Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2007, n° 27319

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2007, n° 27319 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, s'inscrit dans le cadre spécifique de la fonction publique hospitalière monégasque et plus particulièrement de la gestion de carrière des agents du Centre Hospitalier Princesse Grâce (ci-après CHPG). Il oppose un agent public, Monsieur O. C., à la direction de cet établissement public autour de la légalité d'une décision de refus de titularisation consécutive à une promotion interne assortie d'une période probatoire.

La chronologie de la carrière administrative de Monsieur O. C. au sein du CHPG témoigne d'une progression continue avant la survenance du différend. Initialement recruté par l'établissement hospitalier sous le régime d'un contrat de travail à durée déterminée à compter du 12 mars 2001, l'intéressé a rapidement intégré la voie statutaire. Il a ainsi été nommé en qualité de kinésithérapeute de classe normale stagiaire à compter du 1er juillet 2001. À l'issue de cette première période probatoire réglementaire, il a fait l'objet d'une titularisation dans cet emploi par une décision en date du 27 novembre 2002. Sa progression au sein de ce grade initial s'est poursuivie de manière régulière, matérialisée notamment par une décision du 10 décembre 2003 le promouvant du 3e au 4e échelon avec effet rétroactif au 1er août 2003.

Parallèlement à cette évolution d'échelon, l'agent s'est orienté vers des fonctions d'encadrement. Selon ses propres écritures, il a assumé de fait la responsabilité de cadre de santé en « faisant fonction » de cadre entre le mois de septembre 2002 et le mois de septembre 2003. Dans le prolongement de cette expérience, Monsieur O. C. a suivi, du 15 septembre 2003 au mois de juin 2004, la scolarité dispensée à l'Université de Montpellier (École des Cadres de Montpellier) en vue de l'obtention du diplôme d'État de Cadre de Santé, dans la filière spécifique de Rééducation. Ayant obtenu ce diplôme au mois de juin 2004, sa situation administrative a été modifiée par l'autorité investie du pouvoir de nomination. Par une décision en date du 13 juillet 2004, Monsieur O. C. a été nommé « cadre de santé stagiaire », classé au 1er échelon à compter du 1er juillet 2004. Durant cette nouvelle phase de sa carrière au sein du service de Médecine Physique et Rééducation Fonctionnelle (MPR), il a bénéficié d'avancements d'échelon successifs, passant au 2e échelon à partir du 1er août 2004, puis au 3e échelon par une décision du 19 janvier 2006.

Toutefois, l'exercice effectif de ces nouvelles fonctions d'encadrement a donné lieu à des divergences d'appréciation majeures quant à l'aptitude professionnelle de l'agent. Selon l'administration hospitalière, dès sa prise de fonction en juillet 2004 à son retour de formation, et de manière plus marquée à compter du premier trimestre de l'année 2005, Monsieur O. C. serait apparu inadapté aux fonctions de cadre de santé, constat consigné dans une note établie par la Direction des ressources humaines ainsi que dans des rapports rédigés par ses supérieurs hiérarchiques directs faisant état d'une incapacité à exercer lesdites fonctions. L'Office de la Médecine du travail a également émis un avis confirmant l'inadaptation de l'agent au sein du service MPR. En conséquence de ces éléments défavorables, la titularisation de l'intéressé en qualité de cadre de santé n'a pas reçu d'avis favorable à l'échéance initiale, conduisant à la demande d'une période probatoire supplémentaire au mois de janvier 2006.

Durant cette période de prolongation du stage, un échange de correspondances s'est noué entre l'agent et sa direction. Par deux lettres en date des 17 mars et 30 avril 2006, Monsieur O. C. a sollicité, dans un premier temps, sa réintégration dans son grade d'origine de masseur-kinésithérapeute, avant de demander, dans un second temps, sa nomination en qualité de cadre de santé dans un service distinct de celui de Médecine Physique et de Rééducation Fonctionnelle, ou à défaut, l'attribution d'une activité transversale. La Commission paritaire a par ailleurs été amenée à se prononcer sur la situation de l'agent, émettant, selon le requérant, un avis favorable à sa titularisation.

