. Le Tribunal en déduit logiquement que la mutation du requérant « demeurait subordonnée, nonobstant les dispositions de l'article 4 précité, au respect des garanties prévues par l'article 67 invoqué ». Sur ce point de droit fondamental, la thèse du Ministre d'État, qui prétendait soustraire intégralement l'agent au statut durant l'exercice de son emploi supérieur, est fermement écartée.

2. La neutralisation de l'article 67 par la carence des textes réglementaires d'application (article 29) et le maintien des droits acquis

Après avoir reconnu au requérant le droit de se prévaloir des garanties de l'article 67, le Tribunal Suprême examine si les deux branches de ce texte — la correspondance de grade et le maintien du traitement — ont été méconnues en l'espèce. C'est ici que le raisonnement bascule en défaveur du requérant, par l'effet d'un obstacle juridique tenant à l'applicabilité effective de la norme législative.

Le Tribunal relève que l'obligation, édictée par la première branche de l'article 67, de ne procéder à la mutation d'un fonctionnaire dans un autre service qu'à un emploi correspondant au grade dont il est titulaire, ne se suffit pas à elle-même. Elle ne peut matériellement et juridiquement recevoir application « qu'au vu du "classement hiérarchique des différents grades et emplois de l'administration" résultant des échelles établies par les Ordonnances Souveraines prévues par l'article 29 de la loi ». Or, le juge constate souverainement que ces ordonnances d'application ne sont pas intervenues, notamment en ce qui concerne la catégorie des emplois supérieurs.

Dès lors, en l'absence de ce référentiel réglementaire légalement indispensable pour mesurer l'équivalence des grades et des emplois, la condition législative de correspondance de grade se trouve paralysée. Le Tribunal en tire une conséquence rigoureuse quant à la pertinence de l'argumentation du sieur A. : lorsque ce dernier invoque l'existence d'un « premier groupe » et d'un « deuxième groupe » de chefs de service pour démontrer son déclassement, il se réfère à une classification antérieure ou informelle. Pour le juge, le requérant « ne saurait utilement se prévaloir, à l'appui de son recours, d'un classement opéré dans des conditions non conformes à l'article 29 de la loi et qui ne peuvent, par suite, avoir d'effet au regard de l'application de l'article 67 de cette loi ».

Par ailleurs, s'agissant de la seconde garantie offerte par l'article 67 (l'interdiction de recevoir un traitement inférieur), le Tribunal constate « au surplus » qu'il résulte des pièces du dossier que le requérant a reçu l'assurance formelle de conserver le bénéfice de sa situation antérieure, tant pour son grade que pour son classement indiciaire. Aucune violation de l'article 67 n'est donc caractérisée.

3. L'exclusion de la qualification disciplinaire et le rejet subséquent de la demande indemnitaire

Examinant le second moyen d'annulation tiré du caractère disciplinaire déguisé de la mutation et de la violation corrélative des droits de la défense, le Tribunal Suprême fait peser la charge de la preuve sur le requérant tout en exerçant un contrôle sur les motifs de fait avancés par l'administration. Il relève d'abord que le sieur A. « n'apporte aucun élément de preuve à l'appui de ce moyen ». Il constate ensuite positivement que l'Ordonnance Souveraine litigieuse a été prise « dans l'intérêt du service à l'occasion de remaniements intervenus dans les Directions du Département des Finances et de l'Économie ». La mesure étant une pure décision d'organisation du service dépourvue de caractère disciplinaire, l'administration n'avait pas l'obligation légale de mettre l'agent à même de présenter ses observations préalables. Le moyen tiré du vice de procédure est donc écarté comme inopérant.

Enfin, statuant sur les conclusions indemnitaires tendant à l'allocation de un franc de dommages-intérêts pour préjudice moral, le Tribunal Suprême applique mécaniquement la règle constitutionnelle de l'accessoire : la demande principale en annulation de l'Ordonnance Souveraine du 10 juillet 1979 étant rejetée comme non fondée, il n'y a pas lieu à l'octroi de dommages-intérêts.

C. Le dispositif

Au terme de sa motivation, la section administrative du Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

« DÉCIDE : La requête du sieur A. est rejetée ; Les dépens sont mis à la charge du sieur A. ; Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue