Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2023, n° jp-100027
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2023, n° jp-100027 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre des obligations statutaires et déontologiques applicables aux agents de la fonction publique d'État, et plus spécifiquement aux personnels de la Direction de la Sûreté Publique.
Monsieur D. R., agent de police titulaire, était affecté, selon les éléments de la procédure, à la section de proximité et de sécurisation de la Division de la police urbaine. Depuis le 1er mars 2022, il était rangé au 1er échelon – indice majoré 457 – de l'échelle de principalat des agents de police. Sur le plan de son historique disciplinaire, il est relevé que l'intéressé avait déjà fait l'objet de sanctions disciplinaires antérieures, à savoir un avertissement et trois blâmes.
Les faits générateurs de la procédure disciplinaire contestée se sont déroulés entre le 17 et le 29 novembre 2021. Durant cette période, la présence de Monsieur D. R. a été formellement signalée à quatre reprises lors de rassemblements organisés sur la voie publique, aux abords d'un établissement scolaire. Ces regroupements avaient pour objet de contester et d'alerter sur les contraintes et les dangers allégués du port du masque obligatoire pour les enfants en milieu scolaire, mesure sanitaire alors édictée par le Gouvernement monégasque dans le contexte de la lutte contre la pandémie de Covid-19.
Il ressort des constatations matérielles versées au dossier que ces actions sur la voie publique présentaient les caractéristiques de manifestations non autorisées. Lors du rassemblement survenu le 29 novembre 2021, la présence d'une banderole de trois mètres de long, de pancartes, de messages explicites ainsi que la participation active d'un collectif hostile au port du masque (« collectif anti-masque ») ont été expressément relevées.
Au cours de ces événements, l'agent de police se trouvait en dehors de l'exercice effectif de ses fonctions, étant par ailleurs placé en position de congé de maladie selon les écritures du Ministre d'État. Lors de ces rassemblements, des fonctionnaires de police en service ont formellement rappelé à Monsieur D. R. qu'il demeurait assujetti à son devoir de réserve en sa qualité de membre des forces de l'ordre. L'intéressé a néanmoins passé outre cette mise en garde de sa hiérarchie, réfutant être tenu à une telle obligation au motif qu'il n'était pas revêtu de sa tenue d'uniforme et soutenant qu'il ne participait pas, selon sa propre appréciation, à une manifestation prohibée.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
À la suite de ces agissements réitérés sur la voie publique, l'autorité investie du pouvoir disciplinaire a enclenché des poursuites à l'encontre de l'agent. Monsieur D. R. a été convoqué et entendu le 6 décembre 2022 devant le conseil de discipline, instance consultative au cours de laquelle il lui a été reproché d'avoir gravement manqué à son devoir de réserve ainsi qu'à son obligation de loyauté envers les institutions princières. Devant cette instance, l'agent a reconnu la matérialité de sa présence sur les lieux, tout en maintenant sa ligne de défense tirée de l'absence de participation caractérisée à une manifestation et de l'inapplicabilité consécutive du devoir de réserve à son comportement privé.
Par une décision en date du 2 mars 2023, le Ministre d'État a prononcé à l'encontre de Monsieur D. R. la sanction disciplinaire d'abaissement de classe. Cette mesure a rétrogradé le requérant du 1er échelon (indice majoré 457) de l'échelle de principalat des agents de police à la classe exceptionnelle de l'échelle des agents de police (indice majoré 443), sans conservation d'ancienneté, avec prise d'effet fixée au 10 mars 2023.
Par requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 3 mai 2023 sous le numéro TS 2023-10, Monsieur D. R. a saisi le Tribunal Suprême, siégeant en matière administrative d'annulation, d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision ministérielle du 2 mars 2023. Les conclusions du requérant tendaient :
- À l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de sanction du 2 mars 2023 ;
- À ce qu'il soit ordonné sa réintégration au 1er échelon (indice majoré 457) de l'échelle de principalat des agents de police à compter du 1er mars 2022 ;
- À la condamnation de l'État de Monaco au versement de la somme de 5 000 euros à titre de dommages et intérêts en réparation de son préjudice matériel (lié à la perte de revenu résultant de la baisse d'indice) ;
- À la condamnation de l'État de Monaco au paiement de la somme de 15 000 euros en indemnisation de son préjudice moral ;
- À la condamnation de l'État aux entiers dépens.
À l'appui de son recours, le requérant a articulé un moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation quant à la qualification des faits et à la proportionnalité de la sanction. Il a fait valoir que la liberté de manifester et la liberté d'expression — protégées par l'article 23 de la Constitution monégasque, l'article 10 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ainsi que l'article 11 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 — demeurent conciliables avec le devoir de réserve. Selon l'argumentation du fonctionnaire, ce devoir n'emporte pas une interdiction absolue d'exprimer des opinions personnelles, mais impose simplement une exigence de retenue et de modération. Il a soutenu n'avoir adopté qu'un comportement purement passif, discret, sans prise de parole publique, au sein d'un collectif de parents d'élèves mobilisé sur la question exclusive du milieu scolaire, domaine qui échapperait au périmètre direct de ses missions de police de voie publique.