C'est dans ce contexte complexe qu'est intervenue la décision litigieuse. Le 18 décembre 2006, le Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grâce a pris une décision administrative individuelle refusant de titulariser Monsieur O. C. dans le grade de cadre de santé. Par ce même acte, l'autorité administrative a prononcé la réintégration de l'agent dans son corps d'origine, l'établissant dans ses droits et obligations de masseur-kinésithérapeute de classe normale au 4e échelon, avant de le classer au 5e échelon. Pour motiver cet acte, le Directeur s'est fondé sur un double motif : d'une part, l'incapacité de l'agent à exercer les fonctions de cadre de santé telle que rapportée par ses supérieurs hiérarchiques directs ; d'autre part, les demandes formulées par l'intéressé lui-même dans ses courriers des 17 mars et 30 avril 2006, tout en considérant qu'aucun autre poste de cadre de santé ou d'activité transversale n'était disponible ou compatible avec sa filière de formation en rééducation.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Estimant cette décision entachée d'illégalité, Monsieur O. C. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, enregistré au greffe général de la Principauté de Monaco le 19 février 2007. Sa requête tend à l'annulation pure et simple de la décision du Directeur du CHPG en date du 18 décembre 2006. L'instruction contradictoire écrite s'est déroulée conformément aux règles de procédure applicables devant la haute juridiction administrative, donnant lieu au dépôt d'une contre-requête par le CHPG le 18 avril 2007, d'une réplique du requérant le 23 mai 2007, et enfin d'une duplique de l'établissement public le 5 juillet 2007. Par une ordonnance du 15 octobre 2007, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience publique du 20 novembre 2007.

Au soutien de ses prétentions aux fins d'annulation, le requérant développe une argumentation juridique structurée autour de la méconnaissance du statut général régissant le personnel de l'établissement, à savoir l'Ordonnance souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 (mentionnée également sous la date du 25 juillet 1982 dans le sommaire de la décision) portant statut du personnel de service du Centre Hospitalier Princesse Grâce.

En premier lieu, sur le terrain de la légalité interne et du champ d'application des textes statutaires, Monsieur O. C. soutient que la décision attaquée est dépourvue de base légale en ce qu'elle procède d'une confusion juridique entre les règles relatives au recrutement initial et celles gouvernant l'avancement de carrière. Il fait valoir qu'étant déjà agent titulaire de l'établissement depuis le 27 novembre 2002, il ne pouvait légalement être soumis à un nouveau stage probatoire ni faire l'objet d'un refus de titularisation. Selon son analyse de l'article 20 du Titre II de l'Ordonnance souveraine n° 7.464, une mesure de nomination en qualité de stagiaire et la mesure subséquente de titularisation ne peuvent intervenir qu'une seule fois dans la carrière d'un agent, lors de son recrutement initial. Dès lors, son accès au grade de cadre de santé constituait une promotion interne relevant exclusivement du régime de l'avancement régi par les articles 43 à 54 du statut. Il souligne à cet égard que l'article 45 prévoit que « l'avancement a lieu de façon continue d'échelon à échelon et de grade à grade » et que l'article 46 (ou 47 selon la numérotation retenue par le Tribunal) dispose que l'avancement de grade s'opère « exclusivement au choix d'après le tableau d'avancement », sans qu'aucune disposition de cette section ne prévoie l'accomplissement d'une période probatoire. À titre subsidiaire sur ce point, le requérant invoque les dispositions de l'article 18 de la même Ordonnance souveraine, aux termes desquelles « les agents ayant déjà accompli une année de service effectif au Centre Hospitalier Princesse de Grâce sont dispensés du stage », condition qu'il remplissait amplement au jour de sa nomination comme cadre de santé en juillet 2004, ayant de surcroît déjà exercé ces fonctions de manière effective auparavant et obtenu d'« excellentes » notations.

En second lieu, tirant les conséquences de l'illégalité de sa mise en stage, le requérant qualifie la décision de réintégration dans le grade inférieur de masseur-kinésithérapeute de sanction disciplinaire déguisée, s'analysant matériellement en une rétrogradation. Sur le terrain de la légalité externe et des garanties procédurales, il invoque par conséquent la violation des articles 55 et 56 du statut, reprochant à l'administration l'absence de saisine préalable du Conseil de discipline (ou Commission de discipline). Il soutient que le contenu même du procès-verbal de la Commission paritaire démontrait la nécessité de saisir l'organe disciplinaire, tout en relevant que ladite Commission paritaire avait néanmoins émis un avis favorable à sa titularisation. Enfin, il reproche à l'administration de ne pas avoir pris en compte ses correspondances de manière adéquate et d'avoir omis de saisir la Commission médicale, laquelle aurait eu compétence pour préconiser son affectation dans un autre service sans procéder à une rétrogradation.

En défense, le Centre Hospitalier Princesse Grâce conclut au rejet de la requête en contestant l'ensemble des moyens soulevés. L'établissement public défend la légalité du recours au mécanisme du stage probatoire pour l'accès aux fonctions de cadre de santé. Il soutient que la titularisation de Monsieur O. C. dans ce nouveau grade n'avait aucun caractère automatique et nécessitait, par application de l'article 20 de l'Ordonnance souveraine n° 7.464, une décision expresse du Directeur prise après appréciation du comportement de l'agent et avis de la Commission paritaire. L'administration estime que ce texte imposait soumission à un stage probatoire avant toute titularisation éventuelle comme cadre de santé.

Sur le fond de la mesure, le CHPG écarte catégoriquement la qualification de sanction disciplinaire déguisée en affirmant qu'aucune faute disciplinaire n'a jamais été reprochée à l'intéressé. La mesure repose, selon le défendeur, sur un motif d'insuffisance professionnelle caractérisée par une inadaptation aux fonctions d'encadrement au sein du service MPR, corroborée par la Direction des ressources humaines, la hiérarchie directe et l'Office de la Médecine du travail. De surcroît, l'établissement insiste sur le fait que la réintégration dans le corps des masseurs-kinésithérapeutes est intervenue à la demande expresse de l'agent lui-même, formulée dans ses courriers, ce qui exclut par nature toute qualification disciplinaire. Enfin, concernant l'impossibilité de reclasser l'agent sur un autre poste de cadre, le CHPG précise que la formation diplômante suivie par Monsieur O. C. en France relevait de la filière spécifique de « Rééducation », ce qui interdisait juridiquement et techniquement de l'affecter comme cadre de santé dans une autre filière, et que le Directeur avait dûment constaté l'absence de tout autre poste vacant correspondant à cette qualification ou à une activité transversale au sein de l'hôpital.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le litige soumis au Tribunal Suprême soulevait une question de droit substantielle relative à l'articulation des différentes dispositions de l'Ordonnance souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 portant statut du personnel de service du Centre Hospitalier Princesse Grâce : un agent déjà titulaire de l'établissement qui accède, après l'obtention d'un diplôme spécifique, aux fonctions supérieures de cadre de santé relève-t-il des règles statutaires gouvernant le recrutement (impliquant une nomination en qualité de stagiaire et une décision ultérieure de titularisation ou de refus de titularisation sur le fondement des articles 17 à 20) ou relève-t-il exclusivement des règles régissant l'avancement de grade (lequel s'opère de manière continue, au choix et après inscription sur un tableau d'avancement conformément aux articles 45 à 49, sans période probatoire) ?

De la résolution de cette question préalable de qualification juridique de l'opération administrative de promotion dépendait directement l'appréciation de la légalité de la décision du 18 décembre 2006. Si le régime du stage était jugé applicable, le juge devait contrôler la régularité du refus de titularisation pour insuffisance professionnelle. En revanche, si seules les règles de l'avancement de grade avaient vocation à s'appliquer, ou s'il existait des textes spécifiques propres aux cadres de santé dérogeant ou complétant le statut général, le juge devait déterminer quelle était l'exacte situation juridique et administrative de l'intéressé au regard de ces normes pour apprécier la légalité de sa réintégration dans son grade antérieur.

Or, face à cette problématique, le Tribunal Suprême s'est heurté à une difficulté préalable d'ordre probatoire et documentaire : l'état du dossier soumis à son examen par les parties permet-il à la juridiction administrative de déterminer avec certitude le cadre normatif exact applicable aux cadres de santé et la situation administrative précise du requérant au regard des règles d'avancement de grade ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême dans sa décision du 5 décembre 2007 se caractérise par une approche méthodique qui, sans trancher immédiatement le fond du litige, oriente de manière décisive le débat contentieux vers le terrain des règles statutaires relatives à l'avancement de grade.

Dans un premier temps, la Haute Juridiction procède à une analyse précise de l'objet et des motifs de l'acte administratif attaqué. Elle relève que par sa décision du 18 décembre 2006, le Directeur du CHPG a refusé de titulariser Monsieur O. C., alors qualifié de « cadre de santé, stagiaire » en Médecine Physique et Rééducation Fonctionnelle, et l'a rétabli dans ses droits et obligations de masseur-kinésithérapeute de classe normale (4e puis 5e échelon). Le Tribunal identifie clairement la dualité des motifs invoqués par l'auteur de l'acte : d'une part, le motif tiré de l'insuffisance professionnelle (les rapports des supérieurs hiérarchiques directs faisant état d'une incapacité à exercer les fonctions) ; d'autre part, le motif tiré du comportement et des souhaits de l'agent (ses lettres des 17 mars et 30 avril 2006 sollicitant d'abord sa réintégration comme masseur-kinésithérapeute, puis sa nomination comme cadre dans un autre service ou sur une activité transversale).