Dans sa contre-requête enregistrée le 4 juillet 2023, le Ministre d'État a conclu au rejet de l'ensemble des prétentions de Monsieur D. R. et à sa condamnation aux dépens. Le Ministre d'État a souligné que l'agent se trouvait soumis en tout temps, en service comme hors service, au devoir de réserve et à l'obligation de loyauté, en vertu des articles 6-1 et 11 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires et des dispositions du Code de déontologie de la Direction de la Sûreté Publique. Sur le plan matériel, l'autorité administrative a établi que les quatre rassemblements constituaient objectivement des manifestations non autorisées au vu du déploiement d'une banderole de grande taille, de pancartes revendicatives et de l'implication d'un collectif anti-masque. Le Ministre d'État a insisté sur la circonstance aggravante tenant à ce que l'agent de police contestait publiquement des mesures sanitaires gouvernementales qu'il avait statutairement pour mission de faire appliquer et respecter par la population. La sanction d'abaissement de classe apparaissait dès lors exempte de toute erreur manifeste d'appréciation au regard des antécédents disciplinaires du fonctionnaire.
Dans sa réplique du 28 juillet 2023, le requérant a réitéré ses moyens, contestant tout lien entre sa présence passive et une quelconque décrédibilisation de l'action gouvernementale. En duplique, le 28 août 2023, le Ministre d'État a maintenu ses conclusions, précisant en outre que le préjudice matériel allégué était sans commune mesure avec la réalité financière de la sanction (la baisse de traitement n'étant que de 50,81 euros par mois) et que le préjudice moral n'était nullement étayé.
L'affaire a été instruite sous la direction de Monsieur Philippe Blacher, membre titulaire désigné comme rapporteur. Après clôture de l'instruction le 8 septembre 2023 et renvoi à l'audience du 17 novembre 2023, le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, a mis l'affaire en délibéré.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
L'instance soumise à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême soulevait une question centrale touchant à l'équilibre fondamental entre les libertés publiques garanties aux agents de l'État et les sujétions disciplinaires inhérentes à la fonction policière.
Il appartenait à la haute juridiction monégasque de déterminer si le fait pour un agent de police, placé en dehors du service et en position de congé de maladie, de participer de façon réitérée (à quatre reprises) à des manifestations non autorisées sur la voie publique visant à critiquer et contester une décision sanitaire édictée par le Gouvernement princier, constitue un manquement fautif au devoir de réserve et à l'obligation de loyauté prévus par la loi statutaire et le Code de déontologie de la Direction de la Sûreté Publique.
De manière incidente mais déterminante, la juridiction devait trancher la question de savoir si la sanction d'abaissement de classe — sanction du troisième groupe figurant à l'article 41 de la loi statutaire n° 975 du 12 juillet 1975 — prononcée à l'encontre de cet agent, compte tenu de son passif disciplinaire antérieur (un avertissement et trois blâmes), portait une atteinte disproportionnée à la liberté d'expression protégée par l'article 23 de la Constitution monégasque et l'article 10 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme, ou si elle procédait d'une erreur manifeste d'appréciation de l'autorité ministérielle.
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Le Tribunal Suprême rejette l'intégralité des prétentions de Monsieur D. R. en articulant une motivation sobre et rigoureuse, fondée sur la combinaison du cadre légal statutaire et des règles déontologiques propres aux forces de police.
Dans un premier temps, la juridiction pose le cadre normatif régissant l'action disciplinaire. Elle rappelle la teneur de l'article 11 de la loi statutaire n° 975 du 12 juillet 1975, selon lequel tout fonctionnaire, « quelle que soit sa position », est tenu de s'abstenir de toute démarche, activité ou manifestation incompatible avec la discrétion et la réserve qu'exigent ses fonctions. Le Tribunal Suprême met ce texte en perspective avec les normes spéciales applicables aux forces de l'ordre, issues de l'article 3.8 du Code de déontologie de la Direction de la Sûreté Publique. Selon cette disposition déontologique, si les personnels s'expriment librement lorsqu'ils ne sont pas en service, cette liberté demeure expressément circonscrite par trois limites cumulatives :
- le devoir de réserve ;
- la loyauté à l'égard des institutions ;
- l'obligation de ne pas porter atteinte au crédit ou à la réputation de la Direction de la Sûreté Publique.
Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême procède à la qualification juridique des faits. Il relève que la matérialité des faits n'est pas contestée par l'