Dans un deuxième temps, et c'est là que réside le cœur de la motivation juridique de cet arrêt avant dire droit, le Tribunal Suprême choisit de citer in extenso non pas les articles relatifs au recrutement et au stage (articles 17 à 20 de l'Ordonnance souveraine n° 7.464, bien qu'ils soient mentionnés dans les visas), mais exclusivement les dispositions gouvernant l'avancement au sein de l'établissement. Le juge reproduit ainsi successivement :

• L'article 45, qui pose le principe selon lequel l'avancement comprend l'avancement d'échelon et l'avancement de grade, et qu'il « a lieu de façon continue d'échelon à échelon et de grade à grade » ;
• L'article 47 (correspondant à la citation attribuée par erreur matérielle à l'article 46 dans la réplique du requérant), aux termes duquel « l'avancement de grade a lieu exclusivement au choix d'après le tableau d'avancement, dressé selon les dispositions des articles 48 et suivants » ;
• L'article 48, qui verrouille la procédure en exigeant que « l'avancement de grade ne peut être accordé qu'aux agents inscrits au tableau d'avancement » ;
• L'article 49, qui fixe les critères substantiels d'établissement dudit tableau, lequel est dressé « compte tenu de la valeur professionnelle de l'agent, des notes obtenues par l'intéressé et des propositions motivées formulées par les chefs de service ».

Par ce rappel textuel ciblé, le Tribunal Suprême valide implicitement la pertinence de la question soulevée par le requérant quant à l'applicabilité des règles sur l'avancement de grade à sa situation. Cependant, la juridiction se garde de conclure immédiatement à l'illégalité de la mise en stage de l'agent.

Dans un troisième temps, le Tribunal opère une confrontation entre ces exigences textuelles et les éléments factuels et juridiques produits par les parties lors de l'instruction écrite. Il dresse alors un constat de carence documentaire par un considérant laconique mais déterminant : « Considérant que les documents versés aux débats ne permettent pas de déterminer la situation de M. C., cadre de santé stagiaire, au regard de ces dispositions ». En effet, le dossier ne permettait pas au juge de savoir si le passage de la fonction de kinésithérapeute à celle de cadre de santé s'était opéré ou devait s'opérer via l'inscription au tableau d'avancement prévu aux articles 47 et suivants, ni s'il existait au sein de l'établissement des textes réglementaires spécifiques régissant le statut particulier des cadres de santé qui auraient pu prévoir des modalités dérogatoires d'accès à cet emploi (telles que l'obligation d'obtenir le diplôme d'État suivie d'un stage probatoire).

Dès lors, refusant de statuer à l'aveugle ou sur la base de simples présomptions, le Tribunal Suprême mobilise ses pouvoirs inquisitoires. Faisant application de l'article 32 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, il juge nécessaire de prescrire une mesure d'instruction supplémentaire afin d'être mis en mesure d'exercer pleinement son contrôle de légalité. Il enjoint ainsi à l'administration hospitalière de produire, dans un délai contraint d'un mois, tant le corpus normatif exhaustif applicable aux cadres de santé que les pièces administratives individuelles établissant la situation exacte du requérant au regard de ces textes et du tableau d'avancement statutaire.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision rendue par le Tribunal Suprême le 5 décembre 2007 est ainsi rédigé :

« Décide : Le Centre Hospitalier Princesse Grâce est invité à produire dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision l'ensemble des textes applicables aux cadres de santé ainsi que les éléments relatifs à la situation de M. C. au regard de ces textes et du tableau d'avancement prévu par les articles 47 et suivants de l'Ordonnance souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 ; Les dépens sont réservés ; Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État et au Centre Hospitalier Princesse Grâce. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

Bien qu'il s'agisse d'une décision avant dire droit ordonnant un supplément d'instruction et réservant les dépens dans l'attente de l'arrêt au fond, la décision rendue le 5 décembre 2007 par le Tribunal Suprême de Monaco revêt une importance méthodologique et substantielle certaine dans le contentieux de la fonction publique monégasque, et plus spécifiquement dans le droit applicable aux agents des établissements publics tels que le Centre Hospitalier Princesse Grâce.

En premier lieu, cette décision illustre avec une grande netteté la nature inquisitoire de la procédure administrative contentieuse devant le Tribunal Supr